Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления 14
1. Понятие и виды отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления 14
2. Проблемы разграничения отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения 32
Глава 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями .. 58
3. Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 58
4. Цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 67
5. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 75
6. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 94
Глава 3. Передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий 111
7. Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий .111
8. Передача органам местного самоуправления материальных средств, необходимых для осуществления
отдельных государственных полномочий 121
9. Передача органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления
отдельных государственных полномочий 129
Заключение 166
Список использованных нормативных правовых актов и литературы...!72
- Понятие и виды отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления
- Проблемы разграничения отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения
- Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция 1993 года создала правовые основы для нового этапа развития местного самоуправления в России. Вместе с тем, недостаточная урегулированность в законодательстве Российской Федерации привела к тому, что одной из важньк проблем на сегодняшний день является проблема взаимоотношений государства и местного самоуправления. Местное самоуправление и государственная власть в России тесно взаимосвязаны, поскольку у них единый источник - воля народа. Однако это разные уровни осуществления народовластия. В рамках названной проблемы одним из самых серьезных и актуальных вопросов является вопрос наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Положения данной нормы Конституции РФ конкретизированы в Федеральном Законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1. Многими субъектами Российской Федерации приняты свои законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Однако на сегодняшний день отношения в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями урегулированы не достаточно полно. Проект федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" уже несколько лет рассматривается Государственной Думой Российской Федерации. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на их большое практическое значение, редко анализируются и обобщаются в научной литературе и на практике.
Следствием данной ситуации становятся массовые конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления во многих регионах России, многочисленные нарушения законодательства как со стороны государства, так и со стороны муниципальных властей, обострение социальной и политической ситуации в значительном количестве субъектов Российской Федерации.
Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также нормы, регулирующие данные отношения.
В диссертации рассматриваются основные группы отношений по поводу формирования и функционирования системы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: отношения по разграничению отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения, наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передаче данным органам материальных и финансовых средств для обеспечения реализации указанных полномочий. Основными участниками данных отношений являются законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные образования и органы местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, договоры, заключаемые органами государственной власти с органами местного самоуправления), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также практика реализации норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, ее отдельных регионах и за рубежом.
Целью исследования является комплексное изучение складывающейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании данной области общественных отношений, разработка путей и способов решения данных проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в диссертации осуществляется постановка и разрешение следующих основных задач: провести комплексный анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; изучить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Федерации; определить какими именно государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления; предложить пути разрешения проблемы разграничения отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения; определить, что понимается под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; изучить цели, принципы, формы и порядок наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями; исследовать обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; установить формы и порядок передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий; сформулировать выводы и предложения по разрешению проблем правового регулирования общественных отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Автор диссертационной работы исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Автор исходит из основных положений о местном самоуправлении, заложенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Методология исследования предполагает использование автором достижений теории местного самоуправления, наук муниципального, государственного, финансового и гражданского права.
Автором использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в различных регионах России), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области соответствующего наделения в различных регионах России); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности соответствующего наделения, формулируются обобщающие выводы).
Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в различных субъектах Российской Федерации), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).
Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стало законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующее те или иные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ходе проведения настоящего исследования автором было изучено законодательство около шестидесяти регионов России в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В работе использованы также проекты федеральных и региональных нормативных правовых актов в исследуемой области.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых в области муниципального права, а именно: В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса и других.
Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального исследования в правовой науке. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах О.В. Берга, И. Горфинкеля, А.Г. Воронина, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Костюкова, А. Кубаркова, И. Мачульской, В.В. Нехаева, В.В. Пылина, О.Л. Савранской, С.Г. Соловьева, Н.И. Соломки, И.А. Умновой, А.И. Черкасова, А.Н. Широкова и других.
Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблеме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили автора к написанию данной диссертационной работы. Автором предпринята попытка комплексного, системного анализа института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основе достижений науки российского муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского и финансового права, а также нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В целях повышение эффективности функционирования механизма правового регулирования в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автором выработаны отдельные рекомендации по его совершенствованию. В работе сформулирован ряд теоретических предложений и практических рекомендаций, которые, возможно, позволят разрешить некоторые конфликтные ситуации между органами государственной власти и органами местного самоуправления, улучшить их взаимоотношения и частично снизить социальную напряженность в обществе. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки решения существующих проблем в области реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроля за их осуществлением и так далее.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в следующих основных выводах и положениях, которые выносятся на защиту:
1. Под государственными полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения Российской Федерации в целом либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.
2. Наделение органов местного самоуправления может производиться не всеми, а только отдельными государственными полномочиями, объем которых не может быть слишком велик. В законодательстве Российской Федерации и ее субъектов отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, определяются, как правило, посредством указания государственных полномочий, которые не могут передаваться данным органам для осуществления.
