Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление в правовой системе государства
1.1. Исторические предпосылки формирования современной концепции местного самоуправления 15
1.2. Местное самоуправление в системе публичной власти государства: зарубежный опыт 34
1.3. Особенности современной конституционной модели местного самоуправления 50
Глава 2. Законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
2.1. Развитие конституционных норм о местном самоуправлении в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 60
2.2. Регулирование местного самоуправления собственными нормативными правовыми актами муниципальных образований Московской области 77
Глава 3. Правовые аспекты совершенствования деятельности местного самоуправления
3.1. Совершенствование основ местного самоуправления как условие повышения его эффективности 105
3.2. Некоторые направления оптимизации полномочий местного самоуправления 137
Заключение 158
Список использованной литературы 161
Приложения
- Исторические предпосылки формирования современной концепции местного самоуправления
- Развитие конституционных норм о местном самоуправлении в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Регулирование местного самоуправления собственными нормативными правовыми актами муниципальных образований Московской области
- Совершенствование основ местного самоуправления как условие повышения его эффективности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российской государственной и общественной жизни полной сложностей и противоречий, ощущается острая необходимость в развитии нового, самостоятельного, конституционно-правового института - местного (муниципального) самоуправления и исследовании его с точки зрения публичного права. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, то есть является одним из ведущих принципов, определяющим наряду с принципами разделения властей и федерализма систему публичной власти в государстве. Закрепленная в Конституции России модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере.
Анализу местного самоуправления как социального института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, территориальных, финансово-экономических основ местного самоуправления и не всегда затрагивают проблемы содержания самой конституционно-правовой базы местного самоуправления. Вместе с тем именно системный анализ роли и значения правовой базы местного самоуправления способен помочь получить правильные ответы на многие важные практические вопросы правотворчества и правоприменения.
Дефекты правовой базы современного российского местного самоуправления не исчерпываются нарушениями установленной иерархии правовых актов. Кроме недостаточно высокого качества самого нормативного массива, составляющего конституционно-правовые основы местного самоуправления, можно отметить еще целый ряд недостатков. Наиболее типичные из них: несоблюдение установленной компетенции по правовому регулирова-
4 нию порядка организации и осуществления местного самоуправления; отсутствие четкого разграничения вопросов, решаемых в различных правовых актах; противоречия между правовыми нормами различных актов; несогласованность правовых актов по содержанию и юридической форме, отсутствие необходимых связей между ними; отсутствие единой юридической терминологии; бессистемность правового массива; сложность поиска необходимого источника права и оценки его юридической силы и т.д. Президент Российской Федерации В.В.Путин на заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации 27 февраля 2001 года отмечал необходимость завершения формирования нормативной базы этого важного конституционно-правового института, проведения «инвентаризации» всего законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления.
Сегодня в России происходит сложнейший процесс, в ходе которого одновременно идет реформирование старых и формирование принципиально новых институтов местного самоуправления. Реформа местного самоуправления переступила порог очередного этапа. 6 октября 2003 года принят в новой редакции Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступает в силу с 1 января 2006 года.
Необходимость реформирования обусловлена совокупностью причин:
практическая необходимость, обусловленная наметившейся тенденцией децентрализации государственного управления с переносом центра тяжести на местный (муниципальный) уровень;
отсутствие надлежащего методологического и методического обеспечения решения сложных проблем местного самоуправления;
потребность в изыскании новых эффективных средств для преодоления социально-экономического кризиса;
снижение влияния субъективных случайных факторов на процесс формирования правовой базы местного самоуправления;
- потребность в наличии единой теоретической базы для последовательного и систематического исследования организационных, социальных, экономических и других проблем местного самоуправления, ибо каждая группа указанных проблем может быть правильно осознана, поставлена и решена только на основе общей теории местного самоуправления.
По мнению автора, первостепенной задачей науки конституционного и муниципального права, на данном историческом этапе, является всесторонняя научная разработка проблем местного самоуправления в Российской Федерации, создание целостной системы научных положений, посвященных вопросам его формирования и эффективной деятельности с учетом современного уровня правового регулирования, особенностей социально-экономического и политического положения России на основе обобщения и анализа зарубежного и отечественного опыта.
