Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации 13
1.1. Правовая природа решений
Конституционного Суда Российской Федераци 13
1.2. Обязательность и окончательность решений Конституционного Суда Российской Федерации как отправные начала их исполнения 42
1.3. Использование опыта международно-правовой практики при вынесении и исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации 66
CLASS Глава 2. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации в укреплении российской конституционной законности CLASS 98
2.1. Организационно-правовые проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации 98
2.2. Эффективность исполнения решений
Конституционного Суда Российской Федерации: пути повышения 126
2.3. Конституционно-правовая ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации 158
Заключение 189
Библиография
- Обязательность и окончательность решений Конституционного Суда Российской Федерации как отправные начала их исполнения
- Использование опыта международно-правовой практики при вынесении и исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации
- Организационно-правовые проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации
- Конституционно-правовая ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации
Обязательность и окончательность решений Конституционного Суда Российской Федерации как отправные начала их исполнения
В свете этого употребление в ч. 1 ст. 43 Закона 1991 г. о Конституционном Суде словосочетания «всякий акт» делает предложенную законодателем дефиницию неопределенной, поскольку неясно, должно ли решение Конституционного Суда, всегда будучи «действием», еще и иметь форму «документа» во всех случаях. (Вполне очевидно, что выражать волю, равно как и констатировать обстоятельства, можно не только в письменной - документарной - форме, но и устно).
Далее, при исследовании приведенных выше определений обнаруживаются существенные различия в понимании содержательной стороны решений Конституционного Суда. Так, в Законе 1991 г. о Конституционном Суде говорится о том, что решение Конституционного Суда может либо выражать волю этого органа, либо констатировать определенные обстоятельства (т.е. речь идет о двух равнозначных и в то же время исключающих друг друга вариантах). Однако в упомянутом выше комментарии к ФКЗ о Конституционном Суде уже подчеркивается, что выражение воли Конституционного Суда в его решениях имеет место посредством констатации юридически значимых фактов и изложения государственно-властных велений. Наконец, В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев, Н.В. Витрук, а также В.И. Червонюк выражают ту же идею более предметно, указывая, что решения принимаются Конституционным Судом при рассмотрении и разрешении дел (споров); это сближает данную позицию с тем, какое значение термин «судебное решение» имеет в законодательстве (см. ниже). Кроме того, в такой трактовке понятие «решение Конституционного Суда Российской Федерации» не включает решения по организационным вопросам, поскольку они принимаются Конституционным Судом вне рассмотрения и разрешения дел.
Следует отметить также, что авторы комментария к ФКЗ о Конституционном Суде и Н.В. Витрук не учитывают в определении рассматриваемого понятия его процессуальные аспекты, в то время как Закон 1991 г. о Конституционном Суде предусматривает принятие решений Конституционного Суда только на его заседаниях, а В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев, как и В.И. Червонюк, подчеркивают возможность принятия решений как Конституционным Судом в целом.
Таким образом, все приведенные определения понятия «решение Конституционного Суда Российской Федерации» не только содержат указания лишь на отдельные его аспекты, но и трактуют их принципиально по-разному. Построение же более полной дефиниции, несомненно, требует обращения к действующему законодательству, хотя оно, в отличие от Закона 1991 г. о Конституционном Суде, и не содержит соответствующего легального определения. Основополагающее значение для его построения имеют Конституция Российской Федерации и ФКЗ о Конституционном Суде. Последний в своей ст. 2 устанавливает, что порядок деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, важнейшей составной частью которого является институт решений Конституционного Суда, определяется Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом. Системный анализ Конституции и названного закона позволяет выявить ряд основополагающих признаков,» присущих решениям Конституционного Суда как отдельному виду правовых актов. При этом лишь некоторые из этих признаков характеризуют решения Конституционного Суда как действительно самостоятельное правовое явление, в то время как другие указывают на них либо как на правовые акты вообще, либо как на акты судебной власти.
Принадлежность Конституционного Суда к судебной ветви государственной власти, его включенность в судебную систему действительно методологически открывает возможность применения к исследуемой проблеме также достижений традиционных процессуальных и судоустройственных дисциплин, в которых понятие «решение суда» («судебное решение», «судебный акт» и т. п.) исследуется более детально. Необходимо, однако, отметить, что такая возможность весьма и весьма ограничена, что обусловлено двумя обстоятельствами.
