Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Местное самоуправление - одна из фундаментальных основ российской системы народовластия 18
1.1. Народовластие как политическая гарантия местного самоуправления в России 18
1.2. Институты непосредственного выражения власти народа в реализации права на местное самоуправление 32
ГЛАВА 2. Роль и место референдума в становлении местного самоуправления в России 55
2.1 Понятие и виды местных референдумов 55
2.2. Правовые и организационные условия проведения референдумов в муниципальных образованиях 68
ГЛАВА 3. Конституционно-правовое регулирование муниципальных выборов в Российской Федерации 84
3.1. Система принципов муниципальных выборов 84
3.2. Особенности избирательного процесса при выборах в органы местного самоуправления
Заключение 146
Библиографический список 149
- Народовластие как политическая гарантия местного самоуправления в России
- Институты непосредственного выражения власти народа в реализации права на местное самоуправление
- Правовые и организационные условия проведения референдумов в муниципальных образованиях
- Система принципов муниципальных выборов
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что вхождение местного самоуправления в систему народовластия отражает важнейшие приоритеты конституционно-правовой политики Российской Федерации, направленной на развитие институтов гражданского общества и демократического правового государства. Признание местного самоуправления «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия»1 определяется возрастающей ролью местного самоуправления как способа жизнедеятельности местного сообщества, связанного с формированием определенного политического сознания и удовлетворением специфических публично-правовых интересов населения муниципального образования.
Закрепление местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ) предполагает необходимость исследования сущности и содержания конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.
Здесь следует учитывать, что данное право можно рассматривать двояко - как индивидуальное право на самостоятельное решение вопросов местного значения, так и производное от него коллективное право населения муниципального образования на выбор оптимальной модели организации местной власти на территории проживания. «Население само (принцип самостоятельности) определяет посильный круг решаемых им задач (принцип самодостаточности) и предпринимает необходимые усилия для их решения (принцип самообеспечения)» .
«Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года// СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. 2 См.: Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. Дмитриев Ю.А. М., 1999. С. 9.
Реализация коллективного права граждан на местное самоуправление конкретизируется в конституционных избирательных правах граждан, праве на участие в референдуме, праве обращений, возможности проведения публичных мероприятий, народной правотворческой инициативе и др. Как отмечает В.Т. Кабышев данные институты прямого волеизъявления неодинаковы по своему назначению: «Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкциях органов государственной власти, другие имеют консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления, их влияние на механизм принятия государственных решений всегда велико, ибо в них находит выражение воля народа»3. Думается, что данное утверждение применимо и к местному самоуправлению.
Мировой исторический опыт функционирования демократических режимов обусловливает необходимость закрепления на конституционном уровне таких ключевых институтов народовластия как референдум и выборы.
Следуя данным традициям российская Конституция 1993 года в части 2 статьи 130 устанавливает: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Данные социологических исследований убедительно подтверждают, что самыми активными и действенными формами участия населения в управлении делами местного сообщества являются голосование на выборах и референдумах4. Эти институты прямой демократии отличаются
3 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. В.В. Лазарева.
М., 1997. С. 25.
4 См. подробнее: Ковалев A.M. Многомерность общественного процесса и политика// Вестник МГУ.
Серия 12. Политические науки. 1997. № 2. С. 25.
друг от друга содержательной стороной: голосование на референдуме придает юридическую силу самоуправленческому решению, а при голосовании на выборах делегируется мандат на управление местными делами какому-либо выборному лицу.
Референдум как институт народовластия, решение принятое на котором обладает наивысшей легитимностью, не так давно стал известен российской политической практике, особенно на уровне местного самоуправления. По смыслу статьи 130 Конституции РФ он является наиболее адекватной формой учета мнения населения, которое вправе потребовать проведение местного референдума в соответствии с действующим законодательством и Уставом муниципального образования.
Муниципальные выборы, являющиеся одним из динамично развивающихся институтов народовластия, посредством которого регулируются вопросы периодической ротации и формирования органов местного самоуправления, выступают универсальным демократическим способом реорганизации системы местной власти.
