Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации как объект исполнения 15
1. Пределы решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ 15
2. Свойства и юридическая сила решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ 38
3. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ как источник права ...60
Глава 2. Исполнение решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации как форма реализации права 84
1. Теоретико-правовые проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов 84
2. Тенденции развития законодательства в части, касающейся исполнения решений конституционных (уставных) судов 92
3. Исполнение решений конституционных (уставных) судов законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, судами, юридическими лицами 106
Глава 3. Конституционно-правовая ответственность за неисполнение решении конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации 139
1. Механизм ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов
2. Роль исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ в укреплении конституционной законности в Российской Федерации 154
Заключение 163
Список нормативных правовых актов и литературы 171
- Пределы решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ
- Свойства и юридическая сила решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ
- Теоретико-правовые проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов
- Механизм ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов
Введение к работе
Актуальность темы. Состояние конституционной законности в Российской Федерации во многом зависит от исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, от последовательного учета в правотворческой деятельности правовых позиций этих судов, выраженных в их постановлениях и определениях. В указанной сфере, несмотря на достаточные хронологические рамки существования органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, все еще продолжают оставаться нерешенные проблемы, связанные с отсутствием в региональном законодательстве положений, регулирующих механизм исполнения решений конституционных и уставных судов. «Отсутствие законодательных механизмов исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, - как отмечалось в рекомендациях всероссийской научно-практической конференции 2005 г. «Конституционное правосудие в Российской Федерации: правовое регулирование, опыт, перспективы» приводит на практике к невозможности реализации в полной мере конституционной ответственности, позволяет растянуть исполнение судебного акта на неопределенное, зачастую длительное время, что весьма отрицательно сказывается на авторитете конституционной власти»1.
Поэтому избранная нами для исследования проблема имеет, прежде всего, практическую значимость, поскольку введение в российское конституционное законодательство научно обоснованных правовых норм об исполнении решений конституционных и уставных судов субъектов РФ и ответственности за их неисполнение либо ненадлежащее исполнение будет способствовать укреплению конституционной законности стране. Научно-теоретическая значимость проблемы исследования состоит в том, что ее изу-
Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации //Дайджест оперативной информации, 2005. Jfe 10. С. 133.
4 чение позволить нам глубже понять юридическую природу решений конституционных и уставных судов субъектов РФ, правовой механизм их исполнения, тенденции развития законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части установления конституционно-правовой ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений органов конституционной юстиции в субъектах РФ.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросам конституционной юстиции посвящено значительное количество научных работ. Это работы С. А. Авакьяна, М. В, Баглая, А. А. Белкина, В, К. Бобровой, R А, Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. А. Варламовой, II. В, Витрука, Г. А. Гаджиева, В. В, Гошуляка, В. II Задиоры, Т. Д. Зражевской, В. Т. Кабышева, Е. И, Козловой, В. А. Кряжкова, О. Н. Кряжковой, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, JLB. Лазарева, А, А. Ливеровского, В, О, Лучина, М. А. Митюкова, Т. Г. Морщаковой, С. X. Нафиева, С- Э. Несмеяновой, Ж. И. Овсепян, А, И, Осоц-кого, М, С. Саликова, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриевой, Ю. Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других исследователей. Несмотря на то, что их публикации касаются, главным образом, организации и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, тем не менее, они заложили прочную научно-теоретическую основу для изучения конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации.
Конституционной и уставной юстиции в субъектах Российской Федерации посвящены обобщающие работы М. А, Митюкова, В, К. Бобровой, ВА Кряжкова, Ж. И. Овсепян, В. В. Гошуляка, Л. Е. Ховриной, Т. И. Геворкян , В них дается общая характеристика конституционным (уставным) судам субъектов РФ, раскрываются особенности конституционного (уставного)
1 Конституционное лрапосудие в субъектах Российской Федерации /Отв. ред, М А. Митюков. М., Юрид. л-ра. 1997: Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации //Отв. ред, Мнпоков М. А, М., Зерцало, 1999; Боброва В. К., Митюков М- А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, М, Акад. труда и соц. отн.ч 2004- Ч. I - II; Кряжков В. А, Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М,, 1999; Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. 1990 - 2000, М.ч «ИКЦ «МарТ», 2001:Гошудяк В, В,, Ховрина Л- Е,, Геворкян Т. И, Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М, Альфа-М, 2006.
