Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Принципы выборов: теоретические и исторические аспекты 10
1.1. Понятие принципов выборов 10
1.2. Содержание принципов выборов 26
1.3. Принципы выборов в государственно-правовой истории Российского государства 52
Глава 2. Правовые основы реализации принципов выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ 75
2.1. Принципы всеобщих, равных и прямых выборов 75
2.2. Принципы свободных выборов и тайного голосования 108
Глава 3. Принципы выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: законодательное регулирование и проблемы реализации 143
3.1. Принцип всеобщих выборов 143
3.2. Принципы равных и прямых выборов 162
3.3. Принципы свободных выборов и тайного голосования 175
Заключение 195
- Понятие принципов выборов
- Содержание принципов выборов
- Принципы всеобщих, равных и прямых выборов
- Принцип всеобщих выборов
Введение к работе
Актуальность исследования. В 2002-2003 гг. приняты федеральные законы, существенно обновляющие регулирование способа формирования высших органов государственной власти Российской Федерации и создающие основу для обновления правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» явились важнейшим шагом на пути дальнейшего совершенствования организации и осуществления государственной власти. На основании обновленного избирательного законодательства в декабре 2003 г. будут проведены выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного, четвертого созыва, в марте 2004 г. — Президента Российской Федерации, а также выборы в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Неотъемлемой частью обновляемого избирательного законодательства является правовое регулирование принципов выборов. Принципы выборов прошли длительный путь в своем становлении и укоренении в российской политической системе. На протяжении последних пятнадцати лет существенно изменилось в общественном сознании отношение к ролевому назначению выборов как к одному из основных способов формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Соответственно, наполнились новым содержанием и принципы выборов как исходные начала организации и проведения выборов, участия в них граждан-избирателей. Особое значение имеют общепризнанные международным правом и правом большинства стран мира традиционные принципы всеобщих, равных, прямых и свободных выборов при тайном голосовании.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ развития в законодательстве и на практике принципов выборов в России, выработка предложений по совершенствованию правовой базы организации выборов в органы государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления. Исходя из поставленной цели, выдвигаются следующие задачи исследования:
- раскрытие понятия принципов выборов, соотношения его с принципами избирательного права и избирательной системы;
- определение каталога основных принципов выборов (всеобщие, равные, прямые и свободные выборы при тайном голосовании) в соотношении с иными принципами выборов;
- конкретизация содержания принципов всеобщих, равных, прямых и свободных выборов при тайном голосовании на основе отечественных и зарубежных теоретических изысканий и правовых предписаний;
- ретроспективное исследование процесса развития принципов выборов в зарубежных странах и Российском (советском) государстве с целью уяснения современной сущности принципов выборов;
- выявление основных черт, правовых пробелов и путей совершенствования реализации принципов выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
- обобщение несоответствий регионального правового регулирования реализации принципов выборов в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления федеральному законодательству;
- сопоставление правового регулирования принципов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления с международными правовыми стандартами в области выборов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают выборы в органы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Предметом исследования являются теоретические положения, нормативная правовая база и практика реализации принципов всеобщих, равных, прямых и свободных выборов при тайном голосовании в процессе формирования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Принципы выборов есть руководящие правовые идеи, фиксирующие представление о выборах как об одной из форм прямого народовластия и раскрывающие с этой точки зрения сущность и содержание избирательного права. Их содержание отражает исходные положения организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, участия в них граждан-избирателей.
2. Принципы всеобщих, равных, прямых и свободных выборов при тайном голосовании вызревали в различных государствах мира (включая и Россию) в разное время, но преимущественно они сформировались в современном понимании на рубеже XIX-XX вв. Эти принципы нашли отражение в конституциях и специаль ных законах о выборах в органы государственной власти, местного самоуправления соответствующих государств, а с середины XX столетия - и в целом ряде авторитетных международно-правовых актов, получая признание в качестве традиционных принципов выборов.
3. Современное избирательное законодательство России активно развивается на демократических началах, что позволяет говорить о приближении регламентации принципов всеобщих, равных, прямых и свободных выборов при тайном голосовании к международно-правовым стандартам. Ориентация на международно-правовые стандарты позволяет рационализировать содержание и механизм реализации принципов выборов. Но если реализация принципов всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании сегодня уже в значительной мере соответствует содержанию аналогичных принципов в демократических странах, то реализация принципов равных и свободных выборов требует дальнейшего концептуального обоснования и совершенствования правового регулирования.
