Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические проблемы местного самоуправления
1. Местное самоуправление как социальная идея 16
2. Местное самоуправление как научная категория 38
3. Местное сообщество - основной субъект местного самоуправления 61
Глава 2 Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации
1. Конституционно-правовые принципы самостоятельности мест и их законодательное закрепление 86
2. Организационная обособленность органов местного самоуправления: соотношение юридической теории и конституционной практики 101
3. Функциональная самостоятельность органов местного самоуправления 127
Глава 3 Некоторые проблемы муниципально-правовой практики
1. Модели местного самоуправления: виды и содержание 156
2. Организационно-правовые аспекты муниципальных выборов 181
3. Органы территориального общественного самоуправления: статус и формы деятельности 212
Глава 4 Местное самоуправление и муниципальное право
1. Предпосылки становления муниципального права и его понятие 227
2. Предмет, метод и источники муниципального права 238
Заключение 254
Список литературы 260
- Местное самоуправление как социальная идея
- Конституционно-правовые принципы самостоятельности мест и их законодательное закрепление
- Модели местного самоуправления: виды и содержание
- Предпосылки становления муниципального права и его понятие
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в России
прошло сложный путь, включающий периоды его полного отрицания и
забвения, возрождения и попыток реального воплощения (период, который мы
сейчас переживаем). Его трудная судьба была обусловлена разными
обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой
теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.
Установление Конституцией Российской Федерации 1993 г. основ организации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием в российской юридической науке. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляемой муниципальной реформы связано с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и расширением границ социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия. Заостряя внимание на этой особенности проводимых преобразований, Президент Российской Федерации подчеркнул, что эффективное местное самоуправление создает совершенно иную, чем ранее, психологическую атмосферу в обществе - атмосферу конструктивного сотрудничества власти и граждан1.
Местное самоуправление, как ни какой иной конституционный институт,
снискало себе массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. К
примеру, оно именуется сегодня "критической точкой всей конструкции новой
российской государственности"2; "важнейшим элементом становления
демократической России"3; "цементирующим раствором государственной
местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации (17 февраля 1995 г.). М., 1995. С. 8.
2 Становление новой российской государственности: реальность и перспектива
(открытый доклад). М., 1996. С. 80.
3 Политические партии и блоки на выборах. М., 1993. С. 21.
5 целостности" . За эмоциональностью и художественной образностью этих и других определений прослеживается осознание значимости данного феномена. Его широта и многогранность объясняют имеющую место разносторонность суждений, когда одно определение проникнуто идеей укрепления государственности за счет усиления местного самоуправления, другое связывает самоуправление с идеалами демократии, третье, напротив, представляет его как систему, которая на практике не работает. Иными словами, многомерный характер местного самоуправления и сопутствующая ему полярность мнений позволяют любой заинтересованной стороне найти то привлекательное или отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политики и права.
Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению. Процесс научного постижения местного самоуправления как сложного социального явления закономерен, ибо наука, выступая одной из форм общественного сознания, детерминирована в конечном счете общественным бытием .
Анализ Конституции Российской Федерации позволяет обозначить различные направления исследовательского поиска, отдельные из которых связаны с постижением глубинных ценностно-смысловых основ местного самоуправления. Помимо положений, прямо следующих из текста Конституции России и овеществленных в ее нормах, высказаны суждения, являющиеся итогом сугубо философско-теоретических построений. Комбинирование этих двух начал естественно: оно свидетельствует не о нежелании оставаться исключительно в юридических рамках, а о попытке взглянуть на проблематику местного самоуправления с более широких научных позиций. Результатом указанного
подхода должна стать, как справедливо отметил Д.А. Керимов, такая познавательная
~з ситуация, когда становится очевидной истинность одной из позиции .
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1995. С. 29.
2 Готт B.C., Семенюк Э.П., Урсул А.Д. Категории современной науки (становление и
развитие). М., 1984. С, 3.
3 Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986.
С. 153.
К суждениям первой группы относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на местах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан1; как основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; как формы народовластия2. Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости направления является опора их авторов на конституционные нормы о местном самоуправлении. Что же касается возможных отличий, то они зачастую сводятся к несовпадениям скорее герменевтического, чем сущностного характера. Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно-правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в Российской Федерации в настоящее время3.
