Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Принцип законности в системе местного самоуправления в Российской Федерации 16
1. Конституционная природа принципа законности и его воплощение в системе местного самоуправления 16
2. Основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления 35
3. Нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления: причины, особенности, формы проявления 47
Глава вторая. Социально-правовой механизм обеспечения законности в системе местного самоуправления 62
1. Понятие социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления 62
2. Государственный и муниципальный контроль в системе местного самоуправления: основные формы и особенности методов осуществления 89
3. Судебный контроль как гарантия обеспечения законности в местном самоуправлении 112
Глава третья. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления как особая форма государственного контроля 133
1. Предмет и пределы прокурорского надзора 133
2. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования 151
3. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в системе местного самоуправления 174
Заключение 185
Список использованной литературы 194
- Конституционная природа принципа законности и его воплощение в системе местного самоуправления
- Понятие социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления
- Судебный контроль как гарантия обеспечения законности в местном самоуправлении
- Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в системе местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Являясь одним из важнейших
элементов конституционного механизма народовластия, которое осуществляется в рамках двух взаимосвязанных, и в то же время относительно самостоятельных форм реализации публичной власти — государственной и муниципальной, местное самоуправление представляет собой особый уровень властвования, основывающийся на автономии, самостоятельности населения в решении им вопросов местного значения.
Становление и развитие местного самоуправления является одним из приоритетных направлений реформирования всей системы публичной власти в России. Данный процесс был во многом противоречивым, непоследовательным, связанным с отсутствием до недавнего времени четкой концепции преобразований. Особенностью современного этапа развития местного самоуправления стало повышенное внимание к данным проблемам со стороны высших органов государственной власти.
Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в качестве важнейших направлений нынешнего этапа развития современного Российского государства определены: совершенствование контрольно-надзорных полномочий государственных органов; наведение порядка с муниципальной собственностью; разграничение ответственности регионального и муниципального уровней власти.1
Реализация современной конституционной модели местного самоуправления и подтверждение его особой роли в становлении и формировании гражданского общества и демократического государства в России невозможны без соблюдения основополагающего конституционного принципа законности, пронизывающего систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный. Вместе с тем, это обстоятельство не нашло должного отражения в трудах, посвященных вопросам обеспечения законности, государственного контроля и прокурорского надзора в системе местного самоуправления. Исследованию принципа законности в государственно-властной сфере уделялось значительно больше внимания, чем в муниципальной.
Состояние законности и правопорядка в России в значительной степени определяется качеством нормативно-правовой базы муниципальных образований. Несмотря на комплекс мер, осуществляемых в рамках государственного контроля и прокурорского надзора, проблемы противоречия муниципальных правовых актов действующему законодательству не утратили своей актуальности. Приведение регионального законодательства, муниципальных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством и создание единого правового поля страны являются важнейшими государственными задачами.
ЩШд\
Российская госта. 2004,27 мал.
РОС, НАЦИОНАЛЬНА* БИБЛИОТЕКА
ОЭ МО,
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., а также обновляемое отраслевое законодательство содержат целый ряд новелл, которые напрямую связаны с вопросами обеспечения законности в системе местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, носят концептуальный характер и потому нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.
Данные обстоятельства позволяют говорить о несомненной актуальности проведения теоретических и практических исследований конституционного принципа законности в организации и деятельности местного самоуправления, основных форм административного и судебного контроля, а также прокурорского надзора в данной системе и выработки направлений и методов по их совершенствованию.
Поставленная задача актуализируется в связи с осуществляемой в настоящее время в РФ муниципально-правовой реформой и необходимостью поиска оптимальных правовых моделей реализации принципа законности в системе муниципальной власти.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе реализации требований по точному и неуклонному соблюдению законов в организации и деятельности местного самоуправления как особой формы реализации населением публичной власти.
Предметом диссертационного исследования являются нормы действующего законодательства, определяющие требования законности в системе местного самоуправления, механизм реализации данного принципа на муниципальном уровне осуществления публичной власти, а также формы, методы, порядок осуществления государственного, в том числе судебного, контроля, прокурорский надзор в соответствующей сфере общественных отношений.
Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель работы заключается в обосновании конституционной природы принципа законности и анализе специфики его воплощения в муниципальном правотворчестве, а также в правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, исследовании особенностей социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления и на этой базе — выработка рекомендаций по его совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов и нормативно-правовую основу гарантирования законности.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда более конкретных задач, связанных, в частности, с необходимостью:
раскрыть природу, особенности и формы воплощения конституционного принципа законности в системе местного самоуправления;
исследовать основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления;
выявить причины, особенности и формы проявления нарушений законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
представить авторское понимание социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, определить его элементы;
проанализировать природу, особенности, основные формы и методы осуществления государственного и муниципального контроля в системе местного самоуправления;
исследовать в качестве относительно самостоятельного вопрос об особенностях судебного контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления как одной из гарантий обеспечения законности;
проанализировать нормативно-правовую основу и практику осуществления прокурорского надзора в системе местного самоуправления;
сформулировать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой основы обеспечения законности в системе местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Соответствующие проблемы не были до недавнего времени предметом самостоятельного научного исследования, они рассматривались лишь в связи с анализом более общих вопросов осуществления местного самоуправления либо же отдельных форм обеспечениязаконности.
Между тем рассматриваемая тема предполагает необходимость использования, прежде всего, общетеоретического подхода к уяснению самой природы принципа (режима) законности и на этой основе — выявления особенностей его правового регулирования и реализации применительно к системе местного самоуправления, что, соответственно, требует комплексного подхода к анализу обозначенных проблем.
Общетеоретической и методологической основой настоящего исследования послужили выходившие в различные годы, в том числе и в советский период, труды таких отечественных ученых, как С.С. Алексеев, Н.Г Александров, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Д.А Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А Лукашева, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.А Ржевский, И.С. Само-щенко, М.С. Строгович, АЯ. Сухарев, Ю.А Тихомиров и др.
Особое значение имеют научные работы, посвященные как общим проблемам, так и более конкретным вопросам осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (С.А Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, М.А Краснов, АН. Кокотов, О.Е. Кутафин, Л.А Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, АА Сергеев, Н.С. Тимофеев, АА Уваров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеевидр.).
Одновременно автором использовались труды ученых по отдельным аспектам осуществления государственного (в том числе судебного) контроля,
прокурорского надзора - Л.В. Акопова, А.Д. Берензона, В.В. Борисова, СА Бурмстрова, ГА Гаджиева, В.Г.Даева, И.И. Карпеца, В.В. Клочкова, ВА Кряжкова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, И.И.Маршунова, АС. Мордовца, ЛА Николаевой, Ж.И. Овсепян, В.И. Ремнева, В.Г. Розенфельда, И.В. Ростовщикова, К.Ф.Скворцова, Ю.И.Скуратова, Ю.И. Стецовского, ВА Туманова, Н.М. Чепурновой, М.С. Шалумоваидр.
Методологическую основу исследования составляет комплекс современных общенаучных (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социологический) и специальных (компаративно-правовой, исторический, формально-юридический, структурно-функциональный, индукции и дедукции и другие) методов познания.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, относящиеся к исследуемой теме, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной и прокурорской практики.
Научная новизна заключается в том, что впервые на уровне специальной диссертационной работы исследуется конституционный принцип законности с точки зрения особенностей его нормативных характеристик и механизма реализации в сфере местного самоуправления. Дано авторское понимание конституционной природы законности как принципа, метода и режима реализации воплощаемых в нем требований. В связи с исследованием особенностей реализации конституционных требований законности в местном самоуправлении обосновываются основные критерии законности правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления; одновременно раскрываются причины, специфические формы проявления нарушений законности в деятельности органов местного самоуправления. Дано обоснование категории социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, показана роль государственных и муниципальных институционно-правовых элементов данного механизма; при этом особое внимание уделяется институту судебного контроля, а также прокурорскому надзору за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Особенности конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации, связанные, в том числе, с организационной и компетен-ционной обособленностью органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12; 130-132 Конституции РФ), ни в коей мере не «отменяют» действие имеющих универсальный, всеобщий характер конституционных требований законности в сфере местного самоуправления (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ); в то же время, особенностями муниципальной сферы реализации публичной власти и хозяйственной деятельности муници-
пальных образований предопределяется специфика реализации принципа законности как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности местного самоуправления.
Конституционная природа законности как принципа местного самоуправления раскрывается, во-первых, посредством институтов основ конституционного строя (ч. 2 ст. 4, ст. 12, ч. 1,2 ст. 15), получающих реализацию, втом числе в сфере местного самоуправления и обладающих повышенной юридической силой; во-вторых, через конституционные предписания реализации по месту жительства прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общими требованиями законности (например, ст.ст. 32, 33, 40, 41, 43 и др.); в-третьих, посредством самих по себе институтов местного самоуправления (глава 8) и его конституционных гарантий (ст. 133).
