Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы общеобязательности исполнения решений конституционных судов 15
1.1. Правовая природа решений конституционных судов 15
1.2. Юридическая сила решений конституционных судов 25
1.3. Отличия решений конституционных судов от актов судов других юрисдикции 39
Глава 2. Исполнение решений конституционных судов в механизме конституционного судопроизводства 51
2.1. Исполнение как форма реализации решений конституционных судов 51
2.2. Механизм исполнения решений конституционных судов 65
2.3. Особенности исполнения решений конституционных судов органами законодательной, исполнительной и судебной власти 83
Глава 3. Проблемы обеспечения исполнения решений конституционных судов 111
3.1. Понятие и классификация средств обеспечения исполнения решений конституционных судов 111
3.2. Самоисполнимость решений конституционных судов 122
3.3. Конституционная ответственность как способ обеспечения исполнения решений конституционных судов 130
3.4. Другие средства обеспечения исполнения решений конституционных судов 142
Заключение 156
Библиография 160
Приложения 205
- Правовая природа решений конституционных судов
- Исполнение как форма реализации решений конституционных судов
- Особенности исполнения решений конституционных судов органами законодательной, исполнительной и судебной власти
- Понятие и классификация средств обеспечения исполнения решений конституционных судов
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Утверждение конституции в постсоциалистических государствах как основного закона прямого действия потребовало создания специализированного института, обеспечивающего ее верховенство в правовой системе. Таким институтом в большинстве стран стал судебный конституционный контроль. Его новизна сделала актуальным анализ теоретических основ деятельности относительно недавно появившихся конституционных судов, а проблема ненадлежащего исполнения их решений
- выработку соответствующего правового механизма.
Необходимость создания подобного механизма определяется особым влиянием этих решений на формирование и корректировку национальных правовых систем, а также тем, что в практике и доктрине их исполнения нередко господствуют представления и штампы, свойственные традиционному процессуальному праву, особенно - гражданскому процессу. Конституционное же правосудие является публично-правовым институтом, а следовательно, этим должна предопределяться и специфика реализации (в том числе и исполнения) его решений.
Почти двадцатилетний (а для государств бывшей Югославии и более) опыт функционирования конституционных судов в исследуемых странах уже обозначил обстоятельства, обусловливающие актуальность данного научного исследования.
Применительно к России, да и к некоторым странам СНГ, такими факторами также являются:
судебный конституционный контроль заменил институт конституционного надзора. Поставленная в то время проблема исполнения актов Комитета конституционного надзора не была решена';
1 См.: Керимов Д.А., Экимов А.И. Конституционный надзор в СССР // Советское государство и право.
- 1990. - № 9. - С. 12; Митюков М.А. Предтеча конституционного правосудия: взгляды, проекты и
институциональные предпосылки (30-начало 90-х гг. XX в.). - М, 2006. - С. 96,100,116,120,121.
- отсутствие разработанных механизмов исполнения решений конституционных судов в странах со стабильным демократическим режимом, что делает актуальной выработку оригинального механизма на постсоветском пространстве и его обоснование.
Немаловажным фактором стало и то, что принятый 21 июля 1994 г. ФКЗ
0 Конституционном Суде РФ в определенной мере отражал
дискутировавшиеся при разработке действующей Конституции России
представления о необходимости ограничения полномочий Суда и сферы
действия его решений1. Корректировка этого подхода потребовала активную
деятельность самого Суда, а также некоторых законодательных изменений.
Проблема неисполнения решений конституционных судов не одинаково остра в постсоциалистических странах, но факты игнорирования этих решений отмечаются во многих странах «молодой демократии» . Это позволяет рассматривать проблему исполнения решений как общую для названных стран и обусловливает проведение комплексного исследования, затрагивающего вопросы места этих решений в правовой системе, их исполнения и связанного с этим законодательного регулирования, специально-юридических и иных социальных средств обеспечения их исполнения.
Изменения в законодательном регулировании и развитие практики конституционного правосудия делают актуальными анализ данной проблемы и определенные коррективы высказанных ранее в литературе предположений. В связи с этим сделана попытка восполнить некоторые пробелы и показать тему в сравнительно-правовом ракурсе.
Степень научной разработанности темы
Проблема исполнения решений конституционных судов постсоциалистических стран упоминается в исследованиях деятельности
См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы, 29 апреля -10 ноября 1993 г.: В 20 т. - М., 1996. Т. 11. - С. 10,18,20, 57.
См.: В. Зорькин: «В каждом из звеньев судебной системы есть дефекты» (беседовал Ю. Колесов) // Время новостей. 2005. 16 июня; Лыхмус У. Эстонская Республика // Исполнение решений конституционных судов: Сборник докладов. - М., 2003. С. 209.