5 судопроизводства в субъектах РФ, показаны взаимоотношения конституционных (уставных) судов с другими ветвями власти.
Обобщающие монографии С. Э, Несмеяновой, Ю. Л. Шульженко, КВ. Витрука, В. А. Кряжкова, Л. В. Лазарева, М. С. Саликова рассматривают конституционный судебный процесс в Российской Федерации в целом. В них основное место уделено Конституционному Суду Российской Федерации, а конституционная юстиция в субъектах РФ рассмотрена как составная часть более общей проблемы - конституционного правосудия , Эти работы внесли значительный вклад в науку и поставили проблему исполнения решений органов конституционного контроля в Российской Федерации.
Исполнению решений конституционных и уставных судов субъектов РФ было посвящено Всероссийское совеїцание 2001 года, в ходе которого были выработаны некоторые практические рекомендации по данной проблеме2.
В диссертациях, защищенных за последние годы и посвященных органам конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, раскрываются конституционно-правовые основы организации и деятельности конституционных и уставных судов субъектов РФ, их компетенция и правовой статус, роль в осуществлении конституционного правосудия . Только две
Несмеянова С. Э. Конституционный судебный контроль п Российской Федерации: проблемы теории и практики. Екатеринбург, УрГЮА» 2004; Шульженко Ю, Л- Институт конституционного надзора в Российской Федерации, М,, ИГП РАИ, I99S: Внтрук II, В, Конституционное правосудие, Судебно-конституционное право и процесс, М,, Юрист, 2005: Кряжков В, А., Лазарей Л. В, Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., ЯЕК, 1998:Коітституционньій судебный процесс /Отв. ред. М. С Саликов. М., Норма, 2003.
2 Проблемы исполнения федеральными органами государственной власні и органами госу дарствен ной власти решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации/Матерня.їм Всероссийского совещания. М, 2001.
Боброва В, К, Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации //Автореф. дис... канд. юрид, наук, М., 2000; Давудов С. К. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) НАвтореф. Дне... канл- юрид. наук, СПб, 1999; Ермолов И. Л. Роль конституционны* судоа в осуществлении коїісіитуционного контроля в республиках Российской Федерации //Автореф. лис,- канд, юрид, наук. М, 2002: Жеребиова Е. Е. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации //Автореф. дис. канд. юрид. наук. М, 2003: ДворцоваЖ. В- Организация и деятельность конституционных (уставных) судов субьектов Российской Федерации //Лвтореф. дис... канд. юрид. наук, М, 2005; Переплеснина Е. М. Обахепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации в практике конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации //Автореф- дис. канд. юрид. наук. М„ 2006 и другие.
диссертации посвящены исполнению решений Конституционного Суда РФ1. Вопросы исполнения решений конституционных и уставных судов в них не освещались, поскольку эти работы преследовали иные цели и задачи.
Обзор научной литературы и диссертаций, посвященных конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации показывает, что проблема исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов РФ остается только поставленной, но далеко не изученной. Нуждаются в научном осмыслении теоретико-правовые проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ, тенденции развития законодательства об исполнении решений конституционных (уставных) судов, механизм конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с исполнением решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, а также сами эти решения.
Предмет исследования - правовые нормы, регламентирующие деятельность конституционных и уставных судов субъектов РФ и процесс исполнения их решений.
Цель представленной диссертации состоит в целостном комплексном и системном исследовании решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, проблем их исполнения и конституционно-правовой ответственности за их неисполнение.
При написании диссертации автор ставил перед собой следующие задачи:
рассмотреть пределы, свойства и юридическую силу решений конституционных и уставных судов субъектов РФ;
раскрыть теоретико-правовые проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ;
1 Климович Е. А, Механшм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации //Автореф. дис... канд. юрид. наук, Челябинск, 2004: Кальяк A. Н. Исполнение решений конституционных судов: вопросы теории и практики. (Па материалах постсоциалистических государств //Автореф. дис.„канд. юрид, наук. Томск, 2006,
выявить тенденции развития законодательства в части, касающейся исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ;
показать исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, судами и юридическими лицами:
раскрыть конституционно-право вой механизм ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ:
выявить роль исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ в укреплении конституционной законности в Российской Федерации:
выработать систему практических рекомендаций для совершенствования федерального и регионального законодательства во всем основным вопросам темы исследования.