Во-первых, в отечественной юридической науке мало внимания уделяется изучению общих вопросов системы правовых актов судов . Одним из немногих примеров таких исследований является диссертационная работа В.В. Джуры, где автор предложила под правовым актом органа судебной власти понимать юридический документ, представляющий в определенных формах волеизъявление судебного органа государственной власти (судебный акт) по вопросам его законодательно определенной компетенции . Сходное определение дает А.Ф. Изварина, по мнению которой, судебные акты - это акты, постановленные в рамках полномочий суда определенного судопроизводства, имеющие в себе юридические возможности и, властное веление, вложенное в них носителями судебной власти16.
Во-вторых, - и это, по-видимому, является отчасти следствием действия первого фактора - законодатель придает принципиально разный , смысл термину «решение» применительно к результатам деятельности различных судов17. Фактически, ФКЗ о Конституционном Суде является единственным регулирующим судебно-процессуальную деятельность законодательным актом, в котором этот термин используется в качестве родового понятия, охватывающего все виды правовых актов суда (ст. 6, заголовок и ч. 1 ст. 71).
Использование опыта международно-правовой практики при вынесении и исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации
Представляется, что основной проблемой, обусловливающей неисполнение Правительством Российской Федерации обязанности по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы законопроектов, направленных на реализацию решений Конституционного Суда Российской Федерации, в резолютивной части которых указано на необходимость законодательного урегулирования вопроса, является своего рода неопределенность, которая содержится в подавляющем большинстве неисполненных решений Конституционного Суда Российской Федерации. В тексте решения, указывая на необходимость урегулировать вопрос в законодательном порядке, Конституционный Суд Российской Федерации адресует свои рекомендации «законодателю», «федеральному законодателю» либо «Федеральному Собранию».
Корень проблемы, вероятно, кроется в том, что сами понятия «законодатель» и «федеральный законодатель» нормативными правовыми актами не установлены, и если исходить из смысла указания, предполагающего необходимость сначала разработки законопроекта, затем внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, то можно сделать вывод, что оно может быть реализовано только теми субъектами, которые обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации).
Адресуя указания о необходимости внесения изменений в соответствующие федеральные законы «законодателю» либо «федеральному законодателю», т. е. неопределенному кругу субъектов права законодательной инициативы, которых в настоящее время насчитывается более 700,
Конституционный Суд Российской Федерации тем самым создает неопределенность в вопросе о том, на ком лежит обязанность исполнения конкретного решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Такого рода указания могут быть истолкованы Правительством Российской Федерации как освобождающие его от обязанности, содержащейся в п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», и, наоборот, возлагающие ее на Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации или Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в целом.
Конечно, сами депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации в порядке законодательной инициативы вправе внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты о внесении изменений в федеральные законы, в целях реализации соответствующих решений Конституционного Суда Российской Федерации, но ни Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, ни Федеральное Собрание в целом, поскольку являются высшими органами законодательной власти, сами правом законодательной инициативы не обладают.
В свою очередь, разработка и внесение законопроекта в порядке законодательной инициативы есть право, а не обязанность депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации, в отличие от обязанности, возложенной на Правительство Российской Федерации п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Если же соответствующий законопроект в порядке законодательной инициативы вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, то он рассматривается ею независимо от того, содержится соответствующее указание об этом в решении Конституционного Суда Российской Федерации или нет.
Кроме того, одним из факторов, влияющих на результативность процесса по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, является сам законотворческий процесс, поскольку предполагается некое допущение в понимании путей решения и формы воплощения норм, подлежащих правовой корректировке.
В целом, признавая необходимость безусловного исполнения п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в качестве решения обозначенной проблемы с надлежащим и своевременным исполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации представляется целесообразным направить в Правительство Российской Федерации парламентский запрос либо письмо от имени руководства Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в котором было бы обращено внимание Правительства Российской Федерации на необходимость своевременного внесения соответствующих законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской ; Федерации в порядке исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.
Кроме того, необходимо обратить внимание Конституционного Суда Российской Федерации на не определенность, возникающую в случаях, когда в резолютивной части решения Конституционного Суда Российской Федерации, в отступление от п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», содержится указание, адресованное «законодателю», «федеральному законодателю» или «Федеральному Собранию», т.е. неопределенно широкому кругу субъектов права законодательной инициативы.
Организационно-правовые проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации
Как известно, этот срок был нарушен весьма существенно. Федеральный закон, которым были внесены необходимые изменения в пенсионное законодательство, был принят лишь 22 июля 2008 г.141 И хотя, согласно п. 2 ст. 4 нормы, регулирующие право военных пенсионеров на получение страховой части трудовой пенсии, «распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2007 г.» ситуация, связанная с отсрочкой исполнения решения, выявляет серьезные проблемы.
В частности, это вопрос об обоснованности и достаточности для отложения исполнения решения такого обстоятельства, как возможный (предполагаемый) риск неисполнения бюджета Пенсионного фонда РФ или бюджета Фонда социального страхования. Понятно, что бюджеты соответствующих фондов утверждаются заранее, исходя из законодательно установленных размеров пенсий, пособий, коэффициентов их индексации и т.п. Но с другой стороны, реализация конституционного права граждан на пенсию, особое значение пенсии для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров должно иметь первостепенное значение, тем более в правовом социальном государстве. Это подтверждает и Конституционный Суд: «Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность... означает необходимость такого правового регулирования соответствующих отношений, которое бы предусматривало эффективные гарантии права на трудовую пенсию, адекватные природе, целям и значению данного вида пенсионного обеспечения, исключало возможность блокирования реализации приобретенных этими лицами пенсионных прав и позволяло им на основе доступных процедур своевременно и в полном объеме получить полагающуюся пенсию»142. Уверены, что соблюдение этого права не может быть поставлено в зависимость от объема расходной части бюджета ПФР даже на непродолжительный срок. Тем более, что есть законодательное решение этой проблемы: ст. 4 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165 «Об основах обязательного социального страхования», закреплен принцип исполнения обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика, а в соответствии со ст.ст. 5 и 16 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами, средства его бюджета являются федеральной собственностью.
Поэтому более последовательным и справедливым следует признать выход, найденный Конституционным Судом в другом решении, также затрагивающем расходную часть бюджета ПФР, но вступившем в силу немедленно, без «периода ожидания». А именно: в Постановлении № 9П от 10 июля 2007 г., Суд указал: «Впредь до установления законодателем соответствующего правового регулирования — исходя из принципа непосредственного действия Конституции РФ и с учетом особенностей отношений между государством и ПФР и между государством, страхователями и застрахованными лицами — право застрахованных лиц на получение трудовой пенсии при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями страховых взносов в ПФР должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду за счет средств федерального бюджета143.
Поэтому на вопрос — может ли недостаточность средств бюджетов социальных страховых фондов служить достаточным основанием для отсрочки исполнения решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционных норм утратившими силу? — нужно ответить отрицательно. Иное с неизбежностью умаляет значимость трудовой деятельности граждан и подрывает их доверие к закону и авторитету государственной власти. Кстати, косвенное подтверждение этой позиции можно найти и в постановлениях Европейского суда по правам человека, вынесенным в связи с неисполнением российским государством решений национальных судов о взыскании с государственных органов денежной компенсации ущерба здоровью144. Одна из прецедентных норм, которую Европейский суд использует для защиты прав человека в данных делах, заключается в следующем: «государство не вправе ссылаться на недостаток средств в оправдание неисполнения решения суда»145. К этому можно добавить: «а также и в оправдание отложения исполнения решения суда».
Качество исполнения решений, в числе прочих условий, зависит от степени информированности участников единого правового пространства о принимаемых решениях. Представляется, что в данном контексте целесообразно повысить эффективность механизма информирования правоприменителей о вступлении в силу решений Конституционного Суда. Создание специализированной платформы в сети Интернет окажет содействие в доступе правотворца и правоприменителя к принятым решением. При этом Конституционный Суд выполняет функцию своевременного размещения информации о принятых решениях, а участниками платформы являются все заинтересованные стороны.
Внедрение информационных технологий в Конституционном Суде Российской Федерации146 предоставляет качественно новые возможности для информационно-телекоммуникационной поддержки деятельности. Вместе с тем оно требует формирования согласованного подхода к построению, использованию и развитию целостной автоматизированной информационной системы147 Конституционного Суда при этом особое внимание необходимо уделить устроению информационного обмена по вопросу исполнения решений Конституционного Суда.
