Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предвыборная агитация как конституционный институт избирательного права 15
1. Предвыборная агитация в избирательной системе Российской Федерации 15
2. Конституционная природа права на предвыборную агитацию и его нормативное содержание 40
3. Свобода массовой информации как основа обеспечения права на предвыборную агитацию 57
4. Право на предвыборную агитацию в его соотношении с правом на собрания, митинги и демонстрации 78
Глава 2. Реализация права на предвыборную агитацию 92
1. Организационно-правовой механизм реализации права на предвыборную агитацию 92
2. Реализация права на предвыборную агитацию через периодические печатные издания 107
3. Особенности реализации права на предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания... 122
Глава 3. Ограничение права на предвыборную агитацию и некоторые вопросы совершенствования правового регулирования 139
Заключение 165
Список использованной литературы. 171
- Предвыборная агитация в избирательной системе Российской Федерации
- Конституционная природа права на предвыборную агитацию и его нормативное содержание
- Организационно-правовой механизм реализации права на предвыборную агитацию
- Реализация права на предвыборную агитацию через периодические печатные издания
Введение к работе
Свободные выборы, свобода слова и печати, свобода массовой информации относятся к основополагающим ценностям современного демократического общества. В концентрированном виде соответствующие свободы проявляются в избирательном процессе в период предвыборной агитации, которая является одной из важнейших, наиболее конфликтной и политизированной стадией избирательной кампании. Степень свободы предвыборной агитации во многом предопределяет уровень демократизма всего института выборов и практики его реализации.
Право на предвыборную агитацию следует отнести к одному из важнейших избирательных прав граждан как разновидности политических прав и свобод. Данное право позволяет гражданам реализовать через выборы возможность влиять на формирование органов государственной и муниципальной власти, на определение направлений их последующей деятельности и, в конечном счете, на политическую линию развития общества и государства.
Право на предвыборную агитацию вытекает из фундаментальных конституционных ценностей, предопределяющих сами основы демократической организации нашего государства; из провозглашенного Конституцией Российской Федерации принципа свободных выборов (статья 3); из принципа политического и идеологического плюрализма (части 1-3 статьи 13); из права на свободу мысли, слова, мнений и убеждений (части 1, 3 статьи 29); из права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (часть 4 статьи 29); из свободы массовой информации (часть 5 статьи 29) и некоторых других. Данные конституционные ценности служат основой для законодательного закрепления и последующей реализации права на предвыборную агитацию. В этом плане сама природа права на предвыборную агитацию, его нормативное содержание нуждается в глубоком конституционном обосновании.
Между тем в современной юридической литературе проблемы предвыборной агитации рассматриваются, как правило, лишь в организационно-правовом аспекте, как одна из стадий избирательного процесса, И этот подход чаще всего не идет дальше анализа действующего избирательного законодательства по проблемам предвыборной агитации.
Не отрицая важного значения в том числе и таких подходов, представляется весьма актуальным личностный взгляд на институт предвыборной агитации, оценка данного института сквозь призму избирательных и других политических прав и свобод граждан.
Тем более актуализирует данную проблематику то обстоятельство, что в современном российском избирательном законодательстве и практике его реализации право на предвыборную агитацию во многом трансформировалось в прерогативу весьма узкого круга субъектов — непосредственных участников избирательной кампании (кандидатов, политических партий, избирательных объединений и блоков). Это не может не вызывать опасений- Ведь институт выборов не самоцель, но лишь средство формирования органов власти, выражение народовластия как фундаментального демократического завоевания.
Нельзя, правда, не учитывать, что законодательные решения, связанные с определенными ограничениями свободы предвыборной агитации, были приняты не произвольно: они имели своей целью исключить так называемый «черный пиар», манипулирование общественным сознанием и обеспечить «чистоту» избирательного процесса, свободу волеизъявления граждан на выборах. Неоднозначное, противоречивое развитие законодательства о предвыборной агитации и практики его реализации привело, в конечном счете, к постановке перед Конституционным Судом РФ вопроса о конституционности ряда положений Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающихся регулирования деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в связи с информационным
5 обеспечением выборов1. Разрешая данное дело, Конституционный Суд рассмотрел целый комплекс вопросов, связанных с предвыборной агитацией, включая поиск баланса ценностей права на свободные выборы и права на свободу слова в период избирательной кампании; соотношение информирования избирателей и предвыборной агитации; участие СМИ в информационном обеспечении выборов, включая возможность проведения предвыборной агитации; проблема вины и состава правонарушения со стороны субъектов предвыборной агитации и т.п. Данное решение Суда, безусловно, требует тщательного научного анализа на основе обобщения практики реализации действующего законодательства, изучения зарубежного опыта, решений Европейского Суда по правам человека.