Источниками права, анализируемыми в диссертации, стали Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, касающиеся организации, деятельности и исполнения решений органов конституционной юстиции в субъектах РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили практика исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов РФ, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в которых учитывались правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ, публикации в средствах массовой информации по проблеме исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации критических исследований, где проводится комплексный анализ проблем исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов РФ на всем протяжении их существования, рас-
8 крывается конституционно-правовой механизм исполнения этих решений и механизм конституционно-правовой ответственности за их неисполнение, выявляется роль и место конституционных и уставных судов субъектов РФ в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации.
На основе анализа правоприменительной праістики и взаимосвязи с наиболее актуальными теоретическими вопросами, относящимися к деятельности конституционных и уставных судов субъектов РФ, исследованы различные аспекты рассматриваемых правоотношений, влияющие на эффективность и своевременность исполнения решений конституционных и уставных судов. Показана роль правовых позиций конституционных и уставных судов для правотворческой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления субъектов РФ, в формировании практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов,
В диссертации предложены обоснованные рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов РФ с целью укрепления конституционной законности в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, в значительной степени раскрывающие научную новизну представленной диссертации:
1, Под правовыми позициями конституционных (уставных) судов следует понимать правовые выводы суда, являющиеся результатом интерпретации судом конституционных (уставных) норм субъектов Федерации, истолкования им конституционного (уставного) смысла положений действующих законов субъектов, других нормативных актов, применения им федерального законодательства, которые служат правовым основанием итогового решения конституционного (уставного) суда. Выраженная в решении суда правовая позиция (правовые позиции) относительно конституционности конкретного акта или нормы является образцом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции применительно к анало-
9 гичным по содержанию актам, нормам. При таком использовании правовые позиции могут иметь самостоятельное значение и использоваться без решения суда в целом. В законотворческом процессе также используются не столько решения суда, сколько выработанные им правовые позиции.
Полномочия конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации определяют пределы, выносимых ими решений. Поскольку эти полномочия в разных субъектах Федерации отличаются разнообразием, то и пределы решений конституционных (уставных) судов в различных субъектах не совпадают. Однако это не означает, что в указанных пределах не присутствует некое объединяющее начало. Им стала общая компетенция конституционных (уставных) судов. Это является дополнительным аргументом в обоснование позиции о необходимости принятия федерального закона об общих принципах организации конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.
Конституционные и уставные суды могут признавать законы субъектов Федерации недействительными, лишенными юридической силы. Суды общей юрисдикции вправе только признать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению. Поэтому пределом решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации может быть признание нормативного правового акта недействительным, в то время как пределом решения суда общей юрисдикции (арбитражного суда) является признание нормативного правового акта не действующим. Если пределы решений конституционных и уставных судов субъектов Федерации с точки зрения компетенции этих судов являются пределами, идущими вширь, то пределы, связанные с признанием нормативных правовых актов недействительными, являются пределами, идущими вглубь, поскольку недействительным нормативный правовой акт объявляется с момента его принятия, а недействующим нормативный правовой акт становится с момента вынесения решения суда.
Пределы решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ
Для рассмотрения проблем, связанных с исполнением решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации большое значение имеет изучение пределов выносимых этими судами решений. Под ними мы понимаем те сферы компетенции конституционных и уставных судов субъектов РФ, в рамках которых могут выноситься судебные решения и ту степень неконституционности нормативного правового акта, которую могут определять только данные суды.
Решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и их место в правоприменительной практике и в правовой системе России определяются местом органов конституционной юстиции в системе разделения властей.
В настоящее время в государствах европейской модели конституционной юстиции, конституционное судопроизводство де-факто, а в ряде случаев де-юре выведено за рамки трех традиционных ветвей власти. Подобная практика обосновывается в научной литературе спецификой функций конституционного правосудия, направленных на то, чтобы обеспечить максимально возможный баланс всех властей, контролировать соблюдение конституционных норм и общих принципов права1. В Российской Федерации некоторые исследователи также считают, что Конституционный Суд выполняет функцию одной из форм контрольной власти . В. Б, Чиркин по этому поводу писал: «Конституционный Суд РФ не столько осуществляет правосудие в обычном смысле этого слова (рассмотрение конкретных дел), сколько контрольную функцию. По существу конституционная юстиция - это только часть особой ветви государственной власти - контрольной власти» .
