Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и конституционно-правовые основы нормоконтроля 19
1.1. Нормоконтроль: понятие, признаки, виды 19
1.2. Конституционно-правовой статус нормоконтроля в Российской Федерации 40
1.3. Соотношение конституционного контроля и нормоконтоля 49
Глава 2. Нормоконтроль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности 69
2.1. Этапы развития конституционно-правовой ответственности 69
2.2. Институт конституционно-правовой ответственности как фактор развития нормоконтроля в Российской Федерации 75
2.3. Реализация конституционно-правовой ответственности: основания, субъекты, санкции 97
2.4. Место нормоконтроля в механизме реализации конституционно-правовой ответственности 129
Глава 3. Взаимодействие органов прокуратуры и органов судебной власти при осуществлении нормоконтроля 142
3.1 Формы участия органов прокуратуры в реализации нормоконтроля и мер конституционно-правовой ответственности 142
3.2. Взаимодействие органов прокуратуры и органов конституционного правосудия в сфере нормоконтроля 168
3.3. Содействие органов прокуратуры нормоконтролю в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах 175
3.4. Проблемы совершенствования законодательства о нормоконтроле и механизме реализации конституционно-правовой ответственности 190
Заключение 200
Список использованных источников и литературы 205
- Нормоконтроль: понятие, признаки, виды
- Конституционно-правовой статус нормоконтроля в Российской Федерации
- Этапы развития конституционно-правовой ответственности
- Формы участия органов прокуратуры в реализации нормоконтроля и мер конституционно-правовой ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационного исследования вызвана несколькими причинами. Во-первых, субъектами нормотворчества нередко нарушается принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов. На федеральном, региональном и местном уровнях принимаются правовые акты, противоречащие Конституции и федеральным законам.
Во-вторых, в связи с ростом количества принимаемых актов субъектами нормотворчества особое значение приобретает эффективная реализация функций нормоконтроля органами судебной власти и другими органами государственной власти.
В-третьих, существует объективная необходимость в анализе понятий: нормоконтроль, конституционный контроль, конституционно-правовая ответственность, критерии конституционности и законности правовых актов и ряда других. В связи с этим возникает практическая потребность разграничения компетенции Конституционного Суда РФ и других судебных органов по осуществлению нормоконтроля.
В-четвертых, особую значимость приобретает проблема устранения коллизий, обеспечения соответствия правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, Конституции России, что, в свою очередь, ставит вопрос о создании механизма привлечения виновных к конституционно-правовой ответственности, в основе которой лежит нарушение конституционных норм, норм других отраслей права, общепризнанных принципов и норм международного права. Указанные нарушения могут выражаться не только в принятии субъектами нормотворчества правовых актов, противоречащих актам большей юридической силы, но и в их незаконных действиях или бездействии, в непринятии мер по исполнению решения соответствующего суда о признании акта незаконным или неконституционным.
В-пятых, в настоящее время особое внимание необходимо уделить не только формальной проверке определенных актов на соответствие акту боль-
4 шей юридической силы или проверке специальных действий правового характера, но и разработке механизма реализации конституционно-правовой ответственности. Значительная роль в содействии реализации механизма конституционно-правовой ответственности может принадлежать органам прокуратуры, осуществляющим надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы в сфере нор-моконтроля стали предметом самостоятельных изысканий сравнительно недавно и особенно в период проводимой судебной реформы в России. Следует заметить, что на сегодняшний день нет монографической работы, посвященной исследованию нормоконтроля, в частности процедурных вопросов нормокон-троля в свете новых процессуальных кодексов (ГПК РФ и АПК РФ) и новых Постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам нормоконтроля.
Однако нельзя сказать, что данная проблема совсем не формулировалась и не изучалась. О разрешении судами общей юрисдикции, Конституционным Судом РФ, органами прокуратуры вопросов коллизионности нормативных правовых актов в законодательстве России отмечала Е.А. Лукьянова1. Устранение коллизий нормативных правовых актов на разных уровнях исследовал 10.А. Тихомиров . Он показал виды процедур разрешения коллизий и споров, наиболее совершенным из которых является судебная процедура рассмотрения и разрешения коллизий нормативных правовых актов. Е.В. Колесников рассмотрел источники конституционного права, особо уделив внимание принципу верховенства Конституции и федерального закона, впервые закрепленного в Конституции России (ч.2 ст.4, ст. 15, 90, ч.І ст.115)3.
Вопросы разрешения избирательных споров в судебном порядке изучены А.А. Вешняковым4, Н.В. Щербаковой5, Д.Б. Катковым и Е.В. Корчиго', Е.П.
1 Лукьянова Е.А. О некоторых возможностях разрешения коллизий в законодательстве Российской Федерации
// Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в
преподавании: Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. - М.. 1999.
2 Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / IO.A. Тихомиров. - М., 2000.
3 Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. - Саратов, 1998.
4 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Оів. ред. А.А.
Вешняков. - М., 2003.
5 Ищенко и А.Е. Ищенко7, Л.В. Тумановой8. Актуальные проблемы теории и практики защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации исследованы М.С. Матейкович9. Обжалование незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц подробно рассмотрены разными учеными, в том числе Н.В. Краевым10 и А.А. Филатовым1 .
