Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий 22
1. Теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий 22
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах 39
3. Основы правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации 59
Глава II. Отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления 75
1. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления 75
2. Виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления 88
3. Виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления 98
4. Основные правила наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий 109
5. Разграничение отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения 127
Глава III. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 140
1. Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 140
2. Формы и способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 156
3. Субъекты наделения отдельными государственными полномочиями 180
4. Порядок и сроки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 203
Глава IV. Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий 228
1. Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий 228
2. Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий 251
3. Передача органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий 275
Глава V. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 310
1. Понятие и правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 310
2. Субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия 342
3. Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 373
4. Использование органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий 392
Глава VI. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 411
1. Понятие и порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 411
2. Субъекты и формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 426
Глава VII. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий 441
1. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 441
2. Ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий 465
Заключение 497
Список использованных правовых актов и литературы 518
- Теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий
- Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления
- Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Административная реформа и реформа местного самоуправления, начавшиеся в РФ в 2001 году, привели к тому, что особое внимание уделяется проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти, взаимоотношения государства и местного самоуправления. Указанные общественные отношения стали предметом обновленного правового регулирования федерального законодательства, данные проблемы активно обсуждаются в научных кругах, юридической литературе.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131), ставшего третьим законом о местном самоуправлении начиная с 1991 года, постоянное изменение Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» подтверждают эту тенденцию. Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления регулярно меняется, о чем свидетельствуют ежегодные масштабные изменения как указанных Федеральных законов, так и иных законодательных актов в течение последних нескольких лет.
В рамках проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в РФ, взаимоотношения государства и местного самоуправления одним из самых серьезных и злободневных вопросов является вопрос осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Положения данной нормы Конституции РФ конкретизированы главой 4 Федерального закона № 131. Субъекты РФ до недавнего времени самостоятельно устанавливали порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а в настоящий момент активно принимают законы о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.
Вместе с тем на сегодняшний день отношения в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий урегулированы недостаточно полно. Об этом свидетельствуют многочисленные судебные споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления по указанным вопросам. Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на их большое практическое значение, редко анализируются и обобщаются в научной юридической литературе.
Следствием данной ситуации становятся частые конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, многочисленные нарушения законодательства как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления, обострение социальной и политической ситуации во многих регионах России.
Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Объектом диссертационного исследования является комплекс общественных отношений, связанный с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также нормы, регулирующие данные отношения.
В диссертации рассматриваются основные группы общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а именно: отношения в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, собственно осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроля за ним, прекращения указанного осуществления и ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
Предметом исследования являются теория и практика осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на федеральном, региональном и местном уровнях власти; правовые акты органов государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальные правовые акты, решения судов РФ, зарубежные нормативные правовые акты, иные источники права (например, договоры, заключаемые между органами государственной власти и органами местного самоуправления), обеспечивающие как правовое регулирование общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, так и применение указанных правовых норм в сфере соответствующего осуществления в РФ, субъектах РФ и за рубежом; научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.
Целью исследования является комплексное изучение складывающейся в РФ системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выявление теоретических и практических проблем в правовом регулировании данной области общественных отношений, разработка путей и способов решения данных проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Для достижения поставленной цели в диссертации поставлены и разрешаются следующие основные задачи: 1) проведение комплексного системного анализа федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 2) изучение судебной практики в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) определение содержания основных понятий, составляющих предмет настоящего научного исследования; 4) выявление видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены, могут или не могут наделяться органы местного самоуправления; 5) предложение путей разрешения проблем по разграничению отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения; 6) изучение целей, принципов, форм, способов, субъектов, порядка и сроков наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями; 7) исследование вопросов обязательности, достаточности, форм и порядка передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; 8) анализ сущности и порядка осуществления органами местного самоуправления отельных государственных полномочий, субъектов соответствующего осуществления; 9) рассмотрение проблем в сфере порядка, субъектов и форм контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 10) изучение проблем в сфере прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий; 11) формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и правоприменительной практики в указанной сфере.