4. Принцип равных выборов традиционно предполагает одинаковую для каждого избирателя возможность воздействовать на результат выборов. Равное число голосов у избирателей, единая норма представительства и единый избирательный корпус, не поделенный на курии, - вот минимальный перечень требований принципа равных выборов. Вместе с тем в последние три десятилетия в демократических странах данный принцип дополняется положением о равенстве шансов кандидатов в депутаты или на выборную должность, политических партий (избирательных объединений) в предвыборной борьбе. Анализ действующего законодательства и существующей избирательной практики показывает, что законодательное регулирование «равенства шансов» на выборах в органы государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления требует дальнейшего совершенствования.
5. Принцип свободных выборов проистекает из универсального принципа свободы личности. Не находя однозначного закрепления в федеральных избирательных законах, он выводится из конституционного положения о свободных выборах и отдельных положений упомянутых законов, в совокупности дающих представление о содержании принципа свободных выборов. Неотъемлемой частью принципа свободных выборов следует признать: 1) свободу в принятии гражданами решения об участии или неучастии в выборах (добровольность); 2) свободу волеизъявления избирателей на выборах, включая свободу голосования, то есть голосование в условиях недопущения физического, психического, материального и иного противоправного влияния на волеизъявление избирателей; 3) предоставление изби рателям возможности выбора из нескольких кандидатов в депутаты или на публичную должность либо из нескольких партий, избирательных блоков, их предвыборных программ (альтернативность). Российское избирательное законодательство и практика его реализации последних лет указывают на действенность положений о добровольности участия граждан в выборах и альтернативности выдвигаемых кандидатов в депутаты, на публичные должности. Однако вопрос о форме и содержании противозаконного воздействия на волеизъявление граждан-избирателей требует дальнейшей теоретической разработки и правовой регламентации.
6. Определенные проблемы в реализации принципов выборов связаны с законотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации. Практика законодательного регулирования выборов в органы государственной власти Федерации и ее субъектов показывает сохраняющееся несоответствие между федеральным и региональным законодательством в этой части. Очевидно, федеративное устройство России оставляет некую «свободу» субъектам Российской Федерации в регулировании содержания принципов выборов. Однако эта «свобода» не должна разрушать конституционный принцип единства государственной власти Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Вопрос о понятии, содержании и ролевом назначении принципов выборов в органы публичной власти получил определенное развитие в теоретических изысканиях государствоведов советского периода (А.И. Денисов, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, А.А. Мишин). В современной российской конституционно-правовой науке в известной мере наблюдается преемственность в исследовании этих проблем. Одновременно и сам перечень принципов и их содержание рассматриваются под иным углом зрения. Прежде всего изменились система органов публичной власти целого государства, его составных частей и на местах, процедура выдвижения кандидатов в депутаты, на выборные должности и определения результатов голосования избирателей. В этих условиях российские исследователи, ориентируясь на отечественные теоретические изыскания и достижения зарубежной государственно-правовой мысли, наполняют новым смыслом сущность выборов и содержание принципов их проведения. В работах С.А. Авакьяна, А.В. Зиновьева, С.Д. Князева, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова и других авторов выделяются, кроме пяти «традиционных», иные принципы выборов, проводится отличие принципов выборов от принципов избирательного права в субъективном смысле, анализируется содержание правового регулирования принципов выборов отдельно Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, в органы государственной власти некоторых субъектов РФ. При этом данным исследованиям недостает всестороннего комплексного подхода в выявлении концептуальных положений, общих и особенных черт каждого из принципов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления с точки зрения исторической ретроспективы и современного состояния правового регулирования выборов в России. До сих пор вопрос о принципах выборов в органы публичной власти современной России не являлся предметом самостоятельного исследования.
