Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционный институт местного самоуправления в Российской Федерации 12
1. Общественная природа местного самоуправления 12
2. Органы государственной власти и местное самоуправление 22
Глава 2. Реализация автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления как конституционно-правового принципа 50
1. Понятие и правовая характеристика общих принципов местного самоуправления 50
2. Сущность и значение принципов автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления 69
3. Конституционно-правовой и сравнительный анализ реализации автономии и самостоятельности местного самоуправления в зарубежных странах 93
Глава 3. Пределы надзора и контроля за реализацией конституционных принципов автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления 111
1. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и реализацией конституционного принципа самостоятельности 111
2. Роль органов прокуратуры в надзоре за соблюдением принципа самостоятельности в правотворческой деятельности местного самоуправления 127
Заключение 142
Библиография 152
- Общественная природа местного самоуправления
- Органы государственной власти и местное самоуправление
- Понятие и правовая характеристика общих принципов местного самоуправления
- Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и реализацией конституционного принципа самостоятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило,, наиболее независимы от центра.
Автономия и самостоятельность местного самоуправления - как основы общества в пределах функций и полномочий местных сообществ — общепризнанный современный конституционно-правовой принцип. Не случайно одной из важнейших стратегических задач в рамках реформирования властных институтов управления, осуществляемой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, является создание системы органов местного самоуправления, которая отвечала бы должным образом, с одной стороны, современным потребностям и задачам Российского государства, а с другой стороны, принципам Европейской хартии местного самоуправления. В этой связи крайне актуальной становится проблема формирования такого механизма взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, который обеспечивал бы реализацию конституционного принципа автономии и самостоятельности местного самоуправления. Особое значение и звучание приобретает сегодня осмысление теоретических и конституционно-правовых аспектов закрепления и формирования принципа автономии и самостоятельности местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Актуальность темы данного исследования и разрешения проблем закрепления и реализации конституционно-правовых принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления в России обусловлена факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность данных конституционных принципов и в ряде случаев не активизирующих и нарушающих их на своей территории.
Степень научной разработанности темы. В работе впервые в современной отечественной юридической науке проведено всестороннее исследование на монографическом уровне конституционных принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, И.Ф. Бутко, В.И. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, А.И. Лукьянов, А.Е. Лунев, А.И. Лепешкин, Г.И. Петров, К.Ф. Шеремет.
При проведении исследования были использованы труды российских ученых в области общей теории государства и права, затрагивающие эти проблемы: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Б.Н. Топорнина, В.Н. Хропанюка, В. Е. Чиркина. Особое внимание уделено работам ученых в области конституционного и муниципального права. Среди них: А.П. Алехин, Г.В. Барабашев, В.Г. Вишняков, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, A.M. Дроздова, Н.А. Емельянов, СВ. Королев, М.А. Краснов, М.А. Кулушева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, О. Лейст, А.И. Лимаренко, Л.А. Лукашов, В.М. Манохин, Е.В. Мирошниченко, В.А. Мирошников, И.В. Панова, А.А. Сергеев, В.А.Сивицкий, Л.А. Стешенко, В. Тертышник, А. А. Уваров, А. Д. Узяков, И.А.Умнова, Б.С. Эбзеев, Л.В. Церкасевич, Г.Н. Чеботарев, А. Черкасов, А. Н. Широков, Л.А. Юрганова.
Исследованию принципов местного самоуправления и их реализации на уровне субъектов Российской Федерации посвятили свои работы Д.Г. Волчек, И.В. Граф, Г.Г. Ефремов, В.А. Лапин, Ш.Б. Магомедов, В.В. Мархинин, Н.А. Филиппова, СИ. Чащина, Л.Т. Чихладзе.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является анализ конституционных основ реализации принципов автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Для реализации поставленной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
анализ взаимодействия местного самоуправления с иными структурами публичной власти, институтами гражданского общества;
изучение истории развития законодательства, закрепляющего принципы самостоятельности и автономии местного самоуправления;
изучение конституционно-правовых основ автономии и самостоятельности местного самоуправления через призму конституционных принципов местного самоуправления;
выявление и сравнительно-правовой анализ закрепления принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления в конституциях и нормативных актах зарубежных стран;
выявление и изучение основных форм ограничения самостоятельности местного самоуправления, а также анализ вопросов контроля и надзора государственных органов, не нарушающих автономию и самостоятельность в деятельности местного самоуправления;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления.
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы закрепления и функционирования конституционных принципов автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления.
Предмет исследования составляют законодательная, теоретическая и практическая базы, закрепляющие конституционно-правовые основы принципа автономии и самостоятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологической основой диссертации являются общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: конкретно-исторический и историко-правовой, политологический и формально-юридический, диалектический, метод моделирования, соотношения общего и особенного, метод системного анализа и сравнительного правоведения, а также вспомогательный метод технико-юридического анализа.
Нормативная база исследования. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других нормативных актов федерального уровня правового регулирования, законодательства субъектов РФ, уставов и других нормативно-правовых актов, изданных на территории муниципальных образований. В работе также использованы отдельные постановления Конституционного суда РФ.
При написании диссертации были проанализированы конституции и нормативные акты отдельных зарубежных стран.
Теоретическую основу исследования составили основополагающие положения науки конституционного права, закрепляющие положения о статусе органов местного самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, материалы научно-практических конференций, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие различные вопросы конституционно-правовых аспектов принципа автономии и самостоятельности органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в нем сделана попытка комплексно исследовать базовые конституционные принципы автономии и самостоятельности местного самоуправления в современных условиях.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию конституционного, административного и муниципального права.
Рассматриваемая проблема отличается актуальностью и малоисследованностью.
Эмпирической базой исследования являются обобщенные автором материалы, отражающие состояние практики реализации конституционно-правовых принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления в РФ. При работе над диссертацией использованы также материалы практики, обобщенные с участием автора на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета в ходе подготовки к межвузовским научно-практическим конференциям 2004 и 2005 гг. В ходе исследования использовалась также практика нормативно-правового регулирования конституционно-правовых принципов местного самоуправления в РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
Местное самоуправление - это многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Современные принципы и формы местного самоуправления - результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. По смыслу ст. 3, 12, 16, 130-133 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление, не будучи включённым в систему органов государственной власти, выступает формой народовластия, является одной из основ конституционного строя, обеспечивает единство власти, правового и экономического пространства. Местное самоуправление представляет собой не только форму самоорганизации населения для решения местных задач, но и одновременно форму осуществления публичной власти - власти народа.
Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, определяющие основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти. Специфическое положение местного самоуправления в государственно- правовой системе России обуславливает его особое стабилизирующее значение, которое состоит в следующем: организационное обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти и установление его главной задачи как удовлетворение основных жизненных потребностей населения, то есть автономизация местного уровня власти и заранее заданная социальная направленность его деятельности позволяют максимально отстранить его от участия в политических конфликтах, происходящих на высших уровнях государственной власти, и относительно независимо от политического курса обеспечивать населению благоустроенное существование и сглаживать остроту экономических кризисов за счет эффективного использования местных ресурсов; местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральным и региональными центрами государственной власти.
Для поддержания собственной "автономности", то есть определенного объема собственных полномочий и необходимых для их осуществления ресурсов, органы местного самоуправления заинтересованы в динамическом равновесии различных уровней государственной власти. " Объективный интерес органов местного самоуправления состоит в укреплении государственности, так как в этом случае более надежны гарантии невмешательства в их компетенцию со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и более велики возможности установления горизонтальных связей, что отчасти восполняет недостаточную величину собственных ресурсов, в том числе нематериальных (информационных, политических и др.), за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций.
Основные признаки самостоятельности местного самоуправления выражаются в следующем:
а) по объему полномочия местного самоуправления должны быть достаточны для решения задач местной публичной власти;
б) государство должно законодательно гарантировать невмешательство в права местного самоуправления со стороны других субъектов правовых отношений (органов государственной власти, физических и юридических лиц). В ст. 133 Конституции Российской Федерации в качестве гарантии предусмотрена судебная защита прав местного самоуправления;
в) ограничение прав местного самоуправления допустимо только на основании закона.
В Конституции закрепляется принцип автономии административно-территориальных единиц (муниципальных образований), т.е. автономии местного самоуправления, ее самостоятельности в том круге местных вопросов, где она независима от государственной власти. Автономия в деятельности местного самоуправления проявляется в территориальном, организационном, финансовом, нормотворческом, социально-экономическом аспектах.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный, специфический характер. Принципы автономии и самостоятельности закреплены в конституциях, однако, органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями и могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство.
Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление власти в государстве через институты государственной власти и властную составляющую местного самоуправления, что актуализирует вопрос о пределах государственного надзора и контроля в деятельности местного самоуправления, т.е. проблему о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти. В основном контроль носит административный характер и осуществляется методами правового воздействия и, частично, финансового влияния. При возникновении спорных ситуаций рассмотрение того или иного вопроса переносится в судебные органы — арбитражные суды или суды общего назначения.
Применительно к задачам прокурорского надзора в первую очередь следует обращаться к положениям, касающимся порядка принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти и исполнительными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определения системы представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, их полномочий и предметов исключительной компетенции (в том числе вопросов, по которым издаются законы, постановления, указы и распоряжения высшего должностного лица), статуса депутатов, правового положения высшего должностного лица, оспаривания правовых актов в судебном порядке.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», федеральных законов, законов Российской Федерации, закрепляющих конституционно-правовой статус в сфере реального обеспечения автономии и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов муниципального и конституционного права, спецкурсов по муниципальному управлению, а также в процессе подготовки учебных и учебно-методических материалов по конституционному и муниципальному праву Российской Федерации. Они могут также представлять интерес для органов местного самоуправления и должностных лиц для построения оптимальной системы и структуры органов местного самоуправления и схемы управления муниципальным образованием.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в восьми опубликованных работах, а также нашли отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка используемой литературы.
Общественная природа местного самоуправления
Институт местного самоуправления играет большую роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.
Местному самоуправлению принадлежит значительное место в реализации одной из главных задач современности - соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой, отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.
Местное самоуправление - важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной природе: политической и общественной . С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной2. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ1. Рассматривая институт местного самоуправление не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.
Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Российская Федерация после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление. Становление местного самоуправления в Российской Федерации находится на самом начальном этапе современного переходного состояния нашего общества. Необходимо заметить, что на сегодняшний день до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, проблеме взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Местное самоуправление необходимо рассматривать как многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения существовало далеко не всегда. Современные принципы и формы местного самоуправления - результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Вероятно, исходя из этого, современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.
Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы1.
Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что местное самоуправление является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества.
Исторический анализ исследуемого вопроса непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного многопланового социального явления.
На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима1. Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.
Органы государственной власти и местное самоуправление
Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей, каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.
Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти — один из кардинальных в теории и практике конституционного и муниципального строительства и права. Не случайно среди основных задач дальнейшего развития местного самоуправления в Указе Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997 г. была названа организация эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
Решение этой задачи основывается на конституционном принципе невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти1. Поэтому акцент ныне перемещается от централизованного государственного руководства, прямого государственного воздействия на деятельность органов местного самоуправления к децентрализации власти, правовому регулированию, государственной поддержке местного самоуправления. Именно такой подход к местному самоуправлению должен стать основным со стороны органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, определяющие основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти: 1. Признание и гарантированность Российским государством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации). 2. Установление запрета на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции Российской Федерации). 3. Недопущение осуществления местного самоуправления, образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. 4. Государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.
К государственной поддержке местного самоуправления относятся федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, принятие которых входит в число полномочий органов государственной власти.
На федеральном уровне продолжает действовать утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. "Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления". Определяя необходимость новых подходов к местному самоуправлению, Программа констатирует, что самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления, формированию эффективной системы контроля за соответствием федеральному и региональному законодательству решений, принимаемых органами местного самоуправления.
В числе основных задач государственной поддержки местного самоуправления Программа определяет следующие: — обеспечить разработку правовой основы деятельности местного самоуправления, создающую условия для выполнения его функций; — создать необходимые условия для формирования развитой системы местного самоуправления; — обеспечить постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения; — отработать формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; — обеспечить правовые, финансовые и ресурсные гарантии прав местного самоуправления. В целях реализации Программы осуществляются: а) разработка и издание федеральными органами государственной власти федеральных законов и принятие в соответствии с ними органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательных и иных правовых актов, предусмотренных переходными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; б) оказание научно-методической помощи органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления; в) организация подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления; г) создание информационных сетей местного самоуправления; д) координация деятельности Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам реформы местного самоуправления; е) привлечение к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций органов местного самоуправления.
Понятие и правовая характеристика общих принципов местного самоуправления
Правовую основу функционирования местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля 2005 г.), другие федеральные законы; указы Президента РФ и постановления Правительства РФ; конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой базы местного самоуправления в РФ можно считать Европейскую хартию о местном самоуправлении: ее основные принципы и положения уже нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении. В основе иерархии нормативных актов о местном самоуправлении находятся конституционные предписания, закрепившие общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в РФ. Учитывая, что местное самоуправление в России и в современных условиях устанавливается сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития.
Конституция РФ (1993) не только наметила основные контуры устройства самой близкой к населению власти — органов местного самоуправления, но и внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. В ней в 20 статьях (из 137) содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма.
Согласно ст. 12 Конституции власть в стране организационно разделена на два уровня — систему государственной власти и систему местного самоуправления. Конституционное положение гласит: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» (вспомним статью 5 Городового положения 1870 г.: «Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно»1). Основное назначение этой конституционной нормы — преодоление последствий имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда местные органы по сути были государственными структурами и брали на себя многие функции государства . Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государственной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов РФ. Речь не может идти об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления, а тем более — о противопоставлении их друг другу.
Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст. 12 в «Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не сможет быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя Российской Федерации.
Особого внимания заслуживает ч. 2 ст. 3 Конституции, по которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Эта норма позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. Характеристика органов местного самоуправления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность перед населением.
Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания различных форм территориального общественного самоуправления . Во-вторых, через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения. Местное самоуправление ориентировано прежде всего на личность. Для тоталитарного режима главной задачей является мобилизация масс на выполнение уже принятых сверху решений2. Отсюда и вытекает главная функция «приводных ремней» — довести до сознания каждого человека смысл уже поставленных задач.
Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является и местное самоуправление, совсем иной. В его основе лежит идея участия граждан в принятии решений и реализации их, опираясь на собственные силы.
Среди ряда федеральных законов, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, организацию местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, в приграничных территориях, основ муниципальной службы, земле- и природопользования, собственности, налогов, бюджета, охраны правопорядка и т.п., решающее значение имеет Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003).
В соответствии с Конституцией РФ данным Законом более четко определен понятийный аппарат местного самоуправления, установлены роль и место местного самоуправления в осуществлении народовластия, сформулированы единые принципы развития основ местного самоуправления в стране (правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических), разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, выделены и обоснованы юридические права, установлены государственные гарантии осуществления местного самоуправления.
Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и реализацией конституционного принципа самостоятельности
Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. "Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства"1.
В настоящий период времени в стабильных в политическом и социально-экономическом плане государствах сложилась своя собственная модель местного самоуправления. Вследствие того, что большинство этих государств прошли в целом схожие этапы своего развития, исходя из общности их целей, задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют множество сходных черт, но, тем не менее, не лишены и определенной индивидуальности. В частности, мы можем наблюдать схожие моменты закрепления характера полномочий местного самоуправления, схожие механизмы взаимоотношений, возникающих между государственными и муниципальными органами в процессе осуществления местного самоуправления, и многое другое. Принципиальным остается то, что во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать осуществление полномочий местными органами, это выступает как существенный элемент государственного механизма в целом и подтверждает тем самым определенное единство деятельности государства и местного самоуправления.
Необходимость возложения ответственности на органы местного самоуправления была осознана законодателями многих государств и была закреплена нормами права. При этом следует учитывать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления традиционно рассматривается как определенное следствие осуществления надзора и контроля со стороны, прежде всего, государственных органов, не исключая при этом контроля со стороны местного населения1. Представленные выше теории, обосновывающие характер взаимоотношений центральных и местных органов, несмотря на их принципиальные расхождения, тем не менее едины в одном - необходимости установления эффективного контроля центра над местными органами. Осуществление этого контроля обычно не подвергается сомнению. Подобная уверенность базируется на ряде моментов, определяющих внутреннюю специфику осуществления соответственно государственной власти и власти местного самоуправления. В частности, можно говорить о том, что ряд функций, осуществляемых органами местного самоуправления, носит жизненно важный характер не только для местного сообщества, и связан с существованием органов местного самоуправления и их деятельностью, но и о том, что отдельные функции имеют общегосударственное, общенациональное значение. Именно поэтому в ряде случаев возможно и необходимо установление минимальных государственных требований, касающихся вопроса реализации этих функций, одновременно необходимо установление эффективного механизма государственного контроля по их реализации. В то же время государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволяет решать вопросы обеспечения эффективности местного самоуправления, защиты граждан от злоупотреблений и способствует проведению единой государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни.
Формами реализации ответственности в таком случае является применение конкретных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов в установленных случаях и передача их функций органам, назначаемым правительством, а также принудительная отставка муниципальных служащих, лишение субсидий и т.п. Возможность роспуска советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и др. Право роспуска представительного органа общины имеют и правительства ряда германских земель (Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и др.). В других же землях Германии (например, Шлезвиг-Гольштейн) министр внутренних дел может лишь существенно сократить или вообще прекратить финансирование той или иной общины.
Например, во Франции в случае конфликта между мэром и советом, когда он наносит чувствительный урон местным делам, в этот конфликт вмешивается комиссар республики. Если и подобная мера не дает результата, комиссар вправе внести предложение о роспуске совета, которое вступает в силу после соответствующего акта Совета министров. В таких случаях, крайне редко, комиссар назначает специальную делегацию, уполномоченную взять на себя административные функции, которые сводятся к поддержанию - до проведения новых выборов - управления районом и решению каких-либо срочных вопросов. Выборы производятся не позднее двух месяцев с момента роспуска совета. В Японии центральное правительство, а в США -правительства штатов могут изымать из ведения муниципалитетов и поручать своим чиновникам дела, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.
В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных обязанностей является лишь передача его определенных полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам, а в качестве предварительной стадии - издание самим министром распоряжений, не сделанных муниципалитетом.