Изучение современного состояния правового регулирования права на предвыборную агитацию, производства и распространения связанной с выборами информации, необходимость дальнейшего совершенствования соответствующих институтов избирательного права на современном этапе развития демократической российской государственности обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников, В современной отечественной юридической литературе исследования по избирательно-правовой тематике нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С- Автономова, И.А. Алебастрова, В.КВасильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, С.Э. Жилинского, ОЛС. Застрожной, В, Зиновьева, АЛЗ. Иванченко, С.Д. Князева, А.К Ковлера, Е.И. Колюшина, М.ИЛСукушкина, В.В. Лапаевой, В.И, Лысенко, В.В, Маклакова, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, В.Д. Мос-товщикова, А,Е. Постникова, А.П. Сунцова, В.А. Туманова, М.А.Федотова, Г.Н. Чеботарева, А.А. Югова, Ю.А. Юдина, С.В. Юсова и ряда других авторов.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от30 октября 2003 года№ 15-П//Российская газета. - 2003, 31 октября.
Не менее важное значение имели труды, посвященные как общим проблемам современного конституционализма (М.В. Баглай, А.А. Безуглов, А-А. Белкин, Н.А. Богданова, Г.А. Гаджиев, Т.Д. Зражевская, ВТ, Кабышев, Е.И. Козлова, А,Н, Кокотов, НА. Конюхова, В.А, Кряжков, 0,Е, Кутафин, В.О. Лучин, А.В. Малько, Г,В. Мальцев, Н.А. Михалева, Л.А. Морозова, В.В, Невин-ский, B.C. Нерсесянц, Ж,И,Овсепян, В, А, Ржевский, Б.А. Страшун» Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Б.С- Эбзеев и др.), так и конституционным институтам прав и свобод человека и гражданина, включая политическую сферу их реализации (А.Г, Бережнов, Н.С- Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д, Воеводин, С.А. Глотов, Ю.АТ Дмитриев, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, H.R Матузов, Ф.М. Рудинский, И.Е. Фарбер, Б.С* Эбзеев и др.).
Изучение и использование соответствующих научных трудов, а также работ по смежным с юриспруденцией отраслям знаний (социология, история, политология и др,) способствовало проведению данного исследования, анализу материалов практики, формированию выводов и предложений.
Источниковедческую базу диссертационной работы составляют Конституция РФ 1993 года, федеральное и региональное законодательство о выборах, законодательство о средствах массовой информации, об административных правонарушениях и уголовной ответственности в соответствующей сфере, постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции, документы избирательных комиссий.
Методологической основой исследования являются: общенаучные методы познания - системный метод познания государственно-правовых явлений, проблем демократии и избирательного процесса; анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному; специальные методы - сравнительно-правовой, статистический, социологический и др.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основные цели исследования состоят в комплексном, системном изучении отношений, складывающихся в практике участия в агитационной деятельности кандидатов, политиче-
7 ских партий, избирательных объединений и избирательных блоков, организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, их должностных лиц и журналистов в освещении избирательных кампаний, в попытке сформулировать концептуальные положения о правовом регулировании агитационной деятельности и распространения информации о выборах в период избирательной кампании, в выработке предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих избирательные отношения информационного характера.
Вышеперечисленные цели достигаются в ходе решения следующих задач:
определить место и роль института предвыборной агитации в избирательной системе Российской Федерации, права на предвыборную агитацию в системе избирательных прав граждан;
выявить конституционно-правовую природу и раскрыть нормативное содержание права на предвыборную агитацию;
рассмотреть системные взаимосвязи права на предвыборную агитацию со, свободой слова и печати, свободой массовой информации, другими политическими правами и свободами человека и гражданина;
выявить надлежащий баланс между ценностями права на предвыборную агитацию и свободных выборов, с одной стороны, и политической свободы слова, свободы печати и свободы массовой информации, с другой;
исследовать организационно-правовой механизм реализации права на предвыборную агитацию, остановившись при этом на проведении предвыборной агитации в рамках организации массовых мероприятий, через периодические печатные и телерадиовещательные средства массовой информации.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в ходе предвыборной агитации, распространения информации на данной стадии избирательной кампании.
Предметом исследования выступают правовые нормы и институты, регулирующие деятельность субъектов предвыборной агитации, включая канди-
8 датов на выборные должности, организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий; предметом исследования являются также нормы, устанавливающие ответственность за нарушение правил предвыборной агитации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые дано научно-теоретическое обоснование относительной самостоятельности и раскрыта юридическая природа права на предвыборную агитацию как разновидности политических (избирательных) прав; комплексно исследуются отношения, возникающие в период проведения избирательных кампаний в процессе, связанном с предвыборной агитацией; впервые предпринят доктринальный анализ права на предвыборную агитацию и, соответственно, действующего избирательного законодательства в области предвыборной агитации с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 года.