Построения, сформулированные в русле другого направления,
акцентированы на изысканиях в плане соотношения местного
самоуправления с социально-политическими идеями, детерминирующими его
происхождение и развитие. Для них характерны определенные
методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического
познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений
лежат уже утвердившиеся институционально-нормативные компоненты, их
анализ осуществляется через призму историко-философских,
социологических и правовых идей, выработанных человеческим обществом.
В качестве примера назовем характеристики местного
самоуправления как одной из форм социального явления - самоуправления4;
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 455-456.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 83.
Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. Новосибирск, 1997; Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления // Соц. исследования. 1997. № 1. С. 111-119; Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. 1996. № 2. С. 30-38; Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Там же. № 5. С. 19-26. 4 Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 545.
подсистемы в системе самоуправления народа1; предмета регулирования отрасли муниципального права . Изучение местного самоуправления в названных аспектах преследует различные цели, обусловливает использование разнообразных средств исследования и в конечном счете предопределяет заданные целями анализа научные выводы.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в попытке
наиболее полного охвата историко-философских и политико-юридических
граней местного самоуправления. Реализации указанной цели способствует
рассмотрение данного феномена в следующих значениях: социальной идеи;
научной категории; конституционно-правового принципа; действующих
организационно-правовых и иных моделей, отражающих современную социально-политическую практику . Таким образом, изучение местного самоуправления через переход от его идеи к результатам теоретического и эмпирического мышления, представленным в виде научной доктрины, конституционно-правового принципа и современной социальной практики, и составляет общий гносеологический подход, избранный в настоящей работе.
Для осуществления указанной цели автор попытался решить следующие основные задачи:
проанализировать основания возникновения и содержание самоуправленческой идеи, сопоставить ее с другими идейными течениями;
выявить причины трансформации идеи местного самоуправления в соответствующую научную категорию, показать ее основные элементы и содержание;
Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987. С. 76. 2 Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 6-8; Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли // Право и жизнь. 1994. № 4; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 26-45. J Принимая за основу этот методологический подход, автор за некоторыми исключениями опирается на конструкцию, предложенную Ю.И. Скуратовым применительно к концепции народного самоуправления (Скуратов Ю.И. Указ.соч. С. 10-36).
определить основные принципы местного самоуправления в значении основ конституционного строя Российской Федерации, изложить собственное видение проблемы осуществления положений Конституции России относительно организационной и функциональной обособленности местного самоуправления;
показать и проанализировать некоторые вопросы юридической практики, связанной с реализацией отдельных сторон местного самоуправления;
- уяснить взаимосвязь различных значений местного самоуправления,
выступающего в виде социальной идеи, научной категории, конституционно-
правового принципа и политико-юридической практики;
- дать общее понятие отрасли муниципального права как юридической
формы отношений местного самоуправления.
Научную и информационно-теоретическую основу исследования составляют
труды российских ученых-юристов: СА.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Барабашева,
Д.Н.Бахраха, В.И.Васильева, В.Б.Евдокимова, А.И.Коваленко, А.Н.Кокотова,
В.М.Корельского, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина,
Б.М.Лазарева, Р.З.Лившица, В.И.Леушина, Л.С.Мамута, А.В.Мицкевича,
А.В.Москалева, В.Д.Перевалова, В.Л.Пертцика, В.Т.Прохорова, П.И.Савицкого, Ю.И.
Скуратова, Ю.А.Тихомирова, А.А.Торшенко, В.И.Фадеева, А.С.Шабурова,
К.Ф.Шеремета, А.А.Югова и других. В целях научного анализа автор привлек
наработки дореволюционной философской, социологической, исторической и
юридической мысли, принадлежащие Н.А.Бердяеву, Н.Я. Данилевскому,
И.А.Ильину, Н.М.Карамзину, А.Е.Преснякову, B.C. Соловьеву, А.В.Васильчикову,
Л.Велихову, А.Д.Градовскому, М.А.Курчинскому, Н.И.Лазаревскому,
А.Г.Михайловскому, П.Н.Подлигайлову; труды классиков марксизма: К.Маркса,
В.И.Ленина; труды по философской, социологической, исторической
проблематике: Ф.М. Бородкина, П.Бурдье, А.П.Бутенко, М.Вебера, В.С.Готта, И.Б.Левина, Л.И.Рейснера, Ж.Т.Тощенко.