высших органов государства, судебной власти в целом, судебного нормоконтроля3, национальных органов конституционного правосудия4, принимаемых ими решений5. Она затрагивалась и в учебных пособиях . При этом большинство авторов ограничиваются лишь указанием на обязательность исполнения решений конституционных судов и на ответственность, которая предусмотрена законом за их неисполнение7. А специальные же исследования обычно не выходят за рамки определенного круга вопросов: какую юридическую силу имеют решения конституционных судов и различаются ли они по этому основанию8; каковы правовые последствия принятия решений конституционными судами9; в какой части решения являются общеобязательными10; вопросы создания механизма исполнения этих решений11 и взаимоотношений конституционных судов с
См.: Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Томск, 2004. - 26 с.
Например, Багдасарян А.В. Конституционный статус судебных и правоохранительных органов в Республике Армения: теоретический и сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук.-М., 1996.-48 с.
См.: Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источник административного права: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2005. - 28 с.
Напр., Мустафаев Б. По пути создания правового государства // Вестник Конституционного Суда Республики Узбекистан. - Ташкент, 2004. - Вып. 10. - С. 107-112.
См.: Неновски Н. О толковательных решениях Конституционного Суда // Юридическая природа актов конституционных судов Республики Болгария и Российской Федерации. Круглый стол болгарских и российских юристов, состоявшийся на Юридическом факультете Софийского университета им. Св.Климента Охридского 26-29 XI. 2003. - София, 2004. С. 24-38.
Напр., Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2005. - С.397-406; Конституционный судебный процесс / Отв. ред. д.ю.н., проф. М.С.Саликов. - М., 2003. - С. 162-167; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. - М., 1998. - С. 252-257.
Например, Кахиани Г.З. Конституционный суд Грузии // Гражданин и право. - 2003. - № 4. - С. 23-29.
См.: Саркисова Э.А. Исполнение решений Конституционного Суда - важное средство утверждения законности в правотворческой и правоприменительной практике // Конституционное судопроизводство. II Международная научно-практическая конференция. - Минск, 2000. С.63-67.
Напр., Абрамавичюс А. Некоторые аспекты исполнения решений Конституционного Суда Литовской Республики // Альманах «Конституционное правосудие в новом тысячелетии». - Ереван, 2005. - С. 204-214.
См.: Гыттлер В. Исполнение решений Конституционного Суда Чешской Республики (на англ. яз.) // Конституционное правосудие. - Ереван, 2000. - № 4 (10). - С. 75-82.
См.: Пушкаш В. Роль конституционного правосудия в становлении правового государства (опыт Конституционного Суда Республики Молдова) // Конституционное правосудие. - Ереван, 2001. - № 4 (14).-С. 124-133.
7 другими органами публичной власти1. Как правило, изложение проблемы ограничено рамками журнальной статьи, изредка - параграфа монографии2.
Особое место в ряду научных работ занимают сборники, изданные по итогам конференций по проблемам исполнения решений органов конституционного правосудия3.
Механизм исполнения решений Конституционного Суда России стал объектом диссертационного исследования Е.А.Климович, в работе которой отмечается важность форм реализации решений Конституционного Суда4.
В то же время в отечественной и зарубежной науке конституционного права практически не ведутся сравнительно-правовые исследования данной проблемы, затрагивающие законодательство и практику деятельности конституционных судов нескольких государств. Существующие работы обычно ограничиваются сравнением в целом отечественного конституционного правосудия с таковым одной из зарубежных стран5. Некоторые аспекты исполнения решений органов конституционного правосудия стран СНГ и Балтии проанализированы М.А.Митюковым6. В работах других авторов ссылки на зарубежное законодательство носят фрагментарный характер7.
1 Например, Вагнерова Е. Влияние решений Конституционного Суда в отношении судов других
юрисдикции (на англ. яз.) // Конституционное правосудие. - Ереван, 2004. - № 2 (24). - С. 62-77.Например, Становление конституционной демократии в России на современном этапе. Аналитический доклад. - М., 2002. - С. 48-60.
См.: Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. М.А.Митюкова и др. - М., 2001. - 336 с; Исполнение решений конституционных судов: Сборник докладов. - М., 2003. - 224 с.
4 Климович Е.А. Механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации:
Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2004. - С. 8, 17.5 Например, Мачку в Е. Путь к «хранителю Конституции». Сравнительная характеристика
конституционных судов в Германии и Польше // Конституционное правосудие в
посткоммунистических странах. - М., 1999. - С. 72-87; Ломовцева М.Л. Российская и американская
системы конституционного судебного контроля: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2004. - 23 с.Напр., Митюков М.А. Конституционные суды стран молодой демократии: некоторые политико-правовые аспекты исполнения решений // Конституционное правосудие. - Ереван, 2002. - №3 (17). - С. 20-44.