При анализе видов муниципальных выборов следует учитывать, что к ним относятся выборы депутатов представительных органов местного самоуправления; выборы должностных лиц местного самоуправления; выборы иных органов местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами местного самоуправления. Совершенно новый вид муниципальных выборов появляется в связи с реализацией норм Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года5 - выборы населением муниципального образования мировых судей.
5 СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
Фактически сложились три относительно самостоятельных уровня правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении форм прямого народовластия в сфере местного самоуправления -федеральный, региональный и местный.
На федеральном уровне оправданным является закрепление лишь общих принципов организации и функционирования институтов местного референдума и муниципальных выборов, а более детальная регламентация в соответствии со статьей 72 Конституции РФ должна входить в компетенцию субъектов Федерации. Тогда как в уставах муниципальных образований в обязательном порядке должны регламентироваться такие вопросы как «формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения»6.
Формы прямого народовластия, получившие закрепление в Конституции Российской Федерации и федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с послед, изм. от 7 июля 2000 года, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изм. от 30 марта 1999 года7, Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года с изм. от 22 июня 1998 года8, реализуются во многих субъектах Федерации недостаточно эффективно. Тем более, что правотворчество субъектов Федерации в сфере организации и проведения референдума, выборов на местном уровне отличается значительным разнообразием и противоречивостью даже в исходных положениях, урегулированных
6 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 года с послед, изм.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378;
РГ. 2000. 8 августа.
7 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653.
8 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.
федеральным законодательством. Еще большими недостатками характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления в различных регионах страны.
Наука российского муниципального права стоит перед необходимостью создания концепции форм реализации народовластия при осуществлении местного самоуправления как комплексной системы научных и практических выводов по совершенствованию нормотворческой деятельности в сфере институтов прямого народовластия как на государственном, так и на местном уровне.
Таким образом, можно констатировать, что местный референдум и муниципальные выборы - это одна из перспективных тенденций демократического развития местного самоуправления в России.
Вместе с тем, следует отметить определенные трудности в применении форм прямого народовластия при осуществлении права граждан на местное самоуправления. Во-первых, это непродолжительная практика действительно альтернативных выборов на местном уровне и во-вторых, несколько настороженное отношение как населения, так и органов власти к местному референдуму, и как следствие небогатая практика его проведения.
В целом, необходимо отметить, что все вышесказанное диктует необходимость всестороннего исследования институтов референдума и выборов как форм прямой демократии при осуществлении местного самоуправления.
Автор провел комплексное исследование теоретических и правовых аспектов институтов прямого народовластия на уровне местного самоуправления, особенно уделив внимание ряду принципиальных положений о местном референдуме и муниципальных выборах как феноменах, создающих необходимую основу для актуализации современной концепции народовластия.
Степень разработанности темы и круг источников
Тема диссертационного исследования носит комплексный характер. Сложность и многогранность таких институтов как местный референдум и муниципальные выборы делает их предметом изучения различных наук: социологии, политологии, теории управления, и юриспруденции.
Несмотря на достаточную разработку в последнее десятилетие различных аспектов местного самоуправления, данные институты народовластия применительно к местному уровню не нашли своего исследователя. Поэтому можно отметить, что в науке муниципального права проблематика референдумов и выборов в муниципальных образованиях остается практически не разработанной.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся основ теории муниципального права. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению А.С.Алексеева, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, Б.В.Веселовского, В.Н.Гессена, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, М.М.Ковалевского, В.М.Хвостова, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича и других, советские и современные авторы продолжили исследование местного самоуправления.
Различные аспекты форм прямой и представительной демократии в
том числе применительно и к местному самоуправлению рассматривались
в трудах таких российских ученых, как С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев,
А.А.Безуглов, А.А.Белкин, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев,
Ю.А.Веденеев, А.А.Вешняков, В.В.Володин, Л.И.Гильченко,
А.Г.Гладышев, В.Е.Гулиев, Л.А.Григорьян, В.Н.Даниленко,
Ю.А.Дмитриев, В.Т.Кабышев, С.Д.Князев, А.И.Ковлер, А.Е.Когут, Г.Н.Комкова, М.А.Краснов. О.Е.Кутафин, А.В.Лагуткин, Л.А.Лукашов, А.А.Мишин, В.В.Пылин, А.Е.Постников, О.Л.Савранская, А.Я.Слива, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, В.А.Четвернин, Е.С.Шугрина,
О.В.Шудра и др. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами достаточно сложная тема освещалась только в контексте форм прямой и представительной демократии в основном на федеральном и региональном уровнях.