Методологическая основа исследования. Комплексный характер местного самоуправления предопределяет развернутую базу его исследования. Понятно, что провести корректный анализ конкретной проблемы, не имея серьезной
9 интеллектуальной основы, весьма трудно. Вот почему здесь неминуемы опора на исторические факты, использование данных социологии, теоретико-правовых конструкций, способных помочь в раскрытии заявленной тематики.
Применение указанных и некоторых других средств исследования сопряжено с особой методологической направленностью настоящей работы, которая предполагает обращение к самой начальной стадии процесса познания местного самоуправления - его рассмотрению в качестве социальной идеи. Потенциал самоуправленческой идеи раскрывается в научной категории "местное самоуправление", соответствующих конституционно-правовых принципах и практике их осуществления. По мнению автора, перечисленные элементы есть не что иное, как особые уровни детализации идеи, стадии ее воплощения и формы ее бытия.
В качестве методологической основы настоящего исследования выступает
материалистический подход, т.е. метод познания, опирающийся на
материалистическую диалектику и особенно на такие ее элементы, как метод
восхождения от абстрактного к конкретному, принцип историзма, формационный
подход. Наделение идеи статусом исходного гносеологического
компонента обусловливает использование метода восхождения от абстрактного
к конкретному и от конкретного к абстрактному, который позволяет
проследить эволюцию местного самоуправления от одной фазы развития к другой. Особенности современного местного самоуправления невозможно понять вне познания предшествующей ему истории.
Воссоздаваемая общая картина местного самоуправления опирается на
исторический подход. Разъясняя целесообразность применения принципа историзма при изучении различных типов и форм самоуправления, Л.С. Мамут указывает, что принятие в расчет такого подхода осложняет понимание институтов самоуправления. Однако одновременно подкрепляет гарантии получения адекватного (а не приблизительного и упрощенного) знания о них1.
Свою пригодность успешно доказывает периодизация местного
самоуправления на основе формационного подхода. Являясь основными фазами
развития общества, формации выступают этапами возможной типологии
местного самоуправления. При этом формационное качество автор понимает как механизм, знаменующий собой сменяемость социальных структур, прерывающий постепенный, эволюционный ход их развития.
Местное самоуправление, имеющее многовековую историю, последовательно
переходило из одного периода общественного развития в другой, накапливая свой
социальный и правовой потенциал. На смену обыденному признанию местного
самоуправления вследствие его исторического происхождения, национальных
традиций пришло понимание его конституционно-правового закрепления,
оформления в неотъемлемый атрибут правового государства. Такова позиция
современного человеческого сообщества, побуждающая национальные
государства взглянуть на местное самоуправление как на явление цивилизации. Это
обусловливает необходимость широкого использования опыта
нестандартного цивилизационного подхода к познанию данного института.
Цивилизационная идея предстает как непрерывная, сквозная линия
исторического развития местного самоуправления, вычленяющая его
этнокультурные типы.
Признавая обособленное значение формационного и цивилизационного подходов применительно к социально-экономической и этнокультурной классификации местного самоуправления, автор вместе с тем разделяет позицию ряда ученых о взаимодополняемости формационности и цивилизационности. Если формация отражает сменяемость социальных структур, то цивилизация подчеркивает их преемственность2.
При разрешении теоретических и прикладных вопросов автор опирался на синтетические методы исследования: системно-структурный, формальнологический, социологический, сравнительного правоведения, моделирования.
Результаты приведенного исследования подкреплены анализом
современного отечественного и зарубежного законодательства, нормативных
1 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 7.
2 Рейснер Л.И. Цивилизация и способ общения. М., 1993. С. 30-32.
11 актов Российской Империи, СССР, РСФСР, анализом политико-правовой практики в Российской Федерации и ее субъектах.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в отечественной
юридической литературе предпринята попытка комплексного анализа процесса
становления и развития местного самоуправления в направлении от социальной идеи к научной категории, конституционно-правовому принципу и политико-правовой практике.
На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна:
1. Анализ развития местного самоуправления с момента зарождения его идеи,
когда формируются сущностные положения данного явления: общность субъекта и
объекта управления в процессе регулирования местной жизни; наделение городской
и сельской общины статусом социальной основы самоуправляющихся
территориальных единиц; принадлежность власти социальному сообществу, ее
осуществление местным коллективом жителей непосредственно или через выборные
органы.