Теоретическая и методологическая основы исследования. Теоретическую основу диссертации составляют взгляды отечественных государствоведов на демократию, систему органов государственной власти и местного самоуправления в России и участие в их формировании граждан (К.В. Арановский, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, И.В. Выдрин, В.Т. Кабышев, В.Н. Карташов, А.Н. Ко-котов, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, В.Е. Севрюгин, Б.А. Страшун, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев). Особое значение отводится положениям и выводам, содержащимся в специальных работах по вопросам выборов и избирательного права в России и зарубежных странах (С.А. Авакьян, Т.А. Васильева, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, М.С. Матейкович, В.В. Невинский, А.Е. Постников).
Общетеоретическое значение для исследуемой темы имеют труды ученых в области общей теории права, политологии, социологии и истории (С.С. Алексеев, М.Н. Афанасьев, Ю.С. Борисов, О.Т. Вите, М.Ф. Владимирский-Буданов, П. Гиро, Г.В. Голосов, И.А. Исаев, А.Р. Корсунский, Р.З. Лившиц, О.А. Омельченко, В.Н. Пугачев, К.Ф. Савело, А.Ю. Шутов, Л.С. Явич и др.). Кроме того, широко используются труды юристов и политологов ближнего и дальнего зарубежья (Р. Далл, А.Г. Мурашин, М. Пинто-Душинский, М. Прело, Р. Саква, Л. Скайнер, Ф. Тохян, М.Ф. Чудаков, Г. Шиллер, М.С. Шугарт и др.).
Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, исторический, структурно-функциональный, конкретно-социологический, статистический, а также специальные юридические методы, среди которых особое значение придается методу сравнительного правоведения. Использование указанных методов позволяет вести исследование поставленных вопросов целостно и всесторонне, в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Эмпирическую основу исследования составляет законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, норма тивно-правовые акты муниципальных образований, нормативно-правовые акты зарубежных стран, а также правоприменительная практика, статистические материалы, исторические источники и документы. Исследуется практика проведения выборов Президента РФ 1996 и 2000 гг., депутатов Государственной Думы РФ первого, второго и третьего созыва, высших должностных лиц и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Одновременно эмпирическую базу диссертационной работы составляют выборы в органы местного самоуправления. Используются материалы Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ и избирательных комиссий иного уровня.
Научная новизна исследования определяется постановкой вопросов и комплексным подходом к исследованию принципов выборов, ретроспективным анализом становления и развития принципов выборов в Российском (советском) государстве, введением в научный оборот ранее неизвестных российской конституционно-правовой науке источников. Научная новизна исследования характеризует также отдельные авторские положения и выводы. В частности, это касается содержания принципов равных и свободных выборов.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Практическое значение диссертационного исследования состоит в возможности применения его основных положений для дальнейшего развития теории и практики конституционно-правового регулирования организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации и зарубежных стран», «Муниципальное право», «Избирательное право России».
Материалы диссертации апробированы в докладах и сообщениях на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах - «Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства» (Барнаул, 1998), «Избирательное право и избирательный процесс в субъектах Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы» (Барнаул, 2000), «Теория и практика правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации» (Новосибирск, 2001), «Социально-политические и правовые проблемы российского общества» (Барнаул, 2002), «Публично- и частноправовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы» (Барнаул, 2002). Основные положения и выводы исследования нашли отражение в девяти опубликованных научных статьях и тезисах докладов. Они применяются в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное права зарубежных стран» и «Избирательное право России».
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, список использованных теоретических и нормативных источников, приложения.
Понятие принципов выборов
В современном русском языке термином «выборы» обозначается процесс, применимый ко многим сферам жизни общества и состоящий в избрании путем голосования (депутатов, главы государства, должностных лиц, членов организации)1. Представление о выборах как о явлении общественной действительности свойственно и науке конституционного (государственного) права. С общесоциальной позиции в данной науке под выборами понимается процедура, посредством которой определенная группа людей выдвигает из своей среды одного или нескольких членов для выполнения каких-либо общественных функций.