Вышеизложенное предопределяет актуальность разработки конституционно-правового обеспечения формирования и деятельности местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы. Изучение проблем становления системы местного самоуправления имеет в России достаточно долгую историю. Земские реформы 60-х годов XIX века вызвали разработку теорий местного самоуправления, которая велась вплоть до 20-х годов XX столетия, в трудах: В.П. Безобразова, А.Н. Васильчакова, Л.А. Велихова, А.Д. Градов-ского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнова, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.
Вопросы правового обеспечения самоуправления, проблемы его взаимоотношений с государственной властью в условиях советского периода не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей.
Лишь в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов, опираясь на классические труды по общественному самоуправлению ученых начала XX
века, советские и современные авторы продолжили исследование проблем в сфере местного самоуправления. К ним относятся монографии С.А. Авакья-на, Г.В. Барабашева, Б.Н. Габричидзе, Т. М. Палыуновой. В 70-е годы появляются отдельные работы, исследующие институт муниципального управления в зарубежных государствах. И только в 80-90-е годы заметен повышенный интерес к местному самоуправлению. Среди ученых, внесших серьезный вклад в становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать: В.Ф.Абрамова, С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, В.А.Ачкасова, Д.Ф.Аяцкова, Г.А.Барабашева, И.Барцица, Н.С.Бондаря, В.Г.Бессарабова, В.И.Васильева, В.В.Володина, И.В.Выдрина, Л.В.Гильченко, С.А.Глотова, А.С.Джашитова, Ю.А.Дмитриева, В.В.Еремяна, В.Г.Игнатова, Н.А.Игнатюк, А.Замотаева, В.Т.Кабышева, А.Е.Козлова, А.Н.Кокотова, Г.Н.Комкова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.Н.Лопатина, Л.А.Лукашова, В.В.Маклакова, Н.И.Матузова, А.Б.Мизя, О.О.Миронова, И.И.Овчинникова, С.А.Осипяна, А.А.Подсумкову, Н.В.Постового, В.В.Пылина, А.И.Рыбчинского, О.Л.Савранскую, А.А.Сергеева, А.Я.Сухарева, Ю.А.Тихомирова, А.А.Уварова, А.Н.Улиско, В.И.Фадеева, Н.И.Химичеву, А.И.Черкасова, М.А.Чернышева, М.А.Шапкина, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугрину, В.Л.Ясюнаса и других.
Однако развитие нормативной правовой базы и реформа местного самоуправления в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории. Отдельные взгляды и концепции оказываются несостоятельными и требуют уточнения, а то и коренного пересмотра.
Исследование наиболее важных проблем формирования системы местного самоуправления должно, с одной стороны, опираться на глубокую теоретическую базу, а с другой стороны, постоянно искать конкретные практические примеры, подтверждающие правильность его выводов. Интерес к проблемам, анализируемым диссертантом, в значительной степени продик-
7 тован потребностями его практической работы, недостаточной с точки зрения практики научной разработанностью этих вопросов.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере местного самоуправления в процессе реализации конституционно-правовых основ местного самоуправления, в том числе, практика формирования и деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях Московской области.
Предметом исследования служат нормы Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, нормативные акты, регулирующие местное самоуправление; принципы построения, фактическое состояние и динамика развития нормативной правовой базы местного самоуправления. Кроме того, в предмет исследования вошли существующие проблемы в сфере формирования и деятельности местного самоуправления, критерии оценки их эффективности.
Целью исследования является изучение теории и обобщение практики формирования и деятельности местного самоуправления, анализ ряда теоретических и методологических проблем нормативного правового регулирования деятельности местного самоуправления в Российской Федерации; раскрытие основных принципов, в соответствии с которыми должны создаваться и применяться источники муниципального права, а также обеспечиваться необходимые правовые связи между ними; выявление недостатков в реально существующей нормативной правовой базе и подготовка конкретных рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов по ее совершенствованию.