Например, Лазарев Л.В. Исполнение решений Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. -2002.-№9.-С. 17-19.
Признавая решения конституционных судов близкими по природе к нормативным правовым актам, отечественные и зарубежные исследователи не рассматривают исполнение этих решений с точки зрения реализации норм права (Е.А.Климович основную часть своей работы посвятила анализу их применения). Мало исследованы некоторые аспекты исполнения решений (например, их самоисполнимость).
Среди российских авторов, внесших наибольший вклад в разработку данной проблемы, С.А.Авакьян, Н.С.Бондарь, Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, Е.В.Колесников, И.А.Кравец, В.А.Кряжков, В.В.Лазарев, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, Т.Г.Морщакова, С.Э.Несмеянова, Ж.И.Овсепян, М.С.Саликов, Б.А.Страшун, В.Г.Стрекозов, Т.Я.Хабриева, Н.М.Чепурнова, Б.С.Эбзеев.
Диссертантом использовались работы и зарубежных исследователей конституционного правосудия, в частности, А.Абрамавичюса, М.Авбеля, Г.Арутюняна, О.Бенидзе, Е.Вагнеровой, У.Ванчигийна, И.Виды, Л.Гарлицкого, В.Гыттлера, К.Имхольц, Л.Инглицовой-Ристовой, А.Казаклиу, А.Кененсариева, У.Лыхмуса, Я.Мазака, Д.Мамедовой, А.Марыскина, Н.Неновски, М.Салихова, Н.Селивона, М.Срдича, Ф.Тохяна, А.Шайо, А.Эндзинша, Б. Эшонова.
Конституционалисты из стран СНГ и Балтии, в отличие от исследователей из Центральной Европы, обычно ограничивающихся рассмотрением механизма исполнения решений конституционных судов, анализируют и порядок обеспечения их исполнения, конкретные меры обеспечения исполнения1. Для центрально-европейских авторов одним из наиболее актуальных вопросов является исполнение решений конституционных судов общими судами .
См.: Бенидзе О. Конституционное правосудие в Грузии // Вестник Азербайджанской Республики. -Баку, 1999. - № 3. - С. 76-79; Марыскин А.В. Механизм исполнения решений Конституционного Суда Республики Беларусь // Конституционное правосудие. - Ереван, 2001. - № 3 (13). - С. 100-109; Селивон Н. Конституционный Суд Украины: девятилетие деятельности // Вестник Конституционного Суда Украины. -Киев, 2005.-№4.-С. 3-17(наукр.яз.).
Например, Сербан М. Решения Конституционного Суда как источник права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. - М., 1999. - С. 165-184; Вида И. Обязательная сила решений Конституционного Суда для других судов как стабилизирующий фактор (на англ. яз.) // Конституционное правосудие. - Ереван, 2004. - №2 (24). - С. 78-90.
9 Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу исполнения решений органов конституционного правосудия постсоциалистических государств. Предметом исследования в рамках настоящей работы избраны сущность, содержание механизма исполнения решений конституционных судов.
Цели и задачи исследования
Цель настоящей работы - рассмотрение особенностей механизма исполнения и обеспечения исполнения решений конституционных судов через выявление их правовой природы.
Указанная цель реализуется путем решения следующих задач:
- анализ правовой природы решений конституционных судов и их
юридической силы;- анализ теоретической основы исполнения этих решений как формы их
реализации, а также законодательства и практики исполнения решений в
деятельности органов государственной власти;выявление средств, создающих условия и гарантии исполнения решений органов конституционного правосудия;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию института исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Методологическая база исследования
Методологической основой исследования является диалектический метод всеобщего познания, ряд других общенаучных и частно-научных методов: логический, сравнительно-правовой, системный, формальнологический, специально-юридический методы исследования.
Так, специально-юридический метод был использован при построении теории исполнения итоговых решений конституционных судов. Так как они представляют собой особые нормативные правовые акты, то и реализация их положений аналогична реализации норм права.
10 Сравнительно-правовой метод позволил проанализировать механизм исполнения решений конституционных судов в исследуемых странах и показать возможные пути его совершенствования в Российской Федерации.
Исторический метод в силу новизны института конституционного правосудия для большинства постсоциалистических государств оказался в целом неприменим. Тем не менее, этот метод позволил сделать вывод о возможной эффективности выдвинутых в литературе предложений о дополнении круга средств обеспечения исполнения решений конституционных судов.
Методы формальной логики применяются при определении соответствия законодательства и практики органов государственной власти в сфере исполнения решений конституционных судов назначению конституционного правосудия.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые осуществлено комплексное научное исследование проблем исполнения решений конституционных судов постсоциалистических государств. Причем автор рассмотрел их с позиции, аналогичной реализации правовых норм, исходя из того, что решения конституционных судов по своей природе являются особыми нормативными правовыми акты.
Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях и выводах, выносимых на защиту.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту: 1. Решения конституционных судов являются особыми нормативными правовыми актами и отличаются от решений судов других юрисдикции особой правовой основой; они имеют такую же сферу действия в пространстве и по кругу лиц, как положения конституции, которые положены в их основу, а решения о соответствии основному закону нормативных правовых актов имеют такую же сферу действия в пространстве и по кругу лиц, как и решения нормотворческих органов; обладают особенностями с точки зрения их действия во времени;
структура решений органов конституционного правосудия имеет особую функциональную нагрузку, обязательными в них являются итоговый вывод (резолютивная часть) и связанные с ним правовые позиции конституционного суда в мотивировочной части решений.
Поскольку решения органов конституционной юстиции являются особыми нормативными правовыми актами, к процессу, определенному в законодательстве, как исполнение решений конституционных судов, следует подходить с позиции реализации правовых норм.
В механизм реализации решений конституционных судов входит:
деятельность правотворческих органов по приведению оспоренных актов в соответствие с решениями конституционных судов, использование их в дальнейшей законотворческой деятельности;
мониторинг правовых актов на соответствие решениям этих судов и опротестование актов, аналогичных признанным неконституционными, уполномоченными государственными органами, а также их обращение в судебные органы;
исключение из правоприменительной практики актов, признанных неконституционными, и актов, содержащих аналогичные положения, пересмотр и предотвращение исполнения правоприменительных решений, основанных на неконституционных положениях;
применение актов конституционных судов в правоприменительной практике как актов толкования конституции и законодательства при восполнении пробелов в законодательстве и при установлении конституционности применяемых актов;
5) опосредованная реализация решений субъектами права, не
наделенными властными полномочиями (например, их использование для
обоснования своей правовой позиции).4. Решения конституционных судов реализуются в следующих формах:
использование - реализация прав или правомочий, вытекающих из законодательства и решений или прямо указанных в них;
исполнение - своевременное и полное осуществление органами и лицами требований законодательства, связанных с решениями данного вида, а также предписаний, содержащихся в решениях (в соответствии с компетенцией или кругом обязанностей субъектов права);
соблюдение - воздержание от совершения действий, нарушающих запреты, установленные решениями конституционных судов;
применение - действия компетентных органов и должностных лиц, направленные на применение содержащихся в решениях конституционных судов положений к соответствующим случаям.
Способы исполнения решений конституционных судов определяются видом конституционного судопроизводства, правовыми последствиями принятия решений, определенными конституцией и законодательством (как для всех, так и для решений, принятых в итоге рассмотрения дел по отдельным видам судопроизводства), содержанием оспоренной нормы, указанием в этих решениях порядка их воплощения (исходя из полномочия конституционных судов определять особенности исполнения своих решений).
Исполнение решений органов конституционного правосудия включает осуществление правовых позиций, обычно содержащихся в мотивировочной части акта, и итоговых выводов этих решений. В некоторых случаях сочетается воплощение предписаний резолютивной части и правовых позиций.
Особенности правовой природы решений предопределяют неэффективность использования для их исполнения исполнительного производства. Решения конституционных судов оказывают влияние на всю правовую систему, не прекращают свое действие с отменой или изменением признанных неконституционными нормативных положений.
Исполнение актов конституционной юстиции - это правовой институт, в который входят нормы, определяющие порядок исполнения решений, создающие для этого юридические условия и гарантии. Исполнение решений конституционных судов зависит и от других социальных средств обеспечения их исполнения.
Конституционные суды не могут обеспечить выполнение своих решений собственными полномочиями. Большинство средств, которые могут быть обозначены как гарантии исполнения этих решений, относятся к полномочиям органов исполнительной власти. В отличие от юридических, обязывающих должностные лица и органы публичной власти, иные социальные средства обеспечения исполнения решений конституционных судов в основном создают благоприятные условия точного и своевременного исполнения решений этих судов. Научно-теоретическая и практическая значимость
диссертационного исследования
Научно-теоретическая значимость настоящей работы заключается:
- в комплексном исследовании института исполнения решений
конституционных судов;- в изучении процедуры исполнения решений конституционных судов с
точки зрения теории реализации норм права;- в анализе условий и гарантий обеспечения исполнения решений
конституционных судов и в определении путей совершенствования
конституционно-правового механизма исполнения этих решений в
Российской Федерации.Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования:
- в законодательной деятельности в сфере регулирования исполнения и
обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ, а также в
процессе их осуществления органами публичной власти и их должностными
лицами;в преподавании учебных дисциплин теории права и государства, конституционного права и спецкурсов;
в научно-исследовательской работе по актуальным проблемам отечественного и зарубежного конституционного права.