Конституционно-правовая ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации
М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев полагают, что конституционным деликтом является «противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность»211. По мнению Р.Ш. Азыгалиева, «основания конституционно-правовой ответственности должны быть законодательно закреплены, иначе не может быть речи о такой ответственности как о юридической ответственности»212. С.Л. Сергеев определяет «конституционный деликт (конституционное правонарушение) как общественно вредное виновное деяние (действие или бездействие), нарушающее конституционно-правовые установления, за которые в соответствии с действующим в государстве правовыми нормами предусмотрено наступление мер конституционной ответственности»213. По его 1І мнению, «конституционная ответственность имеет место только в случае прямого нарушения конституционно-правовой нормы»214. На наш взгляд, позиция ученых, предлагающих рассматривать основание конституционно-правовой ответственности только в связи с наличием в деянии субъекта конституционных правоотношений предусмотренного законодательством состава конституционного деликта, представляется не вполне обоснованной.
Разрешение обозначенной проблемы, по нашему мнению, связано с решением задачи по обоснованию в качестве основания конституционно-правовой ответственности деяния субъекта конституционных правоотношений, совершение которого прямо не запрещено конституционно-правовыми нормами, но совершение которого противоречит общим принципам и смыслу Основного закона, не соответствует «букве и духу» Конституции и может выражаться в неисполнении решений Конституционного Суда РФ.
«Конституционно-правовая ответственность, - отмечает В. А. Виноградов, - как гарантия сохранения конституционного строя есть прежде всего ответственность власти»215. Соглашаясь с таким мнением, в целях решения вышеуказанной задачи рассмотрим на примере органов государственной власти регулирующее воздействие конституционных норм. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация является демократическим государством. Следовательно, органы государственной власти должны реализовывать предоставленные им полномочия в интересах народа как единственного источника власти. Закрепление в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ социального характера российского государства определяет, что деятельность органов государственной власти должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Приведенные примеры позволяют заключить, что деяния органов государственной власти не в интересах народа или не обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека нарушают нор мы Конституции - Основного закона - о демократическом и социальном характере российского государства и являются по существу правонарушениями.
«Конституционные нормы, - абсолютно точно отмечает В.О. Лучин, -определяют основные параметры (цели, границы, способы, условия) поведения социальных субъектов. ... Поведенческий характер некоторых конституционных норм скрыт, завуалирован, но это не значит, что они не устанавливают правил поведения. Дело в том, что способы установления, формы выражения, механизмы воздействия таких норм на поведение социальных субъектов весьма различны. Одни из них определяют основные параметры поведения конкретно, другие - менее конкретно, третьи -ориентируют, есть и такие нормы, которые оказывают лишь косвенное влияние на поведение. Но вовсе отрицать поведенческий характер даже и части конституционных норм было бы неправильно» . Конституционные нормы устанавливают модель поведения субъектов конституционных правоотношений, порождают их права и обязанности. Деяния субъектов конституционных правоотношений, идущих в разрез с закрепленными в Конституции установлениями, являются по существу правонарушениями и должны квалифицироваться как конституционные деликты. «Правонарушение всегда выступает как нарушение выраженного в норме права обязательного „ , правила поведения, как отклонение от содержащихся в ней требований»217.
Таким образом, современный уровень разработанности проблем конституционно-правовой ответственности порождает неоднозначность мнений и выводов ученых в отношении основания данного вида юридической ответственности. Полагаем, что использование для оценки поведения субъекта конституционных правоотношений только предусмотренного в законодательстве состава конституционного деликта является недостаточным при квалификации деяния как конституционного деликта. На наш взгляд, основанием конституционно-правовой ответственности является конституционный деликт, внешним проявлением которого могут выступать как деяние субъекта конституционных правоотношений в форме прямого нарушения конституционно-правовых норм, так и деяние указанного субъекта, противоречащее общим принципам и смыслу Основного закона, не соответствующие «букве и духу» Конституции, что, в частности, выражается в неисполнении решений Конституционного Суда РФ.
В контексте рассмотрения конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ необходимо определиться с инстанцией этой ответственности. Без существования инстанции ответственности невозможна и сама ответственность. Даже лексическое значение слова «ответственность» предполагает необходимость отвечать, «держать ответ» перед кем-либо (перед семьей, обществом, политической партией, государством и проч.). Каждый вид социальной ответственности имеет свою систему инстанций, которая наряду с нормами, устанавливающими соответствующий вид ответственности (политическими, правовыми, моральными, религиозными и т.д.), и особенностями применяемых санкций (общественное порицание, анафема, лишение свободы) составляет основу для дифференциации социальной ответственности на различные виды.
