Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления 12
1.1. Понятие территориальной организации местного самоуправления 12
1.2. Основные принципы территориальной организации местного самоуправления 28
ГЛАВА 2 Формирование территориальной организации местного самоуправления (1990-1995 годы) 45
2.1. Конституционно-правовое оформление территорий местного самоуправления (выделение проблемы) 45
2.2. Непосредственные истоки современной территориальной организации местного самоуправления 56
2.3. Особенности территориальной организации местного самоуправления (практика применения Федерального закона 1995 г.) 64
ГЛАВА 3 Регулирование территориальной организации местного самоуправления федеральным законом 2003 г 80
3.1. Поселенческие (поселенческо-территориальные) муниципальные образования 80
3.2. Муниципальные районы и городские округа 91
3.3. Внутригородские муниципальные образования 104
ГЛАВА 4 Город в территориальной организации местного самоуправления 111
4.1. Основные характеристики города 111
4.2. Правовые основы статуса города в Российской Федерации 126
4.3. Проблемы институализации статуса современных городов 139
4.4. Публично-правовые параметры статуса городских округов в
Российской Федерации 157
Заключение 173
Библиографический список 176
- Понятие территориальной организации местного самоуправления
- Конституционно-правовое оформление территорий местного самоуправления (выделение проблемы)
- Поселенческие (поселенческо-территориальные) муниципальные образования
- Основные характеристики города
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования правового регулирования территориальной организации местного самоуправления как одного из условий повышения эффективности муниципальной власти в решении вопросов местного значения и повышения благосостояния населения.
Местное самоуправление - это, прежде всего, "местная публичная власть, и она должна эффективно действовать"', решая, в частности, те задачи, которые еще сравнительно недавно осуществлялись местными органами государственной власти. Поэтому "первый круг проблем местного самоуправления -это вопросы, связанные с организацией местного самоуправления как формы осуществления публичной власти"2. "Местный уровень власти, - подчеркивал Президент Российской Федерации - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан"3 вопросов..
К ним относятся проблемы компетенции местного самоуправления, ее соразмерности финансово-экономическим ресурсам, разграничение полномочий органов местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы ответственности органов местного самоуправления перед государством и др. Особо следует выделить проблему территориальной организации муниципальной власти, т.к. оптимальная территориальная структура местного самоуправления в России так и не определена.
Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других террито-
Фадеев В.И. Реформа местного самоуправления: объективная необходимость или очередная перестройка местной власти // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М, 2003. С.358.
2 Там же.
3 Путин В.В. Выступление на сессии Конгресса муниципальных образований Рос
сийской Федерации // Местное право. 2003. № 11-12. С.З.
риях гражданами непосредственно и через соответствующие органы самоуправления (ст. 12, 130 и 131). Данные конституционные положения конкретизируются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1, который вступает в силу поэтапно в период со дня официального опубликования по 1 января 2006 г. (далее - Федеральный закон 2003 г.).
С принятием и вступлением в силу базовых положений указанного Федерального закона во всех субъектах Российской Федерации началось формирование двухзвенной территориальной организации местного самоуправления, в которой городские и сельские поселения выступают как базовые звенья местного самоуправления. Однако в деятельности, связанной с внедрением однотипной в основных чертах модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, возникают сложные вопросы.
Эти вопросы обусловлены, с одной стороны, общностью правовых принципов территориальной организации местного самоуправления и соответственно - необходимостью их интерпретации в региональном законодательстве, а с другой стороны, жесткой унификацией основных параметров территориальной организации местного самоуправления, не позволяющей учесть территориально-расселенческую специфику регионов.
Часть из названных проблем может быть разрешена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Но региональное законодательство нуждается в адекватном, существующим правовым реалиям, теоретическом обеспечении. Роль юридической науки в этой области муниципального права многопланова.
Прежде всего данная роль выражается в получении более четких представлений о развитии территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, в содержательном наполнении правовых принципов
1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2003. № 40. Ст.3822.
формирования ее структуры, выявлении возможностей создания различных моделей муниципальной власти и т.д.