Что касается конституционных и уставных судов субъектов РФ, то они представляют собой специальный механизм правовой охраны защиты конституций и уставов субъектов Российской Федерации. С их помощью обеспечивается высшая юридическая сила конституций (уставов) субъектов РФ по отношению к иным законодательным актам субъектов Федерации. Кроме того, их деятельность связана не с рассмотрением уголовных или административных правонарушений, не с рассмотрением гражданских исков, а с рассмотрением региональных правовых актов на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта РФ. Это суды в области права. В этой связи, казалось бы, конституционные и уставные суды следовало бы вывести за пределы трех традиционных ветвей власти. Однако такой вывод нам представляется неправомерным, поскольку именно конституционным правосудием в значительной степени поддерживается баланс властей, именно это правосудие играет ведущую роль в систему сдержек и противовесов между ветвями власти. Именно поэтому одни специалисты в области конституционного права называют деятельность конституционных (уставных) судов Российской Федерации конституционным контролем, а другие специалисты конституционным правосудием. Ж. И, Овсепян справедливо считает и то и другое определение правомерным с оговоркой на то, что судебное начало в деятельности конституционных (уставных) судов должно превалировать . Эта позиция также подтверждает вывод о том, что конституционные и уставные суды субъектов Федерации входят в состав судебной власти как ее составная часть.
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации не входят в состав отдельной контрольной власти. Если орган контрольной власти, например, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, может по своей инициативе осуществлять контроль, то органы судебной власти не вправе по своей инициативе проводить такой контроль. Именно это обстоятельство не позволяет нам отнести конституционные (уставные) суды субъектов Федерации к контрольной ветви власти. Их место - в судебной системе»
Кроме того, конституционные и уставные суды субъектов РФ, наряду с контрольными полномочиями, имеют и иные полномочия, никак не связанные с контрольными.
В системе сдержек и противовесов между ветвями власти судебная власть обладает самостоятельностью и независимости от других ветвей власти. Идея самостоятельности суда базируется на положениях статьи 10 Конституции РФ, которая установила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения па законодательную, исполнительную и судебную- Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Идеологически, как справедливо отмечает В, И. Анишина, это означает, что сегодня суд в России - самостоятельный орган в государственно-правовом и организационном смысле этого слова, он не входит в качестве элемента, ни в какой другой орган государства, общественного объединения или в какую-либо систему других органов. Тем самым изменена сама природа суда, основные цели и задачи в его деятельности. Ранее суды считались частью правоохранительных органов, как органы борьбы с преступностью1. В настоящее время суд является самостоятельной ветвью государственной власти и исполнение решений судебных органов, особенно органов конституционной юстиции, является не просто юридической процедурой, заключительной стадией судопроизводства, но и может являться важным звеном в системе сдержек и противовесов между различными ветвями власти, Поэтому исполнение решений органов конституционной юстиции ведет к укреплению авторитета этих органов, повышении значимости их решений, а, в конечном счете, к усилению судебной власти как самостоятельного и независимого института в государственном механизме, что является одной из главных задач проводимой в стране судебно-правовой реформы.
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации являются органами конституционного (уставного) контроля. По мнению В.К.Бобровой? конституционный и уставной контроль - понятия однопоряд-ковые и употребляются как синонимы1. С этой позицией следует согласиться, поскольку данные понятия вытекают из названия учредительного акта субъекта Федерации, каким является конституция или устав. По своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ конституции и уставы равны. Они являются основными законами субъектов Федерации2. Следовательно, конституционный и уставный контроль в субъектах Российской Федерации по сути одно и то же.
Главной задачей конституционного (уставного) суда субъекта РФ является осуществление контроля над соответствием регионального законодательства конституции (уставу) субъекта РФ.
Свойства и юридическая сила решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ
В юридической науке применительно к Конституционному Суду РФ содержится ответ па вопрос, что является решением этого суда. Н. В. Витрук и И Е. Кондратов понимают под ним облеченный в установленную законом форму правовой акт, которым Конституционный Суд в пределах своей компетенции выражает свою волю посредством констатации юридически значимых фактов и изложения государственно-властных велений .
В. А. Кряжков определяет решение Конституционного Суда РФ как правовой акт, принятый Судом в пределах своей компетенции и в установленном законом процессуальном порядке, содержанием которого является констатация определенных юридических фактов и изложение государственно-властных велений, имеющих обязательное значение для участников конституционных правоотношений .
