Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление принципов местного самоуправления 17
1.1 Понятие принципов местного самоуправления 17
1.2. Классификация принципов 28
1.3. Динамика принципов местного самоуправления в соответствии с развитием федерального законодательства 50
Глава 2. Правовое закрепление конституционных принципов, определяющих деятельность местного самоуправления как социальной системы 77
2.1. Принцип самостоятельности местного самоуправления и его правовое обеспечение 77
2.2. Принцип выборности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и его правовое обеспечение 99
2.3. Принцип открытого и публичного характера деятельности субъектов местного самоуправления и его правовое обеспечение 114
2.4. Принцип учета исторических и иных местных традиций в организации и деятельности местного самоуправления и его правовое обеспечение 129
Глава III Правовое закрепление в условиях реформы местного самоуправления 2003 -2009 гг. конституционных принципов, определяющих деятельность местного самоуправления как локальной правовой системы 136
3.1. Развитие принципа законности в условиях реформы 136
3.2. Принцип ответственности депутатов, органов и должностных лиц местного самоуправления 149
3.3. Принцип формирования правовой культуры субъектов местного самоуправления 173
Заключение 181
Список литературы 186
- Понятие принципов местного самоуправления
- Классификация принципов
- Принцип самостоятельности местного самоуправления и его правовое обеспечение
- Развитие принципа законности в условиях реформы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется важностью в современных условиях теоретической разработки вопросов правового закрепления принципов местного самоуправления на уровне как федерального, так и регионального законодательства.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России. Во многом именно деятельность субъектов муниципального права определяет успех реформ, проводимых в России с целью построения демократического, правового государства. Развитие местного самоуправления является сложным, противоречивым процессом. Сложности в проведении реформ в сфере местного самоуправления во многом вызваны отсутствием четкой позиции законодателей по определению принципов его организации. До сих пор нет четких дефинитивных норм, раскрывающих принципы местного самоуправления, нет и единства в позициях ученых по вопросу их классификации и их правового закрепления.
Тенденции развития местного самоуправления в России, его принципы еще не получили научной оценки, без чего невозможно прогнозирование и корректировка правового регулирования деятельности субъектов муниципального права. Только четко обозначив принципы местного самоуправления и проследив их динамику, можно совершенствовать действующее законодательство, обеспечивая его внутреннее единство и целостность при всем многообразии конкретных форм организации местного самоуправления в стране.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ1 определил основные направления совершенствования местного самоуправления: усиление правовой базы местного самоуправления, f расширение полномочий органов местного самоуправления, укрепление институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении, создание более эффективной системы поддержки государством местного самоуправления, расширение финансовых возможностей местного самоуправления. В условиях реформы особое значение приобретает совершенствование законодательного закрепления принципов местного самоуправления. Однако, указанный закон не содержит дефинитивных норм, раскрывающих понятие принципов местного самоуправления, хотя само название, несомненно, требовало этого.
Все отмеченное делает научную разработку принципов местного самоуправления особенно важным и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработки проблемы. Степень разработанности общих проблем местного самоуправления и его принципов является достаточно высокой. Тем не менее, следует признать, что в науке отсутствуют как единая концепция определения принципов местного самоуправления, так и оценка их правового закрепления, что обусловливает необходимость дополнительного исследования данного аспекта проблемы. Подавляющее большинство авторов дают различную классификацию принципов местного самоуправления. Так, известные специалисты муниципального права - В.А. Баранчиков, Ю.А. Дмитриев, А.А. Замотаев, П.М. Китаев, А.Н. Костюков, Е.М. Кошевников, О.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, В.В. Пылин, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, А.А. Сергеев; В.И. Фадеев" и др. не имеют единой концепции в определении принципов местного самоуправления и возможностей правого обеспечения этих принципов.
Наиболее часто выделяются следующие принципы: самостоятельность; выборность; гласность; учет исторических и национальных традиций.