Апробация и внедрение результатов исследования Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и международного права Юридического института Томского государственного университета. Результаты диссертационного исследования получили отражение в ряде выступлений на научных конференциях в Томске и Новосибирске. Основные выводы и положения проведенного исследования отражены в восьми научных публикациях.
Предложения по изменению законодательства, указанные в приложении, направлены органам государственной власти. Соответствующие законопроекты были рассмотрены в Секретариате Конституционного Суда Российской Федерации, в Аппарате Правительства Российской Федерации. Положительное заключение было получено из Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Правовая природа решений конституционных судов
Под правовой природой нормативных актов понимаются свойства, определяющие влияние этих актов на правовую систему1. В юридической науке не выработан единый подход к вопросу о правовой природе решений, принимаемых конституционными судами. Это связано не только с научно-методологическими сложностями, но и с новизной изучаемого феномена.
Б.А. Страшун определил решение конституционного суда как конституционный прецедент, нормативное судебное решение, предваряющее решение вопроса законодателем2. В дальнейшем ученый пришел к выводу, что решения Суда - это «нормативные акты, хотя и особого рода»3.
Как судебный прецедент определяют решения конституционного суда многие авторы4. К прецедентам, обязательным и для правотворческих органов, отнесла решения Конституционного Суда РФ Т.Я. Хабриева, а акты толкования этим Судом Конституции - к прецедентам толкования5, которые создают временные нормы права, способные стать нормой закона1. В более поздней работе как нормативные акты автор определила все решения Суда . По мнению Б.С. Эбзеева, решение конституционного суда - это не нормативный акт и не прецедент, но фактически является им . В.Д. Зорькин отмечает прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ, . придающий им свойства источника права4.
Представляется, что термином «прецедент» авторы подчеркивают общеобязательность решений конституционных судов и их судебную природу. А многими исследователями оспаривается именно второй аспект . Решения органов конституционного правосудия адресованы правоприменительным и нормотворческим органам, могут использоваться субъектами непосредственной реализации права, поэтому их нельзя рассматривать как индивидуальные акты.
Согласно другой позиции, решения конституционного суда содержат правовые нормы, так как их действие распространяется на неопределенный круг случаев и персонально неопределенный круг субъектов . Мнение о создании Судом новых норм разделяется рядом ученых7. Это позволяет считать такие решения нормативными правовыми актами.
А.Е. Козлов к таковым относит решения о конституционности, о толковании конституции и другие, если они содержат нормы права8. В первом случае речь идет об отмене нормы - а это прерогатива нормативного акта, во втором - об официальном толковании правового акта. Эти решения конституционного суда, как и другие нормативные правовые акты, должны быть официально опубликованы1. Ф.П.Тохян к нормативным правовым актам относит постановления конституционного суда"", а В.Тихий - решения о конституционности правовых актов3.
В законопроектах, обсуждаемых в России, предлагается установить, как это сделано в некоторых других странах4, что решения Конституционного Суда РФ являются нормативными правовыми актами5. Но такая оценка итоговых решений конституционных судов не учитывает особенности процедуры конституционного судопроизводства, порядок оформления ее результатов6, а также цель деятельности этих судов7.
Согласно другой точке зрения, решения органов конституционного правосудия - это акты, имеющие преюдициальный характер8. Так, по мнению Т.Г.Морщаковои, речь не может идти о прецеденте, так как решение суда имеет значение для той же самой ситуации (по правовому содержанию)1. Преюдициальность решений проявляется в том, что их невозможно преодолеть повторным принятием неконституционных положений, а акты с аналогичным правовым содержанием должны быть отменены2.
Но преюдициальность, о которой пишет автор, фактически отражает нормативность решений органов конституционного правосудия. Суд устанавливает неконституционность конкретных норм, что в дальнейшем является основанием изменения правовых актов, содержащих эти нормы. Также этот подход не учитывает значения формулировок мотивировочной части решений конституционных судов.
По мнению некоторых авторов, решения конституционного суда являются интерпретационными актами3. Однако интерпретационный акт -это один из аргументов уяснения содержания закона4. Предмет официального толкования, даваемого конституционным судом, - положения оспариваемого акта и конституции. Поэтому суд оказывает влияние на правовую систему, устанавливает порядок понимания и реализации конституционных и других норм права.
Исполнение как форма реализации решений конституционных судов
Проблема исполнения решений сопровождает конституционные суды с момента создания. Исполнение этих актов необходимо для выполнения конституционным правосудием своего назначения в системе органов государственной власти, обеспечения верховенства конституции.