В рамках предложенных авторских подходов уточнено понятие права на предвыборную агитацию, раскрывается его конституционная природа. При этом раскрываются системные взаимосвязи права на предвыборную агитацию со свободой массовой информации, свободой слова и печати, с правом на собрания, митинги и демонстрации, другими политическими правами и свободами, предлагаются подходы к поиску баланса между воплощаемыми в соответствующих правах и свободах конституционными ценностями. В этом же русле анализируется проблема соразмерности ограничений свободы массовой информации и права на предвыборную агитацию, рассматриваются особенности организационно-правового механизма реализации данного права.
На основе изучения отечественного и зарубежного опыта правового регулирования связанной с выборами деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании обосновываются предложения по совершенствованию действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1 .Право на предвыборную агитацию следует понимать в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле - это конституционный институт избирательного права, представляющий собой комплекс юридических норм, регулирующих возникающие между участниками избирательного процесса отношения информационного характера и служащие цели избрания депутатов, выборных должностных лиц в рамках представительной (выборной) системы демократии.
Под правом на предвыборную агитацию в субъективном смысле следует понимать меру юридических возможностей участвовать в свободном обмене предвыборной политической информацией, что предполагает не только возможность беспрепятственно выражать политические взгляды и мнения, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них.
Право на предвыборную агитацию имеет конституционную природу. Это определяется, в конечном счете, особенностями природы соответствующих отношений (в том числе их информационным характером), а также нормативным конституционно-правовым содержанием данного права, которое основывается в частности на внутрисистемных связях данного права с конституционными институтами свободных выборов (ст,3), права граждан РФ участвовать в управлении делами государства (ст.32), политического и идеологического плюрализма (ст. 13), свободы массовой информации (ч. и 5 ст.29), свободы мысли и слова (чЛ ст.29) и др. В этом плане право на предвыборную агитацию, являясь разновидностью политических прав и свобод человека и гражданина, влияет на нормативное содержание как пассивного избирательного права, так и активных избирательных прав граждан.
Сущностные характеристики права на предвыборную агитацию определяются тем, что сама по себе предвыборная агитация представляет собой обмен политической информацией, который может происходить с участием как индивидуальных, так и коллективных субъектов (например, партий), а также с применением коллеісгивньїх форм агитации.
10 ЗЛ. Предвыборная агитация — частный случай политической информации. Предвыборная агитация может быть осуществлена лишь в режиме постоянного функционирования политической информации, т.е. как до агитационного периода, так и после него. Поэтому разграничение понятий предвыборной агитации и информации связано в том числе с необходимостью поиска баланса конституционных ценностей, получающих выражение, с одной стороны, в свободе слова и печати, свободе массовой информации и, с другой, в свободе выборов и праве на осуществление предвыборной агитации.
3,2, Законодательство должно выработать более четкие критерии разграничения и регулирования соответствующих сфер общественных отношений- В частности, следует определить субъектный состав агитации и информирования наряду с одновременным установлением критериев определения агитационной деятельности, связанных с такими ее процессуальными характеристиками как последовательность, целенаправленность, относительное постоянство.
4. Критический анализ понятия предвыборной агитации, которое закреп
лено в действующем федеральном законодательстве и применяется теперь с
учетом конституционного истолкования, содержащегося в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 года, позволил автору сделать
вывод, что это понятие нуждается в дальнейшем развитии и конкретизации.
Под предвыборной агитацией следует понимать не любые призывы голосовать
за или против кандидата (списка кандидатов), против всех кандидатов (против
всех списков кандидатов), а те, которые носят систематическую, последова
тельную, устойчивую публичную направленность, выражающуюся в деятель
ности (что имеет отличие от отдельных «действий»), имеющей явно выражен
ную цель побудить избирателей голосовать за или против кандидата (списка
кандидатов).
5, На основе анализа федеральных законов о выборах и средствах массо
вой информации, законов субъектов Российской Федерации о выборах, судеб
ных решений и документов ЦИК РФ сформулированы особенности правового
статуса общих и специальных субъектов агитационной деятельности, охарактеризован установленный законодательством объем их прав, обязанностей и ответственности,
5Л. Если установленные законами о выборах запреты на предвыборную агитацию в период избирательной кампании органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, военнослужащих, религиозных объединений не противоречат конституционным и международно-правовым нормам, то ограничения права на производство и распространение информации о выборах в период избирательной кампании для общих субъектов избирательного процесса (в частности - граждан) противоречат конституционным и международно-правовым нормам о свободе мысли и слова, свободе массовой информации. Эти противоречия во многом были сняты Постановлением Конституционного Суда РФ 30 октября 2003 г., что однако не исключает необходимости дальнейшего совершенствования избирательного законодательства в данной области, в частности с учетом сформулированных автором предложений.