2. Рассмотрение идеи местного самоуправления как комплексного явления,
связанного с широким духовным наследием (общей самоуправленческой идеей,
учением о естественных правах человека, формационным и цивилизационным
факторами, идеей муниципального социализма, взглядами буржуазных
просветителей, социалистов и анархистов, представителей других направлений
научной мысли). Идея местного самоуправления впитывает все ценное из
общеидейного багажа человечества. Ее бытие связано с соединением самых разных
гуманистических, научных, технических и т.д. воззрений. Категория превращает
идею местного самоуправления из стихийной, неорганизованной в логически
выстроенную.
3. Местное самоуправление - многозначный политико-правовой институт.
Первоначально это было полисное самоуправление, самоуправление городов-коммун с
характерными для них атрибутами (ограниченные размеры территории, замкнутость
коллектива, специфические формы управления). В последующем иерархическое
начало, ставшее основой политической организации общества, оказало воздействие на
проблему соотношения государственности и самоуправления . С этого времени проблема местного самоуправления оценивается сквозь призму идеологии естественного и позитивного права.
4. Анализ научной категории местного самоуправления предстает в виде совокупности методологических подходов, иллюстрирующих ее становление в прошлом и настоящем и указывающих перспективу развития данного института; базовых юридизированных институтов и понятий ("муниципальное образование", "вопросы местного значения", "органы местного самоуправления, "муниципальная служба" и т.д.).
В онтологическом плане категория представляет собой одну из форм бытия идеи местного самоуправления, способ ее объективирования. С позиции гносеологии научная категория есть стадия развития соответствующей идеи, новый уровень ее теоретического осмысления, связанный с выработкой и дальнейшей эволюцией механизмов и средств формирования самоуправленческой теории.
5. Исследование организационных и функциональных проявлений
жизнедеятельности местных сообществ, изучение различных аспектов статуса
данного вида социальных коллективов. В диссертации автор отстаивает
целесообразность закрепления в федеральном законодательстве понятия "местное
сообщество", благодаря которому концепция местного самоуправления стала бы
логически более стройной.
6. Рассмотрение конституционно-правовых принципов местного
самоуправления в качестве части теоретико-мировоззренческих представлений о
самоуправленческой идеи. Благодаря принципам, закрепленным в праве, происходит
юридическое признание феномена местного самоуправления. Принципы
обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным
жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому
инструментарию.
7. Признание того, что Конституция Российской Федерации содержит
многозначное понятие местного самоуправления. Это форма осуществления народом
своей власти (ч.2 ст.З Конституции РФ), способ реализации принадлежащих
1 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 52-53.
гражданам прав на участие в управлении делами государства (чЛ, 2 ст.32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст.24,33,40,41,43 Конституции РФ)1. Российское государство исходит из признания естественного права граждан на самоорганизацию, самодеятельность и управление местными делами, гарантируя осуществление местного самоуправления. В то же время государство устанавливает территориальные границы и функциональные рамки самоуправления на местах, фиксируя объем компетенции органов муниципальной власти, наделяя их отдельными государственными полномочиями.
8. Вывод о том, что конституционная модель местного самоуправления в
России не безупречна, трудна в реализации. Федеральный законодатель должен был
учитывать не только тот смысл, который он вложил в конституционное и текущее
законодательство, но и то, какой смысл будет извлечен как массовым, так и
элитарным сознанием.
9. Рассмотрение разнообразных предложений относительно перспектив
дальнейшего развития местного самоуправления, которые можно свести в три
основные группы. Первая связана с возвратом к прежней модели организации местной
власти, а именно включением местных органов в систему государственно-властных
органов. Вторая группа предложений основана на соединении государственных начал
и самоуправленческих функций в статусе местных органов власти. Иными словами,
речь идет об обращении к имевшей место ранее модели местных органов,
выступавших одновременно органами государственной власти и местного
самоуправления.
Оба отмеченных варианта предполагают корректировку ст. 12 Конституции РФ, что в силу хорошо известных причин представляется крайне затруднительным. Поэтому третья группа предложений заключается в поддержании существующей в настоящее время модели местного самоуправления.
10. Изучая отдельные проблемы муниципально-правовой практики, автор
использует метод моделирования как способ познания и организации
действительности. Моделированию подлежит не только организационная сторона деятельности аппарата местно-публичной власти, но и иные узловые пункты
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 63-64.
самоуправления. В диссертации выделяются сущностная, территориальная, функциональная, организационно-структурная, материально-финансовая и правовая модели местного самоуправления, через призму которых рассматриваются некоторые актуальные вопросы практики местного самоуправления.
Автор анализирует предпосылки становления отрасли муниципального права и законодательства Российской Федерации. Отмечая основные системообразующие признаки отрасли муниципального права, диссертант характеризует данное правовое образование в качестве комплексной юридической отрасли.
Рассматривается возможность вычленения отрасли муниципального права не только по "предмету-методу", но и по "субъекту". В этом смысле, муниципальное право есть совокупность нормативных предписаний, функционально объединенных регулированием правового статуса местных сообществ и других субъектов отношений местного самоуправления.
13. В исследовании анализируются особенности метода муниципально-
правового регулирования. Учитывая, что местное самоуправление преимущественно
является публично-правовым институтом, для него свойственно доминирование
императивного метода в сочетании с обязывающими и запрещающими способами
правового регулирования. Императивный метод обусловливает применение метода
гарантий, также характерного для федерального уровня нормативной
регламентации. Автономному уровню муниципально-правового регулирования
свойственно использование метода саморегулирования. Саморегулирующим
потенциалом обладают нормативные предписания, принятые посредством форм
прямого волеизъявления.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего конституционного, отраслевого законодательства, опосредствующих реализацию отношений местного самоуправления в Российской Федерации, в практической работе органов государственной власти и муниципальных органов.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в научных исследованиях по проблемам конституционного и муниципального права, в учебной литературе и преподавании соответствующих учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и
обсуждена на кафедре конституционного права Российской Федерации Уральской
государственной юридической академии. Основные положения и выводы
диссертации отражены в учебнике, учебном пособии, монографии и других
публикациях автора, излагались на различных научно-практических конференциях и
научных семинарах, публичных выступлениях, использовались в процессе подготовки
законопроектов по проблемам местного самоуправления. Материалы
диссертационного исследования используются автором в преподавательской работе.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав и
заключения, а также списка используемой литературы.
Местное самоуправление как социальная идея
Формулирование и использование идеи местного самоуправления требует уяснения многих вопросов: ее генезиса; уточнения ключевых положений, составляющих ее содержание; ее взаимодействия с другими идейными течениями историко-социологического, философского и правового профиля. Причем во внимание надо принять теоретическое наследие, в той или иной степени отражающее основные морфологические компоненты местного самоуправления.
"Идея" - термин, обозначающий "смысл", "значение", "общее понятие" о предмете или явлении. В диалектическом материализме идея рассматривается как отражение объективной реальности. В идеализме под идеей понимается сущность вещей, сводимая к ощущениям и впечатлениям субъекта1. Оставаясь в рамках материалистической методологии, идея предстает в виде системы логических построений, будучи продуктом человеческого мышления.
Теория происхождения идеи местного самоуправления в плане констатации автономности территории, самостоятельности населяющей ее общины, особенностей функционирования местных органов власти не имеет достаточно четкого научного толкования. Определенно можно лишь сказать, что идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно - на рубеже XVIII - XIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют "рождение" понятия "местное самоуправление" событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству.
Обращение к теме возникновения местного самоуправления, его терминологической идентификации непременно наталкивает специалистов на необходимость установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о временном аспекте появления этих понятий, то местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие "самоуправление" впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии "Институты самоуправления: историко-правовое исследование". При анализе германского местного самоуправления XIX в. они указывают, что понятие "самоуправление" формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении1. На этот счет можно высказаться более категорично: немецкое местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам- Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г.
Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления мы находим у Л. Велихова. Характеризуя значение термина "самоуправление", он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией . Действительно, местное самоуправление в России именно в этот период становится предметом самостоятельного научного анализа, прочно входит в политический лексикон. Этой теме посвящены, например, работы А.Д. Градовского, А.В. Васильчикова, В.И.Лешкова .
Установление времени возникновения термина "местное самоуправление" дополняется вопросом об уточнении определения обозначаемого им социального явления. Надо сказать, что здесь еще немало путаницы. Так, Л. Велихов, говоря о местном самоуправлении, приводит некоторые его понятия, сформулированные русскими и зарубежными специалистами (Н.И. Лазаревским, И. Редлихом, П. Ашлеем)1. Одновременно он ссылается на следующее суждение Г. Еллинека: "Самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными, государственными должностными лицами,-управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" . Очевидно, что это определение не местного самоуправления, а самоуправления (как пишет сам Л. Велихов) в широком смысле3. Самоуправление в широком понимании стало характеризоваться как управление делами, осуществляемое заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы.
Вместе с тем оправдывать некоторую двусмысленность, возникающую при определении понятия "самоуправление", только неточностями в высказываниях отдельных ученых было бы неверным. Изрядная доля затруднений объясняется многозначностью самого термина "самоуправление".
В одном своем значении самоуправление олицетворяет такое состояние государственного порядка, при котором функционирование органов и институтов самоуправления разного уровня (в том числе местного) становится делом обязательным. Самоуправление в самых различных его проявлениях обретает черты неотъемлемого элемента правового государства, становится особенностью внутренней организации государственной власти. В этом случае государство, располагающее представительными органами власти, рассматривается как самоуправляющаяся организация. Именно так с конца XVIII в. толкуется самоуправление при характеристике английского государственного строя.
Конституционно-правовые принципы самостоятельности мест и их законодательное закрепление
Местное самоуправление в значении конституционно-правовых принципов является третьим элементом приведенной в настоящей работе гносеологической модели исследуемого феномена. Каково соотношение национальной идеи местного самоуправления и соответствующих конституционных принципов? Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к суждениям относительно роли правовых принципов применительно к праву, распространенным в нашей юридической литературе. Правовые принципы представляют собой определенные для права идеи. По отношению к праву они выступают исходными, основополагающими идеями или, как их называет С.С. Алексеев, сквозными идеями. Почему так? Потому, что, существуя прежде всего в юридических нормах, правовые принципы свойственны всей правовой материи, всему механизму правового регулирования. Они проявляются и в юридической практике, и в правосознании, и в правоприменительных актах . Итак, в правовой области принципы обладают статусом исходных идей.
По отношению к социальной идее местного самоуправления соответствующий конституционно-правовой принцип предстает как часть теоретико-мировоззренческих представлений о ней. Это один из существенных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание феномена местного самоуправления. Принципы, воплощенные в других правовых нормах и институтах, наполняют идею местного самоуправления юридическим содержанием, элементами которого являются формализованные первичные и вторичные субъекты самоуправленческих отношений, механизм правового регулирования, ответственность и т.д. Эти принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструментарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в дальнейшей разработке и толковании самоуправленческой идеи.
Практика конституционного регулирования местного самоуправления получила развитие со времени появления первых европейских конституций. Особую роль в этом сыграли французские конституции (1791, 1793 гг.) и бельгийская конституция 1831 г. Последняя содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, как отмечают О.Кутафин и В.Фадеев, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую - муниципальную . Конституция Германской империи 1849 г. закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей; с управлением под верховным наблюдением государства своими общинными делами, включая и местную полицию; с опубликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений .
Почти все современные конституции регламентируют организацию местного самоуправления, однако делают это в разном объеме. В странах с федеративным политико-территориальном устройством национальные конституции обычно фиксируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование в данной сфере в основном на субъектов федерации. Так, в Основном Законе Федеративной Республики Германии указывается, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов (п.2 CT.28)J. Однако законодательную компетенцию по правовому регулированию местного самоуправления имеют главным образом федеральные земли.
В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. Степень правового опосредствования различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся штаты, чьи конституции содержат небольшое количество норм, посвященных местным органам, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних. Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным регулированием управления местными делами. Наряду с нормами, закрепляющими основные принципы деятельности местных органов, включаются нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов.
В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению отдельные главы, разделы или части. Специальная глава (VII) "Местное самоуправление" содержится в Конституции Японии 1947 г.; отдельный раздел включен в Конституцию Испании 1978 г.2 Напротив, Конституция Франции в данном отношении весьма лаконична. В ее ст.72 отмечается, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом. Подобная сжатость правовой регламентации позволила некоторым исследователям сделать вывод о том, что с конституционной точки зрения система местного самоуправления во Франции вообще не существует . Это едкая оценка, однако она необъективна по отношению к французской Конституции. Европейская Хартия о местном самоуправлении предполагает обязательным лишь признание принципа местного самоуправления внутренним законодательством, желательно в конституции (ст.2). Таким образом, поскольку фиксироваться на конституционном уровне должны только принципиальные самоуправленческие основы, то объем конституционного регулирования может быть здесь самым минимальным.
Модели местного самоуправления: виды и содержание
"Анализ юридической практики - необходимое условие правильного решения правотворческих проблем, укрепления законности в процессе правоприменения и правореализации",- указывает В.И.Леушин1. Исследование проблем муниципально-правовой практики осуществляется при помощи различных методов познания. Моделирование как метод познания и организации действительности нашел широкое применение в сфере местного самоуправления. Вполне определенную направленность задает здесь Федеральный закон от 28.08.95, установивший общие подходы к организации местного самоуправления на огромной по своим масштабам территории России. Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, национально-культурных и прочих особенностей местной жизни в Российской Федерации предполагает выбор разными местными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата местной власти2. Вместе с тем моделированию подлежат не только организационные аспекты деятельности аппарата местно-публичной власти, но и другие "узловые пункты" самоуправления, без осмысления которых исследовательская картина не может быть полной. Иначе говоря, на метод моделирования нужно взглянуть шире - с позиции системного анализа различных компонентов, "блоков" самоуправленческой проблематики мест. Было бы ошибочным утверждать, что авторы приведенных в настоящем исследовании работ ограничиваются исключительно организационно-структурной классификацией местного самоуправления. Богатство законодательного и фактического материала заставляет исследователей останавливаться на особенностях правовой, функциональной и финансово-экономической организации самоуправления. Типология и краткая характеристика моделей местного самоуправления даны В.Н. Ивановым и В.И. Патрушевым. Они полагают, что для оживления правотворческого процесса в данной области послужат пять основных моделей, которые разрабатываются современной наукой: сущностная, функциональная, организационно-структурная, материально-финансовая и правовая Задаче системного моделирования будет отвечать также еще один тип модели местного самоуправления - территориальный, без которого теряется взаимосвязанность названных основных моделей. Все модели местного самоуправления взаимообусловлены (что и подчеркивает системность моделирования), а также детерминированы конституционными нормами. Если наука может оперировать моделями, идущими вразрез с Конституцией РФ, то практика такую возможность должна исключать в принципе. Ведь реализация любых типов самоуправленческих моделей всегда жестко ограничена конституционными установлениями, законодательными рамками, выход за пределы которых означает признание модели неконституционной, не соответствующей законодательству. Основу сущностной модели, по справедливому мнению В.Н. Иванова и В.И. Патрушева, составляют выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением. Вычленение именно этих элементов базируется на мировом и отечественном опыте развития местного самоуправления. Вместе с тем сущность местного самоуправления не исчерпывается этими двумя составляющими. Некоторые авторы связывают ее со способностью местного населения решать значительную часть местных дел. Другие видят в местном самоуправлении форму самоорганизации граждан. Третьи считают, что местное самоуправление - это организационно-правовая и финансово-экономическая автономия самоуправляемой территории. Четвертые убеждены, что местное самоуправление есть форма децентрализации государственной власти. И все это элементы сущностного порядка, позволяющие вести речь о различных моделях местного самоуправления. В совокупности они отражают многоликость данного социального явления. Сущностные модели исторически претерпели незначительную корректировку, сохраняя свое содержание практически в неизменном виде на протяжении очень многих лет. Такая стабильность объясняется тем, что сущностные модификации служат проводниками самоуправленческой идеи, каналами ее проникновения из исторического прошлого в настоящее. Являясь базовыми, сущностные модели обеспечивают преемственность идеи в условиях действия самых разных конкретно-исторических, национально-культурных, политических и социально-экономических факторов. Специфика сущностных моделей кроется также в том, что они, будучи опосредствованы современным законодательством, предстают в виде развернутой системы правовых принципов местного самоуправления. Ценностное значение иных моделей местного самоуправления заключается в конкретизации, дополнении и развитии ими сущностной модельной конструкции. Велика в этом отношении роль территориальных моделей. Местное самоуправление в России осуществляется в рамках административно-территориального устройства субъектов федерации, а муниципальные образования охватывают полностью или частично территорию отдельных городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других единиц. Нормативное установление территорий муниципальных образований, порядка их образования, преобразования, упразднения, а также решение соответствующих вопросов отнесены к компетенции субъектов федерации (ч.1 ст. 12, ч.З ст. 13 Федерального закона от 28.08.95).