Законность как конституционный принцип местного самоуправления следует рассматривать в единстве двух относительно самостоятельных аспектов его проявления: внешнего и внутреннего. Внешний аспект выходит за пределы собственно муниципально-правовой сферы и сопряжен со взаимоотношениями муниципальной власти с органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также с государственным регулированием местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти, которое должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, носить непротиворечивый характер. Внутренний же аспект проявления данного принципа характеризует реализацию его нормативного потенциала в правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления в процессе решения вопросов местного значения и (или) исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
4. В нормативном содержании законности как принципа местного самоуправления присутствуют, прежде всего, общие (конституционные) начала: требование к государству в лице его федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации признавать и гарантировать местное самоуправление как относительно самостоятельную форму осуществления народом своей власти (ст. 3, ч. 2; ст. 12); требование к местному самоуправлению и его органам самостоятельно осуществлять муниципальную власть исключительно в пределах своих полномочий (ст. 12), неуклонно соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); необходимость определения деятельности местного самоуправления правами и свободами человека и гражданина (ст. 18), равенством перед законом и судом (ст. 19); иерархичность законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов в соответствии с их юридической силой (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1, 4; ст. 76, 133). Нормативное содержание принципа законности определяется также специальными критериями правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления, как-то: соблюдением процедуры принятия решений и реализации компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов, а также должностных лиц местного самоуправления; внутримуниципальной норма-
тивно-правовой иерархией, связанной в частности с особой ролью уставов муниципальных образований как «муниципальных конституций»; обязательностью актов муниципального правотворчества в пределах территории муниципального образования и т.п.
Нарушения законности в системе местного самоуправления возможно классифицировать по различным основаниям, отражающим функциональную, компетенционную, организационно-структурную характеристики муниципальной власти. Это позволяет раскрыть не только некоторые особенности нарушений законности в муниципальной сфере, но и выявить причины таких нарушений в правотворческой и правоприменительной сфере, которые носят как внугримуниципальный, так и внешний, независимый от муниципальных образований характер.
Реализация конституционного принципа законности в организации и деятельности органов местного самоуправления обеспечивается посредством особого механизма, имеющего в своей основе социальные и нормативно-правовые (юридические) начала. Под социально-правовым механизмом обеспечения законности в системе местного самоуправления следует понимать установленную законодательством систему социальных, конституционно-правовых, муниципально-правовых институтов и органов контрольно-надзорного характера, имеющих своей целью обеспечение точного и неуклонного исполнения органами и должностными лицами муниципальной власти требований Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов.
В качестве институционных элементов социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления необходимо рассматривать также: институты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, физическими и юридическими лицами; институт муниципального контроля; институты гражданского (общественного) контроля; судебный контроль; прокурорский надзор; институты государственного контроля в лице специализированных государственных органов (антимонопольных органов, территориальных органов Министерства юстиции РФ, налоговых, финансово-ревизионных и иных федеральных служб и органов).
7. В социально-правовом механизме гарантирования законпости как прин
ципа организации и деятельности местного самоуправления особое место
принадлежит судебному контролю. Развитие принципов судебного нормо-
контроля в новом гражданско-процессуальном и арбитражно-
процессуальном законодательстве является основой повышения эффективно
сти деятельности судебных органов по обеспечению законности в местном
самоуправлении.
Важным звеном в судебной защите прав местного самоуправления должны стать конституционные (уставные) суды, создание которых во всех субъектах РФ является, по мнению автора, весьма необходимым, в том числе с учетом обеспечения последовательной реализации универсальных, единых
для всех субъектов РФ требований законности. Нуждается также в формировании на принципиально новых основах административная юстиция — самостоятельная система судов с соответствующей специализацией по разрешению публично-правовых споров, в том числе — в сфере муниципальной власти.
8. Для оценки места и роли прокуратуры РФ в социально-правовом механизме обеспечения законности на муниципальном уровне важно определить предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, имея при этом в виду, что при разрешении в этой части противоречий между нормами Федерального закона «О прокуратуре РФ» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» приоритет необходимо отдавать Закону о прокуратуре; в соответствии с этим предмет прокурорского надзора за законностью в местном самоуправлении сводится к соблюдению требований Конституции РФ, исполнению федеральных законов и законов субъектов Федерации, соблюдению прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями. В сферу прокурорского надзора должна быть включена также деятельность территориальных органов общественного самоуправления, если они прошли государственную регистрацию и приобрели статус юридического лица.