Отдельные аспекты исследуемой проблемы, например, вопросы в сфере конституционного контроля, как разновидности нормоконтроля, довольно подробно и основательно рассмотрены в научной литературе российскими учеными: М.В. Баглаем, Н.С. Бондарем, О.В. Брежневым, Н.В. Витруком, В.А. Кряжковым, А.Н. Кокотовым, Л.В. Лазаревым, В.А. Лебедевым, В.В. Маклако-вым, М.А. Митюковым, Ж.И. Овсепян, М.С. Садиковым, И.А. Умновой, В.Е. Чиркиным, Ю.Л. Шульженко и многими др.
Н.С. Бондарь исследовал вопросы теории и практики обеспечения прав человека и гражданина на основе поиска баланса власти и свободы посредством конституционного правосудия . Н.В. Витрук теоретически обосновал возникшие конституционно-правовые проблемы в деятельности Конституционного Суда РФ. При этом он сформулировал понятие, содержание, качественные характеристики конституционности как особого правового явления, конституционализма в целом, различных его аспектов, соотношения конституции и международного права, а также понятие, содержание, юридическая сила, механизм действия правовых позиций Конституционного Суда РФ, его решений в качестве новых источников российской правовой системы. Исследовал также вопросы конституционного правосудия как вида конституционного контроля; предмет, структуру и особенности конституционного правосудия; источники
5 Избиратель п закон. Electors and Law. Electeurs et loi I Науч. ред. Н.В. Щербакова. - Ярославлі., 1999.
6 Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Вопросы и ответы. - М., 2001.
7 Ищенко Е.П., Ищенко А.Е. Избирательные споры: возникновение, разрешение, предупреждение. - М., 2002.
8 Туманова Л.В. Вопросы защиты избирательного права: Пособие. - Тверь, 2001.
9 Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: Монография. - М„ 2003.
10 Краев Н.В. Защита от произвола властей: Как обжаловать незаконные решения государственных органов и их
должностных лиц. - Киров, 1998.
11 Филатов А.А. Обжалование действий и решений государственных органов, должностных лиц и предприятии.
-М.,2002.
'" Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. - М., 2005.
(нормативное регулирование) судебного конституционного права и процесса; действие конституционного правосудия в контексте общественной практики ". Серьезные исследования в сфере конституционного контроля проведены М.А. Митюковым, который впервые дал сравнительно-правовой анализ институтов конституционного правосудия стран СНГ и Балтии; изучил проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; рассмотрел проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; обобщил первый опыт отечественного судебного конституционного надзора в 20-30-х годах XX века14. Коллектив авторов (А.П. Воробьев, II.А. Жилин, В.И. Задиора, А.Н Кокотов) под редакцией М.С. Саликова исследовал подведомственность дел, участников конституционного судебного процесса, процессуальные сроки, стадии конституционного судебного процесса, взаимоотношения Конституционного Суда РФ с конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, а также с судами общей юрисдикции, иными государственными органами, отдельно проанализировал конституционный (уставный) судебный процесс в субъектах Федерации15. Ю.Л. Шульженко рассмотрел проблемы конституционного контроля и необходимость его совершенствования, раскрыл теоретические аспекты конституционного контроля (понятие и предназначение, объекты, субъекты). В совместной работе Ю.Л. Шульженко с Ю.А. Юдиным рассмотрены системы и организация органов конституционного правосудия в ряде зарубежных федеративных государствах и в России, исследовали деятельность этих органов по решению дел в сфере федеративных отношений '. В.В. Маклаков посвятил свои исследования органам конституционного контроля в государствах - членах Европейского Союза, рассмотрел осо-
1 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. - М., 2005.
14 Митюков М.А. К истории конституционного правосудия России. - М., 2002; Он же. Судебный конституци
онный надзор 1924 -1933 гг.: вопросы истории, теории и практики. - М., 2005, и др.
15 Конституционный судебный процесс / Отв. ред. д.ю.н., проф. М.С. Саликов. - М., 2003.
16 Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в Российской Федерации. - М., 1995; Шульженко Ю.Л., Юдин
Ю.А. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). - М„
2000.
7 бенности организации и полномочий органов конституционной юстиции в Австрии, Бельгии, Испании, Италии, Португалии, ФРГ и Франции . В.К. Боброва, В;В. Кровельщикова, М.А. Митюков исследовали проблему развития регионального конституционного правосудия в России, обобщили отечественный и зарубежный опыт по созданию законодательства о конституционных и уставных судах субъектов Федерации, предложили модель закона «Об уставном суде субъекта Российской Федерации»18. Б.С. Эбзеев исследовал правовые и организационные основы деятельности Конституционного Суда РФ . В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев изучили институт конституционной юстиции, рассмотрели историю возникновения этого конституционно-правового института в мире, его развитие и современное состояние в России. Помимо этого, В.А. Кряжков провел комплексное исследование проблем конституционной юстиции субъектов Федерации, показал общее и особенное в правовых основах ее организации, складывающейся судебной практике, определил принципы и правила взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации с Консти-туционным Судом РФ и судами общей юрисдикции . И.А. Кравец н своих исследованиях особое внимание уделил понятию и роли конституционной герменевтики, судебного конституционного контроля, провел анализ нормативных основ конституционного правосудия, постановлений и определений Конституционного Суда РФ по вопросам нормативного и казуального толкования Конституции, осуществления абстрактного и конкретного конституционного кон-троля . Л.В. Лазарев впервые обобщил и систематизировал правовые позиции Конституционного Суда РФ за весь период его деятельности применительно к основным главам и статьям Конституции РФ, изучил проблемы реализации решений Суда, выраженных в них правовых позиций, их значение для деятелыю-
Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах - членах Европейского союза. Справочник. - М., 1995. 18 Боброва В.К., Кровельщикова В.В., Митюков М.А. Закон об Уставном суде субъекта Российской Федерации; каким он может быть (модель закона, анализ зарубежного и отечественного опыта, нормативные акты, комен-тарии и пояснения). - М., 2000.
Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое регулирование. Конституционный Суд. - М., 1996. " Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. - М., 1998; Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). - М., 1999. 21 Кравец И.А. Толкование конституции и судебный конституционный контроль. - Новосибирск, 2004.
8 сти органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, местного самоуправления22. Ж.И. Овсепян провела анализ первых десяти лет практики учреждения нового вида судебных органов в России - конституционных (уставных) судов республик, регионов и автономий, исследовав содержание конституционного (уставного) регулирования, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах и квазисудебных органов более чем в сорока субъектах Федерации. Ж.И. Овсепян также исследовала вопросы правовой охраны конституций в зарубежных странах; проанализировала политико-правовую природу судебного конституционного контроля с позиций теории «разделения властей» как самостоя-тельной, автономной ветви власти . Т.Я. Хабриева рассмотрела теоретические и нормативные основы реализации конституционных норм, способы их охраны и особенно вопросы конституционного контроля в рамках отечественной государственности. Она проанализировала практику конституционного контроля, уделила внимание правовому статусу специальных органов правовой охраны Основного закона . И.А. Умнова раскрыла роль Конституционного Суда РФ в обеспечении стабильности конституционного режима и укреплении российской государственности, в устранении неконституционности и неопределенное і и
отдельных норм федеральных и региональных законов . В.Е. Чиркни рассмотрел вопросы конституционного контроля, судебной власти Российской Федера-
ции в системе разделения властей и др. .
В.М. Лебедев проанализировал некоторые итоги судебной реформы в России, рассмотрев узловые моменты ее происхождения, связанные с проблемами судебной власти - утверждением в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, способной в полной мере выполнять конститу-ционную правозащитную функцию в правовом государстве . В.А. Лазарева
22 Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. - М., 2003.
2 Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-
2000 гг.). - М., 2001; Она же. Правовая защита конституций. - Ростов - н/Д, 1992.
24 Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. - Казань, 1995.
25 Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. - М., 1999.
26 Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. - М. 2002; Он. же. Конституционное право России. - М., 2004.
2 Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. - СПб., 2001.
рассмотрела дискуссионные вопросы становления и функционирования судеб-ной власти в РФ, ее роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина" . Коллектив авторов (СВ. Никитин, Л.Ф. Лесницкая, В.В. Ершов, Г.А. Жилин и др.) под руководством В.В. Скитовича дал полное представление об истории, типичных чертах и перспективах развития института административной юстиции, исследовал основные процессуальные вопросы, которые вызывают наибольший интерес при разрешении судами административных споров" . Коллектив авторов под руководством И.Л. Петрухина исследовал институт судебной власти, раскрыты понятие и сущность судебной власти, формы ее осуществления, взаимодействие судебной власти и гражданского общества, роль судебной власти в защите прав человека, рассмотрел некоторые виды судопроизводства, соотношение судебной власти с прокурорским надзором30. Вопросы взаимодействия органов прокуратуры и органов судебной власти изучены О.И. Куленко. Теоретические аспекты судебной власти в России изучены также А.Ф. Извари-ной31, М.А. Оганесян32.
Различным аспектам конституционно-правовой ответственности посвящены работы С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, В.А. Виноградова, Т.Д. Зражев-ской, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Пекинского, Ж.И. Овсепян, Д.Т. Шона и других авторов. Так, Ф.С. Скифский посвятил свое исследование конституционной ответственности, которая занимает особое место в создании эффективного правового механизма защиты Консти-
туции РФ . Н.М. Колосова провела исследование конституционной ответственности, как вида юридической ответственности. Она впервые в отечественной литературе представила полную концепцию конституционной ответственности на основе анализа процесса формирования в российском законодательст-
Лазарева В.А. Судебная власть. Судебная защита. Судебный контроль: понятие и соотношение. - Самара, 2000.
29 Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития / ред. В.В. Скп-
тович. - М, 2002.
30 Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. - М., 2003.
31 Изварина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации. - Ростов н/Д, 2004.
32 Оганесян М.А. Судебная власть в Российской Федерации и ее роль в становлении правового юсударсіва. -
СПб., 2003.
33 Скифский Ф.С. Ответственность за конституционные правонарушения: научное издание. - Тюмень, 1998.