5.2. Необходимо также внесение изменений в действующее избирательное законодательство в части, касающейся общих субъектов права на предвыборную агитацию» Граждане и общественные объединения должны иметь реальную, фактическую возможность быть субъектами права на предвыборную агитацию. Для этого необходимо, прежде всего, решить вопрос, связанный с определением круга субъектов финансирования предвыборной агитации; например, закрепить за гражданами возможность осуществлять предвыборную агитацию, используя собственные финансовые ресурсы, объем использования которых должен быть законодательно ограничен. Это предполагает внесение изменений в избирательное законодательство, фактически установившее информационную монополию кандидатов, политических партий, избирательных объединений и избирательных блоков.
6. Важное значение для понимания организационно-правового механизма реализации субъектов права на предвыборную агитацию имеет учет особен-
12 ностей проведения предвыборной агитации через печатные и телерадиовещательные средства массовой информации, в связи с чем особую актуальность представляет обеспечение равного доступа кандидатов, других субъектов предвыборной агитации к СМИ; с этим связан также вопрос о правовом положении государственных и муниципальных средств массовой информации и необходимости усиления гарантий их независимости в предвыборном информационном обмене,
7- Накопленный опыт реализации избирательного законодательства, судебная практика в этой сфере позволяют поставить вопрос о необходимости совершенствования правового регулирования деятельности субъектов предвыборной агитации, что должно, по мнению автора, включать, в частности, создание правовых возможностей для пресечения противоправной агитационной деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, внесение соответствующих изменений в законодательство об их административной ответственности. Важно также совершенствование механизма правового регулирования порядка и условий распространения связанной с выборами информации в период избирательной кампании, усиление ответственности как специальных, так и общих субъектов предвыборной агитации,
8, Право на предвыборную агитацию, как и смежные с ним политические права и свободы, не может рассматриваться как абсолютное право. В связи со спецификой его нормативного содержания специального внимания заслуживает выработка на уровне федерального избирательного законодательства в соответствии с Конституцией РФ (ч.З ст. 55) и международно-правовыми стандартами более четких критериев и оснований ограничений как права на предвыборную агитацию, так и свободы слова и печати, свободы массовой информации, смысл которых должен состоять в нахождении оптимального баланса между публичными и частными интересами в институте предвыборной агитации и практике его реализации.
9. В рамках предложений по совершенствованию правового регулирования права на предвыборную агитацию, в особенности в части, касающейся гарантирования реальных возможностей его реализации не только специальными субъектами предвыборной агитации» но всеми гражданами РФ на основе принципов равенства и всеобщей доступности, обосновывается необходимость не только внесения конкретных изменений в действующее избирательное законодательство» но и предлагается аргументация (вытекающая, в конечном счете, из самой природы данного права), связанная с необходимостью его закрепления в Конституции РФ,
Теоретическое и практическое значенеє работы определяется потребностью российского законодательства о выборах в более детальной разработке вопросов, связанных с правовым регулированием и практикой участия субъектов агитационной деятельности. Результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования норм избирательного законодательства как на федеральном, так и региональном уровнях. Изучение правоприменительной практики избирательных комиссий, правоохранительных и иных государственных органов позволяет выработать комплексные рекомендации по улучшеншо координации деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, избирательных комиссий, исполнительных органов, осуществляющих государственную политику в области средств массовой информации, правоохранительных, контрольных, надзорных органов в целях предотвращения и пресечения правонарушений информационного характера в период избирательных кампаний- Результаты исследования могут представлять интерес для членов и работников аппаратов избирательных комиссий, сотрудников правоохранительных органов, студентов юридических и других гуманитарных вузов, использоваться в учебных курсах по конституционному праву, спецкурсах по избирательному праву.
Апробация результатов исследования проведена в ходе обсуждения исследуемых проблем на научно-практических конференциях, «Круглых столах»,
14 депутатских слушаниях городской Думы Ростова-на-До ну и Законодательного Собрания Ростовской области, а также на кафедре муниципального права и управления Ростовского государственного университета; они также нашли отражение в научных и публицистических публикациях автора.