9. Нуждаются в совершенствовании средства и формы прокурорского реагирования на нарушения законности в системе местного самоуправления. В частности, при использовании такой формы, как обращение в суд с иском (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, следует учитывать, что дела по заявлениям прокуроров о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления противоречащими закону имеют публично-правовую направленность; они связаны с проверкой правомерности актов, наиболее приближенных к населению, напрямую влияющих на территориальное равноправие граждан и затрагивающих широкий круг индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан. Одновременно в результате вступления в законную силу судебного решения по названным делам возможно возбуждение процедуры ответственности муниципальных органов перед государством.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе представлена система взаимосвязанных положений, характеризующих понятие законности в деятельности органов местного самоуправления, рассмотрен механизм ее обеспечения, определены причины и формы нарушений законности, проведен анализ практики судебного контроля и прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, а также выработаны методические рекомендации и предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, рассмотрены направления совершенствования законодательства.
Многолетний опыт работы в органах прокуратуры позволил автору диссертационного исследования (в том числе — как члену научно-консультативного совета при прокуратуре Ростовской области) разработать ряд
методических рекомендаций практического характера: «Некоторые вопросы прокурорского надзора в сфере местного самоуправления» (1999), «Обзор практики предъявления прокурором заявлений в суды общей юрисдикции о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления» (2002). Они широко используются в практической работе городскими и районными прокурорами, а также аппаратом прокуратуры Ростовской области.
Другие публикации автора применяются также муниципальными служащими, депутатами муниципальных образований Ростовской области, в системе повышения квалификации работников прокуратуры, депутатов представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также муниципальных служащих, а также широко используются в преподавании курсов муниципального права, прокурорского надзора на юридическом факультете РГУ, где на протяжении последних 6 лет автор читает спецкурс «Законность в сфере местного самоуправления».
Высказанные в работе предложения по совершенствованию законодательной и правоприменительной деятельности местного самоуправления также имеют прикладное значение.
Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения были изложены в сообщениях на научно-практических конференциях, в том числе международных, проводившихся в г. Ростове-на-Дону в 1997-2003 годах, и опубликованы автором в 18 научных статьях и 2 монографиях.
Объем и структура работы. Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения, а также списка использованной литературы.
Конституционная природа принципа законности и его воплощение в системе местного самоуправления
Значение законности для нормального функционирования общества трудно переоценить. В реформируемой России ее востребованность проявляется на каждом шагу, поэтому проблема укрепления законности в последние десятилетия рассматривалась как важнейшая государственная задача, хотя ее решение в некоторых случаях нельзя считать достаточно эффективным. Вместе с тем нельзя не отметить, что правовой беспредел и вседозволенность, характерные для стартового этапа радикальных реформ, постепенно начинают уступать место упорядоченному социально-правовому контролю. На основе Конституции РФ активно формируется нормативная база, в основном отвечающая потребностям общественных перемен.
Включение принципа законности в основы современного правового государства неизбежно предопределяет необходимость рассмотрения самого понятия законности. Проблеме определения данной правовой категории посвящено множество научных трудов, однако и в настоящий момент в научной литературе нет единства мнений на этот счет.
В общепринятом понимании законность — это режим, при котором соблюдаются законы и иные правовые акты, принципы всеобщности правовых норм.
В.В. Клочков определил законность как совокупность взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализации в жизни общества (в совокупности общественных отношений, в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государства, а также функционировании правовой системы в целом)1.
Применительно к государственному управлению В. И. Ремнев определяет законность как основанный на Конституции и других актах законодательства режим функционирования государственного аппарата, всех его служащих, в процессе которого обеспечивается неуклонное исполнение и соблюдение требований законодательства, а также постоянное совершенствование правового регулирования работы аппарата в соответствии с по-требностями общества .
В определении законности, сформулированном С. С. Алексеевым, заключается более широкий смысл. По его мнению, законность — это требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами, т.е. гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами. Кроме того, в понятие законности он включает: «а) верховенство законов по отношению ко всем иным правовым актам; б) равенство всех перед законом; в) обеспечение для всех субъектов полного и равного осуществления субъективных прав; г) независимое и эффективное правосудие, эффективную работу всех правоохранительных органов»3.
Однако определение законности, превалировавшее в советский период развития юридической мысли, несомненно претерпевает изменения в соответствии с требованиями развития российской государственности. Изменение политического строя требует глубокого теоретического осмысления и обоснования содержательного отличия господствовавшей в прошлом «социалистической законности» от принципа законности правового государства, поскольку переход к понятию «законность» является не только формальной сменой терминов, а кардинальной переориентацией приоритетов в предмете правозащиты.