Для достижения указанной цели ставятся конкретные задачи, очерченные в своей основе рамками предложенного плана диссертационного исследования. Они сводятся к следующему:
- исследование отечественного исторического опыта местного самоуправления в России и возможности адаптации к современным условиям;
анализ развития идей самоуправления с учетом зарубежного опыта и правовых основ формирования и деятельности местного самоуправления в зарубежных странах и в России с целью проведения аналогии и использования отдельных элементов в отечественной практике;
анализ особенностей и проблем реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и муниципального нормотворчества в сфере местного самоуправления в современных условиях, с целью выявления противоречий и недостатков действующего правового механизма при формировании и деятельности местного самоуправления и изыскание путей совершенствования законодательной базы местного самоуправления, выработка рекомендаций по более четкому и эффективному правовому регулированию местного самоуправления;
исследование понятия и особенностей реализации компетенции местного самоуправления, оценка эффективности сложившейся системы распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления и выявление предпосылок и условий повышения эффективности осуществления местного самоуправления. <
Методологическую основу исследования определили современные методы познания, включая как общенаучные (анализ, синтез, исторический, системный, социологический, статистический, аналогии, абстрагирования и моделирования), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, метод аналитического толкования правовых норм, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному) методы исследования, позволяющие осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования.
Нормативная и эмпирическая база исследования. При исследовании правовой базы формирования и деятельности местного самоуправления наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательст-
вом, использованы Европейская Хартия местного самоуправления, Консти
туции, Уставы и иное законодательство ряда субъектов Федерации, прежде
всего Московской области, в том числе отчеты и материалы деятельности ор
ганов государственной власти, а также уставы муниципальных образований,
нормативные акты и практика принятия решений органами местного само
управления. Выводы исследования обобщены с учетом судебной практики
(постановления и решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда
РФ). Использованы материалы научных и практических конференций, засе
даний «круглых столов» в Совете Федерации по различным аспектам право
вого регулирования местного самоуправления, в которых автор принимал
участие. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную
базу практическая деятельность автора в качестве муниципального служаще
го в органах местного самоуправления. ц
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов правового обеспечения формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов конституционно-правового обеспечения формирования и деятельности местного самоуправления, что позволило высказать некоторые рекомендации по совершенствованию, как законодательства, так и правоприменительной практики в области повышения эффективности процесса формирования, деятельности и развития местного самоуправления в нашей стране, его оптимальной интеграции в единую систему властеотношений.
Диссертантом излагается собственное видение путей решения имеющихся проблем, отмечаются некоторые типичные ошибки, встречающиеся как при разработке и применении нормативных правовых актов, так и при теоретическом анализе и практической реализации рассматриваемых вопросов.
10 Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики в области взаимодействия различных уровней публичной власти позволили автору выдвинуть ряд, как представляется, самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования этих отношений, определение путей совершенствования организации местного самоуправления в России.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержащими элементы новизны:
Авторское определение понятия модели местного самоуправления: российская конституционная модель местного самоуправления представляет особый вид общественно-государственного института, который отличается гибкостью и способностью изменяться в зависимости от конкретных социально-экономических и политических условий, сохраняя свою сущность и свойства, основываясь на традициях дореволюционного местного самоуправления, позитивных моментах советской системы (типа), учитывая зарубежный опыт организации и функционирования местного самоуправления, в условиях нового этапа реформирования, отличающегося специфическими условиями и задачами.
В целях дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления, повышения ответственности выборных лиц публичной власти перед избравшим их населением, конкретизации конституционных норм, обосновываются предложения о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство.
а) Для устранения пробелов в правовом регулировании механизма отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также учитывая тот факт, что местный референдум и голосование по отзыву являются самостоятельными институтами местного самоуправления, предлагается принятие на федеральном уровне отдельного закона, который должен урегулировать такие элементы института отзыва выборных лиц, как основания отзыва, принципы
и порядок проведения голосования по отзыву: инициатива; сбор подписей; гарантии обеспечения возможности отзываемого лица по даче объяснений по поводу обстоятельств, послуживших основанием к его отзыву; назначение и порядок голосования; порядок формирования и полномочия комиссии; установление итогов; финансирование мероприятий по голосованию.