ве правового института конституционной ответственности . В.А. Виноградов исследовал конституционную ответственность, рассмотрел ее природу, основания, субъектный состав, конституционно-правовые санкции . С.А. Авакьян на протяжении многих лет занимается исследованием проблем конституционно-правовой ответственности, в том числе и советского периода. Выяснил существует ли конституционно-правовая ответственность и что есть конституционно-правовая ответственность, в чем отличие конституционно-правовой от конституционной ответственности, какие бывают виды мер конституционно-правовой ответственности, субъекты, проблемы вины и др. . А.А. Кондрашев изучил во-просы конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации" . Серьезный анализ конституционно-правовой ответственности провела Ж.И.
Овсепян . В.О. Лучин подробно освятил роль ответственности в механизме реализации Конституции; рассмотрел основные виды конституционных правонарушений (деликтов)39.
Реформа органов публичной власти, проводимая в России, требует изучения проблемы осуществления нормоконтроля в механизме реализации конституционно-правовой ответственности. Также существует практическая потребность в разграничении объектов нормоконтроля, полномочий между органами судебной власти России в области судебного нормоконтроля.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по конституционному праву, теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
Колосова H.M. Конституционная ответственность в Российской Федерации. - М., 2000.
35 Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, зарубежных стран. - М., 2003.
36 Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А
Авакьяна. - М., 2001 и др.
37 Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории п про
блемы реализации // Журнал российского права. - 2000. - № 2.
8 Овсепян Ж.И. Критерии конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. Часть I. // Северо-кавказский юридический вестник. - 2001. - № 4. 3'' Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М., 2002.
При решении поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой, социологический и другие методы познавательной работы. Таким образом, методологическая база исследования основана на использовании как общенаучных (метод материалистической диалектики, системный, социологический), так и специальных (сравнительно-правовой, историко-юридический и др.) методов познания, которые использовались в сочетании с логическими приемами (анализ, дедукция, индукция).
Эмпирическая и нормативная база исследования. Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы; Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, законодательство субъектов Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
В работе использованы материалы, отражающие практику деятельности прокуратуры Новосибирской области и Алтайского края, судов общей юрисдикции Новосибирской области в сфере нормоконтроля.
Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления нормоконтроля и реализации мер конституционно-правовой ответственности.
Предмет диссертационного исследования. Предметом исследования являются нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся правовой регламентации нормоконтроля и конституционно-правовой ответственности.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании конституционно-правовой природы и статуса нормоконтроля, его места в механизме реализации конституционно-
12 правовой ответственности, а также в разработке основных направлений совершенствования законодательства о порядке осуществления нормоконтроля.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи:
раскрыть понятие нормоконтроля, определив его сущностные признаки, выявить виды;
исследовать конституционно-правовой статус и природу нормоконтроля в Российской Федерации;
определить как соотносятся конституционный контроль и нормоконтроль;
определить критерии конституционности и законности правовых актов;
выявить место нормоконтроля в механизме реализации конституционно-правовой ответственности;
раскрыть понятие конституционно-правовой ответственности, определив признаки, отличающие от других видов юридической ответственности;
выявить проблемы взаимодействия органов прокуратуры с органами судебной власти при реализации нормоконтроля (с Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, органами государственной власти);
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о нормоконтроле.
Научная новизна работы. Настоящая работа является одной их первых комплексных работ, посвященных теоретическому исследованию конституционно-правовой природы нормоконтроля в свете новых постановлений Консти-туционного Суда России по вопросам нормоконтроля. Предложено определение нормоконтроля, выявлены его сущностные характеристики, покачана взаимосвязь нормоконтроля и конституционно-правовой ответственности, а также взаимодействие органов прокуратуры и органов судебной власти в сфере нормоконтроля. Раскрыто место нормоконтроля в механизме реализации конституционно-правовой ответственности.
13 Основные положения, выносимые на защиту:
Нормоконтроль является одним из основных способов охраны Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и построения правового государства в России, формирования единого конституционно-правового пространства, устранения коллизий в законодательстве, приведения действующего законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права.
Под нормоконтролем следует понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) по установлению, поддержанию, упрочнению и восстановлению законности и конституционности, которые выражаются в проверке соответствия акта нормативному акту большей юридической силы или в проверке специальных действий правового характера, а при необходимости - в пресечении нарушений законодательства и привлечении виновных к конституционно-правовой ответственности.
В диссертационном исследовании выявлены следующие признаки нормо-контроля: 1) деятельность компетентных государственных органов (должностных лиц), относящихся к системе органов государственной власти, наделенных надзорными, контрольными и иными властными полномочиями по отмене выявленных несоответствий акта или о постановке вопроса об отмене акта; 2) полномочия, основы организации и деятельности определены в Конституции РФ и детализированы в специальных законах; 3) обеспечивает законность и конституционность; 4) это деятельность, осуществляемая не только судебными органами в виде правосудия, но и деятельность, осуществляемая в виде контроля или надзора иными уполномоченными государственными органами; 5) объекты нормоконтроля - нормативные и ненормативные правовые акты, специальные действия правового характера; 6) нормоконтроль выражается в пресечении нарушений законодательства, разрешении и устранении коллизий; 7) нормоконтроль является основой в привлечении к конституционно-правовой ответственности.
В диссертации отражены следующие виды нормоконтроля: 1) предварительный, промежуточный, итоговый, последующий; 2) на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; 3) сплошной и выборочный; 4) судебный и внесудебный, осуществляемый органами прокуратуры, парламентом, Президентом РФ, членами Правительства РФ, высшим должностным лицом субъекта Федерации, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации, федеральным антимонопольным органом, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации; 5) единоличный, комплексный, коллегиальный; 6) «активный» и «пассивный» нормоконтроль; 7) правовых актов и специальных действий правового характера.