В последние годы в отечественной теории государства и права делаются попытки сформулировать определение законности по новому. Так, Н. В. Витрук отмечает: «Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве».1
Л. Д. Лисюткин дает определение законности как политико-правового явления, характеризующего процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества путем строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения действующего законодательства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений.2
Академик В. Н. Кудрявцев подчеркивает, что законность — это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность — это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты личности и поддержания правопорядка в стране. Законность — стержень нормального функционирования всей общественной системы.3
Ф.М. Раянов, Р.Г. Минниахметов и Д.А.Пономарев предлагают оригинальное определение законности как обществоведческой категории, обозначающей форму реализации воли и интересов государствообразующего народа в Конституции и законах в целях определения направления деятельности государства, оценки его актов.4
Практически в каждом определении законности указывается на строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Поэтому наиболее общим и обоснованным представляется определение законности как принципа, метода и режима реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми субъектами общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). В результате деятельности указанных субъектов возникает такой режим общественной жизни, при котором большинство его участников соблюдают и исполняют нормативные правовые предписания.
Несмотря на различие определений законности, их совокупный анализ позволяет выделить общие родообразующие черты данного принципа построения правового государства. Прежде всего, это аспект общеобязательности права. Здесь законность является только проекцией, специфическим выражением свойств и регулятивных качеств права. Право по своей природе мыслимо лишь в состоянии, когда образующие его нормативные предписания реальны и фактически проводятся в жизнь. Поэтому, если есть право, то есть и законность, — т.е. такой порядок, при котором участники общественных отношений должны строго соблюдать и исполнять нормативные предписания.
Следующим элементом законности является идея законности, т.е. формирующаяся в правосознании идея о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех участников общественных отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигалась бы всеобщность права и действительная реализация субъективных прав и свобод человека.
Третьим конструктивным и наиболее важным элементом законности является то, что законность складывается лишь тогда, когда рассмотренные выше элементы (общеобязательность права и идея законности) воплощаются в особом режиме общественно-политической жизни, в системе требований законности. При этом отчетливо проявляется тесная связь законности с правом как институционным образованием: именно потому, что право конституируется через закон (и иные формы), данный режим и является законностью.
К наиболее существенным признакам законности правовая наука относит:
— верховенство закона в системе источников права;
— единство законности;
— недопустимость противопоставления законности и целесообразности;
— равенство всех перед законом и судом;
— неотвратимость юридической ответственности;
— принцип взаимосвязи законности и правовой культуры;
— юридическая гарантированность;
— защищенность правового поведения1.
Длительное время местные советы народных депутатов и их исполнительные органы фактически не обладали какой-либо самостоятельностью и являлись придатками партийных комитетов, обеспечивая исполнение, прежде всего партийных директив, естественно, в рамках «социалистической законности».
Фундаментальной основой «социалистической законности» были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом. Сегодня, в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества, меняются не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. Гарантированность основных прав и свобод является одним из принципов законности.
Понятие социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления
Конституционный принцип законности в деятельности органов местного самоуправления, закрепленный в статье 15 Конституции Российской Федерации, тесно корреспондируется с обязанностью государственных органов осуществлять соответствующие контрольно-надзорные функции. Это ни в коей мере не противоречит нормам международного права, международным договорам России.
Так, статья 8 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом РФ от 11 апреля 1998 года, говоря об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, подчеркивает, что он, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.
Статья 2 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, одобренной Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 29 октября 1994 года указывает, что государство осуществляет контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления и не вмешивается в деятельность этих органов, если она осуществляется в соответствии с законодательством.
В последнее время возникло осознание того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности.
Следует согласиться с Д. Ю. Шапсуговым, который считает, что контроль деятельности местной власти носит исключительно правовой характер, сводится лишь к определению правомерности или неправомерности актов местной власти, преимущественно в судебном порядке1.
Понятие социально-правового механизма обеспечения законности относительно деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в юридической литературе детально не исследовалось. Данная категория применительно к обеспечению прав и свобод личности изучалась в двух работах И. В. Ростовщикова — «Обеспечение прав и свобод личности в СССР. Вопросы теории»2 и «Реализация прав личности и деятельность органов внутренних дел»3. Как справедливо отмечает автор, категория «механизм» позволяет охватить весь процесс обеспечения законности, представить его в системно-динамическом виде, позволяет раскрыть структуру, последовательное расположение, взаимосвязь и взаимодействие элементов и стадий, выявить их специфические функции, эффективно решать вопросы совершенствования процедур и порядков обеспечения законности.