б) Принятие предложенного Федерального закона потребует внести в Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующие изменения:
I. Часть 1 статьи 71 изложить в следующей редакции: «Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяют- у ся федеральным законом».
П. В статье 24
в части 1 слова «для проведения местного референдума» исключить; ""'
первый абзац части 2, изложить в следующей редакции: «Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы- і борного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются федеральным законом»;
абзац второй исключить.
III. Кроме того, предлагается часть 1 статьи 44 дополнить пунктом 11, изложив его в следующей редакции: «порядок формирования механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения», что позволит закрепить в уставе муниципального образования контрольные функции населения.
3. Закрепление в ряде Конституций и уставов субъектов РФ государственной природы местного самоуправления противоречит общефедеральной конституционной модели организации местных сообществ в Российской Федерации, основанной на понимании общественной природы муниципальной
власти, что требует приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Конституции или уставы субъектов Российской Федерации, развивая конституционные положения, должны моделироваться как единая система социальных, политических, экономических отношений на соответствующих уровнях, что позволит наиболее полно закрепить гарантии местного самоуправления.
Институты местного самоуправления являются продолжением публично-властного механизма на нижнем территориальном уровне - уровне муниципального образования. Отсутствие четкого разграничения полномочий и ответственности между уровнями власти является основным препятствием повышения эффективности деятельности местного самоуправления. Предлагаются критерии разграничения полномочий государственных и муниципальных органов, определения собственных полномочий муниципальных образований каждого уровня.
Органы и должностные лица местного самоуправления, конституционно наделенные властными полномочиями, должны признаваться в качестве полноправных субъектов нормотворческой деятельности. С целью предотвращения противоречий между местными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами органов государственной власти, представляется обоснованным, наряду с регистрацией Уставов муниципальных образований, ввести обязательную регистрацию муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности неограниченного количества граждан, в органах юстиции субъектов РФ.
Научная и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами, рекомендациями и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование правовой базы формирования и деятельности местного самоуправления. Результаты, выводы, предложения и фактический материал исследования направлены на укрепление законности деятельности местного самоуправления и могут представлять интерес для правоведов, политологов, со-
циологов, работающих в области изучения местного самоуправления в Российской Федерации, а также быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе правовой деятельности этого важного конституционного института.
Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при подготовке и преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», в создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в разработке и совершенствовании нормативных актов различного уровня по местному самоуправлению, в практике органов местного самоуправления.
Апробация и внедрение результатов исследования были осуществлены автором при преподавании учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» в Серпуховском филиале Российского государственного социального университета.
Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях отдела проблем законности в государственном строительстве и соблюдения прав человека НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Автор принимал участие в работе отдела, являясь членом авторского коллектива по подготовке монографии «Прокуратура в системе обеспечения законности в государственном строительстве и соблюдения прав человека».
Отдельные положения диссертации изложены в тезисах выступлений на заседании «круглого стола» «Территориальное планирование как элемент обеспечения территориальной и экономической основы местного самоуправления» (Москва, 23 апреля 2004г.), проводимого комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления; на заседании «круглого стола» «Совершенствование взаимодействия общественных, правозащитных организаций и органов прокуратуры в вопросах защиты прав и свобод человека и
14 гражданина» (Москва, 12 мая 2004г.), проводимого НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ с участием Московской Хельсинкской группы и Международной общественной организации «Федерация мира и согласия»; на научно-практической конференции молодых ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ (Москва, июнь 2004) и отражены автором в четырех научных публикациях объемом более 6 п.л.