С- Э. Несмеянова определяет решения Конституционного Суда РФ как юридически оформленные выводы Суда по материальным, процессуальным или организационным вопросам, рассматриваемым в процессе его деятельности, с соблюдением особых процедур, установленных законом. При этом автор подчеркивает, что сущность решений, принимаемых Конституционньш Судом, состоит в том, что они, прежде всего, являются правовыми актами органов государственной власти .
В. А, Витушкин дает следующее определение решений Конституционного Суда РФ. Это государственно-властное волеизъявление Суда по разъяснению смысла положений Конституции РФ, действующего законодательства, установлению юридически значимых фактов, с которыми закон связывает изменение системы существующих правовых норм или правоотношений, либо по регулированию конкретных процессуальных правоотношений, связанных с рассмотрением Судом обращения, или вопросов исполнения ранее вынесенных им решений, выраженное в ходе осуществления конституционного судопроизводства в заседании Суда и зафиксированное в документальной форме1.
Указанные определения решений Конституционного Суда РФ позволяют сделать вывод о том, что они являются актами, исходящими от органов конституционного правосудия, как органов государственной власти, вынесенными в соответствующем процессуальном порядке. Данное определение решений Конституционного Суда Российской Федерации можно распространить и на определение решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации с той лишь разницей, что последние являются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основные признаки решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ уже являлись предметом анализа в юридической науке".
Среди них необходимо обратить внимание на такой их признак, который указывает на то, что решения конституционных (уставных) судов являются актом органа государственной власти субъекта РФ. Он выносится от имени субъекта Федерации.
Конституционный (уставный) суд является органом государственной власти субъекта РФ, и выносимые им решения имеют государственно-властный характер. При их принятии судьи конституционного (уставного) суда независимы и подчиняются только закону.
В решении конституционного (уставного) суда отражается итоговый результат рассмотрения им конкретного дела. Оно вырабатывается в особом процессуально-правовом порядке, является окончательным, действует непосредственно и обязательно для исполнения на всей территории субъекта РФ. Ни один из органов государственной власти субъекта Федерации, исходя из принципа разделения властей, не вправе признать решение конституционного (уставного) суда утратившим юридическую силу.
Некоторые исследователи, в частности В. С, Нерсесянц, считают, что решения конституционных (уставных) судов являются актами применения права,1 Безусловно, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, равно как и Конституционного суда РФ, обладают всеми признаками акта применения права. Вместе с тем эти акты применения права, поскольку они подтверждают либо не подтверждают конституционность нормативно-правового акта субъекта РФ, дают его официальное толкование, являются одновременно и источниками права субъекта Российской Федерации. Ведь такие решения конституционных (уставных) судов являются правовыми нормами, подтверждающими либо отменяющими действия других правовых норм. Они обладают юридической силой, действуют во времени, пространстве и по кругу лиц.
Акты, признанные конституционным (уставным) судом субъекта РФ неконституционными, утрачивают юридическую силу. Это означает, что они никем не применяются и не реализуются. Это обязывает соответствующий орган, принявший неконституционный акт, отменить либо изменить его. Данное правило касается не только тех правовых актов, о которых шла речь в решении конституционного (уставного) суда, но и других аналогичных актов либо тех актов, которые были приняты на основе признанных судов неконституционными актов. Все зто свидетельствует о том, что решения конституционных (уставных) судов как акты применения права являются одновременно и особыми источниками права в субъектах Российской Федерации.
Законодательство субъектов РФ выделяет следующие виды решений конституционных (уставных) судов: постановления, определения, заключения.
Постановления принимаются по вопросам о конституционности законов, иных нормативных актов субъектов Федерации, договоров субъекта РФ, по спорам о компетенции, по жалобам граждан, их объединений и по запросам судов в связи с применением оспариваемого акта в конкретном деле, по толкованию конституции (устава) субъекта Федерации.
Заключения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации принимаются по вопросам отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации (Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Саха (Якутия), Свердловская область) либо по вопросу о наличии или отсутствии препятствий ДЛИ проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления (Саха (Якутия)), Судебная практика по этим вопросам, как и в приведенном выше случае, не сложилась.
Как постановления, так и заключения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации требуют своего исполнения соответствующими субъектами права. Сложнее обстоит с исполнением определений конституционных (уставных) судов.