Методологическая основа исследования. В основе исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Диссертация исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Методология исследования предполагает использование достижений теории местного самоуправления, теории компетенции, наук теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового и гражданского права.
Использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в РФ и субъектах РФ), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в сфере соответствующего осуществления в различных субъектах РФ); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях, от общего к частному); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого выделяются наиболее существенные свойства и закономерности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, формулируются обобщающие выводы).
Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие, как историко-правовой (например, при сравнении норм различных федеральных законов о местном самоуправлении), сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в РФ и зарубежных странах, в различных субъектах РФ), формально-юридический метод (например, при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие отношения).
Нормативная и эмпирическая база исследования. Базовым информационным ресурсом исследования стало федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующее те или иные вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В целях подготовки данной научной работы было исследовано законодательство 83-х субъектов РФ в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и практика соответствующего осуществления в субъектах РФ. Неизученным осталось законодательство шести субъектов РФ (Карачево-Черкесской и Чеченской Республик, Агинского Бурятского, Усть-Ордынского Бурятского, Чукотского и Эвенкийского автономных округов) по причине его информационной недоступности.
Большое значение в работе уделяется судебной практике Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При проведении настоящего исследования было изучено законодательство отдельных иностранных государств.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, а именно: С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, Н. А. Емельянова, А. И. Казанника, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Т. Н. Михеевой, Т. Г. Морщаковой, А. Н. Писарева, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, Г. Н. Чеботарева, К. Ф. Шеремета, Н. А. Шевелевой, Е. С. Шугриной и других.
Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке на уровне диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах С. И. Арефиной, Р. В. Бабуна, О. В. Берга, С. К. Дряхлова, А. А. Замотаева, Н. А. Игнатюк, Н. В. Кузнецовой, В. П. Логинова, И. Г. Мачульской, В. П. Миронова, И. Х. Миннегулова, В. С. Мокрого, С. С. Мялковского, В. В. Нехаева, Н. Л. Пешина, К. А. Пивоварова, В. В. Пылина, О. Л. Савранской, С. Г. Соловьева, Н. И. Соломки, О. А. Сомовой, И. А. Умновой, А. И. Черкасова, Н. А. Шевчик, В. А. Ясюнаса и других. В работе использованы труды зарубежных ученых-юристов: Ф.-Л. Кнемейера, Г. Еллинека, Ш. Мюкля, П.Й. Теттингера, Х. Витмайера и других.
Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили к написанию данной диссертационной работы. В работе предпринята попытка комплексного, системного анализа проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основе достижений науки российского конституционного и муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского, административного и финансового права, а также нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ и судебной практики.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В целях повышения эффективности правового регулирования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выработаны некоторые рекомендации по его совершенствованию. В работе сформулирован ряд теоретических предложений и практических рекомендаций, которые, возможно, позволят разрешить некоторые конфликтные ситуации между органами государственной власти и органами местного самоуправления в указанной сфере, улучшить их взаимоотношения. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки решения существующих проблем в области разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти в государстве, взаимоотношения государства и местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке проведено комплексное, системное исследование теоретических и практических проблем, складывающихся в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Проведенный анализ указанных проблем позволил сформулировать следующие основных выводы и положения, которые выносятся на защиту:
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из институтов муниципального права. В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоначальной стадией или предварительным условием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
2. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий также необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является одним из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
3. Субъекты Российской Федерации должны обладать правом регулировать порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принадлежащими исключительно субъектам Российской Федерации, то есть находящимися вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом соответствующие законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Федеральному закону № 131 и могут устанавливать дополнительные особенности порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
4. Критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, являются организационные и финансовые критерии. Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
5. Способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является методика, юридическая техника изложения положений о соответствующем наделении в законе. Основными способами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются принятие специальных законов о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий, а также включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон.