Более глубокому пониманию соответствующей проблематики и разработке многих конкретных вопросов диссертационной темы способствовал практический опыт участия автора настоящего исследования во многих предвыборных кампаниях в качестве кандидата в депутаты представительных органов власти различных уровней (включая участие в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в качестве кандидата в депутаты), многолетняя работа депутатом одного из районных Советов народных депутатов города Ростова-на-Дону (1984-1989), городской Думы Ростова-на-Дону (1994 - 1998 годы), Законодательного Собрания Ростовской области (1998 — 2003 годы).
Сформулированные в диссертации выводы и рекомендации использовались автором в его депутатской деятельности, при разработке и подготовке предложений по внесению изменений и дополнений в законы о выборах и другие законодательные акты Ростовской области, нормативно-правовые акты местного самоуправления города Ростова-на-Дону, а также при разработке документов Избирательной комиссии Ростовской области-
Предвыборная агитация в избирательной системе Российской Федерации
Свободные выборы органов публичной власти являются базовым элементом демократии. Через процесс голосования граждане получают возможность выражать свои предпочтения тем или иным политическим объединениям на основе выбора наиболее адекватной их ценностной системе политической программы из предлагаемых кандидатами.
Проведение выборов в органы власти было явлением достаточно распространенным практически во все исторические периоды развития государства, но признание демократических принципов избирательного права смогло утвердиться только в XX веке. Формирование государственных и муниципальных органов путем выборов является одной из наиболее значимых ценностей современной цивилизации и одним из атрибутов любого демократического государства.
Выборы - это один из древнейших институтов конституционного права-Российский государствовед В.В.Водовозов, в начале XX века проводивший сравнительные исследования избирательного права в Европе и в России, отмечал, что всеобщее голосование существовало в древних демократиях, но исчезло очень рано, появилось в зачаточном виде только в XVII веке и получило развитие в XIX веке2. Оно и понятно, ведь, выборы как фундаменатальный демократический институт тесно связаны со сферой политических прав и свобод граждан и не могут получить надлежащего правового оформления при отсутствии устойчивых юридических связей между личностью и государством, выражающихся в признании государством определенного уровня свободы личности и принятии личностью роли гражданина. Последнее означает переход лица из статуса субъекта индивидульной свободы к частно-публичному статусу, в котором он осознает не только личные, но общественные потребности, встраивает себя в публично-политическую сферу и может выступать в определенных случаях как выразитель публичного интереса. Это есть основополагающие элементы гражданственности, в наиболее полной мере реализующиеся в процессе выборов. Вместе с тем, нельзя забывать о том» что гражданская связь личности и государства представляет собой модификацию свободы индивида в политической сфере, находящую свое воплощение в политических правах гражданина, к которым относятся в том числе и ибирательные права. Из сказанного следует, что институт выборов, несмотря на принадлежность к публично-правовой сфере, несет в себе и частно-правовой потенциал. А именно, с одной стороны, выборы предстают как способ формирования органов государственной власти, а с другой, как выражение индивидуального участия каждого гражданина в управлении делами государства, что предполагает помимо прочего взаимодействие субъектов права на горизонтальном уровне, И обозначенная природа выборов - сочетание частных и публичных начал - характерна для всего комплекса отношений, составляющих данный институт.
Институт выборов в целом, а равно и составляющие его элементы, могут быть рассмотрены, по крайней мере, в двух основных аспектах: как процесс и как система прав и свобод граждан обеспечивающая их участие в управлении делами государства посредством формирования определенных органов государственной власти. Первый аспект достаточно широко освещен в научной литературе Здесь выборы предстают в качестве избирательного процесса, определяемого как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур3. Другими словами, это организационно-процессуальный порядок обеспечения соответствующих прав человека и гражданина. Но за пределами данной категории остается суть самих прав, необходимость нахождения надлежащего способа их выражения и реализации в избирательной процедуре. Главное с точки зрения данного подхода — обеспечение формального соответствия проводимых избирательных мероприятий законодательно установленной последовательности. Вместе с тем, процесс не может существовать сам по себе и сам для себя, он - суть процедурное динамическое выражение материальных возможностей. Так, применительно к институту выборов, это означает что избирательный процесс это форма реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина, а традиционно выделяемые стадии избирательного процесса - форма реализации отдельных институтов избирательных прав и свобод человека и гражданина.
Одной из центральных стадий избирательного процесса принято считать предвыборную агитацию (от латинского «agitatio» - приведение в движение). Ее функциональное назначение, как самостоятельной стадии избирательного процесса, состоит в обеспечении максимально возможной открытости этого процесса, получении избирателями максимально полной и достоверной информации о кандидатах на выборные должности и их программах.