Научная разработка вопросов правового обеспечения отдельных принципов представляется явно недостаточной. Наиболее изучен, на наш взгляд, принцип выборности и, прежде всего, такие его аспекты, которые связаны с работой избирательных комиссий, предвыборной агитацией, правами избирателей (Ю. А. Веденеев, Ю. А. Дмитриев, В. П. Журавлев, В. В. Комарова, О. Е. Кутафин, Л. А. Нудненко, А. Е. Постников, Н. В. Постовой и др.). Особо следует отметить материалы Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации РФ4. В то же время слабо разработаны вопросы ответственности за применение неправомерных приемов агитации, ответственности депутатов, правового обеспечения защиты интересов избирателей. Не изучен этот принцип и с позиций его правового закрепления в условиях современной реформы местного самоуправления.
Значительный интерес проявляют авторы к правовому обеспечению принципа самостоятельности, в первую очередь экономической и организационной, местного самоуправления (Л. А. Андреева, Е. М. Ковешников, С. Д. Князев, А. А. Кривачев, О. Е. Кутафин, Т. С. Масловская, А. С. Прудников, Н. В. Постовой, В. В. Пылин, В. И. Фадеев5 и др.) В тоже время наблюдается недостаточная разработка вопросов правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления и ответственности за неправомерные решения субъектов местного самоуправления.
Правовому закреплению принципа открытости местного самоуправления, его публичного характера уделяют внимание многие известные ученые, в том числе специалисты по конституционному праву и по теории государства и права: М. В. Баглай, А. В. Зиновьев, А. В. Лазарев, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, А. В. Малько, В. С. Нерсесянц, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Хропанюк и др.6)- Особое внимание уделяются формам непосредственной демократии, открытости информации. Но при этом недостаточно исследованы причины и последствия выявленной многочисленными статистическими исследованиями пассивности граждан в сфере местного самоуправления. Проблема формирования правосознания граждан, повышения их активности в сфере местного самоуправления также If еще ждет своего разрешения. К тому же, существующие разработки правового обеспечения данных принципов проведены, в основном, без учета реформы 2003 - 2009 гг.
Объектом диссертационного исследования выступают две группы принципов местного самоуправления: 1) конституционные принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как социальной системы; 2) конституционные принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как организационно-правовой системы, в рамках которой осуществляется местное нормотворчество и исполняются правовые предписания, вырабатываемые на федеральном, региональном и местном уровнях. Предмет диссертационного исследования составляет правовое обеспечение реализации принципов местного самоуправления на федеральном и региональном уровне и их претворение в деятельности субъектов местного ш самоуправления.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении правового закрепления принципов местного самоуправления и последующая разработка научных рекомендаций по совершенствованию правового оформления и реализации принципов местного самоуправления в условиях проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления.
и Для достижения этой цели решаются следующие задачи:
дать понятие принципа местного самоуправления;
обобщить существующие классификации принципов местного самоуправления и выявить степень их правового обеспечения;
предложить собственную классификацию принципов местного самоуправления на основе их анализа как социальной и д0 правовой систем;
дать научную оценку правового регулирования конституционных принципов, обеспечивающих функционирование местного самоуправления как социальной системы;
дать научную оценку правового закрепления конституционных принципов местного самоуправления, обеспечивающих его функционирование как локальной правовой системы;
показать перспективы правового закрепления принципов на уровне федерального и регионального законодательства в условиях реформирования местного самоуправления в 2003 - 2009 гг.;
наметить основные пути реализации изучаемых принципов местного самоуправления;
разработать рекомендации по совершенствованию законодательства федерального уровня и регионального уровня по правовому обеспечению конституционных принципов местного самоуправления в условиях современной реформы;
сформулировать рекомендации по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления по реализации этих принципов.
Методологической основой диссертационного исследования явились общенаучные — диалектический, системный, логический, сравнительный, статистический - и специальные юридические методы исследования -формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют нормы международного и европейского права, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, правовые акты субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа (Мурманской области, Ленинградской области, Санкт-Петербурга, Псковской области, Ненецкого автономного округа и др.), правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу диссертации составляет практика организации и деятельности органов местного самоуправления в субъектах федерации Северо-Западного федерального округа, опыт правового закрепления принципов местного самоуправления в муниципальных образованиях на территории Ленинградской области. Автором использованы материалы федеральных судов общей юрисдикции, статистические данные, иллюстрирующие реализацию принципов местного самоуправления и их правовое закрепление.