6. В статье 19 Федерального закона № 131 необходимо либо четко зафиксировать правила, при которых органы местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения могут наделяться отдельными государственными полномочиями, либо исключить положения о приоритетном наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления финансовых средств не допускается. На практике возникают такие ситуации, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. В связи с этим в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо предусмотреть положения о факультативности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов в зависимости от наличия необходимости для осуществления отдельных государственных полномочий.
8. Органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями. Исключения из указанного правила составляют: 1) осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, которое является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению; 2) случаи непередачи органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. В этом случае у органов местного самоуправления появляется право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных им материальных ресурсов и финансовых средств.
9. Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. На практике встречаются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении являются, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. В связи с этим под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий понимается реализация указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.
10. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т. п.
11. Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, выступают: 1) органы местного самоуправления: местная администрация, а также представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, исполняющие определенные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий; 3) муниципальные учреждения, а также иные некоммерческие организации в тех случаях, когда уставами данных организаций будет предусмотрен запрет на занятие предпринимательской деятельностью. Население муниципального образования вправе участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это не противоречит федеральному закону.
12. Органы местного самоуправления при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, могут осуществлять указанные полномочия в пределах выделенных им на данные цели соответствующих ресурсов и средств. В связи с этим органы местного самоуправления вправе, во-первых, осуществлять отдельные государственные полномочия за счет дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, либо, во-вторых, приостановить осуществление указанных полномочий. Недостаток материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, не является основанием для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об ограничении действия законов о наделении указанными полномочиями на территории соответствующего муниципального образования.
13. Органы местного самоуправления вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, если указанное дополнительное использование происходит по причине недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, передаваемых органами государственной власти для осуществления отдельных государственных полномочий (например, при их несвоевременной передаче органами государственной власти либо неправильном способе (методике) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам), не по инициативе органов местного самоуправления, а в силу вынуждающих их обстоятельств или по инициативе органов государственной власти.
14. Особенностью контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является то, что он осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий. Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий не с позиции права, а с позиции совпадения мнений у органов власти двух уровней на характер и порядок данного осуществления.
15. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти производится: 1) при отсутствии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 2) при наличии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 3) при наличии противоправных виновных действий (бездействия) самих органов государственной власти. Решение суда, подтверждающее факт ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должно рассматриваться в качестве одного из факультативных условий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов местного самоуправления производится как при отсутствии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти, так и при наличии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти.
16. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящее постоянный характер, необходимо отличать от приостановления осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящего временный характер. По инициативе органов государственной власти приостановление осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит в случаях: 1) приостановления действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе по причине невведения в действие указанного закона на очередной финансовый год законом о бюджете соответствующего уровня в связи с непредоставлением субвенций на осуществление указанных полномочий; 2) временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131. По инициативе органов местного самоуправления приостановление осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, либо их непередачи.
17. Органы государственной власти несут ответственность за несоответствие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за совершение подобного правонарушения органами государственной власти нужно считать признание судом закона о соответствующем наделении противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим и не подлежащим применению, а также отказ органов местного самоуправления от осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральное законодательство нуждается в дополнении положениями об административной и финансовой ответственности органов государственной власти за непредоставление органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
18. Органы и должностные лица местного самоуправления освобождаются от любого вида ответственности (конституционной, уголовной, административной, финансовой, гражданской, дисциплинарной) за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для соответствующего осуществления, а также при невозможности осуществления указанных полномочий из-за решений или действий (бездействия) органов государственной власти. В случае освобождения органов местного самоуправления от ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ответственность за ненадлежащее осуществление указанных полномочий несут органы государственной власти, за исключением случаев, когда у органов местного самоуправления отсутствовала возможность осуществлять отдельные государственные полномочия по вине физических или юридических лиц.
19. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Основными санкциями за указанное правонарушение являются: 1) прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти; 2) отмена муниципального правового акта, регулирующего осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, или приостановление его действия; 3) привлечение к конституционной ответственности в порядке, предусмотренном статьями 73, 74 Федерального закона № 131; 4) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 75 Федерального закона № 131.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.