Н. П. Гранат рассматривает понятие механизма обеспечения законности в нескольких ракурсах: собственно правовом, социальном, психологическом и др. Социальный и психологический аспекты существуют и действуют «до» закона и правовой системы в целом, параллельно с ними и «после» них4. Этот вывод напрямую относится к характеристике механизма социально-правового обеспечения прав человека, ибо естественно-правовая концепция говорит сама за себя. Кроме того, по мнению А. С. Мордовца, не будет ошибкой утверждение, что словосочетание «социальный механизм» более точное, поскольку юридические средства — часть социальной системы реагирования и воздействия на общественные отношения1.
В качестве социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления следует понимать установленную законодательством систему социальных, конституционно-правовых, муниципально-правовых институтов и органов контрольно-надзорного характера, имеющих своей целью обеспечение точного и неуклонного исполнения органами и должностными лицами муниципальной власти требований Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов.
Считаем, что в качестве институционных элементов социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления необходимо рассматривать институты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, физическими и юридическими лицами; институт муниципального контроля, в частности, предусмотренный новым Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 года; конституционное судопроизводство в системе судебных гарантий прав местного самоуправления; судебный контроль за соответствием законов нормативных и индивидуальных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц со стороны конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов; прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами; институты государственного контроля в лице специализированных государственных органов (антимонопольных органов, территориальных органов Министерства юстиции РФ; налоговых, финансово-ревизионных и иных федеральных служб и органов).
Этот перечень не является исчерпывающим и его содержание меняется в соответствии с закономерностями и тенденциями развития российской государственности. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в компетенцию всех вновь созданных федеральных служб включено осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.1 К числу государственных органов, осуществляющих в определенной степени контроль за соблюдением законности в системе местного самоуправления следует также отнести Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Уполномоченного по правам человека.
В юридической литературе понятия «обеспечение» и «охрана» обычно рассматриваются как однопорядковые. В результате осуществляемая в процессе функционирования системы местного самоуправления государственно-властная деятельность в основе своей рассматривается как охранительная, как приведение в действие механизма государственного принуждения, как применение юрисдикционных мер. В то же время охрана в едином механизме обеспечения законности выступает как определенная стадия со специфическими целями и задачами, которые решаются властно-принудительными мерами2.
Опираясь на выработанные отечественной наукой общетеоретические подходы к исследованию юридических гарантий прав и свобод граждан, можно согласиться с Н. В. Мельниковым, что потребность в охране (защите) субъективного права возникает, как правило, в случаях его нарушения, возникновения препятствий на пути его использования. В число юридических гарантий охраны прав и свобод личности входят меры, направленные на выявление фактов нарушений, меры правовой зашиты, меры юридической ответственности, процессуальные формы правоохранительной деятельности и др1.
Несовпадение понятий «обеспечение» и «защита» подчеркивается в п. 2 ст.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», где говорится, что «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства...» прокуратура РФ осуществляет надзорные функции.
Термин «обеспечение» может рассматриваться в двух смыслах: как деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенций, обязанностей в целях создания оптимальных условий для строгой, неукоснительной реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и свобод, а также как итог, результат этой деятельности, выражающийся в фактической реализации правовых предписаний, прав и свобод граждан. Поэтому обеспечение нельзя ограничивать системой правовых гарантий, оно должно дополняться системой четких организационных и иных условий, дающих возможность пользоваться правами и надежно их защищать.
В механизме обеспечения законности в системе местного самоуправления необходимо также выделить профилактику нарушений законности как совокупность мер, имеющих целью устранение или нейтрализацию причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Контрольные функции суда и надзорные полномочия прокуратуры не сводятся только к принуждению. Деятельность прокуратуры при выполнении ею обеспечительных функций может осуществляться и во внеправовой форме (не связанной непосредственно с правоприменением), направленной на создание надлежащих условий и организации самого процесса осуществления местного самоуправления, эффективного функционирования в этом процессе юридических гарантий.
Судебный контроль как гарантия обеспечения законности в местном самоуправлении
Принцип судебной защиты закреплен в Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года. Именно суд способен в наиболее полной мере обеспечить свободное осуществление органами местного самоуправления своей компетенции и соблюдение установленных Конституцией и законодательством страны принципов их деятельности. Судебная власть не зависит от иных ветвей власти, имеет наиболее реальную возможность обеспечения законности, защиты конституционного строя, одним из элементов которого являются органы местного самоуправления. Суд играет значительную роль в обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Суд отменяет незаконный акт органов и должностных лиц и восстанавливает нарушенное право, суд рассматривает и разбирает жалобы граждан. Решение суда по существу жалобы или заявления является окончательным. Как уже отмечалось, одно из оснований наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением — утрата доверия населения (ст. 48 Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г., ст.71 Федерального закона от 06.10.2003 г.). Процедурно-правовой механизм определяется Уставом муниципального образования. Суд обеспечивает законность проведения местного референдума. Подобным образом в законодательстве определяется участие суда при осуществлении процедуры отзыва населением депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица.