Теоретической базой исследования являются труды ученых в сфере теории государства и права, конституционного и муниципального права, позволяющие выявить основные конституционные принципы местного самоуправления как социально-правового института: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, А. А. Белкина, Н. А. Богдановой, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, С. И. Глушковой, Г.А. Ивановой, Ю. Д. Казначеева, С. В. Калашникова, В.Д. Карпенко, Е.М. Ковешникова, Е. И. Козловой, С. А. Комарова, В. М. Корельского, Н. А. Крашенниковой, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, A. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, Л. А. Окунькова, B. С. Нерсесянца, В. Д. Перевалова, Л. И. Спиридонова, Ю. А. Тихомирова, В. Н. Хропанюка, К. Ф. Шеремета др.7.
В процессе подготовки диссертации автор использовал труды В.И. Авсеенко, К. И. Амирбекова, Л. А. Андреевой, И. В. Бабичева, В. А. Баранникова, Е. В. Белоусовой, Н. С. Бондаря, А. И. Бобылева, В. И. Васильева, Д. С. Велиевой, И. В. Выдрина, И. В. Данилиной, В. Демина, Н. А. Емельянова, Н. И. Ерохина, А. А. Замотаева, А. В. Зиновьева, Ю. Д. Казанчева, П. М. Китаєва, С. Д. Князева, Е. М. Ковешникова, If A. H. Костюкова, А. В. Кружкова, П. M. Курдюка, О. Е. Кутафина, А. В. Лесных, Т.С. Масловской, Т. Д. Матвеевой, Н. А. Модина, В. С. Мокрого, Г. М. Недосеки, Л. А. Нудненко, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, А. С. Прудникова, А. А. Сергеева, С. Г. Соловьева, В. И. Фадеева, М. 3. Фейгина, СО. Харламова, В. С. Четверикова и др.8, А. Н. Широкова, Н. В. Шубиной, Е. С. Шугриной и других авторов по проблемам местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автор разработал собственную классификацию принципов местного самоуправления как социально-правовой системы, проанализировал их правовое обеспечение и сформулировал рекомендации по их практической реализации. Автор разделил все конституционные принципы местного самоуправления на: 1) принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как социальной системы; и 2) принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как локальной правовой системы, выполняющей функции местного нормотворчества и исполнения правовых предписаний. Диссертант предпринял попытку обобщения и разработки дефинитивных норм, раскрывающих содержание принципов местного самоуправления как социальной и правовой систем.
Принципы первой группы отражают преломление конституционных принципов - демократизма, федерализма, народного суверенитета и др.- в сфере местного самоуправления. Соответственно этим принципам выделены такие конституционные принципы местного самоуправления, как принцип самостоятельности, гласности (публичности) местного самоуправления, учета исторических и иных традиций. Новизна подхода к изучению уже известных в юридической литературе принципов заключается в самом обосновании их классификации и рассмотрении их в качестве принципов социальной системы. При таком подходе конституционные принципы местного самоуправления анализируются с малоизученных позиций комплексного внедрения. Кроме того, автором осуществлена попытка рассмотреть указанные принципы не в статике, как это делают большинство авторов, а в динамике, в условиях проводимой современной реформы местного самоуправления.
Принципы второй группы отражают преломление конституционных принципов - верховенства права, равенства всех перед законом и судом, защиты прав и свобод, участие граждан в культурной жизни и др. Ко второй группе в диссертации отнесены принципы, которые определяют деятельность местного самоуправления как локальной организационно-правовой системы, в рамках которой осуществляются местное нормотворчество и правоприменение. Это принципы законности, юридической ответственности, формирования правовой культуры субъектов местного самоуправления. Диссертант восполняет явно недостаточную разработку упомянутых принципов в юридической литературе и анализирует их с позиций комплексного применения и правового обеспечения совместно с первой группой принципов, рассматривает их в динамике с целью выявления уровня их правового обеспечения в условиях реформы местного самоуправления.