По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 304 с., «Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: Проблемы муниципально-правовой теории и практики» - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 286 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова – Омск: Издание ОмГУ, 2005. – 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 687 с.
Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на международной научной конференции «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран», проведенной МГУ и Санкт-Петербургским государственным университетом экономики и финансов 10-13 апреля 2008 года в Санкт-Петербурге, международной научной конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения», проведенной МГУ 29-31 марта 2007 года в Москве, научно-практической конференции «Договор в публичном праве», проведенной Санкт-Петербургским государственным университетом 30 июня – 1 июля 2007 года в Санкт-Петербурге. Выводы диссертационного исследования обсуждались также на Всероссийской научной конференции «Правовое образование – Гражданское общество – Справедливое государство», проведенной Кемеровским государственным университетом в Кемерово 27-28 апреля 2006 года, Всероссийской научной конференции памяти профессора О. А. Жидкова, проведенной РУДН в Москве 23-24 мая 2006 года, Всероссийской итоговой научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности», проведенной Томским государственным университетом 25-27 января 2007 года в Томске, научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления и традиционно организуемых Правительством Омской области (Администрацией Омской области) в Омске в 2002, 2004, 2006 годах, и иных научно-практических конференциях.
Теоретические положения и выводы диссертации представлены в более 20 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук. Всего автором опубликовано более 50 статей по теме диссертационного исследования. Практические проблемы диссертационного исследования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий были обсуждены автором на круглом столе «Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления», проведенном Министерством регионального развития РФ 24 апреля 2007 года в Москве.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, семи глав, включающих в себя 23 параграфа, заключения, библиографического списка.
Теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий
В настоящее время в Российской Федерации полным ходом идет реализации реформы местного самоуправления и административной реформы. Одним из важнейших составляющих элементов указанного реформирования является перераспределение компетенции между различными уровнями власти: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными районами и поселениями. В результате реализации указанного процесса происходит передача полномочий органов власти от одного уровня власти другому как сверху вниз, так и наоборот - снизу вверх, как по согласованию органов власти различных уровней, так и без такового.
Следствием этого стала актуализация в науке конституционного и муниципального права как вопросов, посвященных теории компетенции в общем и компетенции местного самоуправления в частности, так и вопросов взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления1. Теория компетенции местного самоуправления является философской, правовой и методологической основой теории наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий.
В связи с этим необходимо дать общее представление о теории компетенции и определить, какое место теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий занимает в теории компетенции местного самоуправления.
Вопросы компетенции достаточно часто становились предметом самостоятельного научного исследования в советское время1. В современную эпоху одними из последних глобальных работ, посвященных вопросам компетенции, являются уже упоминавшиеся выше работы Ю. А. Тихомирова и Т. М. Бялкиной. Так, Т. М. Бялкина достаточно подробно раскрывает вопросы понятия, содержания и сущности компетенции местного самоуправления, в том числе основные взгляды отечественных ученых на указанные проблемы2.
Т. М. Бялкина делает следующие выводы: «Во-первых, сущность компетенции как правовой категории проявляется в управленческой деятельности субъектов публичной власти. Она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел. Во-вторых, элементами компетенции как категории публичного права являются предметы ведения, позволяющие определить сферу управленческой деятельности субъектов публичной власти, а также полномочия, выступающие в качестве меры возможного и должного поведения указанных субъектов в данных сферах. В-третьих, необходимо законодательное закрепление дефиниции «компетенция» с указанием ее основных элементов в целях устранения имеющихся в настоящее время разночтений в ее употреблении в нормативных правовых актах»
Автор полностью поддерживает указанную точку зрения относительно понятия, сущности и содержания компетенции. Традиционно в содержание компетенции включаются два элемента - предметы ведения и полномочия. Указанной позиции придерживаются Б. М. Лазарев, О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет, В. И. Фадеев, Н. В. Постовой, В. В. Аржанов4 и т. д. Вместе с тем существует также узкий и широкий подход к определению понятия «компетенция». Сторонником узкого подхода является, например, С. С. Алексеев, который под компетенцией понимает только совокупность властных полномочий1. Недостатком указанного подхода «является то, что в этом случае сложно определить, в какой сфере общественных отношений реализуются те или иные полномочия»2.