Предвыборная агитация справедливо считается наиболее политизированной частью избирательной кампании. Используя различные формы предвыборной агитации, кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки и стоящие за ними политические партии ведут упорную борьбу за Депутатские места в законодательных (представительных) органах, выборные должности в исполнительных органах государственной власти или органах местного самоуправления. Предвыборная агитация способна оказывать большое влияние на умонастроения избирателей- От умело организованной предвыборной агитации во многом зависит исход выборов и в целом политическое будущее того или иного кандидата, избирательного объединения, блока. Именно в период предвыборной агитации резко сталкиваются интересы различных политических и экономических сил, обостряется борьба за голоса избирателей. В этой связи предвыборная агитация, как показывает опыт практически всех российских избирательных кампаний последних лет, является одной из наиболее сложных и конфликтообразующих разновидностей избирательных действий участников избирательного процесса как на уровне Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах, а также на муниципальном уровне организации избирательного процесса, по праву считаясь самым чувствительным нервом всей избирательной кампании.
Конституционная природа права на предвыборную агитацию и его нормативное содержание
Формулируя перечень избирательных прав граждан в пункте 28 статьи 2 Закона «Об основных гарантиях..,» законодатель разделяет избирательные права на конституционные (активное и пассивное) и иные избирательные права (в Законе слово «иные» не содержится, но фактически подразумевается), к которым отнесено и право на участие в предвыборной агитации. Подобное регулирование может навести на мысль, что «иные» избирательные права не имеют своего конституционного содержания. Однако более подробный анализ выявляет несостоятельность такого подхода. В соответствии с целями нашего исследования и предметным интересом к праву на участие в предвыборной агитации, перейдем к его анализу с конституционно-правовой точки зрения. Представляется, что используемые нами подходы могут быть в полной мере применены и к остальным, так называемым иным избирательным правам, которые в данной работе останутся за пределами нашего внимания.
Описывая избирательные права граждан Российской Федерации, Конституция напрямую не называет в их числе право на участие в предвыборной агитации. Часть 2 статьи 32 Основного закона говорит лишь об активном и пассивном избирательном праве. Вместе с тем, очевидно, что данные конституционные категории представляют собой сложные и многоаспектные правовые явления с комплексной структурой, о чем уже было частично сказано при анализе избирательного права и избирательной системы. Это связано, в первую очередь, с правовой природой института выборов, в котором находят отражение, как субъективные правомочия отдельных избирателей, так и публичный интерес, направленный на формирование представительных органов государственной власти на основе демократических принципов. Таким образом, нормативныи потенциал активного и пассивного избирательного права не ограничивается воздействием только лишь на итоговые действия граждан в рамках процедуры голосования и результаты выборов, но охватывает также и выборный процесс, одной из базовых характеристик которого является свободный обмен выборной информацией посредством проведения предвыборной агитации. Другими словами, граждане реализуют свои конституционные избирательные права в рамках названного информационного обмена. Вместе с тем, располагая избирательными правомочиями и участвуя в выборном процессе (прямо или косвенно), граждане с неизбежностью принимают участие в обмене предвыборной информацией, выступая либо ее поставщиками, либо ее адресатами. Из чего в самом общем виде проистекает право граждан на участие в предвыборной агитации.
Конституционное содержание права на участие в предвыборной агитации не замыкается в пределах статьи 32 Основного закона. Оно расширяется и усиливается положениями, определяющими основы правого характера российской государственности, а также ее демократический каркас.
Таким образом, право на предвыборную агитацию, несмотря на то, что оно прямо не закреплено в Конституции, вытекает из системного единства конституционных положений. Во-первых, из положений статьи 2 Основного закона, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства- В данной норме содержится неотъемлемый признак правового государства - признание высшей ценности прав и свобод человека, - определяющий место человека в его взаимосвязях с обществом и государством, выдвигающий человека в качестве первоосновы организации общественных отношений, включая и организацию политической сферы. В контексте части 1 статьи 1 Конституции, обозначающей Российскую Федерацию как демократическое правовое государство с республиканской формой правления, это обязывает государственную власть к самоограничению через образование представительных органов государственной властей путем проведения периодических выборов на демократической основе- Во-вторых, из провозглашенного Конституцией Российской Федерации основания возникновения власти — многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным носителем суверенитета и единственным источником государ-ственной власти во всероссийском масштабе. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю. Важную роль в этом плане играют также положения Конституции о том, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на её территории всеми правами и свободами и несёт равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ (часть 2 статьи 6), Нельзя не отметить и конституционную норму, обязывающую все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ (часть 2 статьи 15).