Суд выносит решения не только по вопросам нарушения конституционных и иных законодательных актов, но и по вопросам исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления делегированных им отдельных государственных полномочий.
При анализе судебного контроля и его места в социальном управлении необходимо отметить его отличие от ведомственного контроля, существующего в системе органов исполнительной власти, от контроля органов законодательной власти, общественного контроля. Судебный контроль является внешним по отношению к субъектам социального управления, поскольку он осуществляется органами судебной власти, которые не входят в систему органов исполнительной и законодательной властей. По объекту контрольной деятельности судебный контроль является всеобъемлющим, т.е. он осуществляется вне зависимости от направления социального управления. Объектом судебного контроля может стать деятельность органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, в том числе политических партий, религиозных организаций и их должностных лиц, а также предприятий и учреждений всех форм собственности и отдельных граждан. В этой части судебный контроль имеет сходство с общим надзором прокуратуры. Однако у него есть и существенные различия с прокурорским надзором. Во-первых, прокурорский надзор может осуществляться по инициативе органов прокуратуры, а судебный контроль инициируется только объектами управления — гражданами и иными юридическими и физическими лицами. При осуществлении судебного контроля, как и при ведомственном контроле, принимается решение об устранении нарушений законности либо об отказе в удовлетворении жалобы при ее необоснованности, т.е. принимается решение, устраняющее обстоятельства, ставшие поводом для проведения контрольной проверки. Прокурорский же надзор такими полномочиями не пользуется, и принимаемые им по результатам проверки решения носят промежуточный характер1.
Также, говоря об отличиях судебного контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления и общего надзора прокуратуры, следует отметить более сложную судебную процедуру рассмотрения заявления о неправомерности правового акта и соответственно более длительные, чем в прокуратуре, сроки рассмотрения гражданского дела, отсутствие необходимости у заявителей оплачивать госпошлину при обращении в прокуратуру.
Судебный контроль, будучи одной из организационно-правовых форм осуществления контрольной деятельности, является не только функцией социального управления, но и специфической функцией государства. Судебный контроль, являясь разновидностью контрольной деятельности, выполняет функцию правового регулирования. Последняя в основном трактуется как специфическая управленческая деятельность, конкретные формы которой в их юридическом аспекте органически связаны с правовыми формами государственной деятельности: учредительной, правотворческой, правоприменительной, контрольно-надзорной, правосудием. Таким образом, контрольно-надзорная деятельность рассматривается, во-первых, как специфическая правовая форма управленческой деятельности органов государства, во вторых, как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности1. В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц является одним из основных требований обеспечения режима законности. Причем для обеспечения режима законности судебный контроль имеет особое значение. Ведь именно он позволяет своевременно, квалифицированно рассмотреть характер поведения и принимаемых решений должностными лицами органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления с целью добиться того, чтобы их деятельность строго соответствовала закону, обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Универсальность судебного контроля во многом строится на том, что суд, в отличие от органов государственной власти, не имеет собственных интересов в отношении органов местного самоуправления. Суд интересует только соответствие тех или иных актов закону. Таким образом, судебный контроль наиболее практичен, действует в смысле способности реально изменить положение дел. Большое значение в совершенствовании судебного контроля за обеспечением законности в России играет принятие в 2002 году новых Гражданского процессуального, Арбитражного процессуального и Уголовно- процессуального кодексов РФ.
В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» суды обладают правом оценки актов государственных и иных органов, а также должностных лиц общепризнанным принципам и нормам международного права. Значительную роль в реализации полномочий судебного контроля в сфере местного самоуправления играет, прежде всего, система общих судов. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за законностью актов органов местного самоуправления.
Как было отмечено в постановлении Конституционного суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, м 127 Конституции РФ»1 из статей 71 (пункт «о»), 118 (часть 3) и ст. 128 Конституции РФ в их совокупности вытекает, что впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции РФ. Вместе с тем и при наличии закрепленных таким образом полномочий других судов не исключается — исходя из приоритета Конституции РФ — проверка конституционности этих актов Конституционным судом РФ.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в системе местного самоуправления
Органы прокуратуры всех уровней принимают активное участие в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совершенствованию федерального законодательства, законодательства субъектов федерации, муниципальных правовых актов. Обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности законодательно закреплена в статьях 2 и 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Статья 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ», приказ Генерального прокурора РФ № 30-96 приоритетным направлением прокурорской деятельности определяют обеспечение взаимодействия с органами местного самоуправления, непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе. Прокурорам необходимо принимать активное участие в процессах разработки, обсуждения и принятия важнейших решений представительных органов местного самоуправления, прежде всего по вопросам принятия программ по борьбе с преступностью, наркоманией, жилищному законодательству, принятия нормативных актов о приватизации муниципального имущества. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в органы местного самоуправления соответствующие предложения.