Конституционный контроль является разновидностью нормоконтроля. Они имеют много сходств (по деятельности органов государственной власти, цели, воздействию на законодательство и др.) и отличий (по субъектам, по результату деятельности, по нормативной основе, порядку обращения и др.).
На основе изученного материала и в целях устранения пробела в правовом регулировании вопросов нормоконтроля необходимо принять Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», закрепив полномочия Верховного Суда РФ по вопросам судебного нормоконтроля и разграничив компетенцию судов в сфере судебного нормоконтроля.
3. В результате проведенного исследования сформулированы определения нормоконтроля и конституционно-правовой ответственности. Основаниями конституционно-правовой ответственности являются нормативное, процессуальное и фактическое. Предлагается рассматривать фактическим основанием конституционно-правовой ответственности конституционные деликты в сфере нормоконтроля - признание актов неконституционными или незаконными и неисполнение решений соответствующего суда о признании актов незаконными или неконституционными.
Конституционно-правовая ответственность - это претерпевание неблагоприятных последствий, возникающее между государством и правонарушите-
15 лем, вследствие совершения последним конституционного деликта в форме принятия неконституционного или незаконного акта, либо в форме неисполнения решения соответствующего суда о признании акта незаконным или неконституционным, что связано с негативной оценкой со стороны общества и государства и выражается в применении установленных законом мер государственно-принудительного характера, осуществляемых в процессуальной форме.
.4. Субъект привлечения к конституционно-правовой ответственности специальный - субъект нормотворчества (должностное лицо или орган законодательной или исполнительной власти, в компетенцию которого входит принятие правовых актов).
Под механизмом реализации конституционно-правовой ответственности следует понимать определенную совокупность элементов, обеспечивающую осуществление конституционно-правовой ответственности. К элементам относятся правовые нормы, регулирующие реализацию конституционно-правовой ответственности, и стадии процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности: 1) признание актов незаконными или неконституционными в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, Конституционном Суде РФ и конституционных (уставных) судах субъектов Федерации соответственно -промежуточная мера конституционно-правовой ответственности, либо отмена акта с последующим признанием в судебном порядке незаконным или неконституционным; 2) неисполнение решения соответствующего суда о признании актов незаконными или неконституционными - фактическое основание конституционно-правовой ответственности; 3) установление факта неисполнения решения соответствующего суда о признании акта незаконным или неконституционным; 4) применение мер конституционно-правовой ответственности.
5. В виду пробелов в законодательном регулировании некоторых вопросов нормоконтроля и в свете постановлений Конституционного Суда Российской Федерации имеется ряд проблем в осуществлении нормоконтроля в правоприменительной практике (из-за отсутствия ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» процедурные вопросы регулируются ГПК РФ; не
закреплено обязательное участие органов прокуратуры в рассмотрении дел о признании актов незаконными в судах общей юрисдикции и арбитражных судах и др.).
Поэтому необходимо внести, изменения в Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы Российской Федерации и дела о признании актов незаконными, независимо от субъекта обращения в суд, рассматривать с обязательным участием прокурора в целях эффективного рассмотрения споров.
6. Федеральное законодательство несовершенно, в связи с чем у органов прокуратуры возникают некоторые трудности участия в правоприменительной практике (не конкретизировано надзорное полномочие прокуратуры по исполнению решений Конституционного Суда России, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании актов неконституционными и незаконными соответственно; не наделены Генеральный прокурор России, его заместители и прокуроры субъектов Федерации правом обращения в Конституционный Суд России, как формы контроля и др.). В связи с чем необходимо:
конкретизировать надзорное полномочие прокуратуры по исполнению решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании актов неконституционными и незаконными соответственно в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» путем внесения специальной статьи в главу «Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов»;
наделить Генерального прокурора России правом законодательной инициативы в целях содействия принятию законов, соответствующих Конституции РФ;
законодательно регламентировать вопросы о проведении проверок исполнения законов органами прокуратуры, закрепив сроки проведения проверок, процедуру проведения проверок;
учитывая положительный опыт участия прокуроров субъектов Федерации в региональном конституционном и уставном судопроизводстве, наделить Гене-
17 рального прокурора, его заместителей и прокуроров субъектов Федерации правом обращения в Конституционный Суд России.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Сибирского университета потребительской кооперации, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях («Правовые проблемы укрепления российской государственности» в Томском государственном университете в 2004-2006 годах, «Актуальные проблемы формирования эффективной правовой системы России» в Новосибирском юридическом институте Томского государственного университета в 2004-2005 годах, «Конституционно-правовые основы реформирования и развития органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации» в Сибирском университете потребительской кооперации совместно с Новосибирским государственным университетом в 2005 году и др.) и семинарах («Актуальные проблемы процессуальной цивилистической науки» в Институте философии и права СО РАН в 2005 году), нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Практическая и теоретическая значимость исследования.
Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, являются основой для дальнейшей научной дискуссии по вопросам нормоконтро-ля.
Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву РФ, а также в нормотворческой и правоприменительной деятельности. На основе диссертационного исследования может быть разработан специальный курс «Конституционно-правовые основы нормоконтроля».
18 Структура диссертации. Структура диссертации определена содержанием темы и обусловлена целями и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
Нормоконтроль: понятие, признаки, виды
В обеспечении верховенства Конституции России, защите прав и свобод человека и гражданина, построении правового государства, формировании единого конституционно-правового пространства России, устранении и разрешении коллизий в законодательстве огромную роль играет нормоконтроль. В последние годы в стране наблюдается масштабный рост противоречий региональных и местных правовых актов федеральной Конституции и федеральному законодательству. Однако пробельность, противоречивость и недостаточная конкретизация законодательной основы нормокоптроля, отсутствие четкого разграничения компетенции в данной сфере между ветвями судебной власти, неопределенность в видах правовых актов, подлежащих проверке соответствующими судами, и правил подсудности создали препятствия для эффективного осуществления нормокоптроля. В Конституции России содержатся лишь общие положения, допускающие возможность осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов. Указанные обстоятельства сужают возможности граждан на судебную защиту прав и свобод, гарантированную Конституцией России. В тоже время «возрастание роли суда в охране прав и свобод граждан прямо вытекает из положений главы 2 Конституции РФ».
Говоря о проблемах законодательного регулирования вопросов нормокоптроля, надо подчеркнуть, что и теоретические основы нормокоптроля разработаны слабо. Так, в юридической литературе нет единого подхода к пониманию нормоконтроля. Одни авторы понимают нормоконтроль как функцию судебной власти, другие дают определение нормоконтроля, третьи определяют нормоконтроль как форму осуществления судебной власти. Так, Д.В. Катков, Е.В. Карчиго выделяют одну из сфер осуществления судебной власти - судебный контроль, который подразделяют на судебный конституционный и судебный административный41. В.М. Лебедев определяет нормоконтроль, как судеб-ный контроль за правовым содержанием всех видов нормативных актов , По мнению А. Павлушиной, нормоконтроль - это признание несоответствия любого нормативного акта «вышестоящему» в иерархической системе российского законодательства акту43, Е. Уксусова считает, что это есть судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов иному нормативному акту большей юридической силы44. Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов под нормоконтролем понимает «оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права. Природа судебного нормо-контроля как в конституционном, так и в административном судопроизводстве одинакова, так как общим критерием позитивных норм здесь должны выступать основные метафизические начала индивидуальной свободы, справедливости, формального равенства, составляющие суть идеи права. Более конкретно эти идеи выражены в Конституции РФ»45.
Нормоконтроль, как функцию государственных органов, В.В. Ершов рассматривает в виде судебного контроля за всеми без какого-либо исключения нормативными правовыми актами4 , главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда РФ С.А. Кажлаев - как особую форму нормотворчества, «признание конкретных положений нормативных актов не соответствующими Конституции является особым видом судебной деятельности», пишет он . М.А. Митюков отмечает, что главной функцией органов конституционного правосудия является контроль за соблюдением конституции путём проверки нормативных правовых актов с точки зрения соответствия основному закону страны , на уровне субъекта Федерации на соответствие основному закону соответствующего субъекта49, это функция регионального конституционного контроля, как вида нормоконтроля на уровне субъекта Федерации. СВ. Никитин под нормоконтролем понимает судебный контроль за нормативными актами, являющийся одним из элементов механизма реализации функций судебной власти в правовом государстве50. Как функцию судебной власти, которая выражается в разрешении социальных конфликтов правового характера, защите и восстановлении нарушенных или оспариваемых прав, рассматривает нормо-контроль В.А. Лазарева51. Н.Н. Харитонова понимает нормоконтроль, как разновидность конституционного контроля, задачей функции органа конституционного контроля является обеспечение верховенства Конституции в правовой системе страны. Мы рассматриваем конституционный контроль как разновидность нормоконтроля. В.П. Кашепов к основным функциям судебной власти относит конституционный контроль . Л.А. Морозова считает, что судебная власть приобрела универсальное содержание из-за выполнения правозащитной функции и функции нормоконтроля, которая состоит в судебном контроле за содержанием законов и иных нормативных актов. По мнению О.В. Анциферовой, нормоконтроль - эффективное средство обеспечения единства законодательной системы55.
Учитывая, что нормоконтроль осуществляется разными субъектами и на разных уровнях, мы считаем более полным определять нормоконтроль как деятельность уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) по установлению, поддержанию, упрочнению и восстановлению законности и конституционности, которые выражаются в проверке соответствия акта нормативному акту большей юридической силы или в проверке специальных действий правового характера, а при необходимости - в пресечении нарушений законодательства и привлечении виновных к конституционно-правовой ответственности. В узком смысле под нормоконтролем можно понимать только контроль за нормами права, а в широком смысле - контроль за нормативными и ненормативными правовыми актами и специальными действиями правового характера.