Вместе с тем выборы интересуют науку конституционного (государственного) права, главным образом, как явление политической жизни общества. Соответственно речь идет о понятии выборов с государственно-правовой точки зрения. При этом встречаются самые различные взгляды на понятие выборов. Прежде всего, выборы связывают с формированием органов публичной власти. В частности, Б.А. Страшун полагает, что термином «выборы» охватывается «формирование представительных учреждений путем как прямого, так и косвенного волеизъ-явления» . Это определение находит дальнейшее развитие. Д.Б. Катков и Е.В. Кор-чиго рассматривают выборы уже как «способ формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления»4. Однако данное уточнение может быть признано полным лишь при условии, что под упомянутыми органами подразумеваются как коллегиальные, так и единоличные органы государственной власти и местного самоуправления. Иными словами, при определении понятия выборов необходимо учитывать тот факт, что для осуществления публично-властных функций в государственные органы и органы местного самоуправления избираются и депутаты, и должностные лица (причем отдельные должностные лица могут одновременно выступать в качестве органов).
Признание выборов одним из способов формирования единоличных и коллегиальных государственных и местных органов ставит перед исследователями данного явления задачу обнаружить специфику выборов, проследить их отличие от иных способов формирования органов публичной власти - жребия, захвата, наследования, пожалования, назначения, конкурса. Решая эту задачу, большинство ученых указывает на субъекта, формирующего соответствующие органы посредством выборов. В частности, А.И. Денисов под выборами понимает «поручение лицу или лицам выполнения определенной государственной работы, производимое либо непосредственно избирателями (при системе прямых выборов), либо выборщиками (при системе многостепенных выборов)»1. Признавая верность этого утверждения, вместе с тем полагаем, что более обстоятельный ответ на вопрос о специфике выборов как способа формирования органов публичной власти невозможен без обращения к содержанию и форме этого явления.
Содержательная характеристика выборов достаточно четко проявляется в отдельных определениях данного понятия. Так, немецкий государствовед В. Шрайбер считает, что выборы есть «принятие гражданами, составляющими в целом "народ государства", решения о том, кто должен функционировать для них в следующую легислатуру» . По мнению В.В. Лапаевой, выборы представляют собой «выделение на основе выяснения воли избирателей с помощью закрепленной законом процедуры из значительного числа лиц тех, кто, согласно этой воле, предпочтительнее (в качестве депутатов, выборных должностных лиц) для выполнения функций соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления»3. Значимость процитированных дефиниций переоценить трудно. Они подчеркивают, что выборы есть совершаемое избирателями волевое действие, и данное действие включает в себя в качестве составляющих принятие решения (формирование воли избирателей) и выражение его вовне (волеизъявление избирателей). В свете сказанного отличие выборов от иных способов формирования органов государственной власти и местного самоуправления обнаруживается в следующем: при выборах вхождение лица в состав какого-либо учреждения или занятие им какой-либо должности в системе этих органов определяется не собственной волей данного лица (захват), не волей иного единоличного или коллегиального органа (назначение пожалование, конкурс), не «волей небес» (наследование, жребий), а волей избирателей. В ходе выборов именно они принимают решение о том, кто войдет в состав представительного учреждения, кто займет выборную должность. Но, говоря об этом общем решении, необходимо помнить о том, что оно состоит из многих индивидуальных решений, принимаемых каждым отдельным избирателем. Воля же избирателей складывается из многих индивидуальных воль. Как справедливо отмечает в этой связи французский государствовед М. Прело, выборы означают «соревнование юридически квалифицируемых воль ради цели провести назначение»1.
В сравнении с содержанием формальная характеристика выборов находит отражение в определениях понятия выборов значительно чаще. При этом особенно распространены такие дефиниции, которые так или иначе сводят выборы к голосованию. Например, Т.А. Васильева характеризует выборы как «голосование граждан, проживающих на соответствующей территории, по кандидатурам, выдвинутым в состав представительного органа или на замещение определенной должности» . М.Ф. Чудаков отмечает, что выборы - это установленная законом государственно-правовая процедура, во время которой граждане отдают свои голоса за партию или кандидата, в результате чего формируется выборный (представительный) орган власти или избирается (занимает свой пост) конкретное должностное лицо3. А.Г. Мурашин под выборами имеет в виду «акт волеизъявления народа, направленный на формирование состава органов государственной власти и местного самоуправления»4. Однако, по нашему убеждению, заложенное в приведенных определениях отождествление выборов и голосования, являющегося всего лишь одной из стадий избирательного процесса, нельзя признать верным. Иная крайность в юридической науке представлена теми дефинициями, которые ставят знак равенства между выборами и избирательным процессом, с чем, как справедливо подчеркивает Е.Н. Хрусталев, также нельзя согласиться5
Содержание принципов выборов
В науке конституционного (государственного) права сложилось вполне однозначное понимание принципа всеобщих выборов. Считается, что данный принцип предполагает предоставление права участия в выборах всем совершеннолетним гражданам1, признание избирательных прав за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами, не отбывающими наказа-ниє в местах лишения свободы . Подчеркивается, что при всеобщих выборах право избирать и быть избранным принадлежит гражданам независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и убеждений, общественного, имущественного и должностного положения, оседлости, рода занятий, образования3. Обращается внимание на то, что принцип всеобщих выборов означает отсутствие в законодательстве полового, профессионального, политического, морального цензов, цензов грамотности, оседлости и других, не совместимых с данным принципом4. Вместе с тем обосновывается справедливость существования определенных избирательных цензов, без которых всеобщие выборы превращаются в тотальное голосование.