Кроме этого, выводы, сделанные в результате диссертационного исследования, используются автором в практической деятельности в качестве муниципального служащего администрации Серпуховского района Московской области, в частности авторские предложения были учтены при разработке и нашли отражение в новой редакции Устава муниципального образования «Серпуховский район Московской области».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Исторические предпосылки формирования современной концепции местного самоуправления
Рассмотрим идею местного самоуправления на историческом фоне условий и традиций России. Обращаясь к опыту истории своей страны, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления, что на наш взгляд, необходимо при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом на пути его демократизации.
Из-за того, что понятие «самоуправление» не имеет точного и единого научного значения, некоторые исследователи отрицают существование самоуправления на Руси до 1864 года. Однако сохранившиеся летописи подтверждают, что в нашей стране местное самоуправление имеет многовековую историю.
Одной из древнейших форм народного самоуправления было вече. В Древнерусском государстве городское собрание (вече) было повсеместно распространенным институтом. Фактически до XIII века вечевой уклад был общерусским явлением. ("Вече" - место, где народ говорит о государственных делах). Вече было компетентно и имело свой голос в решении вопроса о престолонаследии, поддерживая или выступая против кандидата на княжеский стол с точки зрения интересов города, а в определенных случаях даже требовало отречения князя, уже находившегося у власти. Являясь демократическим и гражданским началом, вечевой уклад стимулировал развитие самоуправленческих навыков населения Древней Руси. Оперируя современной терминологией, можно сказать, что вече обладало функциями, и законодательной, и исполнительной, и судебной власти. Многие столетия общественная самодеятельность в сфере местного управления в России не носила нормативного характера и развивалась исключительно на основе мирского обычая. Анализ традиционных форм самоуправления на Руси убедительно опровергает имеющую место точку зрения о «генетической неспособности» российских народов к самоорганизации и самоуправлению.
XVI век занимает особое место в истории развития местного самоуправления. Первая земская реформа Ивана IV проходила в условиях собирания земель России, когда требовалось укрепление центральной власти, обороны страны для постоянного усмирения окраин Московского государства. Старая система кормлений не отвечала этим условиям. Земская реформа была призвана к новому обустройству возникающего Московского государства и определила характерные черты земства.
Сущность земского самоуправления в XVI веке состояла, прежде всего «в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные пору-чения» центральной власти, то есть это был особый вид государственной службы, земская повинность, возложенная на тягловое население. «Местное самоуправление, став орудием централизации, распадалось на сословные ведомства».3 При этом задачи устроения государства были решены за счет населения, которое поставило ему новые ответственные и даровые органы местного самоуправления.
При всей дискуссионности вопроса4, что дала данная реформа народу -права или обязанности, бесспорным, на наш взгляд, является то, что прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.
Реформы Петра І в области управления государством начаты сразу после Полтавы. До Полтавы был издан фактически только один акт «устроительного характера»: Указ от 30 января 1699 года «О восстановлении земских учреждений»,5 то есть о создании Бурмистерской палаты (позднее переименованной в Ратушу) - выборного органа посадского (городского) населения, которому были подчинены «земские избы» - выборные органы других городов. Если Бурмистерскую палату можно рассматривать как центральный координирующий орган, то бургомистры и ратманы, выбираемые населением городов, выступали в качестве представителей местного самоуправления.
Однако выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что «население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность».6 Таким образом, основной элемент самоуправления - выборность органов и должностных лиц был искажен, вследствие чего можно утверждать, что реального самоуправления тот период не существовало.
Второй этап административных преобразований Петра I был связан с осуществлением губернской реформы, правовой основой которой явился указ от 18 декабря 1708 года «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» , 1713-1719 годах оформляется организация губернского управления, вводится коллегиальное начало. Это, по мнению А.Н.Демьяненко и А.Л.Обушенкова, «создавало для дворян предпосылки более активно заниматься вопросами местного самоуправления».8 В 1721 году утверждается «Регламент или Устав Главного магистрата», определивший его функции и учредивший Городовые магистраты.9 Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, которые избирались на посадских сходах и ведали городским управлением и судами.
Развитие конституционных норм о местном самоуправлении в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х годов, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.