Новизна исследования заключается и в разработке научно-обоснованных рекомендаций по правовому закреплению и реализации принципов в ходе реформы местного самоуправления. Правовое обеспечение принципов местного самоуправления осуществляется на уровне федерального и регионального законодательства и конкретизируется в правовых актах местного самоуправления. Поэтому рекомендации диссертанта обращены к различным субъектам нормотворчества, деятельность которых обеспечивает правовое закрепление принципов местного самоуправления.
В условиях реформы действие ряда принципов, например законности, юридической ответственности, значительно усиливается, появляются существенные изменения в правовом закреплении принципов, определяющих деятельность местного самоуправления как социальной системы. В диссертации прослеживаются эти изменения и определяются пути дальнейшего развития их правового закрепления.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Сформулированная в диссертации концепция принципов местного самоуправления развивает и дополняет существующие в муниципальном праве подходы. Выводы автора могут быть использованы в процессе чтения лекций, проведения практических занятий по конституционному и муниципальному праву. Положения диссертации могут послужить основой для дальнейших исследований принципов местного самоуправления, изучения его как социально-правового института.
Практическая значимость диссертационного исследования. Рекомендации автора могут быть полезны в процессе совершенствования нормативной правовой базы местного самоуправления, разработки законодательства на федеральном и региональном уровнях и правовых актов органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы при составлении различных программ юридического обучения муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Принципы местного самоуправления как основополагающие правовые идеи являются основой муниципального строительства, на них базируется федеральное и региональное законодательство, местное нормотворчество; они образуют единую основу построения и функционирования муниципальной IF it 4 власти на территории Российской Федерации. Они выражают сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки; определяют генезис и тенденции его развития; служат критерием оценки действующей системы местного самоуправления; являются своеобразной гарантией местного самоуправления. Будучи закреплены в законе, они имеют правовое содержание, выступают в качестве правовых норм, непосредственно порождающих права и обязанности субъектов, которым они адресованы.
Классификация принципов местного самоуправления отражает специфику местного самоуправления как социально-правового явления. Она вытекает из двуединой сущности местного самоуправления, имеющего общественную природу и выступающего как властный публично-правовой институт. Соответственно она включает две группы конституционных принципов, определяющих деятельность местного самоуправления, во-первых, как социальной системы, и, во-вторых, как локальной организационно-правовой системы, выполняющей функции местного нормотворчества и исполнения правовых предписаний.
Конституционные принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как социальной системы (самостоятельность местного самоуправления, выборность органов местного самоуправления, публичность, учет исторических и национальных традиций при формировании местного самоуправления), вытекают из важнейших принципов конституционного строя России - демократизма, федерализма, народного суверенитета и др.
Конституционные принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как локальной организационно-правовой системы (принципы законности, юридической ответственности, формирования правовой культуры субъектов местного самоуправления), вытекают из важнейших принципов конституционного строя России - верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом и судом, участия граждан в культурной жизни и др. Они определяют функционирование местного "Г л самоуправления как системы, которая, будучи урегулирована правовыми нормами, принимаемыми на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации, в свою очередь создает местные правовые нормы, а также реализует правовые нормы, принимаемые на всех уровнях власти.
Принципы местного самоуправления образуют единую систему, для элементов которой характерно взаимопроникновение и взаимодействие. Поэтому успешная реализация принципов местного самоуправления возможна лишь в комплексе. Применение принципа самостоятельности местного самоуправления без должной регламентации и правового обеспечения дополняющих его принципов - ответственности, формирования правовой культуры субъектов местного самоуправления - привело к массовой беспорядочной приватизации муниципальной собственности и экономической несостоятельности многих органов местного самоуправления. Экономическая самостоятельность органов местного самоуправления без должной ответственности и правовой грамотности ее субъектов ведет к бесхозяйственности и к дискредитации в глазах населения самой идеи местного самоуправления.
Реализации конституционных принципов местного самоуправления во многом препятствует низкая правовая культура как должностных лиц, депутатов местного самоуправления, муниципальных служащих, так и населения в целом. Это проявляется в игнорировании правовых предписаний, принятии органами местного самоуправления нормативных актов, противоречащих законодательству, в пассивности населения, в том числе во время избирательных кампаний и в других негативных явлениях.