Случаи игнорирования решений конституционных судов в странах молодой демократии побудили законодателей поставить вопрос о создании правовых мер, обеспечивающих их реальное исполнение1. Идея принятия закона о порядке исполнения решений Конституционного Суда РФ не была в полной мере реализована (проект соответствующего закона был принят лишь в первом чтении2), но она поддерживается и в настоящее время3. Аналогичные предложения высказываются иностранными авторами4.
Воплощение в жизнь решений, принятых органами конституционного контроля, в законодательстве обычно определяется с помощью термина исполнение5. Некоторые авторы выделяют одноименную стадию конституционного процесса6. Однако такой подход, с учетом нормативного характера решений конституционных судов, представляется не вполне правильным.
Термин исполнение применяется и к воплощению законодательных актов1. Акты конституционных судов являются особыми нормативными правовыми актами. Так, решения о неконституционности правовых актов фактически являются актами об их отмене и в принципе не отличаются от таких актов по способу исполнения . Поэтому к осуществлению решений этих судов, следует подходить с позиции реализации правовых норм.
Реализация норм права - это осуществление требований юридических норм в поведении людей3.
По поводу форм реализации правовых норм в отечественной науке права выдвигались различные точки зрения. В качестве основных можно назвать следующие две.
На основании различий в механизме осуществления правовых норм, выделяются следующие две основные формы реализации: во-первых, происходящая вне правоотношений, и, во-вторых, при посредстве правоотношений. В свою очередь, первая форма предполагает такие способы, как воздержание от нарушения запретов, либо совершение активных действий по осуществлению прав и исполнению юридических обязанностей.
Реализация посредством правоотношений - в зависимости от характера связи между субъектами правоотношения - подразделяется на способы, первый из которых основан на равенстве сторон (гражданско-правовой), а при другом одна из сторон имеет специальные властные полномочия (административно-правовой). Последняя форма реализации правовых норм также неоднородна. Инициатором возникновения правоотношений может быть гражданин, организация или нижестоящий орган, а компетентный орган является процессуально обязанным рассмотреть обращение. В других случаях правоотношение возникает на основе распоряжения компетентного органа (применением права)1.
В соответствии с другим, более распространенным, подходом выделяются следующие формы реализации норм права: 1) исполнение (путем совершения действий, предписанных нормой); 2) использование прав (нормы реализуются путем самостоятельных действий управомоченного субъекта); 3) соблюдение запретов (реализация норм путем воздержания от действий, названных в этих нормах); 4) применение норм, которое выступает предпосылкой их реализации теми субъектами, в отношении которых применяется право2.
Первые три формы осуществляются самостоятельными действиями (или воздержанием от них) любых участников общественных отношений и часто объединяются понятием непосредственная реализация норм права. Применение права - это деятельность компетентных органов по обеспечению реализации норм другими субъектами права, обычно связана с конкретизацией прав и обязанностей непосредственных адресатов норм права и направлена на разрешение правоприменительного дела.
Правовая природа решений конституционных судов влияет на понимание процедуры их реализации. В целом, хотя это не всегда учитывается3, воплощение этих решений разделяется на осуществление правовых позиций и итоговых выводов решений. Нужно отметить, что эти правовые явления различаются по своей юридической природе. Правовые позиции1, часто характеризуемые как результат толкования конституции и отраслевого законодательства, - это часть содержания решения суда и правовое основание его итогового вывода2, который является структурной частью этих решений. По мнению одних авторов, правовые позиции могут содержаться как в мотивировочной части решения суда, так и в резолютивной3. Другие исследователи считают, что правовые позиции находятся в мотивировочной части решений4, либо только иногда в сжатом виде - в резолютивной5. Следует согласиться с Б.А.Страшуном в том, что правовая позиция в резолютивной части решения конституционного суда может содержаться именно в сжатом виде - конкретизированном применительно к вопросу, поставленному перед судом в обращении. Это придает им нормативный характер в отличие от правовых позиций обоснования решения -нормативно-интерпретационных феноменов, имеющих описательный характер6 и близких к моделям норм7. Результаты официального толкования конституции (и если это предусмотрено - законодательства) содержатся как в мотивировочной части решения конституционного суда, так и в резолютивной1, а итоговый вывод полностью совпадает по объему с правовой позицией по исследуемой норме2. Формы реализации норм права определяются содержанием их диспозиций3. Способы исполнения решений конституционных судов как формы их реализации определяются: 1) видом (процедурой) конституционного судопроизводства; 2) правовыми последствиями принятия решений (как для отдельного вида судопроизводства, так и для всех решений), определенными конституцией и законодательством; 3) содержанием нормы права, рассмотренной судом, и ее местом в системе права; 4) указанием в решении конституционного суда действий, которые должны быть осуществлены для его реализации. Действие итоговых решений органов конституционной юстиции не ограничено во времени, они должны применяться в схожих ситуациях в будущем. Это делает необходимым выделение двух аспектов исполнения: осуществление решений участниками конституционно-правового спора, обратившимися в суд, а также приведение законодательства и практики его реализации в соответствие с решением и их осуществление в будущем в случае возникновения схожей ситуации.