Вместе с тем нельзя не признать, что в отечественной правовой науке такой анализ не получил, требуемого правоприменительной практикой, развития, а вопросы оптимизации поселенческих и территориальных основ организации местного самоуправления теоретически мало разработаны. Поэтому основополагающие правовые положения, определяющие принципы территориальной организации местного самоуправления, закреплены в текущем законодательстве без должного научного обоснования. В силу этого проблемы совершенствования методологии приобрела в последнее время особую остроту.
Подчеркивая значимость исследовательской работы подобного рода для конституционного и муниципального права в России, необходимо, прежде всего рассмотреть понятие "территориальная организация местного самоуправления", охарактеризовать его основные конституционно-правовые параметры, уточнить методологические положения и методику совершенствования правового регулирования соответствующих отношений и на этой основе определить направления развития законодательства.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся по поводу формирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в условиях реализации Федерального закона 2003 г.
Предметом исследования выступает оптимизация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в рассмотрении и научно-практическом осмыслении принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепленных в новом Федеральном законе 2003 г., разработке методологии применения соответствующих положений указанного Федерального закона и предложений по совершенствованию регионального законодательства.
Для достижения данной цели предпринята попытка решить следующие задачи:
определить место категории "территориальная организация местного самоуправления" в системе категорий муниципального права;
раскрыть содержание поселенческого, поселенческо-территориального и территориального принципов организации местного самоуправления;
охарактеризовать непосредственные истоки формирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации;
проанализировать основные параметры территориальной организации местного самоуправления, отраженные в Федеральном законе 2003 г., сформулировать предложения по реализации соответствующих положений;
выявить основы публично-правового статуса городов в Российской Федерации и охарактеризовать условия образования городских округов.
Вместе с тем этот анализ подчинен решению основной задачи - изучению основных правовых характеристик территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, исследованию направлений совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени в рамках одной научной работы еще не проводилось комплексное исследование принципов территориальной организации местного самоуправления, отражаемых в правовых понятиях, закрепленных Федеральным законом 2003 г.
Различные аспекты этой темы освещались в научных работах. В настоящее время разработаны концептуальные положения проводимой сегодня реформы местного самоуправления в Российской Федерации и сделаны предложения по совершенствованию регулирования соответствующих правовых отношений.
Значительный вклад в разработку выше указанных проблем внесли: Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, О.В. Берг, Ю.С. Васютин, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, И.В. Выдрин, А.Г. Гладышев, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаева,
А.Н. Кокотов, M.A. Краснов, O.E. Кутафин, B.A. Лапина, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, А.И. Попов, Н.В. Постовой, А.Л. Слива, О.А. Савранская, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, М.З. Фейгин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Е.Н. Щендригин и др.
Наряду с этим теоретическим вопросам территориальной организации местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований (О.Н. Ванеев, Н.И. Захаров, A.M. Медведев, В.И. Михайлов) и научных статей в периодической печати (В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, СП. Кузнецов, А.А. Уваров и др.).
Работы указанных авторов существенно обогатили науку муниципального права в исследовании сущности и природы территориальной организации местного самоуправления, системы соответствующих понятий.
Вместе с тем, несмотря на множество предпринятых попыток, правовые принципы территориальной организации местного самоуправления, как совокупность основополагающих законодательных норм, изучены недостаточно. Нет четких методологических подходов к уяснению основных понятий, охватываемых категорией "территориальная организация местного самоуправления", их системной связи с категориями конституционного права и рядом пограничных отраслей права (административного, финансового, гражданского права).
Не исследована в полной мере правоприменительная практика в этой сфере общественных отношений. В связи с чем возникают значительные трудности в интерпретации и реализации соответствующих норм Федерального закона 2003 г., которые негативно сказываются на модернизации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Методологическая, информационная и эмпирическая основы исследования. В диссертационной работе применялся комплекс методов познания: структурно-системный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, эмпирический, абстрагирования, анализа и син-
теза. Каждый из указанных методов позволил раскрыть определенные характеристики территориальной организации местного самоуправления.
При этом подчеркивается, что поскольку существенное место в работе занимает решение теоретических проблем, постольку именно проблемно-теоретический подход служит достижению наиболее важной для исследования цели - научного осмысления правовых принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Поставленная цель и задачи обусловили обращение автора к отечественной и зарубежной юридической и социологической литературе.
Среди современных российских ученых, труды которых находятся в центре внимания диссертанта, следует назвать: С.А. Авакьяна, С.А. Автономова, Г.В. Барабашева, Н.А. Богданову, И.В. Выдрина, Е.И. Козлову, А.Н. Кокотова, М.А.Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В.Лазарева, В.А.Лебедева, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и др.
Выводы и положения диссертации опираются на правовые нормативные акты, решения Конституционного Суда РФ, официальные документы ненормативного характера, статистические данные.
Научная новизна работы и основные положения, выносимые на защиту. Диссертация представляет собой комплексное исследование вопросов теории и практики конституционно-правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Научную новизну характеризуют следующие итоговые выводы, выносимые на защиту:
1. Системная связь понятий " территориальной организации местного самоуправления" с понятиями "муниципальная власть", "публичная власть", "организация муниципальной власти", определяется категорией "форма и содержание". Соотносимость указанных понятий фокусируется в понятиях "форма территориальной организации муниципальной власти" и "территориальная ос-
нова" местного самоуправления. Исходя из этого подчеркивается, что территориальная организация местного самоуправления есть основная публично-правовая форма институирования локальных территориальных образований, имеющих определенное организационное строение.
В демократическом обществе территориальная организация местного самоуправления строится на оптимальном сочетании поселенческого, посе-ленческо-территориального и территориального принципов. Утверждается, что гармонизация указанных принципов территориального устройства муниципальной власти позволяет нейтрализовать централистскую тенденцию в местном самоуправлении и тем самым дебюрократизировать организацию публичной власти на местах. Этой цели служит Федеральный закон 2003 г.
Возможно выделение трех основных типов территориальной организации местного самоуправления, сформировавшихся в практике применения действующего законодательства. Это: сельский, городской и внутригородской типы, а также их виды и разновидности. Данные категории характеризуют иерархированную систему муниципальных образований в Российской Федерации в целом и специфику территориальной организации местного самоуправления в отдельных субъектах Федерации. Такой анализ позволил выявить направления преобразования "муниципалитетов" и определенные модели территориальной организации местного самоуправления.
Выдвинут комплексный подход к правовому регулированию основных параметров территориальной организации местного самоуправления, определяемый демографическими и географическими особенностями территорий, климатическими условиями, культурно-историческими и правовыми традициями населения, социально-экономическими и инфраструктурными характеристиками регионов и местностей, а также сложившимся административно-территориальным устройством и особым правовым режимом отдельных территорий (закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, приграничных зон, пригородных заповедников, рекреационных участков).
Существующее во многих субъектах Российской Федерации административно-территориальное устройство отражает комплексное развитие соответствующих территорий. Исходя их этого, представляется целесообразным создание не только чисто поселенческих, но и поселенческо-территориальных и территориальных образований в административных границах сельсоветов, волостей, поссоветов, городов районного значения, а также районов и городов, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации.
В Федеральном законе 2003 г. не выработаны четкие критерии разграничения вопросов ведения поселений и вопросов ведения муниципальных районов, которые включаются в категорию "иные вопросы" рассматриваемые муниципальными образованиями. Подчеркивается, что вопросы, которые являются поселенческими по существу, могут рассматриваться как вопросы районного или межпоселенческого значения, поскольку они решаются нередко поэтапно в большинстве населенных пунктов района. Такие вопросы носят "суммативный" характер. Они выступают и как чисто поселенческие, и как межпоселенческие. Поэтому при разграничении полномочий между органами местного самоуправления поселения и муниципального района в решении "иных вопросов" местного значения должны учитываться не только факторы поселенческо-территориальные, но и иные требования. Иные критерии разграничения вопросов ведения между муниципальными образованиями выявляются путем систематического толкования положений Федерального закона 2003 г., а также вырабатываются практикой межмуниципального сотрудничества.
В связи с изменением социально-демографических, экономических, территориально-расселенческих характеристик поселений новое законодательство о местном самоуправлении актуализировало вопрос об изменении их публично-правового статуса. Например, важно своевременно поставить вопрос об изменении статуса сельского поселения, сформировавшегося как город, но не признанного официально в качестве такового. В то же время на
основе этого поселения мог бы быть образован муниципальный район с административным центром в данном поселении. Приобретение статуса города в последнем случае было бы менее актуальным. Но в данной ситуации не следует исключать и решение этого вопроса. Хотя и в том, и в другом случае необходимость оптимизации местного самоуправления при изменившихся социально-экономических и демографических параметрах требует адекватного правового решения.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы в качестве методологического инструментария при рассмотрении вопросов совершенствования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Практические рекомендации, изложенные в работе, могут быть учтены в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и в правоприменительной практике. Материалы диссертации могут использоваться при чтении курса муниципального права.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования докладывались автором на международных, всероссийских и региональных конгрессах, конференциях, совещаниях, "круглых столах" в городах Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Перми.
Выводы диссертации используются автором при разработке новой территориальной структуры местного самоуправления в Пермской области. Они получили апробацию и в ходе работы автора в качестве члена Экспертного совета Законодательного Собрания Пермской области.
По теме диссертации опубликовано семь научных работ.
Структура и объем работы обусловлены целями, задачами и методологией исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка. Общий объем работы 191 страница.
Понятие территориальной организации местного самоуправления
Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ч.1 ст.2, ст. 11 Федерального закона 2003 г.). Данные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации.
На основе территориальной организации местного самоуправления формируется система муниципального правления (форма муниципального правления). В Федеральном законе 2003 г. система правления отражается в понятиях "структура органов местного самоуправления" (ст.34) и "формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления" (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления (участия) населением муниципальных образований публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается решение вопросов местного значения.
Форма территориального устройства муниципальной власти и формы муниципального правления есть основные элементы целостности орган и зации местного самоуправления. Характеристики целостности организации местного самоуправления в юридической литературе мало изучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельных элементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик . Но все они касаются отдельных сторон этого комплексного явления.
В работе не ставится цель решить эту задачу в полном объеме. Исходя из цели исследования, следует более подробно остановиться на основных характеристиках целостности территориальной организации муниципальной власти.
Понятие "территориальная организация местного самоуправления" в юридической литературе достаточно распространено. Однако оно раскрывается не всегда однозначно, т.к. чаще всего обозначается близким по смыслу термином: "территориальные основы местного самоуправления", который используется в соответствующих учебных курсах2 и закрепляется в законодательстве .
В то же время в Федеральном законе 2003 г. термин "территориальные основы местного самоуправления" не используется, а закрепляется понятие "территориальная организация местного самоуправления".
Включение указанного понятия в систему категорий муниципального права актуализировало вопрос об уточнении нормативного содержания требований (принципов) территориальной организации местного самоуправления, основные из которых закреплены в главе 2 указанного Федерального закона. Прежде чем приступить к решению этой задачи следует рассмотреть ряд связанных с ней (задачей) теоретических вопросов и прежде всего — определить родовые признаки рассматриваемого понятия. Эти признаки присущи более широкому понятию каковым выступает категория "территориальная организация публичной власти".
Вместе с тем правомерность обращения к категории "территориальная организация публичной власти" в буквальном значении требует дополнительной аргументации. В этой связи сделаем рад пояснений применительно к термину "публичная власть". Дело в том, что в литературе можно нередко встретить высказывания о том, что посредством местного самоуправления реализуется не только публичная, но и политическая власть1.
Данный подход связан, видимо, с тем, что в рамках родового понятия "общественная власть" или "социальная власть" видовые признаки понятий "публичная" и "политическая" власть по существу совпадают, а соответствующие термины используются как синонимы. Принимая во внимание это положение, следует сделать некоторые уточнения. Начнем с того, что публичная власть и политическая власть - явления не тождественные. Не случайно они обозначаются различными терминами. Как представляется, различие это состоит, прежде всего, в субъектно-объектном составе и содержании властных отношений.
Субъектами публичной власти являются публично-территориальные формирования - народ (нация), государство, субъекты федерации, автономные и административно-территориальные единицы, муниципальные образования, отдельные поселения и другие населенные пункты. Все эти участники властных отношений осуществляют позитивно определенные властные функции на соответствующей территории. Наряду с ними на основе общих принципов и норм международного права публичная власть реализуется, как отмечается в литературе, в границах мирового сообщества субъектами международного права (национальными государствами, международными организациями)1.
Общим объектом публичных властных отношений применительно к названным участникам является высшая коллективная общественная ценность -государственная целостность, стабильность миропорядка, устойчивость развития внутригосударственных территориальных образований (субъектов федерации, административно-территориальных единиц и муниципальных образований и др.).
Содержание публично-правовых отношений составляют те конституционно (уставно) определенные права и обязанности органов власти территориальных образований, через которые обеспечиваются интегративные связи и взаимодействия на конкретной территории.
Конституционно-правовое оформление территорий местного самоуправления (выделение проблемы)
Пространственные границы муниципальной власти в Российской Федерации определяются по поселенческому, поселенческо-территориальному и территориальному принципам. Поселенческий принцип институционализа-ции территории местного самоуправления является общеобязательным. Как таковой он прямо закрепляется в ч.1 ст. 131 Конституцией Российской Федерации согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских и сельских поселениях.
В то же время территориальные и поселенческо-территориальные начала в организации муниципальной власти непосредственно в конституционных положениях не определяются. В ч.1 ст. 131 Конституции РФ содержится лишь общее указание на то, что местное самоуправление может осуществляться не только в городских и сельских поселениях, но и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Поэтому в законодательстве в качестве "других территорий" были институированы территории, определяемые главным образом исходя из административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем в практике муниципального строительства содержащийся в приведенных конституционно-правовых положениях поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления был постепенно сведен к "нулю", а доминирующими стали поселенческо-территориальные и территориальные начала, которые были определены, как будет показано ниже, главным образом административно-территориальным подходом структуризации муниципальных образований.
Такая ситуация стала возможной в силу не четкости законодательных установлений. В Федеральном законе 1995 г. конституционное требование организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях было интерпретировано не как общеобязательное, а как одно из альтернативных начал устройства муниципальной власти.
В то же время в 4.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закрепляется норма императивного характера, в соответствии с которой осуществление местного самоуправления в поселениях является безусловно обязательным1. Поэтому местное самоуправление на других территориях должно осуществляться не вместо местного самоуправления по поселениям, а наряду с ним и только тогда, когда местное самоуправление на других территориях обусловлено историческими и местными традициями. Такими "другими территориями" являются "внутрипоселенческие" и "полипоселенческие" территории. Поскольку территории собственно поселений определяются в Конституции России непосредственно.
В этой связи следует подчеркнуть, что в ч.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации содержится три конституционных понятия: "городское поселение", "сельское поселение" и "другие территории". Однако ни одно из этих понятий в конституционных положениях не раскрывается. Поэтому данная задача должна решаться прежде всего законодателем исходя из смысла Конституции Российской Федерации.
В Градостроительном кодексе Российской Федерации от 7 мая 1998 г. (далее - Градостроительный кодекс РФ) все поселения подразделяются на два типа: городские - города и поселки и сельские - села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные (ч.2 ст.5). Из этой нормы следует, что под поселениями законодатель имеет ввиду определенные населенные пункты. На данное обстоятельство следует обратить особое внимание, поскольку, как будет показано далее, понятие "поселение" в Федеральном законе 2003 г. получило более широкое толкование.
Каждый населенный пункт (поселение) согласно Градостроительному кодексу РФ наделяется индивидуальными признаками. К ним относятся законодательно определенные особенности. Это: численность их населения, научно-производственная специализация, а также значение в системе расселения населения (система расселения) и их положение в административно-территориальном устройстве (ч.1 ст.5).
Важным основанием классификации поселений, закрепленным в указанном Кодексе, является численность населения. В зависимости от численности населения все города делятся на 6 групп: 1) сверх крупные города (свыше 3 млн. чел.); 2) крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. чел.); 3) крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. чел.); 4) большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); 5) средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. чел.) и 6) малые города (до 50 тыс. чел.). При этом все поселки относятся к группе малых городов, которые по численности населения не подразделяются. Для них установлен только верхний предел - 50 тыс. человек.
Сельские населенные пункты делятся на 4 группы: 1) крупные (свыше 5 тыс. чел.); 2) большие (от 1 тыс. до 5 тыс. чел.); 3) средние (от 200 чел. до 1 тыс. чел.); 4) малые (менее 200 чел.).
Поселенческие (поселенческо-территориальные) муниципальные образования
Основной чертой современного этапа конституционно-правового регулирования территориальной организации местного самоуправления является оптимизация поселенческого и территориального принципов структуризации муниципальной власти. Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 г. с целью нейтрализации тенденции территориальной централизации муниципальной власти установил императивные нормы, согласно которым в системе местного самоуправления учреждаются муниципальные образования поселенческого, поселенческо-территориального и территориального характера.
При этом важно отметить, что поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, как исходное требование структуризации территорий, особо выделялся при обсуждении проекта рассматриваемого Федерального закона1.
В Федеральном законе 2003 г. поселение, как муниципальное образование, институируется в качестве первичного (базового) звена деления территорий местного самоуправления. Так, в соответствии с п.1 ч.1 ст. 11 указанного Федерального закона одним из основных требований установления границ территории местного самоуправления является положение, согласно которому вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями. На основе поселений как базового звена местного самоуправления создаются муниципальные образования второго звена - муниципальные районы, а также могут образовываться городские округа (абз.7 ч.1 ст.2, ст. 10, Федерального закона 2003 г.).
Согласно указанному Федеральному закону поселениями являются как отдельные населенные пункты городского (города, поселки) и сельского (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и др.) типов (абз. 1 и 2 ч. 1 ст.2), так и несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, может входить, во-первых, один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов и, во-вторых, один город или один поселок с прилегающей территорией, а также не являющиеся сельскими поселениями сельские населенные пункты, объединенные общей территорией (абз.1, 2, 3 ч.1 ст.2, п.5, 6 ч.1 ст.11 Федерального закона 2003 г.).
Как видим, в сравнении с Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом 1995 г. в Федеральном законе 2003 г. понятие "поселение" не сводится только к отдельному населенному пункту, т.е. односеленному поселению. Наряду с отдельным населенным пунктом таковым могут выступать и группы населенных пунктов, объединенных общей территорией, которые рассматриваются в настоящей работе как многоселенные поселения.
Институализация поселений многоселенного типа является одной из существенных новшеств рассматриваемого Федерального закона. Однако законодательное признание многоселенных поселений означает то, что "чисто" поселенческий принцип территориальной организации, основанный на односе-ленных поселениях, может быть "блокирован" поселенческо-территориальной структурой местного самоуправления.
Сознавая такую опасность, законодатель особо оговорил не только право городов и поселков приобретать статус поселений, но и право отдельных сельских населенных пунктов с определенной численностью населения на статус поселения, которое реализуется на основе федерального закона согласно законодательству субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Федеральный закон 2003 г. институирует две категории муниципальных образований: 1) поселенческие (или поселенческо-террито-риальные) и 2) полипоселенческие (или территориальные). Выявление публично-правовой природы каждой из названных категорий муниципальных образований представляет значительный научно-практический интерес.
Поселенческие (поселенческо-территориальные) муниципальные образования подразделяются Федеральным законом 2003 г. на две группы, это: 1) односеленные (простые) муниципальные образования, состоящие из одного населенного пункта и 2) многоселенные (комплексные) муниципальные образования, состоящие из нескольких населенных пунктов (абз.1,2,3 ч.1 ст.2).
В связи с приведенным законодательным установлением необходимо четко определить территориальные пределы муниципальной власти поселенческих (поселенческо-территориальных) муниципальных образований. Законодатель решает данный вопрос следующим образом.
Прежде всего в Федеральном законе 2003 г. четко определяется система законодательных понятий, характеризующих пределы муниципальной власти. В их числе понятия "территория поселения", "состав территории поселения", "размер территории поселения", "граница поселения" (ч.1 ст. 11 Федерального закона 2003 г.). Первое из названных понятий необходимо рассматривать как основное, а другие выступают как дополнительные. Другими словами, названные понятия соотносятся между собой как понятия определяемое и определяющее (конкретизирующее).
Основные характеристики города
Современные города в отличие от сельских населенных пунктов имеют типичные характеристики (черты), определяющие особенности их институ-ционализации в системе местного самоуправления. Типовые черты современного города сформировались исторически. Поэтому их изучение с необходимостью предполагает краткий исторический экскурс.
Возникновение городов в социологии рассматривается как один из самых важных этапов истории развития общества1. Первые города возникли примерно пять или шесть тысяч лет назад в долинах рек Тигра и Евфрата в Месопотамии (современном Ираке). Это были независимые города-государства, во главе которых стоял царь, считавшийся главным священником. Другие древнейшие города сформировались в Египте вдоль берегов Нила, в долине реки Инд (где находится современный Пакистан) и в долине реки Хуанхэ в Китае.
Все эти города возникли как сельскохозяйственные поселения в местах, наиболее благоприятных для развития сельского хозяйства. Позднее наряду с населением, занятым в сельскохозяйственном производстве, в городах появились кузнецы, ремесленники, купцы.
Важно отметить, что почти все древние города были расположены в долинах рек. Это способствовало развитию торговли и культурных связей с другими народами, что стимулировало сотрудничество между ними и обмен идеями в области технологии и социальной жизни.
Наибольший расцвет древних городов был достигнут в эпоху Римской империи. От 5 до 10 процентов населения империи проживало в городах. Они строились или расширялись по всей территории, простиравшейся от Британии до Ирака. Во многих частях Северной Африки, которые сейчас превратились в пустыни, римляне создали города с населением в десятки тысяч человек. Римские города были центрами культуры и торговли, в них сооружались величественные общественные здания и усовершенствованные системы водоснабжения и канализации.
После уничтожения Римской империи число европейских городов уменьшилось, сократилась и численность их населения. Это произошло в результате войн, эпидемий чумы и пожаров. Лишь в X в. города начали возро-ждаться, но их развитие было неравномерно . Устойчивая тенденция становления городов в Европе проявилась позднее.
Становление городов как особых поселений в Европе относится к XI-XII векам. Этому процессу способствовали экономические, социальные, политические и правовые факторы, обусловившие развитие основных урбанистских характеристик средневековых поселений. Анализ основных характеристик урбанизированных населенных пунктов позволяет уяснить специфику современного города и его место в территориальной организации местного самоуправления.
Итак, возникновение средневековых городов связано прежде всего с развитием рыночных отношений, основанных на товарно-денежном обмене. Вызванный увеличением производительности труда рост избыточного продукта в сельском хозяйстве, с одной стороны, и производство промышленной продукции, с другой стороны, привели к возрождению и активизации торговли. При этом развитие торговли приобрело характер все возрастающей тенденции, чему способствовало улучшение благосостояния сельского населения и соответственно - стабильное снабжение городов продовольствием и сырьем, а также интенсивная продажа промышленных товаров населению1.
А. Пиррен подчеркивал то, что в XI-XII веках рынок, обычно располагавшийся в "Laubourg" ("пригороде") замка, или епископского дворца, или аббатства, начал поглощать главную территорию . Именно этот пригород и стал торгово-промышленным центром и экономической основой города европейского типа.
Экономические предпосылки обусловили формирование особой социальной структуры городов. Социологи связывают появление городов с эпохой "великих социальных перемещений" и по горизонтали, и по вертикали.
Социальная динамика по горизонтали определяется ростом класса мастеров, ремесленников и других производителей промышленных товаров, которые составляли около 4/5 городского населения. Производители промышленной продукции пришли из избыточного сельского населения, появившегося благодаря быстрому увеличению производительности труда в сельском хозяйстве в XI-XII веках. "Исход сервов, свободных крестьян и мелкого дворянства из манора (помещичьей усадьбы - В.Б.) был частью мощного импульса жизни, которая росла, ускоряла темп, искала новых возможностей"