3. Законами субъектов Российской Федерации к вопросам местного значения могут быть отнесены вопросы, относящиеся к предметам ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если полномочия, связанные с решением данных вопросов, могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления в качестве отдельных государственных полномочий.
4. Допустимо использование в науке муниципального права такого понятия как "предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления", под которыми понимаются сферы общественных отношений, регулирование которых не отнесено федеральным законодательством к исключительной компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований и находящиеся в связи с этим в ведении как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.
5. Разграничение предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления на предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и вопросы местного значения осуществляется путем устранения пробелов, правовых коллизий и недостатков юридической техники в законодательстве, принятия законов субъектов Российской Федерации о порядке разграничения предметов совместного ведения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения.
6. Под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается передача государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти либо должностных лиц государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органами государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации принадлежащих им либо должностным лицам государственной власти прав по решению какого-либо вопроса органам местного самоуправления.
7. Единственными правомерными формами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также договоры, заключаемые органами государственной власти с органами местного самоуправления и утверждаемые соответственно органами законодательной власти Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации.
8. Отдельные государственные полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом.
9. Материальные средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаются им в собственность либо безвозмездное пользование. Правомерными формами передачи финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются ассигнования из вышестоящих бюджетов на данные цели, а также поступления от реализации органами местного самоуправления так называемых "доходных" государственных полномочий.
10. Обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, осуществляется на основании нормативов либо порядка определения нормативов, установленных законом, наделяющим органы местного самоуправления соответствующими полномочиями.
11. Передача финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется уполномоченными законом государственными органами в установленные законом сроки путем прямого перечисления из федерального бюджета либо бюджета субъекта Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета, где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы. Положения, изложенные в работе, прошли апробацию на научно-практической конференции "Роль органов государственной власти и органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии Омской области в переходный период", организованной Администрацией Омской области (Омск, 2001). Результаты исследования использованы автором при подготовке ряда проектов законов Омской области по вопросам организации местного самоуправления, например, проектов законов Омской области "О внесении поправок в Устав (Основной Закон) Омской области", "О внесении изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении в Омской области". Теоретические положения и выводы диссертации представлены в трех опубликованных статьях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие и виды отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления
В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дают определение понятия "отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления".
Серьезные затруднения с ответом на вопрос о том, что же понимается под "отдельными государственными полномочиями", возникают и у специалистов-практиков в области муниципального права. Так, А.Н. Широков, начальник департамента местного самоуправления Министерства региональной политики РФ, отмечает, что когда стали выяснять, что же все-таки подразумевается под отдельными государственными полномочиями, то "разработчики закона ("Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" - Д.М.) честно признались, что не могут точно определить, что такое государственные полномочия"
Учитывая вышеизложенное, попытаемся дать общее представление о понятии "отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления", на основании обобщения его использования в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права.
В. Даль определял "полномочие", во-первых, как "возможность, право судить о ком, о чем, или кого"; во-вторых, в соответствии с тем "кому и что подсудно"; в-третьих, имея для этого "законные, прямые, полные, признаваемые и полноправные права" . Толковый словарь русского языка определяет "полномочие" как "официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел" . Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых конституцией и другими законами..."3.
Вместе с тем, среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия "полномочия" относительно того, кому или чему они могут принадлежать. Так, одна группа ученых, например, И.В. Выдрин, Н.В. Постовой и другие, использует понятие "полномочия" только относительно каких-либо субъектов права, например, "полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц"4. Другая группа, например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, допускает дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например, "полномочия местного самоуправления"5. Кроме того, в статьях 73, 77, 79 Конституции РФ говорится о полномочиях Российской Федерации. Однако, по мнению А.Н. Писарева: "всех их объединяет мнение, что посредством определения полномочий происходит государственно-правовое регулирование общественных отношений и само существование государственного органа или органа местного самоуправления немыслимо без наделения их властными полномочиями" .
Если рассматривать государственные полномочия как полномочия органов государственной власти, то статья 24 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" дает следующее определение данного понятия. Полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Исходя из указанного определения, можно выделить основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти, в том числе и в случае их передачи органам местного самоуправления.
Во-первых, полномочия органов государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право органа, реализующего данные полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами: гражданами, другими органами и т.д. Права и обязанности в рамках полномочий органа государственной власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим данные полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть рассмотрено в качестве противоправного действия либо бездействия органа государственной власти или органа местного самоуправления, реализующего данное полномочие. Вместе с тем, это не дает оснований для полного отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который реализует данные полномочия.
Проблемы разграничения отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения
Статья 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к предметам ведения муниципальных образований 30 вопросов местного значения. К компетенции органов местного самоуправления могут также относиться отдельные государственные полномочия, которыми наделены соответствующие органы. При этом порой очень трудно относить те или иные полномочия к полномочиям, связанным с решением только вопросов местного значения, либо считать их государственными полномочиями. О проблемах разграничения двух видов полномочий, реализуемых органами местного самоуправления, пойдет речь далее.
Вопросами местного значения, в соответствии со статьей 1 указанного закона, являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в соответствии со статьей 6 того же закона муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации. Из вышеизложенного следует, что субъекты Российской Федерации вправе относить к вопросам местного значения иные вопросы путем внесения соответствующих изменений и дополнений в перечень вопросов местного значения, обозначенный в Федеральном законе.
Таким образом, расширение полномочий местного самоуправления по инициативе органов государственной власти может производиться не только путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но и путем принятия федеральных законов и законов субъектов Федерации, предусматривающих внесение новых вопросов, относящихся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, в перечень вопросов местного значения.
По мнению О.В. Берга, включение региональными властями новых вопросов в перечень вопросов местного значения следует производить не сразу, а после того, когда будет установлена эффективная реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, связанных с решением данных вопросов
При этом, по мнению автора, законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует производить дополнение перечня вопросов местного значения новыми вопросами по согласованию с органами местного самоуправления, поскольку муниципальные образования именно вправе, а не обязаны принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации. Поэтому при отсутствии согласия муниципального образования на включение дополнительных вопросов в перечень вопросов местного значения, обозначенный в уставе данного муниципального образования, эти вопросы фактически так и останутся государственными.
Отказ муниципальных образований на принятие к своему рассмотрению новых вопросов местного значения, отнесенных к таковым законами субъектов Российской Федерации, как правило, связан с тем, что эти вопросы, являвшиеся ранее государственными, не получают своего финансового подкрепления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, расширяя перечень вопросов местного значения, почему-то не считают необходимым вследствие этого увеличивать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, на основании которых рассчитываются минимальные местные бюджеты. В результате на органы местного самоуправления возлагаются дополнительные обязанности без соответствующего финансового обеспечения. Так было, например, с опекунскими пособиями в Омской области в начале 2000 года, когда обязанности по их выплате были почему-то возложены на органы местного самоуправления без передачи соответствующих финансовых средств местным бюджетам.
Поэтому, по мнению Совета по местному самоуправлению в РФ и Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления, "государство обязано принять меры по обеспечению решения соответствующих "новых" вопросов, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путем закрепления законом доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов" .
Следует также сказать, что, по мнению автора, к вопросам местного значения законодатели дополнительно могут относить не любые вопросы, входящие в предметы ведения органов государственной власти, а только те, которые не относятся к их исключительным предметам ведения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, поскольку иное противоречило бы федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что законами субъектов Российской Федерации к вопросам местного значения могут быть отнесены вопросы, входящие в предметы ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если полномочия, связанные с решением данных вопросов, могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления в качестве отдельных государственных полномочий. Условиями отнесения дополнительных вопросов к вопросам местного значения должны быть согласие с этим муниципальных образований, выраженное во внесении соответствующих дополнений в перечень вопросов местного значения, обозначенный в уставе конкретного муниципального образования, а также надлежащее финансирование указанных вопросов путем увеличения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Такая практика получила довольно широкое распространение в законодательстве республик Башкортостан, Бурятия, Карелия, Калужской, Свердловской, Тверской, Челябинской областей о местном самоуправлении. Например, в соответствии со статьей 19 Закона республики Бурятия от 5 сентября 1995 года № 176-1 "Об общих принципах организации местного самоуправления в республике Бурятия" к вопросам местного значения, которые решаются муниципальными образованиями республики, относятся также устройство детей, оставшихся без попечения родителей, усыновление, организация опеки и попечительства над несовершеннолетними, предупреждение безнадзорности несовершеннолетних.
Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями появилось в Конституции Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем передача отдельных государственных полномочий органам на местах существовала в России и в советское время. Только в отличие от настоящего времени государственные полномочия до вступления в силу Конституции РФ 1993 года передавались местным органам государственной власти и управления.
В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" также содержатся нормы об основных принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем, ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ни проект федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ" не дают определение понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями ".
Поэтому для дальнейшего хода исследования необходимо определить, что понимается под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В федеральном законодательстве и нормативных актах большинства субъектов Российской Федерации для обозначения передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления используется понятие "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Вместе с тем, в законодательстве, в том числе и международном, встречаются и иные понятия для обозначения того же явления. Например, в пункте 1 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач, а в пункте 5 той же статьи говорится о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления каким-либо центральным или региональным органом власти.
В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации можно проследить использование сразу нескольких терминов в различных нормативно-правовых актах, обозначающих, по существу, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, а именно: возложение и наделение (например, республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); делегирование и наделение (например, республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); передача и наделение (например, Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Костромская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); возложение, наделение, передача (например, Красноярский край, Курганская, Тульская области); возложение, делегирование, передача (например, Ростовская область); делегирование, наделение, передача (например, республики Алтай и Мордовия, Вологодская и Ивановская области); наделение, передача, предоставление (например, Краснодарский край, Кировская область); возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление (например, Пермская область).
При этом указанные термины, как правило, используются в качестве синонимов понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" и какой-либо иной смысловой нагрузки в себе не несут. Определений указанных терминов, а также признаков отличия одного из них от другого в большинстве законодательных актах субъектов Российской Федерации не содержится.
В законодательстве некоторых законы субъектов Российской Федерации дается определение понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями".
Например, в законодательстве республики Бурятия, Смоленской, Тюменской областей под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается предоставление органами государственной власти принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Данное определение не дает полного представления об указанном понятии и не раскрывает его содержания, так как построено только через замену одного слова "наделение" в понятии на его синоним "предоставление" в определении.
Еще более неудачное определение, по мнению автора, дается в статье 3 Закона Псковской области от 25 декабря 1997 года № 48-03 "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" , в соответствии с которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в форме делегирования. Под делегированием отдельных государственных полномочий, в свою очередь, понимается разовое, на определенный или неопределенный срок предоставление отдельных государственных полномочий для реализации их органами местного самоуправления.
Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий
Статья 9 Европейской Хартии местного самоуправления устанавливает, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленным им Конституцией или законом. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует введения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования либо лежащих на органах местного самоуправления расходов. Важной гарантией соразмерности материальных и финансовых ресурсов органов местного самоуправления его полномочиям является пункт 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, закрепляющий правило о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Подобная норма содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Проблема материального и финансового обеспечения местного самоуправления, в том числе и осуществляемых им государственных полномочий, в настоящее время очень злободневна. Несмотря на нормы, установленные Конституцией Российской Федерации, органы государственной власти федерального и регионального уровня на практике очень часто наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без соответствующего материального и финансового обеспечения. Как замечает И. Мачульская: "О таких "пустяках", как деньги, ресурсы, собственность, или стыдливо умалчивается, или откровенно записывается, что исполнять переданные функции органы самоуправления должны из средств местного бюджета".
Примеров подобных нарушений Конституции РФ предостаточно. Это возложение на органы местного самоуправления обязанностей по обеспечению различного рода федеральных льгот для отдельных категорий граждан, обслуживанию ведомственного жилья, выплате детских и опекунских пособий, и все это, как правило, без соответствующего финансирования со стороны органов государственной власти, например, в Калужской и Тверской областях. Многие муниципальные образования до сих пор осуществляют и самостоятельно финансируют те полномочия, которые давно уже перестали относиться к вопросам местного значения и достались органам местного самоуправления "по наследству" от старых времен, например, содержание военкоматов, осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния.
В настоящее время в России наблюдается общая тенденция: увеличение расходных полномочий органов местного самоуправления при сокращении доходной базы на реализацию этих полномочий, в том числе на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий. Так, например, с 1992 по 1996 гг. доля доходов местного самоуправления сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов - увеличилась с 29 % до 31 %. Поэтому на муниципальном уровне наблюдается хроническая недостаточность средств местных бюджетов, и, как следствие, расходные полномочия на 8,1 % превышают доходные источники. При этом в целом, из всего того, что в Российской Федерации расходуется на социальную политику, 42 % приходится на уровень местного самоуправления; культуру и искусство - 42 % уровень местного самоуправления; здравоохранение и физическую культуру - 57 % уровень местного самоуправления; ЖКХ - 66 %; образование - 67 %, при том, что среднее образование фактически до 95 % уровень местного самоуправления.1 Из этих цифр видно, что важнейшие базовые направления государственной политики финансируются из местных бюджетов. Следовательно, это важно для государства в целом, а не только для отдельных городов и районов.
В некоторых муниципальных образованиях, например, в городе Галиче, расходы на осуществление государственных полномочий (содержание ведомственного жилья) составляют 40 % дефицита бюджета, притом что денежные средства на их осуществление не выделяются. Из чего вытекает, что выполнение этих полномочий будет осуществляться за счет снижения нормативов на содержание других отраслей, в том числе и социальных2. Таким образом, складывается ситуация, когда реализация органами местного самоуправления полномочий, относящихся к вопросам местного значения, становится зависимой от того, как будут профинансированы те или иные государственные полномочия, переданные муниципалитетам для осуществления. И поэтому передача органам местного самоуправления государственных полномочий без надлежащего финансирования разоряет муниципальные образования, выбивает у них почву из-под ног.
Исходя из этого, материально-финансовая обеспеченность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий становится одним из критериев эффективности работы и самостоятельности системы местного самоуправления в целом.