Особенности исполнения решений конституционных судов органами законодательной, исполнительной и судебной власти
Решения конституционных судов оказывают большое влияние на правовую систему. Практически каждое решение в силу интерпретационной природы вносит изменения в юридическую деятельность на всех уровнях (национальном, региональном, местном), влияет на непосредственную реализацию права. Рассмотрение основных способов исполнения решений конституционных судов в практике публичных органов, не только иллюстрирует мнения ученых-конституционалистов, позволяет выявить основные пути воплощения решений, сделать предложения по совершенствованию механизма их исполнения, установленного в законодательстве.
По словам Б.С.Эбзеева, законодатель реагирует на правовые позиции, отраженные в решениях Конституционного Суда РФ, инкорпорируя их в законодательство, иногда воспринимая правовые позиции в выхолощенном виде, либо игнорируя их1. Этот вывод применим к тому, как исполняются решения конституционных судов всеми органами государственной власти, имеющими право принятия нормативных правовых актов.
Для исполнения решений конституционных судов о признании положений правовых актов неконституционными законодатель может отменить эти положения. Однако правотворческие органы не всегда своевременно это делают. Три с половиной года понадобилось законодателю для исполнения решения Конституционного Суда РФ о неконституционности ограничения приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования1 (из ч. 1 ст.4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» были исключены слова «коммунальных квартирах»2).
Во исполнение решения Конституционного Суда РФ, принятого в 1999 г.3, только в 2002 г. из п.З ст.20 ФЗ от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» были исключены слова «заведующих кафедрами»4.
Почти два года потребовалось законодателю для исполнения решения Суда о несоответствии Конституции ч.б ст.234 УПК РФ5 путем признания этого положения кодекса утратившим силу6, а для исполнения аналогичным образом решения о неконституционности ч.5 ст.59 АПК РФ7 - менее года8. Приблизительно такой же срок прошел с момента принятия решения о неконституционности положения Закона РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» о выбытии первых трех кандидатов общефедеральной части списка кандидатов (за исключением случаев выбытия но вынуждающим обстоятельствам, указанным в этом законе) как основании отказа в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмены ЦИК РФ1 до его исполнения2.
Более оперативно (в июне 2004 г.) было исполнено4 принятое в феврале 2004 г. решение о неконституционности положения, содержащегося в п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и в ч. 1 ст. 259 ГПК РФ, согласно которому, если нарушения, указанные в жалобе или заявлении на решения и действия (бездействие), избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме приобрели особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия РФ вправе обратиться в Верховный Суд России, который рассматривает жалобу по существу5.
Эти примеры показывают, что возможно указание в законодательстве России шестимесячного срока для исполнения решения конституционного суда федеральным парламентом. Но, безусловно, необходимо учитывать, что причинами неисполнения решений Конституционного Суда может быть не только межфракционная борьба и особенности законодательного процесса1. Принятие законодательного акта во исполнение решения органа конституционного правосудия может повлечь расходы, не предусмотренные государственным бюджетом, либо быть связанным с необходимостью принятия других мер - материальных, организационных и иных.
Своеобразная ситуация сложилась в сфере исполнения решений Конституционного Суда в республике Молдова. Например, решение Суда о неконституционности словосочетания «и русском» ст. 10 в отношении названий населенных пунктов и улиц, и это же словосочетание в ч.1 ст. И2 Закона «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций», принятое в 2002 г., было исполнено лишь в 2005 г.3
Напротив, для исполнения Постановления от 29 марта 2005 г. №7 «Об исключительном случае неконституционности некоторых положений Закона №1286-XV от 25 июля 2002 г. «О статусе беженцев» (были признаны неконституционными словосочетания «в апелляционном порядке» и «в кассационном порядке» в ряде статей этого Закона)4 Парламенту потребовалось всего два месяца5. Изменение тенденции, по-видимому, связано с новеллизацией законодательства о конституционном правосудии в 2002 г.6
Другим аспектом исполнения решений конституционных судов законодателем является восполнение пробела в правовом регулировании. Здесь практика также показывает разные сроки исполнения решений, отражающие как готовность к этому законодателя, так и его заинтересованность и объективную необходимость принятия отдельных нормативных актов. Например, 18 декабря 1998 г. Конституционный Суд Кыргызстана признал неконституционными существование в структуре Верховного Суда судебных коллегий и пленумов. Уже в законе от 17 марта 1999г. «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах общей юрисдикции» была упразднена существовавшая структура этого Суда, а как инстанции рассмотрения гражданских, уголовных и административных дел в Суде были определены составы не менее двух третей судей1.