К конституционным основам регулирования избирательных прав в России и, в частности, права на предвыборную агитацию относится и верховенство Конституции РФ и федеральных законов (часть 2 статьи 4 и часть 1 статьи 15) и наличие своей конституции (устава) и законодательства у каждого субъекта Российской федерации- Важной гарантией для граждан и их объединений в области проведения предвыборной агитации является и конституционное положение о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55). Столь же важная гарантия содержится в части 2 статьи 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, принадлежность к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Согласно этому запрещаются все формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности,
Организационно-правовой механизм реализации права на предвыборную агитацию
Механизм реализации прав и свобод - это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в организационно-правовом отношениях, социально-правовой феномен. Прежде всего, потому что в процессе реализации прав и свобод граждан участвуют не только сами граждане и их объединения, но и многочисленные государственные органы, как общей, так и специальной компетенции.
Кроме того, как справедливо отмечается в литературе, практически каждое право имеет свою, достаточно внятную специфику юридического механизма реализации.85
В то же время не следует забывать, что основные права, закрепленные в Конституции, являются непосредственно действующими (статья 18). Это предполагает самостоятельное значение основных прав и свобод в регулировании правовых отношений даже в отсутствии законодательной конкретизации . «Соответственно граждане и их объединения в защите своих прав и свобод, органы государственной и муниципальной власти в своей деятельности, суды при рассмотрении конкретных гражданских, административных и уголовных дел вправе ссылаться на нормы Конституции Российской Федерации как на нормы обычных законов» . Такую характеристику конституционных прав и свобод можно назвать имманентным базовым реализационным свойством. То есть возникновение реализационного потенциала связывается не с появлением конкретизирующего регулирования, а с государственным признанием и конституционным закреплением того или иного права или свободы, в том числе и тех прав и свобод, которые хотя и не нашли непосредственного отражения в нормах Основного закона, но имеют свое конституционно-правовое обоснование и в силу фактически складывающихся общественных отношений являются конституционной ценностью Именно поэтому не все права и свободы нуждаются в определенном механизме реализации. Для использования некоторых из них необходимо всего лишь, чтобы в государстве существовал реальный и действенный правопорядок и режим законности- Потребность в защите прав и свобод в данном случае возникает только при условии их нарушения. К числу таких прав можно отнести, например, следующие конституционно закрепленные права: право на жизнь (ст,20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23), право на неприкосновенность жилища (ст. 25).
Однако для действенного и правомерного использования большинства прав и свобод, в том числе конституционно закрепленных, четкий и определенный механизм их реализации все же необходим, В частности, к таким правам относятся: право проведения митингов и демонстраций (ст. 31 Конституции РФ), право на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) избирательные права (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), право подачи обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ) и другие.
Для реализации прав и свобод, относящихся ко второй группе, наличие и функционирование определенного механизма реализации необходимо и, прежде всего, потому, что их полноценное претворение в жизнь зависит не только от действий управомочеппых лиц, но и от определенных действий уполномоченных на это органов, призванных помогать гражданам осуществлять свои права и свободы. Так, на органах исполнительной власти лежит очень важная обязанность по созданию необходимых условий для участия граждан в управлении делами государства (реализации их прав на объединение в общественные организации, демонстрации, митинги, собрания, свободы совести и вероисповедания и т.д.).
Вполне очевидно, что право на предвыборную агитацию также относится к этой же группе прав и свобод.
В специальной литературе, отмеченное здесь разделение прав и свобод, иногда интерпретируется в качестве двух основных разновидностей порядка реализации прав и свобод: инициативного и процедурно-правового-88 Разделяющим критерием между ними выступает степень формализации возможных способов, форм, методов реализации прав и свобод.
В рамках инициативного порядка носитель права по преимуществу сам определяет порядок его реализации, организует осуществление принадлежащих ему правомочий.
Что же касается процедурно-правового порядка реализации прав и свобод, то в его рамках во главу угла ставится четко закрепленный в нормах права способ реализации прав и свобод. Здесь правовые нормы четко и - чаще всего -императивно формализуют, определенным образом алгоритмизируют порядок реализации права, его процедуру как — то: последовательность действий самого носителя права и обязанных субъектов права, а зачастую и само содержание тех действий, выполнение которых обеспечивает реализацию права- Указание в праве на конкретный вид его реализации крайне важно. Особенно в условиях, когда эффективность пользования правом напрямую зависит от действий не только, а подчас и не столько, непосредственно самого носителя права, но и других субъектов права. То есть, в тех случаях, когда первоочередным пунктом повестки дня становится именно сотрудничество разных субъектов права в рамках конкретных правоотношений. Отсутствие надлежащей юридической регламентации процедурного порядка реализации прав и свобод - весьма распространенное и трудно преодолимое препятствие на пути их эффективной реализации - Надлежащая же процедурная упорядоченность в реализации того или иного права зримо способствует более полному и своевременному удовлетворению личных и общественных интересов.