Реформы, происходившие в государстве в 80-е годы и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического» централизма, существовавшего ранее. На смену Советам приходит новое понятие - местное самоуправление.
Важным шагом в поиске оптимальных правовых форм местного самоуправления стал принятый 9 апреля 1990 года Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР.
Названный Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления и т.д. При всем своем несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.
Следующим шагом на этом пути был Закон «О местном самоуправле ТУ ний в РСФСР» от 6 июля 1991 года, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в России. Он определял местное самоуправление как систе му организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою от ветственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и за конов республик в составе России. В отличие от союзного Закона, российский Закон о местном самоуправлении ввел в понятие местного самоуправления такой важный признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный Закон - понятие «коммунальная собственность». В соответствии с российским Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, то есть в границах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а также принятие районными и город 62 скими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории. В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов.
Таким образом, Закон от 6 июля 1991 года предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.
Осенью 1993 года начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР». Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента России по вопросам местного самоуправления: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года73, «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 года74 и «О реформе местного самоуправления в Российской Федераций» от 26 октября 1993 года.75 Деятельность местных Советов была прекращена, их функции возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»76. Но реализовать контрольные полномочия представительных органов на практике оказалось практически невозможно. Непосредственного участия граждан в местном самоуправлении тоже не ощущалось. В этот период исполнительная власть стремилась укрепить себя и ослабить Советы. Одновременно было много сделано для того, чтобы не сложилось системы представительных органов.
Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношениях. Не выполненными оказались и многие важные законодательные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления.
В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: «О выборах главы администрации» от 24.10.9177 и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.9378. Однако эти законы не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.
Регулирование местного самоуправления собственными нормативными правовыми актами муниципальных образований Московской области
Законодательная база о местном самоуправлении на уровне Московской области90 (как субъекта РФ) значительно расширена по сравнению с федеральным уровнем. В Московской области пакет нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления составили следующие законы: «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области»91, «О местном самоуправлении в Московской области»92, «О бюджетных правах местного самоуправления»93, «О местном референдуме в Московской области»94, «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований»95, «О муниципальных должно-стях и муниципальной службе в Московской области»96, «Об основах терри-ториального общественного самоуправления в Московской области» , «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Московской области» .
Основной правовой документ субъекта Российской Федерации, определяющий законодательную базу для местного самоуправления в Московской области - Устав Московской области. Местному самоуправлению в Уставе посвящено три главы пятого раздела Устава: «Понятие местного самоуправления, его территория и статус»; «Формы осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления»; «Гарантия и защита прав местного самоуправления».
Статья 67 Устава Московской области вводит понятие «местное сообщество» (население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения), которого нет в федеральном законодательстве. Другие статьи раздела 5 Устава Московской области в основном повторяют действие федерального законодательства в отношении местного самоуправления на территории области.
Отдельным аспектам местного самоуправления посвящены и другие статьи Устава Московской области. Так, статья 83 допускает финансирование некоторых программ социально-экономического развития на договорной основе с муниципальными образованиями. Статья 84 Устава гарантирует возмещение ущерба со стороны органов государственной власти области органам местного самоуправления, если принятые государственным органом решения повлекли увеличение расходов или уменьшение доходов бюджетов местного самоуправления. Статья 87 посвящена экономической основе развития местного самоуправления. Статья 89 Устава Московской области подтверждает права и гарантии местных сообществ на использование муниципальной собственности, вплоть до права требования передачи соответствующего объекта из собственности области в муниципальную собственность в случае нанесения экономического ущерба муниципальному образованию. Права местного самоуправления на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, гарантии его самостоятельности подтверждены статьей 91 Устава Московской области.
Содержание других законов Московской области, развивающих законодательную базу местного самоуправления, будет раскрыто ниже по ходу использования того или иного закона применительно к конкретным проблемам, раскрываемым в данной работе.
Весьма многочисленная группа муниципально-правовых отношений регулируется нормативными правовыми актами, принимаемыми путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления. Перед местным самоуправлением стоит задача особой важности и сложности: разработать и принять комплекс документов нормативно-правового характера в области местного самоуправления, чтобы обеспечить решение внутренних проблем муниципального образования.