К формам участия прокуроров в правотворческой деятельности следует отнести:
— участие прокуроров в подготовке проектов законодательных и нормативных актов, включая право законодательной инициативы на уровне ряда субъектов федерации;
— проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и нормативных актов, дача консультаций депутатам, работникам администраций различных уровней;
— участие прокуроров в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов;
— участие прокуроров в рассмотрении представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления внесенных ими протестов и представлений;
— внесение прокурорами законодательных и нормотворческих предложений в органы законодательной, исполнительной и судебной власти и в органы, обладающие правом законодательной инициативы.
Участие прокуроров в работе представительных органов способствует их конституционной обязанности по обеспечению законности на своей территории, а также дает возможность получать дополнительную информацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нарушений закона, определять пути их устранения и предупреждения.
На заседаниях законодательных органов субъектов федерации, представительных органов местного самоуправления прокурору приходится давать заключения о законности проектов решений, которые в результате обсуждения претерпели изменения или были сформулированы непосредственно на заседании и вызывают сомнения с точки зрения их законности. В таких случаях необходимо для ознакомления с соответствующим законодательством отложить принятие решения. Подобная позиция не роняет авторитета прокурора1.
А. Д. Берензон и В. Г. Мелкумов предлагают даже выделить в качестве самостоятельной, особой формы прокурорского реагирования устное обращение прокурора к должностным лицам об устранении выявленных нарушений закона. Данная форма реагирования является самой распространенной, хотя законодательство о ней не упоминает2.
К. Ф. Скворцов также обоснованно считает одним из путей повышения эффективности прокурорского надзора расширение применения устной формы прокурорского реагирования; отмечая, что «целесообразно дать по линии прокуратуры разъяснения о допустимости и условиях применения устных протестов на незаконные действия и бездействия должностных лиц1.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор России, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.
Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам, и, с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой и нормотворческой практики, обсуждаемых вопросов жизнедеятельности субъектов федерации или муниципальных образований, оказывать правовую помощь депутатам.
Статья 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ» устанавливает, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
К сожалению, Конституция РФ 1993 года лишила Генерального прокурора России права законодательной инициативы в Федеральном Собрании, как и права непосредственного обращения с запросами в Конституционный Суд РФ. И, несмотря на неоднократные предложения ученых, практических работников не только прокуратуры, но и других правоохранительных, судебных органов, мнение самого законодателя (так, в соответствии с п. 9 Постановления Совета Федерации ФС РФ от 4 сентября 1998 г. № 392-СФ «Об информации и.о. Министра внутренних дел Российской Федерации и директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации о криминогенной обстановке в Российской Федерации, принимаемых мерах по укреплению законности, пресечению фактов коррупции и проникновения криминальных элементов в органы государственной власти» поручалось Комитету Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам при подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации предусмотреть наделение Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации1), перспектива возвращения этого права с учетом крайней усложненности процедуры принятия поправок к ныне действующей Конституции весьма затруднительна. Следует отметить, что для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле, предопределена Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года № 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан.1
В то же время многие из прокуроров субъектов федерации правом законодательной инициативы в соответствующих представительных органах обладают и широко используют его, в том числе в вопросах совершенствования законодательства субъектов федерации о местном самоуправлении. Так, по предложению прокурора Воронежской области в областной Закон «О местном самоуправлении» внесено 15 поправок. Законодательные предложения прокурора Новгородской области нашли отражение в Законе области «О муниципальной службе». По предложению прокурора Ростовской области внесены изменения и дополнения в областной Закон «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ростовской области».
Нередко при отсутствии у прокурора права законодательной инициативы его позиция поддерживается депутатами. Благодаря активной позиции прокуроров значительное количество несоответствий федеральному законодательству устраняется еще на стадии рассмотрения законопроектов. С учетом замечаний прокуроров субъектов федерации были приняты законы: «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления» (Ставропольский край); «Об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления» (Иркутская область); «О муниципальной службе», «О местном референдуме» (Еврейская автономная область).