Теоретико-правовые проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов
В науке конституционного права относительно решений конституционных и уставных судов различаются понятия «действие решения конституционного (уставного) суда» и «исполнение решения конституционного (уставного) суда,
В соответствии с законами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах решения этих судов действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Отдельные их положения, признанные не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене принявшими их органами. Другими словами, действие решений конституционных (уставных) судов требует пассивного поведения субъектов права. Здесь мы имеем дело с такой формой реализации права как соблюдение права, требующее пассивных действий.
Исполнение решений конституционных (уставных) судов, наоборот, требует активных действий субъектов права. Так, признание конституционным (уставным) судом нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими конституции (уставу) субъекта Федерации является основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном не соответствующим конституции (уставу) либо воспроизводящим его. Исполнение решений конституционных (уставных) судов требует от законодательных и исполнительных органов государственной власти нового нормативного правового регулирования, принятия мер финансового, материально-технического, организационно-управленческого и иного характера, пересмотра правоприменительных актов, изменения практики применения конституции (устава), законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ. Анализ законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ показывает, что законами субъектов РФ, кроме Республики Саха (Якутия) и Чеченской Республики, не предусмотрена обязательность внесения изменений, дополнений в нормативные правовые акты, признанные судами не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ1.
В научной литературе под исполнимостью решения суда понимают возможность его добровольного или принудительного исполнения, то есть осуществления специальными государственными органами ряда мероприятий, направленных на реализацию судебного решения помимо воли обязанного лица . Следовательно, в исполнимости судебного решения, вступившего в законную силу, проявляется его принудительный характер.
Механизм исполнения решений органов конституционного правосудия в юридической науке изучен применительно к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. Он обладает рядом особенностей. К ним относится, прежде всего, то, что у Конституционного Суда нет исполнительного производства, как в общих судах. Как правило, исполнение решений Конституционного Суда требует длительного времени и соответствующего ресурсного обеспечения. Весьма остро стоит проблема универсализации решений Конституционного Суда, то есть применения, соблюдения их всеми, а не только сторонами по делу . Речь идет о том, что признание неконституционным акта, например, одного субъекта Федерации, следуя логике права, должно вести к пересмотру, устранению таких же положений, которые были признаны неконституционными, в актах других субъектов Федерации.
Весьма важным, по нашему мнению, является введение в законодательство понятия «конституционно-исполнительное производство», которое необходимо поставить в один ряд с исполнительным производством. Ведь функция исполнения решений конституционных (уставных) судов, как справедливо подчеркивают отдельные исследователи, не может реалиэовываться самими судами. Для этого необходим специальный аппарат, наделенный весьма специфическими полномочиями1. Поэтому конституционно-исполнительное производство должно стать составной частью исполнительного производства. Судебные приставы могли бы принимать к своему производству решения не только судов общей и арбитражной юрисдикции, но и решения судов конституционной юстиции. Для этого требуется внесение соответствующих изменений в федеральный закон «Об исполнительном производстве».
В условиях отсутствия конституционно-исполнительного производства конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации могут только констатировать факт неисполнения решения Суда. Так, например, Уставный Суд Калининградской области 5 октября 2004 г. выступил с заявлением по вопросу юридической силы и исполнения решений Уставного Суда. В нем отмечается, что постановлением Уставною Суда от 16 июля 2004 г. признано не соответствующим Уставу Калининградской области положение ч. I ст. 29 областного закона «О статусе депутата Калининградской областной Думы», предусматривающее, что депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы. 30 сентября 2004 г. областная Дума отклонила направленный на приведение в соответствие с действующим законодательством проект закона «О внесении изменений в закон Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы», которым исключалось вышеуказанное положение закона, признанное Уставным Судом не соответствующим Уставу Калининградской области. Уставный Суд расценил данный факт как попытку неисполнения его решения и требований действующего законодательства1.
Данное заявление Суда, не имея юридической силы, представляет собой скорее моральный, чем правовой акт. Без конституционно-исполнительного производства конституционные и уставные суды не могут эффективно влиять на исполнение своих решений.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ является обязанностью всех органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц. Решения могут исполняться посредством принятия новых, изменения или дополнения действующих нормативных актов, пересмотра индивидуальных судебных и иных дел, изменения практики применения нормативных актов правоприменительными органами, осуществления мер организационного и иного характера.
Механизм ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов
В связи с тем, что не все решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации исполнены и могут не исполняться в будущем в законодательстве должен быть предусмотрен механизм конституционно-правовой ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений этих судов.