Сторонники широкого подхода к понятию «компетенция», наоборот, включают в содержание компетенции помимо предметов ведения и полномочий еще и другие элементы. Например, Ю. А. и М. Ю. Тихомировы включают в число элементов компетенции цели, задачи и функции органов власти, должностных лиц . Аналогичной позиции придерживаются, например, А. Ю. Якимов, В. М. Манохин, Е. Б. Лупарев4 и т. д. Вместе с тем автор поддерживает точку зрения Т. М. Бялкиной о том, что «включение в состав компетенции иных элементов не соответствует основным теоретическим положениям о сущности управленческого процесса, который характеризуется наличием цели, функций и задач. Компетенция в этом логическом ряду выступает в роли средства достижения указанных параметров управленческой деятельности»
Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления
В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон № 154 не дают определение понятия «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления».
Серьезные затруднения с ответом на вопрос о том, что же понимается под «отдельными государственными полномочиями», возникали и у специалистов-практиков в области муниципального права. Так, А. Н. Широков отмечает, что когда стали выяснять, что же все-таки подразумевается под отдельными государственными полномочиями, то «разработчики закона («Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» - примечание автора) честно признались, что не могут точно определить, что такое государственные полномочия»1.
Учитывая вышеизложенное, попытаемся дать общее представление о понятии «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления», на основании обобщения его использования в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права.
Если рассматривать государственные полномочия как полномочия органов государственной власти, то пунктом 5 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который утратил силу 4 июля 2003 года, давалось следующее определение данного понятия. Полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Указанный подход к определению понятия «государственные полномочия» поддерживается и некоторыми учеными, например А. А. Акмаловой, С. К. Дряхловым1.
Исходя из указанного определения, можно выделить основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти, в том числе и в случае их передачи органам местного самоуправления.
Во-первых, полномочия органов государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право органа, реализующего данные полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами: гражданами, другими органами и т. д. Права и обязанности в рамках полномочий органа государственной власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим данные полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть рассмотрено в качестве противоправного действия либо бездействия органа государственной власти или органа местного самоуправления, реализующего данное полномочие. Вместе с тем это не дает оснований для полного отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который реализует данные полномочия.
Во-вторых, полномочия органов государственной власти закрепляются в нормативных правовых актах: в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации и т. д.
В-третьих, полномочия органов государственной власти реализуются через совершение органами, которым они предоставлены, государственно-властных действий исполнительно-распорядительного, нормотворческого либо иного характера.
В-четвертых, совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, составляют компетенцию органа государственной власти.
Подобные определения понятия «государственные полномочия» даются также в законах о порядке наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями ряда субъектов Российской Федерации1.
В законодательстве иных субъектов Российской Федерации , а также в судебной практике государственные полномочия определяются просто как полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, отнесенные к их ведению соответствующими нормативными правовыми актами. Вместе с тем, по нашему мнению, указанное определение не раскрывает сути понятия «государственные полномочия». Определение данного понятия повторно содержит слово «полномочия», и, таким образом, возникает тавтология: «государственные полномочия - это полномочия органов государственной власти», что недопустимо с точки зрения юридической техники.
Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» впервые появилось в Конституции Российской Федерации 1993 года. В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем ни Конституция Российской Федерации, ни оба Федеральных закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают определения указанного понятия. Поэтому для дальнейшего хода исследования необходимо определиться, что же понимается под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В федеральном законодательстве и законодательстве большинства субъектов Российской Федерации для обозначения передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления используется понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Вместе с тем в законодательстве встречаются и иные понятия для обозначения той же процедуры. Например, в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации упоминается о реализации органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и поэтому косвенным образом упоминается о передаче органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. О переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочиях упоминается в Федеральном законе № 154 (пункт 6 статьи 5, пункт 4 статьи 6), а также повсеместно в Федеральном законе №131.