Именно таким образом принцип всеобщих выборов рассматривается в отечественной юридической науке в настоящее время. Используемый при этом подход сосредоточен, главным образом, на описании избирательного корпуса (прежде всего потенциального1), на характеристике его состава и объема. Направленность данного подхода позволяет исследователям делать выводы о расширении или о сужении конкретного избирательного корпуса во времени (по сравнению с тем или иным историческим периодом) и в пространстве (по сравнению с населением страны или территориальной единицы вообще). Признавая всю значимость и необходимость такого взгляда, вместе с тем полагаем, что четкого ответа на вопрос о том, какие выборы считать всеобщими, а какие нет, он дать не в состоянии. При решении этой проблемы необходимо, на наш взгляд, отталкиваться не от совокупности избирателей, а от субъекта, точнее, от его избирательной правосубъектности. Однако подход, берущий за основу избирательную правосубъектность, сегодня необоснованно забыт и, за редким исключением , в отечественной юридической науке не используется. Это притом, что в советский период ее развития принцип всеобщих выборов даже определялся как решение вопроса об избирательной правосубъектности граждан «в интересах обеспечения максимально широкого участия трудящихся в государственном строительстве, осуществлении народовластия»
Правосубъектность (праводееспособность) как таковая представляет собой установленную законом способность лица иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности. Правосубъектность включает в себя способность быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей (правоспособность) и способность своими действиями приобретать права, создавать для себя юридические обязанности, исполнять их и нести ответственность за совершенные правонарушения (дееспособность)4. По общему правилу, правоспособность возникает с момента рождения человека и прекращается с его смертью, а дееспособность предполагает достижение определенного уровня психической зрелости, поэтому зависит, в первую очередь, от возраста и психического здоровья лица. Думается, что все эти общие положения распространяются на избирательную правосубъектность как на разновидность государственно-правовой правосубъектности в полной мере, и именно данное утверждение должно быть исходной посылкой при ее исследовании.
В связи с этим в развернувшейся в юридической науке дискуссии вокруг вопроса о возникновении избирательной правоспособности и избирательной дееспособности наиболее верной (при ряде оговорок) представляется позиция Ц.А. Ям-польской. По ее мнению, проблему правоспособности гражданина нельзя оторвать от проблемы гражданства, а поскольку гражданство возникает у человека с момента рождения, то и способность обладать правами во всех отраслях права возникает у гражданина с момента его рождения, «другое дело - дееспособность, возникающая в различных отраслях права в различное время»1. Противники данного воззрения в качестве контраргумента приводят, как правило, тезис об особой природе избирательных прав - обладание избирательными правами неразрывно связано с их осуществлением, их невозможно передать ни в силу закона, ни по доверенности2. Однако, на наш взгляд, согласиться с подобными утверждениями нельзя, поскольку, во-первых, избирательная дееспособность отчуждаема, во-вторых, институт голосования по доверенности, по крайней мере, избирательному праву зарубежных стран известен.