Развитие местного самоуправления требует совершенствования форм и методов реализации принципов местного самоуправления, их системного отражения в нормативных правовых актах и воплощения в практике организации и деятельности местного самоуправления. Это особенно важно в условиях его реформирования. На новом этапе развития местного Ф Ф ЯР самоуправления все большее значение приобретают принципы ответственности и законности, без которых самостоятельность местного самоуправления может обернуться бесконтрольностью и вседозволенностью, вступить в противоречие с требованиями правопорядка. Необходимы усилия для внедрения и правового закрепления принципа повышения правовой культуры субъектов местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования производилась на научных конференциях. Результаты диссертационного исследования обсуждались на международной конференции «Обновление города через образование» 19-23 октября 2000 г. в Голландско-русском центре, Санкт-Петербургском государственном университете;
на научно-общественном форуме «Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века» 14-16 декабря 2000 г. в Санкт-Петербургском государственном университете;
на региональной научно-методической конференции «Современное образование: массовость и качество» 1-2 февраля 2001 г. (г. Томск); на межвузовской научно-практической конференции «10 лет российского конституционализма: итоги и перспективы развития» 25 февраля 2004 г. в Межрегиональном институте экономики и права г. Санкт-Петербурга;
на межвузовской научно-практической конференции «Человек Общество - Государство в контексте современного социогуманитарного знания» от 15 мая 2004 г. в Межрегиональном институте экономики и права Санкт-Петербурга.
Выводы и рекомендации автора применяются в учебном процессе юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета водных коммуникаций, где при участии автора подготовлены учебные пособия по муниципальному праву.
Структура диссертационной работы
Диссертационная работа состоит из введения трех глав ( 10 параграфов), заключения и списка литературы.
Поставленные задачи определяют логику построения диссертационного исследования. В первой главе рассматриваются различные классификации принципов местного самоуправления, изложенные авторами юридической литературы, определяются изучаемые диссертантом принципы. Во второй главе анализируется правовое закрепление конституционных принципов, регулирующих местное самоуправление как социальную систему - решаются задачи по выявлению особенностей правового регулирования данных принципов действующим законодательством, а также их правового регулирования в условиях реформирования. Третья глава позволяет в соответствующих ракурсах изучить правовое регулирование конституционных принципов местного самоуправления, определяющих его нормотворческую и иную правовую деятельность, связанную с исполнение законов.
Понятие принципов местного самоуправления
Без представления об общих принципах местного самоуправления нельзя понять главные условия формирования муниципального права. Определение каждого принципа основано на обобщении практики местного самоуправления, изучении исторического и регионального опыта местного самоуправления, правотворчества, применения муниципального права в разных сферах деятельности муниципальных образований.
Под принципами понимаются основополагающие начала местного самоуправления. Их существование определяется нормами международного права. В тоже время в каждой стране имеются свои особенности их реализации.
Принципами местного самоуправления в Германии являются: правовая регламентация местного самоуправления; признание за местным самоуправлением самостоятельных полномочий; организационная самостоятельность местного самоуправления; территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления; открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления.
В других странах мы встречаем свое понимание принципов местного самоуправления. В США осуществление местного самоуправления рассматривается как реализация принципа справедливости и равенства перед законом. Поэтому американцам основополагающими началами местного самоуправления видятся: система «сдержек и противовесов», гармонизация интересов государства и личных прав и свобод человека и гражданина10.
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»11 устанавливает общие принципы местного самоуправления, как самостоятельного института, регулируемого нормами муниципального права. Детальную конкретизацию этот институт получил в уставах муниципальных образований. Существуют свои особенности в определениях принципов разными субъектами Российской Федерации, а также муниципальными образованиями. Так, в соответствии со ст.90 Устава Свердловской области основными принципами организации местного самоуправления являются: 1. Осуществление местного самоуправления с учетом национальных, исторических, социально-этнографических и других особенностей местных сообществ. 2. Самостоятельность местного самоуправления. 3. Гарантированность местного самоуправления 4. Автономность и свобода местных сообществ в определении структуры их органов. 5. Выборность, гласность, возможность использования всех форм непосредственной демократии. 6. Ответственность органов местного самоуправления перед населением.