В пункте 1 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач, а в пункте 5 той же статьи упоминается о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления каким-либо центральным или региональным органом власти. Пункт 2 статьи 32 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» также указывают на возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В законах субъектов Российской Федерации можно было проследить использование сразу нескольких терминов, обозначающих, по существу, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: делегирование, передача, возложение и предоставление. При этом указанные термины использовались как вместо термина «наделение», так и одновременно с ним. В законодательстве субъектов Российской Федерации указанные термины, как правило, использовались в качестве синонимов понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и какой-либо иной смысловой нагрузки в себе не несли. Определений указанных терминов, а также признаков отличия одного из них от другого в большинстве законов субъектов Российской Федерации не содержалось.
В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации1 дается определение понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». При этом в большинстве из данных субъектов Российской Федерации определение указанного понятия дается через замену одного слова «наделение» в понятии на его синоним в определении. Так, под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понималось предоставление (делегирование или передача) органами государственной власти принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. В связи с этим данное определение не дает полного представления об указанном понятии и не раскрывает его содержания.
В настоящее время в науке муниципального права возникают существенные разногласия по вопросу употребления термина «делегирование государственных полномочий» и его соотношения с понятием «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».
Одна группа российских ученых, например Л. А. Окуньков, В. А. Ясюнас, С. К. Дряхлов, Ю. В. Капитанец, В. П. Логинов, Т. Н. Михеева, А. С. Прудников, A. М. Никитин и другие1 определяют делегирование как один из способов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По их мнению, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться двумя способами - путем их передачи или делегирования. «Передача представляет собой способ регулирования полномочий, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно» .
Исходя из данной концепции, в законах некоторых субъектов Российской Федерации3 под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понималась передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти области и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органом государственной власти области принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления.
Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий
Пункты 1, 2, 5 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанной от имени Российской Федерации в городе Страстбурге 28 февраля 1996 года и ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», устанавливают, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленным им конституцией или законом. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует введения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования либо лежащих на органах местного самоуправления расходов. Важной гарантией соразмерности материальных ресурсов и финансовых средств органов местного самоуправления его полномочиям является часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, закрепляющая правило о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В соответствии с пунктом 5 статьи 4, пунктом 6 статьи 5, пунктом 6 статьи 6 Федерального закона № 154 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относилась передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления соответственно отдельных государственных полномочий Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» было предусмотрено, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
Из указанных положений следует, что обязанность передачи материальных ресурсов или финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, возлагается на органы государственной власти того уровня власти, законом которого органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями. Так, если органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями федеральным законом, обязанность по передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, возлагается на органы государственной власти Российской Федерации, если органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями законом субъекта Российской Федерации, данная обязанность возлагается на органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Следует заметить одну закономерность. Несмотря на рост внимания к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в связи с принятием Федерального закона № 131, в Федеральном законе № 131 по непонятным причинам отсутствуют общие положения об обязательности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
Проблема материального и финансового обеспечения органов местного самоуправления, в том числе и при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, до недавнего времени была очень остра. Несмотря на нормы, установленные Конституцией Российской Федерации, органы государственной власти на практике очень часто наделяли органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без соответствующего материального и финансового обеспечения. Как замечает И. Г. Мачульская, «о таких «пустяках», как деньги, ресурсы, собственность, или стыдливо умалчивается, или откровенно записывается, что исполнять переданные функции органы самоуправления должны из средств местного бюджета»
Примеров подобных нарушений Конституции Российской Федерации в 1990-х годах было предостаточно. Это возложение на органы местного самоуправления обязанностей по обеспечению предоставления различного рода федеральных льгот для отдельных категорий граждан, выплате детских и опекунских пособий и т. д. И все это производилось, как правило, без передачи материальных ресурсов и финансовых средств со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