Тем не менее доминирующей в названной дискуссии является позиция, согласно которой правоспособность гражданина возникает по достижении определенного возраста (отсюда, кстати, неизбежно следует выделение активной и пассивной правоспособности). При этом сторонники данной точки зрения избирательную дееспособность или не рассматривают вообще, поскольку отождествляют ее с избирательной правоспособностью3, или полагают, что оба элемента избирательной правосубъектности возникают одновременно, но по условиям появления не совпадают
Принципы всеобщих, равных и прямых выборов
Конституция РФ провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, причем высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 1-3 ст. 3). В развитие этой нормы Конституция России закрепляет, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, и имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 32). Данные положения представляют собой конституционную основу принципа всеобщих выборов.
Принцип всеобщих выборов установлен в п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях...»). Положения, устанавливающие всеобщность выборов, закрепляются также в ст. 1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. «О выборах Президента Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О выборах Президента...») и в ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы...»). Гражданин России может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
В соответствии с перечисленными актами в Российской Федерации действует только одно условие для обладания избирательными правами — наличие российского гражданства (ценз гражданства). Вопросы гражданства в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» .
Все российские граждане обладают избирательной правоспособностью, причем правоспособностью, равной по содержанию. На содержание избирательной правоспособности российского гражданина никоим образом не влияет то или иное основание приобретения гражданства. Это прямо вытекает из конституционного положения о том, что гражданство России является единым и равным - независимо от оснований приобретения (ч. 1 ст. 6 Конституции РФ).
Наличие у российского гражданина гражданства иностранного государства, то есть двойного гражданства, не влияет на его избирательную правоспособность. Вместе с тем Конституция РФ (ч. 2 ст. 62) допускает возможность и иного решения данного вопроса федеральным законом или международным договором РФ, причем предложения на этот счет в отечественной юридической науке имеются. Так, по мнению ДА. Ковачева, в интересах обеспечения суверенитета и государственной безопасности страны необходимо последовать опыту ряда стран и предусмотреть условие о недопустимости двойного гражданства для кандидатов в Президенты РФ, в депутаты Государственной Думы и в члены Совета Федерации1. Представляется, что вопрос о двойном гражданстве кандидатов игнорироваться избирательным законодательством, действительно, не должен. Некоторое его решение предлагается Федеральным законом «Об основных гарантиях...». Он, предусматривая общедоступность сведений о двойном фажданстве кандидатов в депутаты или на выборную должность, предоставляет избирателям возможность самим определяться с кандидатами, обладающими двойным фажданством.
Факт пребывания в период подготовки и проведения федеральных выборов за пределами территории Российской Федерации также не оказывает влияния на избирательную правоспособность российского фажданина. Граждане, проживающие или находящиеся за пределами территории Российской Федерации, на выборах в федеральные органы государственной власти имеют избирательные права, равные правам российских фаждан, проживающих на территории России.
Для осуществления избирательных прав фажданин Российской Федерации должен достичь определенного возраста. Возрастной ценз для активного избирательного права составляет 18 лет (п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). Возрастной ценз для пассивного избирательного права при выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы связан с достижением 35 лет и 21 года соответственно (ч. 2 ст. 81, ч. 1 ст. 97 Конституции РФ). В отличие от Конституции РСФСР 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.)1, согласно которой Президентом РСФСР не мог быть избран гражданин старше 65 лет (ст. 121.1), ныне действующая Конституция пассивное избирательное право при выборах Президента РФ верхним возрастным пределом не ограничивает. При разработке Конституции РФ 1993 г. отказ от такого ограничения был мотивирован тем, что практика многих стран знает примеры эффективного исполнения функций президентов и премьер-министров людьми «солидного» возраста.
В соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента...» (ст. 3) и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы...» (ст. 4), для реализации как активного, так и пассивного избирательного права гражданин должен достичь установленного возраста на день голосования. Последовательная трактовка этого положения предполагает, что не только избирать и быть избранным, но и совершать комплекс избирательных действий, сопровождающих реализацию этих прав, в состоянии гражданин, который достигнет установленного возраста на день голосования. Однако если применительно к пассивному избирательному праву вопрос о возрасте гражданина к моменту осуществления избирательного действия давно обрел в законодательстве свое последовательное решение, то относительно активного избирательного права этого утверждать нельзя - до недавнего времени возможность совершения избирательных действий в любом случае ограничивалась 18-летним возрастом3. И только новый Федеральный закон «Об основных гарантиях...» предусмотрел, что гражданин, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в избирательных действиях (п.1 ст. 4).