Применительно к Конституционному Суду РФ исследователи указывают причины, по которым решения Суда не получают должного и оперативного исполнения. Такая негативная практика, по мнению Н, В. Витрука, связана с рецидивами правового нигилизма, с ложным пониманием должностными лицами защиты интересов населения, с убеждением в первенстве целесообразности над конституционностью и законностью, с амбициями региональных лидеров, с недостаточной реакцией федеральных властей, с нежеланием судов общей и арбитражной юрисдикции, других государственных органов менять сложившуюся правоприменительную практику в соответствии с решениями и правовыми позициями Конституционного Суда РФ и с другими факторами и обстоятельствами . Нетрудно заметить, что эти же причины можно отнести и к неисполнению решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Л. В, Лазарев к причинам неисполнения решений актов конституционной юрисдикции относит также неполноценность процессуального механизма исполнения актов конституционного правосудия, а порой и несовершенство самих этих актов".
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не содержит отдельной статьи об исполнении решений Суда. Кроме того, не до конца решен вопрос о механизме ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. Не в полном объеме действует норма ст. 81, предусматривающая, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом. И. А, Умнова по этому поводу высказалась более категорично: данная правовая норма не действует . Не помогала этому и ранее действовавшая норма ст. 80, согласно которой решения Конституционного Суда РФ подлежали исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены. Точно такие же нормы содержатся и в региональных законах о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.
Под «неисполнением» решений конституционных и уставных судов субъектов РФ понимается такое поведение государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, при котором они вопреки принятому конституционным (уставным) судом решению применяют закон, признанный в нем неконституционным, либо не применяют закон, признанный конституционным, «Ненадлежащим» является такое исполнение решения, при котором государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо не соблюдают сроки или иные условия исполнения, оговоренные в самом решении, исполняют решение частично, «Воспрепятствование» может выражаться в форме издания государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом письменных или устных распоряжений, запрещающих исполнять решение или создающих условия, при которых исполнение решений конституционного (уставного) суда становится объективно затруднительным или невозможным.
В отличие от нынешнего федерального и регионального законодательства, закон 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» определял порядок исполнение решений Конституционного Суда РСФСР. Он включал в себя обязательное доведение решений Конституционного Суда до сведения соответствующих органов государственной власти, установление месячного срока для рассмотрения актов Конституционного Суда РСФСР, Нынешний федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о конституционных и уставных судах таких норм не содержит. Другими словами, они освобождают органы конституционной юстиции от обеспечения исполнения своих решений, от ежегодного направления законодательным (представительным) органам субъектов РФ посланий судов о состоянии конституционной законности, от обязанности вносить в органы государственной власти представления о нарушении конституций и уставов субъектов РФ.
Хотя конституционные и уставные суды непосредственно не обеспечивают исполнение своих решений, они, тем не менее, могут влиять на этот процесс. Этому могли бы способствовать ежегодные послания конституционного (уставного) суда с указанием тех постановлений и определений, которые не реализованы и перечисление в решениях суда тех органов, которые ответственны за исполнение принятого решения,
В последние годы федеральный законодатель ввел конституционно-правовую ответственность для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гасударственной власти субъектов Российской Федерации» установил такой вид ответственности как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. В названном федеральном законе Президенту РФ предоставлено право вынесения предупреждения, а в случае игнорирования предупреждения, инициирования вопроса перед Государственной Думой о роспуске законодательного (представительно) органа субъекта Федерации. Вопрос об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности решается единолично Президентом РФ. При этом основанием привлечения к ответственности в обоих случаях является уклонение соответствующих органов субъектов Федерации от приведения своих актов после судебного решения в соответствие с федеральным законодательством. Но в случае признания Конституционным Судом РФ акта не соответствующим Конституции РФ, конституционным (уставным) судом субъекта РФ акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ он признается недействительным, не имеющим юридической силой и является совершенно необязательным вносить в этот акт изменения согласно выработанной правовой позиции Конституционного Суда РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Здесь нет со стороны органов государственной власти субъектов Федерации конституционного деликта, а, следовательно, и оснований привлечения их к конституционной ответственности. Речь в данном федеральном законе идет все-таки об актах органов государственной власти субъекта Федерации, основанных на нормативном правовом акте, признанном судом неконституционным или об отказе органа государственной власти либо должностного лица внести изменения в признанный неконституционным акт, в случае появления пробела в правовом регулировании.