Устав (Основной Закон) Омской области определяет следующие основные начала деятельности местного самоуправления: 1. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления. 2. Защита прав и свобод человека и гражданина на территории Омской области является обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления 3. Органы государственной власти и органы местного самоуправления Омской области обязаны всемерно содействовать созданию условий для обеспечения занятости населения. 4. Экономическая свобода и равноправие форм собственности 5. Гарантии местного самоуправления 6. Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. В Уставе Иркутской области содержатся следующие принципы местного самоуправления: 1. Самостоятельность местного сообщества в решении вопросов местного значения; признание за местным сообществом собственных полномочий. 2. Гарантированность местного самоуправления. 3. Обеспечение широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления. 4. Взаимодействие с органами государственной власти области в осуществлении общегосударственных задач. 5. Многообразие форм организации местного самоуправления. 6. Ответственность органов местного самоуправления перед государственной властью и населением.
В Уставе Оренбургской области в качестве основных принципов местного самоуправления названы: 1. Защита прав и свобод человека и гражданина. 2. Гарантии свободы предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. 3. Защита органами местного самоуправления перед администрацией предприятий и организаций, работодателями трудовых и социально-экономических прав и интересов работников. 4. Выборность органов местного самоуправления. 5. Принцип учета исторических и местных традиций. 6. Гарантированность местного самоуправления судебной защитой и иными мерами.
Классификация принципов
Ряд ученых-правоведов24 разделяют принципы на общие и частные (специфические), но многие не разделяют их по данному признаку, предпочитая рассматривать единую классификацию.
Так, Глущенко П.П., Пылин В.В. выделяют общие принципы права, ссылаясь на научную разработку Хропанюка В.Н., а также общие и частные принципы местного самоуправления. К числу общих принципов права отнесены: принцип социальной свободы, принцип социальной справедливости, принцип демократизма, принцип гуманизма, принцип равноправия, принцип единство юридических прав и обязанностей, принцип ответственности за вину, принцип законности. Наряду с общими принципами права, действующими и в условиях местного самоуправления, авторы выделяют общие принципы местного самоуправления. К ним относятся принцип самостоятельности, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, неподчиненность одного муниципального образования другому, обязательность наличия представительного органа местного самоуправления, приоритетная роль представительных органов в местном самоуправлении, гласность, обеспечение органами государственной власти минимальных местных бюджетов муниципальных образований, гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению жизненных потребностей населения, государственные гарантии и поддержка местного самоуправления, принципы субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества с государственными органами власти. В учебном пособии 2004 г. эти же авторы, аналогично точке зрения коллектива авторов под руководством Дмитриева Ю.А. , выделили следующие основные принципы местного самоуправления27: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, самостоятельность решения населением вопросов местного значения в интересах местного населения, законность в организации и осуществлении местного самоуправления, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления, обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом граждан), ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами, неподчиненность одного муниципального образования другому, обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов, государственные гарантии и поддержка местного самоуправления, взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти.
К частным принципам вышеуказанные авторы относят те, которые лежат в основе отдельных правовых институтов местного самоуправления.28 Так, в основе муниципальной службы лежат принципы профессионализма служащих, равный доступ граждан к муниципальной службе и др.
Точка зрения одного из авторов - Пылина В.В. развита им в научных трудах и освещена нами в конце параграфа.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. в своей последней работе выделили следующие общие принципы местного самоуправления: самостоятельность решения населением вопросов местного значения, организационное обособление местного самоуправления, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в организации и осуществлении местного самоуправления,
Принцип самостоятельности местного самоуправления и его правовое обеспечение
Важнейшим принципом организации и деятельности местного самоуправления является его самостоятельность64.
В Европейской Хартии местного самоуправления в п. 2 ст. 4 установлено, что органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесён к компетенции другого органа власти65.
В соответствии сп. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Суть местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения. Никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, если они соответствуют законодательству России).