Заключение Конституционного Суда Беларуси от 1 декабря 1998 г. № 3-73/98 «О соответствии Конституции Республики Беларусь части пятой статьи 92 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь» установило несоответствие этого положения Конституции и международно-правовым актам2. В ст. 127 нового УПК Беларуси от 9 июля 1999 г.3 решение исполнено: определен порядок содержания обвиняемого под стражей в период ознакомления с материалами дела по истечении предельного срока содержания под стражей; предусмотрены сроки рассмотрения соответствующих ходатайств и принятия решений Генеральным прокурором, Верховным Судом и его судьями.
Понятие и классификация средств обеспечения исполнения решений конституционных судов
Эффективность конституционной юстиции зависит не только от механизма исполнения решений, но и средств, обеспечивающих их исполнение1. Содержания понятий исполнение решений конституционных судов и обеспечение их исполнения зачастую смешиваются2. Однако это разные правовые явления, что показывается в этой главе.
В литературе выделяются юридические и неюридические средства обеспечения исполнения решений конституционных судов . Иногда деление уточняется указанием на юридические и организационные, которые являются частью неюридических средств. Последний термин несет в себе некоторую двусмысленность, поэтому целесообразно заменить его на «иные социальные средства обеспечения исполнения решений конституционных судов».
Деление средств на юридические и иные социальные основано на различии в их обязательности адресатам. В отличие от юридических, обязательных для должностных лиц и органов публичной власти, иные социальные средства создают общие благоприятные условия надлежащего исполнения решений конституционных судов. Юридические средства с одной стороны, обусловлены системой социальных средств, с другой -включены в эту систему4.
Классификация юридических средств обеспечения решений органов конституционного правосудия возможна на основе характера деятельности субъектов, осуществляющих их. С этой точки зрения они подразделяются на: - правовые средства, реализуемые главой государства и органами исполнительной власти как участниками законодательного прогресса.
Если парламентарии во время работы над законопроектом, внесенным правительством, существенно изменяют его положения, правительство вправе поставить перед законодательным органом вопрос о доверии. Например, в России Председатель Правительства в связи с законопроектом, направленным на исполнение обязанности, предусмотренной ст.80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, вносит в Государственную Думу мотивированное представление1.
Глава государства, обязанный подписать принятый парламентом закон, вправе использовать право «вето», если законодатель принял акт, противоречащий решению конституционного суда. Так, 4 июля 1994 г. Президент Болгарии вернул парламенту Закон о судебной системе на основании его противоречия решению Конституционного Суда от 3 апреля 1992 г. №32. Причиной применения вето может быть повторное принятие закона, признанного неконституционным, или акта, содержащего аналогичные не соответствующим конституции нормы3. Если вето было преодолено, то Президент после подписания закона обязан обратиться в конституционный суд4. В приведенном примере после обращения Президента Болгарии в Конституционный Суд отдельные положения названного Закона были признаны неконституционными5.
Президент может обеспечивать исполнение решений конституционного суда и на более ранних стадиях законодательного процесса1; - правовые средства обеспечения исполнения решений конституционных судов, реализуемые главой государства и органами исполнительной власти в связи с их полномочиями по осуществлению исполнительной власти. Важную роль президента и высших органов исполнительной власти в исполнении решений конституционного суда отмечают многие авторы2. Президент может вовлечь в осуществление этой процедуры практически любые органы государственной власти3. К этим средствам относится также деятельность контрольных органов государственной власти по проверке исполнения решений конституционных судов4, если такие решения изменяют регулирование соответствующих общественных отношений и тем самым компетенцию самих контрольных органов. Утверждается, что решения конституционных судов мало чем отличаются по последствиям и механизму реализации от нормативных актов, отменяющих правовые нормы, и обеспечение их исполнения должно быть таким же5. Поэтому нужно согласиться с предложением обязать прокуратуру осуществлять надзор за исполнением решений конституционного суда6; - реализация юридической ответственности как средства обеспечения исполнения решений конституционных судов может осуществляться как исполнительными, так и судебными органами власти. В литературе в качестве средства обеспечения исполнения решений органов конституционной юстиции называется дисциплинарная ответственность1. Но, как и административная ответственность2, она остается таким средством только в научных публикациях. Хотя, исходя из интерпретационной природы решений конституционных судов, ответственность за их неисполнение может основываться на неисполнении истолкованного правового акта.
Высказывается мнение о возможности применения мер уголовной ответственности за неисполнение актов органов конституционной юстиции3 -за злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность4.
Похожие диссертации на Исполнение решений конституционных судов: вопросы теории и практики : на материалах постсоциалистических государств