Примером таких работ могут служить диссертационные исследования последних лет: Ю.А.Дмитриева «Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые проблемы теории и практики)»9; В.В.Комаровой «Референдум в системе народовластия в Российской Федерации»10.
Одним из последних исследований выступает работа В.И.Мамичева «Референдум в законодательстве зарубежных стран и России (историко-правовой аспект)»11, в котором сущность и типология референдумов представлена достаточно эклектично.
В монографиях и статьях, посвященных местному самоуправлению, проблематика местного референдума и муниципальных выборов рассматривалась фрагментарно.
Здесь следует отметить научное исследование А.В.Лагуткина «Право граждан на участие в местном самоуправлении в условиях становления в России демократического федеративного правового государства»12, который достаточно серьезно подошел к анализу проблем реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Однако в данной работе местный референдум и муниципальные выборы рассматривались наряду с другими формами народовластия, а их специального исследования проведено не было.
Важнейшим научным исследованием в рассматриваемой нами проблематике явилась работа Н.С.Бондаря «Права человека и местное
9 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1994.
10 Автореф. дис. канд. юрид. наук. M., 1995.
'' Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000.
12 Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб, 1995.
самоуправление в России»3, которая, главным образом, посвящена фундаментальным понятиям в реализации прав граждан на местное самоуправление.
Свой вклад в развитие концепции прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления вносит И.И.Овчинников в своем исследованиии «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методология правового регулирования)»14, который затрагивал проблемы функционирования институтов референдума и выборов на местном уровне, но в качестве только рядовых элементов системы местного самоуправления.
Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о конкретных путях осуществления местного самоуправления, в частности через местный референдум и муниципальные выборы, а также трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при их проведении.
Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел и, кроме того, выявить роль и место институтов местного референдума и муниципальных выборов в реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.
Исходя из этого представляется целесообразным выделить основные подходы автора, обусловленные стремлением определить содержание, принципы и организационно-правовые требования проведения местного референдума и муниципальных выборов.
13 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М, 1997.
14 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М„ 2000.
Цель и задачи диссертационного исследования
Основной целью диссертации выступает выявление политико-правовых предпосылок и практической значимости референдума и выборов как форм прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
Указанная цель достигается посредством анализа сущности и содержания законодательства о местном самоуправлении, референдуме и выборах, практике его применения, перспектив развития отношений, возникающих в процессе реализации права населения муниципального образования на местное самоуправление.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение местного референдума и муниципальных выборов;
раскрыть сущностные черты категорий «народовластие», «формы прямого народовластия», «местный референдум» и «муниципальные выборы» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовых актах субъектов Федерации;
рассмотреть сущность и правовую природу местного референдума и муниципальных выборов;
проанализировать отечественный и зарубежный опыт выборов и референдумов, прошедших в муниципальных образованиях;
предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования институтов прямой демократии на уровне местного самоуправления;
определить специфику и порядок разрешения избирательных споров на местном уровне;
исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании процедур проведения местного референдума и муниципальных выборов.
Методологическую и теоретическую основу исследования
составляет комплекс апробированных методов познания, выявленных и разработанных юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический и конкретно-социологический. Их применение позволило провести обобщение некоторых важных аспектов правовой действительности, исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции. При написании работы использовался междисциплинарный подход. Автор опирался на современные достижения политологии и социологии, что способствовало комплексному изучению предмета исследования и выработке предложений по оптимизации механизма функционирования институтов прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», другие федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда Российской Федерации и акты иных федеральных судов по делам,
связанным с вопросами реализации права граждан на местное самоуправление, а также законы субъектов Федерации, касающиеся регулирования проведения референдума и выборов в муниципальных образованиях, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения данных социологических исследований, проводимых в Российской Федерации, материалов судебной практики.
При работе над диссертацией привлекались информационные правовые системы «Консультант-плюс» и «Кодекс».
Объектом исследования в диссертационной работе являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения местного референдума и муниципальных выборов, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление.