Конституционно-правовой статус нормоконтроля в Российской Федерации
Конституционно-правовой статус отражает наиболее существенные, исходные начала, определяющие правовое положение субъектов нормоконтроля в нормотворческой сфере. Правовое положение характеризуется совокупностью полномочий, возникающих при осуществлении нормоконтроля в нормотворческой сфере на всех уровнях - федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовой статус нормоконтроля определен в законодательстве Российской Федерации. Конституционно-правовую основу нормоконтроля составляют следующие нормативные правовые акты. Во-первых, это Конституция России, определяющая правовую природу нормоконтроля и закрепляющая принцип верховенства Конституции и федеральных законов (ч.2 ст.4). Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов, актов, издаваемых органами местного самоуправления. Обеспечение соответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам находится в совместном ведении России и ее субъектов (п.«а» ч.1 ст.72). Конституционный Суд РФ разъяснил «субъекты Российской Федерации не имеют права ограничивать действие законов Российской Федерации на своей территории»97, подтвердив тем самым принцип верховенства законов России на всей ее территории. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, в случае противоречия между федеральным законам и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон (ст.75 ч.5), то есть установлен приоритет федерального закона перед любым другим правовым актом, изданным в России. Президент РФ, подписывая и обнародуя федеральные законы, осуществляет на данной стадии законодательного процесса внесудебный нормоконтроль за законностью и конституционностью федеральных законов (п. «д» ст. 86, 107). Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст.85). Как отмечает A.M. Тарасов, президентский контроль осуществляется на трех уровнях - высшем, окружном, региональном . Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90), в случае их противоречия будет действовать федеральный закон на основании ст.76 ч.4, ст. 120 ч.2 Конституции РФ. И будучи объектами нормоконтроля, они могут быть признаны неконституционными или незаконными. Норма об издании указов и распоряжений главы государства при условии непротиворечия их Конституции и законам введена по итогам Конституционного совещания в июне 1993 года в проект Конституции РФ, в последующем принятой всенародным голосованием". Федеральные законы принимаются Государственной Думой и передаются на рассмотрение в Совет Федерации (ст. 105), то есть на этом уровне нормоконтроль осуществляется парламентом, начиная с подготовки законопроекта до его одобрения Советом Федерации. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115), осуществляющим в этом случае нормоконтроль. Если речь пойдет о неконституционности нормативных правовых актов Правительства РФ, то такая отмена будет осуществляться только на основании решения Конституционного Суда РФ. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118). Объекты конституционного контроля отражены в статье 125 Конституции РФ. Прокуратура России также осуществляет внесудебный нормоконтроль в силу предоставленных полномочий. Органы прокуратуры составляют единую, централизованную систему (ст. 129). Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры России определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», который также составляет правовую основу нормокон-троля.
Во-вторых, конституционно-правовую основу нормоконтроля составляют Федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», закрепляющие виды судебного нормоконтроля, объекты судебного нормоконтроля - нормативные правовые и ненормативные акты указанных в законах субъектов, полномочия судов по осуществлению нормоконтроля. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предоставил возможность обжаловать в судебном порядке акты Правительства РФ, как разновидности объектов нормоконтроля. Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» закрепил одним из субъектов, осуществляющих нормоконтроль, Уполномоченного по правам человека, который наделен рядом полномочий, в том числе правом обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Этапы развития конституционно-правовой ответственности
Нормоконтроль, будучи юридической процедурой, способствует применению мер конституционно-правовой ответственности. Однако отсутствие четкого законодательного регулирования составов конституционных деликтов, размытость оснований конституционно-правовой ответственности создают препятствия для реального восстановления нарушенных конституционных прав и свобод, для обеспечения частной и общей превенции, для привлечения виновных в нарушении гарантированных Конституцией России прав и свобод к ответственности. В связи с этим не достигается одна из главных задач нормо-контроля и конституционно-правовой ответственности - защита Конституции РФ, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, построение правового государства в России. И как справедливо отмечает Н.П. Колдаева, «значительный интерес представляет собой вечная и вновь ставшая актуальной проблема ответственности за законотворчество» . Хотя понятие «законотворчество» уже понятия «нормотворчество», но это не влияет на актуальность и значимость исследования и совершенствования законодательства о нормоконтроле и о конституционно-правовой ответственности в сфере нормотворчества.
С развитием общества, построением правового государства в России появился институт конституционно-правовой ответственности. И.А. Крапец считает, что историческое возникновение ответственности в конституционном праве имеет два аспекта - теоретический и исторический. Теоретическое обоснование связано с правовой традицией и спецификой публичного права, а также формами реализации конституционных норм. Исторический аспект вопроса об истоках конституционной ответственности неразрывно связан с дискуссией о времени возникновения этого вида ответственности. Ученый различает следующие этапы развития: 1) этап конституционной монархии, когда либеральными государствоведами и конституционалистами предлагалось ввести наряду с политической ответственностью правительства перед Государственной думой институт конституционной ответственности министров за незаконные действия перед законодательными палатами; 2) этап советского конституционализма, при котором конституционная ответственность имела преимущественно политический характер; 3) этап конституционной реформы и последующего развития (1989-середина 1999г.); 4) современный этап развития доктрины конституционной ответственности и отражение ее в новейшем конституционном законодательстве (начался с середины 1999г.)174.