Важнейшим из таковых правовых актов, согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»99, является устав муниципального образования. Появление уставов муниципальных образований предопределено организационной обособленностью органов местного самоуправления, признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации.
Устав является основным правовым актом, в соответствии с которым принимаются другие акты, а также согласуются действия органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно части 2 статьи 8 Федерального Закона устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Принятие и изменение уставов, а также контроль за их соблюдением находится в ведении муниципального образования (п.2, ст. 6). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает два способа принятия устава муниципального образования либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно (п.2, ст.8).
Устав подлежит государственной регистрации (п.З, ст. 8). Правовое значение данного института заключается в том, что органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, который предусматривает, в частности, проверку соответствия положений, содержащихся в уставах, Конституции РФ и федеральным законам, законам субъектов Федерации. Иными словами, институт государственной регистрации уставов муниципальных образований есть одно из правовых средств, которое государство использует в целях исполнения конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что в законодательстве субъектов Федерации устанавливаются различные сроки и процедура регистрации уставов муниципальных образований органами государственной власти. Пункт 4 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что основанием для отказа в регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления. Изменения и дополнения в уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и регистрация уставов. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) (п.5, ст.8).
Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования.
Совершенствование основ местного самоуправления как условие повышения его эффективности
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Понятие «основы местного самоуправления» является новеллой российского государствоведения. Понятие «основ» было впервые закреплено в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»115. Основы местного самоуправления устанавливают основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления, подчеркивают особенность и специфику регулирования общественных отношений на уровне местного самоуправления.116
Согласно Конституции РФ и федеральным законам основы местного самоуправления призваны гарантировать со стороны государства самостоятельность осуществления местного самоуправления населением муниципального образования и создать условия, возможности для эффективного решения задач местного значения.
В Конституции Российской Федерации и федеральных законах закрепляются наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований правовые положения (основы) его организации. В соответствии с ними принимаются уставы и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, содержащие правовые нормы, детализирующие и конкретизирующие положения Основного Закона РФ и федеральных законов. Эти правовые нормы имеют основополагающий, фундаментальный, обобщающий характер и верховенство по отношению к законодательству субъектов федерации и актам, принимаемым органами и должностными лицами местного самоуправления.
Самостоятельность деятельности населения муниципального образования по осуществлению местного самоуправления по Конституции РФ связана с определением территорий, на которых население вправе осуществлять местное самоуправление, а также с наделением органов местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов.
Указанные положения Конституции Российского государства детализируются и конкретизируются в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»117, в котором отмечено, что главным в деятельности населения по решению задач местного значения являются территориальные, законодательные, финансово-экономические основы местного самоуправления. Термин «организационные основы местного самоуправления» в Федеральном законе не используется, но в ряде законов субъектов Федерации о местном самоуправлении это понятие введено.118 Некоторые авторы выделяют еще демографические основы -совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории.119
Таким образом, основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические и организационные начала деятельности населения по решению задач местного значения.
Конституционно-правовые основы. В статье 1 Конституции Российской Федерации закреплено важнейшее положение о том, что Россия есть правовое государство. Для правового государства характерными признаками, в частности, являются: верховенство права и закона во всех сферах общественной и государственной жизни, строгое исполнение требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами; реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития, взаимная ответственность государства и личности. В соответствии с принципами правового государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного самоуправления возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.121
Федеральный Закон (1995г.) в статье 7 определяет законодательную основу местного самоуправления: «местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ».
С принятием в октябре 2003 года в новой редакции базового Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»122, который вступает в силу с 1 января 2006 года, можно говорить о начале нового периода в формировании правовых основ системы местного самоуправления. Нормы нового Закона, регулирующие правовую основу местного самоуправления (ст.4), на наш взгляд, более соответствуют современному пониманию данного вопроса.
Похожие диссертации на Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации
