Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями: вопросы теории и практики 13
1. Разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления 13
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как форма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 44
3. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями. 74
4. Порядок наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями 94
Глава 2. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 111
1. Понятие, виды и формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 111
2. Проблемы эффективности и результативности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 122
Заключение 156
Список использованных нормативных актов и литературы 162
Приложение № 1 183
Приложение № 2 187
- Разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как форма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- Понятие, виды и формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
- Проблемы эффективности и результативности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Ратификация Европейской хартии местного самоуправления налагает на Российскую Федерацию обязательства, вытекающие из международно-правовых документов, определяющих принципы наделения органов местного самоуправления достаточными для местного властвования полномочиями. В науке муниципального права получил развитие ряд важных доктрин, сформулированных зарубежными политиками и учеными, целью которых является обеспечение баланса соотношения прав, обязанностей и ответственности органов публичной власти различного уровня. Например, применение такого метода, как метод субсидиарности, его реализация в законодательной и правоприменительной практике могла бы способствовать оптимизации взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Однако практическое его воплощение встречает много сложностей. Объем функций, который реализуется на каждом уровне управления, напрямую зависит от экономических, социальных, политических и иных условий, определяющих принятие решений на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. При этом необходимо учитывать национальные, культурные, демографические, географические особенности, развитие политических институтов и их влияние на организацию местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послуживший основой нового этапа развития института местного самоуправления в России, предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако в данном направлении существует немало проблем, в первую очередь, экономического, финансового характера, которые необходимо решать, используя имеющийся опыт местного управления в нашем государстве.
В настоящее время в связи с уточнением перечней вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями различных уровней, дальнейшим совершенствованием разграничения полномочий и предметов ведения органов государственной власти и местного самоуправления на основе федеральных законов № 199-ФЗ, № 258-ФЗ, № 230-ФЗ; оптимизацией межбюджетных отношений в рамках новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации особую актуальность приобрели проблемы формирования такого механизма организации муниципальной власти, который был бы адекватен новым задачам и обеспечивал успешную деятельность муниципальных образований по реализации собственных и передаваемых государственных полномочий.
Кардинальное изменение правовых, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления в Российской Федерации в условиях проводимых административной и муниципальной реформ требует научного исследования и учета сложного характера складывающихся в местном самоуправлении системных взаимосвязей муниципальных образований с субъектами Федерации, федеральными структурами власти, вызывает необходимость уточнения перераспределяемых между ними предметов ведения и полномочий, прежде всего с точки зрения соответствия имеющимся материальным и финансовым возможностям их реализации, обусловливает потребность в выработке критериев оценки эффективности и результативности осуществления передаваемых на муниципальный уровень
государственных полномочий, совершенствования механизмов правового регулирования этих процессов.
Степень научной разработанности темы исследования. Анализ современных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления осуществлялся на основе взглядов и идей, сформировавшихся в дореволюционной школе российского государственного права, представителями которой являются А.И.Васильчиков, Л.А.Велихов, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский и другие.
Общетеоретической базой исследования послужили работы ведущих
российских ученых, специализирующихся на проблемах организации
государственной власти и местного самоуправления: С.А.Авакьяна,
А.С.Автономова, А.А.Акмаловой, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева,
И.Н.Барцица, И.Л.Бачило, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева,
В.Г.Вишнякова, И.В.Выдрина, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова,
А.А.Замотаева, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, Е.И.Колюшина,
Е.М.Ковешникова, С.А.Комарова, М.А.Краснова, Ю.К.Краснова,
О.Е.Кутафина, Л.А.Лаптевой, В. А. Лебедева, И.И.Овчинникова,
А.Н.Писарева, Н.В.Постового, В.А.Прокошина, В.В.Пылина,
А.С.Саломаткина, А.Д.Селюкова, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, Д.В.Шутько и многих других.
Необходимо отметить, что в последние годы в связи с реформой местного самоуправления появилось значительное число работ, посвященных проблемам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, а также вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, среди которых необходимо отметить исследования таких авторов, как С.К.Дряхлов, Т.Н.Еркина,. С.А.Казаков, Ю.В.Капитанец, М.А.Кулушева, О.В.Олейников, А.Н.Поскребышев и некоторых других.
Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в научной литературе изучены недостаточно,
6 этими проблемами занимались такие исследователи, как М.Ю.Дитятковский, Н.В.Кузнецова, однако в работах указанных авторов не учтены последние изменения в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, что порождает объективную необходимость проведения новых научных исследований проблем децентрализации государственной власти и такой формы децентрализации, как делегирование полномочий на нижестоящий уровень публичной власти.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного
анализа существующих взглядов, обобщения опыта субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований уточнить понятия, связанные с
наделением органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, формированием правовых механизмов контроля за осуществлением органами местного самоуправления передаваемых полномочий, разработкой критериев оценки эффективности и результативности этой деятельности.
Цели диссертации определили постановку и решение следующих задач исследования, посредством которых они реализуются:
сформулировать теоретико-правовые основы разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
выявить специфику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
осуществить сравнительно-правовой анализ нормативных актов, регулирующих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
выявить основные проблемы, возникающие при передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
подготовить рекомендации по формированию системы контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им
государственных полномочий;
- сформулировать критерии оценки эффективности и результативности осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.
Объектом исследования выступают правовые отношения, связанные с законодательным регулированием и наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, а также складывающиеся в сфере осуществления государственного контроля за их эффективной реализацией.
Предметом исследования являются федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, а также правовые акты органов местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды по теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, муниципальному, административному праву, а также теоретико-правовые исследования дореволюционных авторов по вопросам местного самоуправления.
Методологической основой исследования являются такие общенаучные методы познания, как диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный, а также основанные на них частные методы познания - сравнительно-правовой, формально-юридический анализ документов.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, иные акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Эмпирическую базу исследования образуют: судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, аналитические материалы Рабочей группы Государственного Совета, Комиссии при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, проекты нормативных правовых актов, данные социологических опросов, статистические материалы.
Научная новизна исследования заключается в том, что в условиях проведения реформы местного самоуправления, административной реформы Российской Федерации проведено теоретическое и практическое исследование проблем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, определены перспективы совершенствования законодательства в данной сфере и механизма контроля эффективности и результативности осуществления органами местного самоуправления передаваемых государственных полномочий.
Результатом разработки данной проблематики являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. На основе проведенного анализа доктринальных источников сделаны следующие выводы в отношении базовых понятий, используемых в диссертационной работе:
категории «полномочия», «компетенция» органов местного самоуправления, «предметы ведения», «вопросы местного значения» тесным образом взаимосвязаны, хотя и различны по своему содержанию;
- использование терминов «полномочия» и «компетенция» наиболее корректно по отношению к органам государственной власти (местного самоуправления) или должностным лицам, термины «предметы ведения» «вопросы местного значения» по сути отражают сферу деятельности, но применительно к разным и весьма специфическим субъектам конституционного и муниципального права - территориальным образованиям: Российской Федерации как государству в целом, ее субъектам, различного рода муниципальным образованиям: поселениям,
муниципальным районам, городским округам, внутригородским территориям городов федерального значения;
- при всех различиях и небесспорности подходов к определению соотношения таких понятий, как: «полномочие», «компетенция», «предметы ведения (вопросы местного значения)» наиболее оптимально отражает эти взаимосвязи следующая конструкция: компетенция объединяет две составляющие: предметы ведения (вопросы местного значения) и полномочия, хотя предметы ведения могут быть шире, нежели компетенция одного какого-то органа или должностного лица, поскольку их реализуют различные органы государственной власти (местного самоуправления) в рамках существующей системы разделения властей и разграничения полномочий между ветвями власти по вертикали и по горизонтали;
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой осуществляемую на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов либо законов субъектов Федерации процедуру перераспределения предметов ведения, полномочий, в рамках которой полномочия органов государственной власти федерального или регионального уровня реализуются на муниципальном уровне: в городских округах, муниципальных районах.
2. Для повышения эффективности механизма правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо решить в ближайшее время на законодательном уровне следующие проблемы:
- сформировать единые критерии наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, единые
принципы, на основе которых одни полномочия разрешаются к передаче, а
другие запрещаются;
- разработать методические указания о методике расчетов и порядке
передачи материальных ресурсов, необходимых для реализации
передаваемых государственных полномочий (полагаем, что эту работу должно осуществить Министерство регионального развития Российской Федерации);
- на федеральном уровне осуществить легитимацию сложившейся в субъектах Федерации практики издания иных видов правовых актов, помимо законов, касающихся реализации законодательных положений о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
3. Обоснована необходимость скорректировать региональную практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, поскольку ситуация, при которой в одних субъектах Российской Федерации: (Курская, Новгородская, Калининградская области, Еврейская автономная область, Республика Саха (Якутия), Ямало-Ненецкий округ и некоторые другие) передаются от 23 до 35 государственных полномочий, а в других (Республика Ингушетия, Камчатская область, г. Москва, Республики Адыгея, Северная Осетия - Алания, Удмуртия, Астраханская, Сахалинская, Свердловская, Ульяновская области) полномочия вообще не передаются, либо издаются единичные законодательные акты о передаче полномочий - представляется ненормальной, даже с учетом существующих исторических, экономических, политических, национальных и иных различий субъектов Федерации. За исключением городов федерального значения, круг вопросов местного значения регулируется федеральным законодателем централизованно (ст. 14-17 Федерального закона № 131-ФЗ). Подобная практика приводит к тому, что в ряде регионов страны сфера деятельности органов местного самоуправления неоправданно расширяется за счет того, что органы государственной власти субъекта значительную часть своих полномочий делегируют на муниципальный уровень. Что по сути нарушает установленный в ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ принцип, в соответствии с которым перечень вопросов местного значения не может быть
11 изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Вывод о том, что на практике зачастую передаваемые государственные полномочия не обеспечены финансово, муниципальным органам необходимо финансировать реализацию передаваемых полномочий из средств местного бюджета при условии наличия финансовых возможностей муниципального бюджета на покрытие этих расходов. Но большинство существующих на сегодняшний день в Российской Федерации муниципальных образований являются дотационными, что делает невозможным реализацию переданных государственных полномочий.
5. Одной из ключевых проблем административной реформы и реформы местного самоуправления является оценка эффективности деятельности государственных и муниципальных органов. Автор сформулировал ряд теоретических и практических положений в отношении критериев эффективности:
оценка эффективности и результативности наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями является одной из важнейших оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления в целом. Вследствие этого не стоит выделять отдельно методы и критерии оценки эффективности реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Эти показатели должны включаться в общий перечень критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, утверждаемый Указом Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
критерии оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должны соотноситься с нормативно установленными критериями оценки эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и с содержательной точки зрения основываться на Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Это обусловлено тем обстоятельством, что многие показатели, используемые для оценки деятельности органов исполнительной власти, формируются из показателей, которые должны представить муниципальные образования;
- при формировании критериев эффективности должен учитываться комплексный подход, в основе которого находится применение различных отраслевых методов оценки, к примеру, статистических, математических, а также демографических методов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования, выводы и предложения, сформулированные диссертантом могут найти применение в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Положения и выводы диссертации способны послужить дополнительным учебным материалов при изучении курса конституционного и муниципального права в образовательных учреждениях юридического и государственно-управленческого профиля.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в ФГУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», рассмотрена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы. Материалы исследования отражены в научных публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложений.
Разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления
В современной юридической науке и российском законодательстве существует множество взаимосвязанных понятий, содержание которых необходимо уяснить для формирования теоретических основ наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Среди этих категорий необходимо выделить такие, как: «полномочия», «компетенция», «предметы ведения», «вопросы местного значения», кроме того, следует выявить системные связи между ними и обозначить основные различия. Для решения этой задачи рассмотрим основные лингвистические, юридические и законодательные подходы к толкованию указанных выше понятий.
Специалисты отмечают, что в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разноречиво используются понятия1. В ст. 1 речь идет о «вопросах местного значения», в ст. 6 - о «предметах ведения местного самоуправления» в смысле «вопросов местного значения», об их «ведении», в ч. 3 ст. 14-0 «компетенции органов местного самоуправления», в ст. 18 - о «полномочиях депутатов, членов выборных органов», в ст. 32 - о «компетенции органов местного самоуправления», в ст. 43 и 46 - о «правах местного самоуправления», в ст. 50 - о «полномочиях органов местного самоуправления». Данный нормативный правовой акт не единственный случай, где отсутствует четкое нормативное толкование основных понятий. Так, в Положении о Министерстве образования Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года, п. посвящен основным задачам министерства (их 10), п. 5 - 75 функциям, п. 6 -14 - правам министерства.
Обращает на себя внимание, во-первых, сходство и даже текстовое повторение некоторых задач и функций, отдельных функций и прав; во-вторых, «наполнение» функций отдельными правами; в-третьих, неоднократное использование в п. 5 термина «компетенция»; в-четвертых, нарушение критерия однородности предметов ведения, к которым «привязываются» соответствующие права; в-пятых, почти полное отсутствие способов взаимодействия с другими органами (лишь по восьми функциям подфункциями обозначены взаимодействия с исполнительными органами субъектов Российской Федерации).
Толковый словарь русского языка определяет «полномочие», как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел2. Толковый словарь русского языка Д.Н.Ушакова3 полномочия определяет как власть или право, предоставленные кому-нибудь, к примеру, депутатские полномочия. А также права, предоставленные должностному лицу или учреждению, органами власти. Например, ревизор, облеченный широкими полномочиями; полномочия дипломатических представителей; комиссия, обладающая неограниченными полномочиями. Современный толковый словарь русского языка Т.Ф.Ефремовой4 трактует полномочие как право, предоставленное кому-либо на совершение чего-либо.
Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права, и обязанности.
Полномочия государственного органа, органа местного самоуправления - это, закрепляемые нормами конституционного и муниципального права за выборными и иными органами государственной власти и органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций государства, местного самоуправления на соответствующей территории: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований.
В российском законодательстве данное понятие было установлено нормативно. Статьей 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»5 (утратил силу 4 июля 2003 г.) было закреплено следующее определение понятия «полномочия органа государственной власти» - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Указанный подход к определению понятия «государственные полномочия» поддерживается и некоторыми учеными, например, А.А.Акмаловой, С.К.Дряхловым
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как форма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику.
Реформирование отношений государства и местного самоуправления предполагает как уточнение, так и изменение прав, обязанностей и ответственности за выполнение сторонами публично-правовых отношений взятых на себя обязательств. Прежде чем они получат правовое закрепление в обновленном законодательстве, необходима оценка того, что уже сделано за прошедшее время в этой области. Следует отметить, что накоплен большой опыт организации и деятельности местного самоуправления, он получил достаточно подробное освещение в специальной литературе, теоретических изданиях, но утверждать, что все уже изучено и проанализировано было бы неверно.
Проблема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления не является новой для отечественной государствоведческой науки. Еще в дореволюционной России известный специалист в сфере местного самоуправления Васильчиков А.И. отмечал, что «чем больше простора и развития дается местному самоуправлению, тем определеннее следует очертить круг действий местных учреждений и властей. Верховная представительная власть и все принадлежащее этой власти остаются вне этого круга, и какая бы ни была эта власть, самодержавная или представительная, за нею должны оставаться неприкосновенными некоторые высшие права, коими она ни с кем делиться не может и не должна. Если самоуправление, с одной стороны, предполагает свободное обсуждение и решение дел внутреннего местного управления и не допускает в этом отношении административного вмешательства, самовластия, то, с другой стороны, оно также не может быть представлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной системы должно предшествовать во всей стране введению местного самоуправления»
Таким образом, Васильчиков А.И. делает несколько важных выводов: 1) невозможна полная автономия местного самоуправления от власти государственной; 2) развитию местного самоуправления должны предшествовать создание законодательной властью правовых основ и учреждение в стране системы налогов («податная система»); 3) для обеспечения самостоятельности местного самоуправления существует необходимость четкого законодательного определения круга «действий местных учреждений и властей», т.е. вопросов местного значения.
Еще один известный дореволюционный исследователь Б.Э.Но льде отмечал, что органы местного самоуправления прежде противопоставлялись органам государства, и в разговорном, и отчасти в научном языке это еще продолжает сказываться, но в настоящее время общепризнанно, что органы самоуправления осуществляют функции местного государственного управления и являются органами государства45.
Российский государствовед Лазаревский Н.И. отмечал в 1913 г., что «самоуправление резко нарушает единство государственной администрации, ибо органы его по духу своему и по общему направлению могут расходиться с органами коронными. В этом нарушении единства администрации и состоит жизненный смысл и практическая ценность самоуправления: оно устраняет односторонность коронной администрации и обеспечивает удовлетворение потребностей и желаний местного населения, а не только центральной администрации. Самоуправление не затрагивает централизации законодательной власти государства: органы самоуправления, как и органы коронные, подчинены тем же законам, и уклоняться от исполнения их требований или делать то, что законами запрещено, не могут»46. Таким образом, Н.И.Лазаревский выделил общую правовую основу деятельности органов государственной власти (коронные органы) и местного самоуправления при различиях их задач и функций (местное самоуправление «обеспечивает удовлетворение потребностей и желаний местного населения»).
В теории и практике местного самоуправления выделяются 3 основные разнонаправленные подходы к пониманию местного самоуправления: а) теория свободной общины; б) общественная (хозяйственная) теория; в) государственная теория . В различное время эти системы взглядов и представлений о местном самоуправлении служили теоретической основой организации местного самоуправления и развития муниципального законодательства в западноевропейских федерациях, что в совокупности с особенностями их исторического развития объясняет разнообразие в правовом регулировании местного самоуправления в зарубежных странах. Значимость теоретической модели местного самоуправления отмечает ведущий российский конституционалист С.А.Авакьян, подчеркивая, что «состояние и будущее местного самоуправления в нашей стране во многом зависит от того, какая концепция местного самоуправления взята за основу»
Понятие, виды и формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан118.
Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ст. 132, ч. 2; ст. 15, ч. 2).
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (п. "б" ч. 1 ст. 72), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г.
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (гл. VII), другими федеральными законами119.
В науке муниципального права контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяют как «возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения» .
С точки зрения реализуемых целей, по мнению М.Ю.Дитятковского, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий призван осуществлять обеспечение соблюдения органами местного самоуправления законодательства при осуществлении отдельных государственных полномочий, в том числе при принятии муниципальных правовых актов по данным вопросам, а также обеспечение реализации конституционных принципов организации и деятельности местного самоуправления
В действующем законодательстве урегулированы вопросы государственного контроля за местным самоуправлением. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 6 Федерального закона № 154 условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Часть 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131 также предусматривают, что осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом № 131, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, согласно п. 6 ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131 федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может регулироваться только законом. Порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может регулироваться как общими федеральными законами (например, Федеральными законами № 154- ФЗ и № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), так и федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.
Какими же реальными формами вмешательства в деятельность органов местного самоуправления обладают органы государственной власти и установлены ли в законодательстве Российской Федерации пределы такого вмешательства.
Проблемы эффективности и результативности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Проблема качества управления и повышения его эффективности неизбежно встает как перед исследователем, так и перед управленцем на практике. Практика нуждается в научно обоснованных рекомендациях повышения эффективности и качества построения и функционирования всей системы государственного, муниципального управления, включая как органы государственной власти, четкое разделение их функций и полномочий, так и их взаимодействие с системой местного самоуправления, с общественными структурами.
Эффективность государственного и муниципального управления, главным образом, зависит, во-первых, от эффективности действия права, качества норм законодательства, а, во-вторых, от эффективности реализации правовых норм. Воздействие государственного аппарата на общественные процессы предполагает принятие решений, осуществление действий, направленных на регулирование и обеспечение отношений между управляющей и управляемой системами, а также отношений внутри данных систем.
В научных трудах по вопросам теории и практики государственного и муниципального управления, в нормативных и методических материалах часто обращаются к категориям эффективность и качество управления. Важно подчеркнуть, что работ по изучению проблем эффективности государственного, муниципального управления, а также совершенствования системы государственного, муниципального управления было недостаточно как во времена строительства социалистического общества , так и в настоящее время - время демократических перемен. В связи с этим, до сих пор научно недостаточно раскрыты пути и методы достижения эффективности и качества управления, промежуточные и конечные критерии их оценки.
Прежде чем приступить к определению основных путей и средств достижения высокой эффективности государственного и муниципального управления, на наш взгляд, необходимо выяснить ряд общих вопросов и дать применительно к сфере государственного управления толкование категории «эффективность», раскрыть понятийный аппарат, сущность и содержание.
Наиболее распространенное понимание термина «эффективность», по мнению ряда ученых, связано с действиями, приводящими к нужным, желаемым результатам. Эффект (от лат. effectus - исполнение, действие, от efficio - действую, исполняю) - результат, следствие каких-либо причин, действий. Эффективный (от лат. effectivus - достигающий нужного результата, определенного эффекта; действенные меры), т.е. эффективный -действенный. Отсюда эффективность - действенность, результативность133. Из вышесказанного определения мы видим, что эффект предполагает какие-то действия, приводящие к какому-то результату. Любые действия в любом .процессе любого вида деятельности изначально всегда нацелены на положительные результаты, т.к. все люди стремятся к росту и развитию всего того, что их окружает, включая себя самого, общества и государства в целом. На наш взгляд, целесообразным является разделение понятий «эффект» и «эффективность», эффект в отличие от эффективности дает временные, разовые результаты, чего не скажешь об эффективности, действие которой имеет продолжительный характер.
Следует подчеркнуть, что понятие эффекта неразрывно связано с понятием пользы, так как при любом виде деятельности, если результат будет положительный, т. е. нужный и будет содержать элемент полезности, тогда данную деятельность можно считать полезной, результативной, а, значит, и эффективной. Концепция утилитаризма утверждает, что цель справедливых социальных институтов состоит в достижении максимальной совокупной пользы. «Польза» может определяться как удовлетворение или какие-либо иные предпочтения. Совокупная, т.е. общественная польза, являющаяся суммой пользы отдельных индивидов.