Предпосылки становления муниципального права и его понятие
Обширная область отношений местного самоуправления объективно требует нормативного упорядочения, системного правового обеспечения. Вот почему с начала 90-х годов в юридической литературе энергично обсуждается тема выделения муниципального права в правовую отрасль. Для этого есть ряд предпосылок. В системе общественных отношений большой вес приобрело местное самоуправление. Его значение последовательно возрастало от статуса отдельного правового института, хотя и получившего прежде конституционное закрепление1, до роли политико-правового феномена, являющегося в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации одной из основ конституционного строя России; формой осуществления народом нашей страны своей власти; элементом конституционного статуса личности, выражающимся в праве гражданина на участие в реализации местного самоуправления. Подчеркивая новизну этого положения, Ю.И. Скуратов отмечает, что местное самоуправление рассматривается Конституцией Российской Федерации в контексте взаимоотношений с личностью, что следует из содержания ст.32 основного закона России, закрепляющей право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами2. Еще одна предпосылка становления муниципального права многократно возросший объем правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране. Отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вопросов установления общих принципов организации системы местного самоуправления (п. "н" ст.72 Конституции РФ) предопределяет соответствующую законодательную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации в этой сфере. В соответствии со ст.4,5,62 Федерального закона от 28.08.95 за указанными органами закрепляются полномочия по широкому перечню вопросов местного самоуправления, связанные с принятием соответствующих законодательных актов. Уже только в Свердловской области приняты законы "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Свердловской области" от 26 ноября 1996 г., "О муниципальной службе в Свердловской области" от 3 апреля 1996 г., "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями" от 24 декабря 1996 г., "О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области" от 21 августа 1997 г. Нормотворческая работа непосредственно органов местной власти также вызывает значительный рост предписаний, регулирующих местное самоуправление. В области действует только более 70 уставов муниципальных образований, количество правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления также впечатляюще. Другими словами, количественные показатели нормативного массива, регулирующего местное самоуправление, резко возросли. К тому же значительно усложнились связи между нормами различных отраслей права, традиционно выделяемых по предмету и методу правового регулирования, работающих в сфере самоуправления мест. Отсюда возникает необходимость кодификации и инкорпорации юридических предписаний, действующих в самоуправленческой области. Этот процесс продолжает набирать силу, что также обусловливает формирование отдельной правовой отрасли - муниципального права России. Наконец, возникновение проблемы муниципального права в известной мере диктуется развитием юридической науки. Если раньше сама постановка вопроса об отпочковании какого-либо комплекса норм, институтов и оформлении их в самостоятельную правовую отрасль вызывала длительные по времени и острые по характеру дискуссии (например, о хозяйственном праве), то сегодня идет активный процесс деления профилирующих отраслей права на новые самостоятельные части. Однако все перечисленное выше - это только внешняя сторона явления. Самая же весомая предпосылка формирования отрасли муниципального права состоит в расширении и усложнении предмета правового регулирования -отношений местного самоуправления. Именно этим обстоятельством, в первую очередь, можно объяснить количественное и качественное наращивание системы правовых норм и законодательства о местном самоуправлении. Разработка проблем муниципального права ведется в двух направлениях. Первое связано с попытками теоретического обоснования новорожденной отрасли, определения ее предмета, метода, источников и т.д. Уже опубликованы материалы исследований по данной тематике1. Научные изыскания находятся еще в начальной стадии, но каждая новая работа ведет к уточнению статуса отрасли муниципального права. Анализируя процесс реформирования системы права, дробления ее на новые отрасли, Ю.А. Тихомиров замечает, что "право самоуправления очень перспективно" . В рамках второго направления предпринимаются усилия организационного и методического характера. Во многих государственных и негосударственных учебных заведениях в планы подготовки специалистов права, управления, экономики включено преподавание дисциплины "муниципальное право".