Реализация права на предвыборную агитацию через периодические печатные издания
Как представляется, анализ правового режима реализации права на предвыборную агитацию через периодические печатные издания правильнее всего начать с уяснения особенностей закрепления его основных элементов в базовом для данной сферы правового регулирования законодательном акте, который в значительной степени формирует законодательный каркас действующей российской избирательной системы, то есть в Законе «Об основных гарантиях.,.» Равно как и в предыдущей редакции данного федерального закона (1997 г.) в отличие от редакции 1994 года, действующий Закон «Об основных гарантиях...» закрепляет основные элементы правового режима реализации права на предвыборную агитацию через периодические печатные издания путем группировки соответствующих правовых норм в отдельную статью.
Данный факт достаточно ярко демонстрирует направленность вектора развития отечественного избирательного права и законодательства последних лет. Вектора направленного на все более «точечное», все более подробное пра вовое регулирование условий и порядка проведения предвыборной агитации в ее наиболее широко и продуктивно используемой форме - посредством средств массовой информации."
Поскольку процедурные стороны реализации права на предвыборную агитацию в периодических печатных изданиях и на телевидении (радио) достаточно существенно разнятся, постольку такое разделение представляется вполне оправданным. Причем, как показывает «опыт — сын ошибок трудных» многих прошедших избирательных кампаний как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, и в проведении предвыборной агитации через электронную и печатную прессу и в ее восприятии100 заметно разнятся не только процедурные стороны, но и существенные, содержательные моменты.
Если на телевидении и радио превалируют эмоции и потенциальный избиратель в этом аудио-визуальном агитационном контексте прежде всего оценивает личные качества претендента на ту или иную выборную должность, его имиджевые параметры, умение быть убедительным, то применительно к печатным агитационным материалам ситуация несколько иная.
Здесь чувства во многом уступают дорогу разуму и у избирателя появляется лучшая возможность оценить не только форму, но и суть предвыборной риторики, ее, как говорится, сухой остаток. Иными словами, предвыборная агитация через печатные СМИ может существенным образом повлиять на объективное формирование электоральных предпочтений.
Поскольку» как уже было отмечено, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» является базовым актом, законодательным каркасом российской избирательной системы, постольку и нормы, устанавливающие условия предвыборной агитации через печатные СМИ, имеют в своем значительном объеме бланкетный характер, относя детальное регулирование отношений по предоставлению печатных площадей для материалов предвыборной агитации к сфере действия более специальных избирательных законов - о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме в Российской Федерации, а также соответствующих актов законодательства субъектов Российской Федерации.1
Например, пункт 1 статьи 52 Закона «Об основных гарантиях..,», содержит норму, согласно которой редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, распространяемых на территории, на которой проводятся выборы, референдум, и выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны выделять печатные площади для агитационных материалов, предоставляемых зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. А определение общего минимальный объем таких площадей, возможность предоставления печатной площади бесплатно, соотношение частей печатных площадей, предоставляемых редакциями периодических печатных изданий бесплатно и за плату, устанавливаются законом.
Следует отметить, что описанная норма далеко не всегда присутствовала среди регулирующих предвыборную агитацию. Впервые она появилась в Федеральном законе «Об основных гарантиях...» 1997 года. До этого, избирательный закон вообще не содержал ссылок на какие-либо законодательные акты, регламентирующие деятельность печатных СМИ во время избирательных кампаний, в связи с чем регулирование правового порядка и условий предвыборной агитации в печатных СМИ в своих существенных чертах во многом осуществлялось на уровне подзаконных актов - соответствующих инструкций Центральной избирательной комиссии РФ.
И хотя качество этих документов было достаточно высоким (что» среди прочего, подтверждается тем непреложным фактом, что неоднократные попытки оспорить в суде положения инструкций ЦИК по предвыборной агитации ни разу не увенчались успехом), социально-политическое значение правового регулирования предвыборной агитации столь высоко, что, безусловно, заслуживает именно законодательного закрепления в качестве норм прямого действия.
Кроме того, существовавшая до 1997 года трехступенчатая конструкция нормативно-правовой базы российского избирательного права (основной закон - специальный закон — подзаконный акт) довольно значительно осложняла правоприменительную практику.
Рассмотрим теперь те элементы правового режима реализации права на предвыборную агитацию через периодические печатные издания, которые получили закрепление непосредственно в нормах Закона «Об основных гарантиях.-,».