Предметом исследования выступают правовые институты местного референдума и муниципальных выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного рассмотрения институтов местного референдума и муниципальных выборов как форм прямого народовластия граждан, а также анализ теоретических, правовых и организационных вопросов их функционирования при осуществлении
местного самоуправления, которые фрагментарно изучены российской наукой муниципального права.
Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов темы явилось более глубокое понимание специфики реализации народовластия как основы конституционного строя применительно к местному самоуправлению.
Исходным моментом исследования можно считать акцентирование внимания на факты реальной муниципальной жизни, отказ от наукообразных представлений о социальных явлениях и формализованного толкования нормативных положений.
На защиту выносятся следующие положения:
Самой природе местного самоуправления больше отвечают формы прямого народовластия (референдум, выборы, сходы, обращения и др.), предполагающие непосредственное участие граждан в процессе принятия решений. На местном уровне институты непосредственной демократии -это формы прямого волеизъявления всего населения муниципального образования или каких-либо его групп, основанные на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.
Сущность конституционного права граждан на формирование и осуществление местного самоуправления заключается в том, что данное право является естественным и неотчуждаемым правом жителей муниципального образования на участие в управлении делами местного сообщества. При этом, данное право, впервые закрепленное в Конституции 1993 года, не может быть подменено обязанностью граждан решать вопросы местного значения. Эффективность реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление определяется тремя критериями: самостоятельностью, собственными интересами населения и учетом сложившихся традиций.
Среди других форм прямого народовластия участие в референдуме и выборах является важнейшей политической гарантией конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.
Применение местного референдума для решения вопросов местного значения должно основываться на политической целесообразности и практической необходимости, иначе этот институт имеет опасность превратиться в популистскую акцию.
Необходимо принятие нормативных актов, обеспечивающих процедуру реализации решения, принятого на местном референдуме, и ответственность уполномоченных должностных лиц и органов местного самоуправления за неисполнение данного решения.
Целесообразно усилить контроль за соблюдением федеральных избирательных стандартов проведения муниципальных выборов, который должен распространяться как на законодательное регулирование выборов в органы местного самоуправления на уровне субъекта Федерации, так и на практику их проведения.
Практика проведения муниципальных выборов обусловливает необходимость применения мажоритарной системы определения результатов голосования как наиболее адекватной специфике муниципальных правоотношений. Представительный орган местного самоуправления является органом представительства публично-правовых интересов всего населения муниципального образования, а не отдельных социальных и политических групп граждан.
Внесение неоправданных изменений в избирательные правоотношения влечет ограничение избирательных прав отдельных категорий граждан и в конечном счете посягает на основные конституционные принципы российского избирательного права. Предложено исключить из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» положение о неучастии в муниципальных
** выборах и местном референдуме военнослужащих срочной службы, не
призывавшихся с территории муниципального образования.
Предложено на федеральном уровне закрепить норму, устанавливающую конкретный процент явки избирателей, при котором муниципальные выборы будут признаны состоявшимися.
Выявлены наиболее типичные причины, порождающие избирательные споры на муниципальных выборах. Определены конкретные меры по предотвращению их возникновения.
1 'И
! їЬ
Щ Практическая значимость и апробация результатов
исследования. Положения и рекомендации исследования, основанные на
теоретических положениях и выводах диссертации, могут быть
Ї использованы прежде всего в правотворческой деятельности по внесению
\ I изменений и дополнений в действующее законодательство о
і муниципальных выборах и местном референдуме.
Выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут
стать основой аналогичных законов субъектов Федерации, а также
использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной
4й власти и органов местного самоуправления, в практике организации и
деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы избирательных комиссий, муниципальных органов и должностных лиц.
Еще одним практическим применением материалов исследования является их изучение в ходе подготовки и преподавания курса муниципального права, спецкурсах по порядку формирования органов местного самоуправления.
Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора, использовались при преподавании дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» в Самарском муниципальном институте управления, а также при проведении российско-французского семинара «Методы планирования в управлении персоналом» (г. Самара, 21-25 июня 1999 года).
Народовластие как политическая гарантия местного самоуправления в России
Местное самоуправление обеспечивает защиту коллективных публично-правовых интересов граждан, порождаемых их совместным проживанием на определенной локальной территории. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.
Как показывает опыт зарубежных государств реализация права на местное самоуправление является условием функционирования демократического правового государства и гражданского общества. Неслучайно в Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года, утвердившем Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, особо подчеркивается, что государственная политика в этой сфере должна быть направлена: «на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления» 5.
Общепризнанно, что система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, включает в себя совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту конституционных прав граждан на местное самоуправление.
Исключительно важную роль в системе гарантий местного самоуправления играют конституционные положения, закрепляющие основополагающие начала организации и функционирования местной власти:
? самостоятельность решения населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления (референдумы, выборы и другие) либо через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130);
? осуществление самоуправления в пределах определенных территорий (городские, сельские поселения, другие территории);
? самостоятельность населения при определении структуры органов местного самоуправления;
? учет мнения населения соответствующих территорий при изменении их границ (статья 131);
? самостоятельность органов местного самоуправления в решении экономических и иных вопросов местного значения (часть 1 статьи 132);
? наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для этого материальных и финансовых средств; подконтрольность реализации этих полномочий государству (часть 2 статьи 132);
? государственная гарантированность прав местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе право на судебную защиту и на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
? запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 132).
Среди общих гарантий, представляющих собой совокупность разнообразных социальных мер материального, идеологического и иного характера, которые определяют состояние демократичности местного самоуправления, особо следует выделить гарантии политического характера. Их можно рассматривать как предпосылки стимулирования развития местного самоуправления, условия устойчивости и стабильности органов местного самоуправления.
В системе политических гарантий наряду с требованием самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также невключением органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, ключевой гарантией является народовластие. Федеральное законодательство обязывает учитывать мнение населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В результате утраты доверия населения наступает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
В соответствии последними изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 7 июля 2000 года16 представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования при издании нормативного акта, повлекшего признанные судом нарушения прав и свобод человека, несут ответственность.
Представительный орган может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
Институты непосредственного выражения власти народа в реализации права на местное самоуправление
Говоря о гарантиях права граждан на местное самоуправление, являющееся одной из основных предпосылок надлежащей организации публичной власти на уровне местного сообщества, необходимо отметить, что именно федеративное устройство государства объективно увеличивает возможности участия граждан в политической жизни, поскольку в Федерации власть рассредоточена на трех уровнях - общефедеральном, региональном и местном.
К настоящему времени в большинстве субъектов Российской Федерации создана законодательная база, обеспечивающая реформирование и функционирование местного самоуправления. Наряду с конституциями и уставами субъектов Российской Федерации действуют законы об организации местного самоуправления, об административно -территориальном устройстве, реестры либо перечни муниципальных образований о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, об установлении и изменении их границ и наименований, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о собраниях и сходах граждан, о территориально - общественном самоуправлении и другие.
При анализе роли институтов непосредственного выражения власти народа в реализации права на местное самоуправление необходимо учитывать отечественный опыт самоуправления. Традиционное для российского государства местное самоуправление было фактически упразднено сразу после Октябрьской революции и вошло в состав единого государственного управления (понимаемого в широком смысле термина).
Объективности ради нужно отметить, что частные институты местного самоуправления существовали и в годы советской власти, в основном в сельской местности. Это, к примеру, самообложение сельского населения, сельские сходы, сельские исполнители и некоторые другие. Используя классические системы местного самоуправления по опыту сельской местности с шестидесятых годов отдельные его институты стали вводить и в городских поселениях. Примерами являются собрания граждан по месту жительства, домовые, уличные, квартальные комитеты. И в сельской, и в городской местности функционировали добровольные народные дружины и товарищеские суды.
Конституция Российской Федерации 1993 года впервые провозгласила местное самоуправление второй (после государственной деятельности) формой осуществления публичной власти.
Как политико-правовая категория местное самоуправление представляет собой такую форму государственных и общественных взаимосвязей, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности35.
На наш взгляд, о понятии местного самоуправления можно говорить в двух аспектах. Во-первых, как о праве граждан, местного сообщества на самостоятельное решение местных вопросов. Во-вторых, как о одной из важнейших основ конституционного строя России.
Учитывая лаконичность норм Главы 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», потребовалось принять некоторые федеральные законодательные акты36, а также законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в которых конкретизируются основные положения Конституции и конструируются дополнительные комплексы правовых норм, делающие концепцию местного самоуправления более конкретной и совершенной.
Органы местного самоуправления осуществляют в пределах, предусмотренных законодательством, собственное правовое регулирование по вопросам экономики, социального развития, охраны окружающей природной среды, общественного порядка и общественной безопасности. В этих нормах в числе других урегулированы и определенные аспекты участия граждан в управлении.
Взятые воедино, названные комплексы норм (федеральные, субъектов Федерации, местные) обеспечивают каждому гражданину возможность постоянного и разнообразного участия в местном самоуправлении. Эти нормы в настоящее время вполне соответствуют международным стандартам прав человека и гражданина в рассматриваемой сфере.
Право граждан на местное самоуправление реализуется в различных формах в соответствии с законодательством и конкретными ситуациями.
В юридической литературе существуют различные мнения по вопросу о формах непосредственной демократии. Так, Н.П. Фарберов указывал, что наряду с общепризнанными формами прямой демократии к ним следует относить совещания трудящихся по вопросам государственного управления, отчетность депутатов и должностных лиц перед трудящимися, наказы избирателей, местные опросы населения, рабочий контроль над производством, сельские сходы, народные собрания, всенародные обсуждения важнейших законопроектов и обсуждение проектов решений местных Советов37. На наш взгляд, такая позиция неоправданно расширяет перечень форм прямой демократии, поскольку включает в него не сколько элементы народовластия, а сколько элементы управления (например, рабочий контроль над производством). Другие авторы, напротив, сужают перечень форм прямой демократии. Например, Г.Х. Шахназаров называет только простейшую и высшую формы непосредственной демократии: голосование и референдум38. Ряд авторов полагает, что особым видом форм прямой демократии является осуществление власти народа через общественные организации39. Более обоснованным является мнение Т.И. Крыжантовской о включении в формы непосредственной демократии писем и предложений граждан в руководящие органы и редакции газет40.
Важный вклад в разработку современной концепции народовластия, в частности форм прямой демократии, внес профессор Ю.А. Дмитриев, который в качестве определяющей характеристики форм прямой демократии указывал институционализацию непосредственного властного волеизъявления народа. Им были выделены три основные группы форм прямого волеизъявления. Во-первых, референдум, выборы, общие собрания населения, характеризующие императивную функцию непосредственной демократии. Во-вторых, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования как инструмент сопоставления воли народа и формируемого им органа власти, выполняющие регулятивную функцию. В-третьих, народная инициатива, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя, как сочетающие обе эти функции народного волеизъявления41.
Всех этих авторов объединяет рассмотрение форм прямой демократии исключительно исходя из особенностей народного волеизъявления при осуществлении государственной власти. Фундаментального исследования форм прямой демократии при реализации права на местное самоуправление в науке муниципального права не проводилось. Хотя именно на местном уровне наиболее рельефно представлены публично-правовые интересы населения муниципального образования при реализации форм прямой демократии. При этом следует учитывать, публично-правовые интересы местного сообщества рассматриваются в качестве основной причины совершения большинства юридически значимых действий на местном уровне.
Правовые и организационные условия проведения референдумов в муниципальных образованиях
Зарубежная практика выработала определенные требования к проведению референдума. Так, вопросы, выносимые на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов принято называть формулой референдума.
Данные вопросы предполагают положительный или отрицательный ответ избирателя, а также выбор из нескольких возможных решений. Будет принято то решение, которое собрало большее число голосов избирателей по сравнению с другими вариантами.
Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующее: вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера (принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения); требующие специальных знаний (принятия и изменения бюджета, исполнения или изменения внутренних финансовых обязательств государства); а также такие вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение налогов). Не выносятся на референдум кадровые вопросы (о формировании состава органов государственной власти и органов местного самоуправления или их персональном составе) и вопросы амнистии. Все эти правила были учтены при разработке законодательства о референдумах в Российской Федерации.
Порядок проведения местного референдума в настоящее время в России регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», а также законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
На сегодняшний день каждый субъект Федерации самостоятельно решает вопрос о законодательном регулировании этого института прямого народовластия. Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты собственные законы о местном референдуме70.