В соответствии со ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Структура органов местного самоуправления также определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ они устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Принцип самостоятельности в российском законодательстве реализуется в следующих особенностях: Х 1. В организационной самостоятельности органов местного самоуправления. Это положение закреплено в конституционном требовании ст. 12 - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
2. Население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления. (Ст. 4 131 Конституции России, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
3. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения . В пределах своих полномочий оно самостоятельно и не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, в соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих ф принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно гарантировано от вмешательства извне. Реализация этого положения нуждается в дальнейшем правовом обеспечении. В частности, специалисты в сфере местного самоуправления заявляют о необходимости дальнейшего развития властных полномочий органов местного самоуправления. Таково мнение руководителя сектора местного самоуправления Института государства и права РАН, доктора юрид. наук, проф. И.И. Овчинникова, высказанное им среди участников «круглого стола».67
4. Местное самоуправление действует под свою ответственность. Это означает троякую ответственность местного самоуправления - перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Принимаемые и осуществляемые решения и действия местного самоуправления должны опираться преимущественно на собственные ресурсы, материальные средства. В соответствии со ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы, а также юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права. В тоже время именно несоответствие финансовых ресурсов и полномочий является одной из важных причин, способствующих проведению реформы местного самоуправления в 2003-2009 гг. Принцип самостоятельности, как справедливо отмечает специалист в области муниципального права Китаев П.М., не может быть осуществлен без данного соответствия. В тоже время постоянная, серьезная нехватка финансовых средств в подавляющем большинстве муниципальных образований является на сегодня самой острой проблемой в сфере местного самоуправления68.
5. Местное самоуправление осуществляется двояким образом - в формах непосредственной и опосредованной демократии. Непосредственно - путем выборов участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания форм территориального общественного самоуправления. Опосредованно - через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения (в том числе муниципальные унитарные предприятия - ст. 113 ГК Российской Федерации).
6. Местное самоуправление исходит из интересов населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ, местного бюджета, при принятии решений, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц.
7. Самостоятельность местного самоуправления предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления. Она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.
8. Финансовая самостоятельность местного самоуправления определяется наличием местного бюджета, внебюджетных фондов, права на сбор местных налогов и сборов, на участие в кредитных отношениях.
Развитие принципа законности в условиях реформы
Принцип законности является конституционным принципом, который присущ обществу в целом. В этом смысле он определяет деятельность всех социально - правовых систем и подсистем общества. В соответствии с ч. 2. ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
В особой мере он определяет деятельность местного самоуправления как локальной правовой системы
Принцип законности в принятом широком смысле этого понятия означает, что органы государственной власти, должностные лица, граждане, их объединения в соответствии со ст. 15 Конституции РФ равны перед законом и обязаны его соблюдать117. Принцип законности как один из общих принципов защиты социально - экономических прав можно рассматривать как безусловное исполнение всеми субъектами правоотношений требований норм законодательства, он также предполагает возможность судебного обжалования118.
Принцип законности в условиях местного самоуправления, по мнению автора, выражается в нескольких признаках: 1. Соблюдение закона всеми субъектами муниципального права. 2. Соответствие правовых актов местного самоуправления региональному и федеральному законодательству. Именно данное соответствие означает, что органы соблюдают закон. 3. Правопорядок на территории муниципального образования, соблюдение закона гражданами муниципального образования. 4. Судебная защита интересов сторон в условиях местного самоуправления.119 5. Правотворчество субъектов местного самоуправления.
В Указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 12 августа 1996 года № 49/7 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе» отмечается, что многие местные жители и представители коммерческих структур сталкиваются с искусственными препятствиями. Они создаются должностными лицами местного самоуправления. Причем создаются эти препятствия как при решении бытовых вопросов, так и вопросов, связанных с предпринимательской и производственной деятельностью. Среди наиболее частных злоупотреблений -подкуп при получении кредитов, получении помещений в аренду, регистрации предприятий, лицензировании и др.
Нередко до сих в муниципальных образованиях встречаются факты вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников органов управления коммерческими организациями. 20
Принцип законности в сфере местного самоуправления во многом обеспечивается прокурорским надзором за исполнением правовых норм субъектами муниципального права. Так, незаконные действия глав администраций отделов (управлений) местных администраций опротестовываются прокурорами и в судебном порядке признаются недействительными как не предусмотренные действующим законодательством о местном самоуправлении.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