Принцип всеобщих выборов
Конституция РФ провозглашает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11). При этом Конституция России (ч. 1 ст. 77) объявляет, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 был принят Государственной Думой РФ совсем недавно - 22 сентября 1999 г., и при его принятии пришлось учесть уже сформировавшиеся в субъектах РФ в ходе их собственного нормотворчества и нормотворчества Российской Федерации разнообразные органы государственной власти. Сегодня к выборным относятся следующие органы государственной власти субъектов РФ:
1. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Эти органы могут называться по-разному (так, в Республике Алтай действует Государственное Собрание - Эл Курултай, в Республике Татарстан -Государственный Совет, в Алтайском крае - Совет народных депутатов, в Ямало-Ненецком автономном округе - Государственная Дума). Преимущественно они однопалатные. Однако в некоторых субъектах РФ данные органы - двухпалатные (республики Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Тыва, Свердловская область).
2. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. Среди них - президенты (республики Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Удмуртия, Чувашия), главы республик (республики Алтай, Карелия, Коми, Мордовия), Председатель Правительства (Хакасия), губернаторы или главы соответствующих администраций, правительств.
3. Иные органы государственной власти субъектов РФ, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов РФ и избираемые непосредственно гражданами РФ в соответствии с Конституцией России, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.
Проведение выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации сопровождалось и сопровождается немалым числом нарушений принципа всеобщих выборов. До недавнего времени обладание избирательными правами на выборах перечисленных органов в ряде республик в составе Российской Федерации было обусловлено принадлежностью к гражданству республики. Сегодня республиканские законодательные акты о выборах в большинстве своем ведут речь о гражданах России, а если часть из них и использует словосочетание «граждане республики», то специально оговаривает, что подразумевает под ним граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории республики. Исключение представляет собой только избирательное законодательство Респуб-лики Татарстан. Ст. 3 Закона «О выборах Президента Республики Татарстан» от 13 мая 1991 г. (в ред. от 19 декабря 2000 г.) и ст. 2 Закона «О выборах народных депу-татов Республики Татарстан» от 29 ноября 1994 г. (в ред. от 21 января 2000 г.), не делая никаких оговорок, закрепляют, что право избирать и быть избранным на выборах принадлежит гражданам республики. При этом гражданином республики признается гражданин РФ, постоянно проживающий на территории республики (п. 2 ст. 21 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 19 апреля 2002 г.) ). В итоге, имеет место не что иное, как признание избирательных прав только за постоянно проживающими на территории Татарстана гражданами России. Вместе с тем решением Верховного суда Республики Татарстан указанные положения (почему-то за исключением той части, в соответствии с которой правом избирать Президента республики обладают лишь граждане республики) признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению1. В некоторых субъектах Российской Федерации (в республиках Адыгея, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия - Алания, в Свердловской, Брянской, Иркутской, Тамбовской, Тюменской областях и др.) на протяжении 90-х гг. обладание избирательными правами тоже зависело от постоянного проживания гражданина на территории субъекта РФ . Сейчас данное требование в избирательном законодательстве этих субъектов РФ больше не содержится. Из законодательства субъектов РФ (Республика Башкортостан, Воронежская область) исчезло также положение, являющееся проявлением противоположного подхода и предоставляющее избирательные права на региональных выборах лицам без гражданства (в случае, если они имеют официальный статус беженцев или вынужденных переселенцев или обратились в соответствующие органы с ходатайством о признании вынужденным переселенцем). Таким образом, сегодня избирательные права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации почти во всех субъектах РФ принадлежат гражданам России, которые постоянно или преимущественно проживают на территории соответствующего субъекта РФ.
Как уже подчеркивалось выше, избирательная правоспособность российского гражданина не зависит от наличия у него гражданства иностранного государства. Иное решение этого вопроса допустимо, но оно может содержаться только в федеральном законе или международном договоре РФ (ч. 2 ст. 62 Конституции России). Однако вопреки конституционному положению отдельные субъекты РФ самостоятельно ограничили избирательную правоспособность лиц с двойным гражданством - лишили их пассивного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов РФ.