Например, в муниципальных образованиях Саратовской области проведение референдумов регламентируется областным Законом «О референдумах в Саратовской области» от 22 октября 1996 года.
До тех пор пока не принят закон субъекта Федерации о референдумах, их проведение в этих субъектах должно осуществляться на основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Кроме того, обязательным является требование этого Федерального закона о приведении в соответствии с ним ранее принятых законов субъектов Федерации о референдумах и выборах.
На местный референдум, по мнению В.И. Васильева, обязательно выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного муниципального образования (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования) либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Он предполагает, что возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения труда срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов71.
Согласно изменениям от 30 марта 1999 года, внесенным в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», установлено, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. А также следующие вопросы:
Во-первых, о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов.
Во-вторых, о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления.
В-третьих, об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц.
В-четвертых, о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования.
В-пятых, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Система принципов муниципальных выборов
Особенностью ныне действующей Конституции Российской Федерации по сравнению с Конституцией 1978 года является отсутствие в ней специальной главы «Избирательная система». Поэтому нормы избирательного права, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, рассредоточены по целому ряду глав.
Выступая в качестве демократической основы формирования властных структур местных территорий, муниципальные выборы позволяют жителям местного сообщества продемонстрировать свою преданность региону или городу, району, селу, ощутить свою необходимость и причастность к делам своего муниципального образования. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 13,3 тысяч муниципальных образований, в которых избраны органы местного самоуправления.
По характеру правовых предписаний, содержащихся в федеральном избирательном законодательстве и конкретных законах о выборах, система избирательного права подразделяется на нормы и институты общей и особенной части. Институты общей части устанавливают универсальные принципы избирательного права, исходные начала организации избирательного процесса, общий правовой режим осуществления отдельных стадий, процедур и избирательных действий. Институты особенной части определяют конкретные процедуры и условия реализации норм материального избирательного права в ходе подготовки и проведения выборов.
Институциональное разделение избирательного права получает свое формальное отражение в общей и особенной частях как Федерального избирательного закона, так и региональных избирательных кодексов, уже принятых в Воронежской, Белгородской областях, Республике Башкортостан. Основной массив норм избирательного права составляют правила, регламентирующие основные стадии избирательного процесса.
Ключевое значение и сущность народовластия в российском государстве выражают принципы избирательного права, закрепленные прежде всего на конституционном уровне (ст. 32, 81 Конституции РФ).
Значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Еще Ф. Лассаль подчеркивал, что конституция должна являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как основного закона79. Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяет параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства .
В связи с этим стоит отметить, что поскольку муниципальные выборы составляют одну из фундаментальных основ политической системы, следовательно, диктуется необходимость закрепления принципов организации муниципальных выборов и участия в них граждан в российской Конституции, федеральном избирательном законодательстве и законах субъектов Федерации.
Основополагающим законодательным актом, регулирующим избирательный процесс в Российской Федерации, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изм. от 30 марта 1999 года.
Практически все субъекты Российской Федерации имеют собственные законы, регламентирующие порядок формирования своих органов государственной власти. К сожалению, подобная ситуация еще два года назад была не характерна для выборов в органы местного самоуправления. Федеральная власть была вынуждена даже принять специальный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года в редакции от 22 июня 1998 года81, утвердивший также Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Указанный федеральный закон и Временное положение применяются в случаях,если: ? законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; ? представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; ? в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; ? полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; ? законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; ? истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; ? выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки; ? отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; ? муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству; ? органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия; ? в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.
Из-за недостатка опыта и отсутствия профессиональных юристов региональное законодательство о местных выборах грешит отклонениями от нормативов федерального законодательства, превышением компетенции в этом вопросе и отсутствием надлежащей юридической техники.
Практика проведения муниципальных выборов в России свидетельствует о том, что существование конституционных принципов избирательного права обеспечивает адекватную реализацию публично-правовых интересов местного сообщества. В качестве исходных положений, определяющих сущность избирательного права, Конституция закрепляет всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, а рамочный федеральный избирательный закон добавляет еще и принцип свободных выборов или добровольность. На них следует остановиться подробнее, поскольку изъятия из этих конституционных принципов влияют на специфику местных выборов.