В.А. Виноградов в развитии нормативной основы конституционно-правовой ответственности выделяет три этапа: 1) до 1917 года, по его мнению, вообще-то сложно говорить о законодательном закреплении конституционно-правовой ответственности; 2) в советский период в основном регулировались вопросы ответственности перед представительными органами иных органов государства (прежде всего органов управления), нижестоящих органов перед вышестоящими. Ответственность носила ярко выраженный иерархический характер. Также разрабатывалась ответственность депутатов перед избирателями и советам (досрочное прекращение полномочий); 3) с середины 90-х годов конституционно-правовая ответственность становится более определенной, хотя в российских законодательных актах соответствующий термин не употребляется. С 2000 года эта тенденция проявляется еще отчетливее не только в законодательстве, но и в решениях Конституционного Суда РФ175.
Действительно, в развитии законодательства о конституционно-правовой ответственности можно выделять этапы. Но лишь законодательное регулирование четко прослеживается и развивается с принятием Конституции России в 1993 году, когда приоритет сделан на защиту прав и свобод человека и гражданина, на формирование единого конституционно-правового пространства, на построение правового государства, где решающая роль принадлежит нормоконтролю и конституционно-правовой ответственности. Развитие институтов нормоконтроля и конституционно-правовой ответственности оказывает взаимовлияние на развитие законодательства о них, постепенное совершенствование законодательства о нормоконтроле изменяет и законодательство о конституционно-правовой ответственности. С внесением 15 декабря 2001 года изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» конкретизированы сроки исполнения решений Суда, принятых по результатам осуществления конституционного контроля, в случае нарушения которых предусмотрена конституционно-правовая ответственность конкретных субъектов в виде применения соответствующих мер ответственности. Следствием изменения законодательства о нормоконтроле внесены изменения и в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизировав вопросы ответственности перед государством. Этапы развития конституционно-правовой ответственности также повлияли на постепенное формирование процедуры нормоконтроля. После 2000 года конкретизированы меры конституционно-правовой ответственности за нарушение федерального законодательства, и нормоконтроль стал неотъемлемой частью механизма привлечения к конституционно-правовой ответственности. Признание правовых актов неконституционными или незаконными и неисполнение решений соответствующего суда о признании акта неконституционным либо незаконным есть фактические основания привлечения к конституционно-правовой ответственности в сфере нормотворчества.
Формы участия органов прокуратуры в реализации нормоконтроля и мер конституционно-правовой ответственности
Развитие законодательства о нормоконтроле и конституционно-правовой ответственности способствует созданию новых механизмов для достижения верховенства Конституции Российской Федерации, построения правового государства в России, устранения коллизий в законодательстве, соблюдения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, в том числе и права на судебную защиту. Регламентом Конституционного Суда России ( 44) предусмотрена обязанность секретариата Суда по принятию мер к исполнению решений Конституционного Суда России, отслеживая их исполнение, подготавливая годовые и полугодовые информационно-аналитические отчеты, информируя Суд311. Но на практике имеются объективные и субъективные препятствия, что негативно сказывается на исполнении решений. Учитывая имеющиеся полномочия органов прокуратуры, они могут выполнять работу по исполнению решений Конституционного Суда России, принятых по результатам осуществления конституционного контроля, и решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, принятых по результатам осуществления нормокон-троля и тем самым содействовать реализации мер конституционно-правовой ответственности. Однако при действующем законодательстве эффективное участие органов прокуратуры может быть затруднено. Тогда как по справедливому замечанию В.А. Лебедева, «в настоящее время на первый план выходит проблема государственной защиты прав и свобод человека и гражданина».
Формы участия органов прокуратуры в реализации нормоконтроля и мер конституционно-правовой ответственности можно разграничить на судебные и внесудебные. Под формами участия следует понимать осуществление прокурорского надзора в сфере нормотворчества на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном. Понятия «прокуратура» и «прокурорский надзор» различны. Начальник Управления Генеральной прокуратуры РФ А. Мы-цыков отметил, что сегодня прокуратура - это многофункциональный орган надзора за исполнением законов, имеющий необходимую правовую и организационно-распорядительную базу, подготовленные кадры313. Понятие «прокуратура» шире понятия «прокурорский надзор». Обычно под прокуратурой понимают государственный орган, осуществляющий надзор, или управомоченное на это должностное лицо314. В широком смысле слова «прокуратура» - органы государства (или должностные лица), осуществляющие надзор как особый вид государственной деятельности, в узком смысле слова - это собственно система государственных органов, специально предназначенных для осуществления надзорной деятельности315. По мнению Ю.Е. Винокурова и В.Е. Чиркина прокурорский надзор - это деятельность прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории316. Итак, прокуратура осуществляет деятельность в виде прокурорского надзора.
Признаки прокурорского надзора следующие. Во-первых, прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, осуществляемый только органами прокуратуры. Проверочную деятельность по исполнению законов могут осуществлять и другие государственные органы, деятельность которых именуется контролем. М.С. Шалумов считает, что решение вопроса о разграничении надзора и контроля имеет значение для практиче-ской реализации прокурорских функций . Н.В. Мельников разграничивает эти понятия следующим образом: контролирующие органы входят в систему органов исполнительной ветви власти, а прокуратура - самостоятельный орган власти; внешний характер осуществления надзора (контроль может быть и внутренним); надзор, в отличие от контроля, осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность и т.д.318. Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени государства. В-третьих, самостоятельность прокурорского надзора определяется содержанием его деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений. В-четвертых, особенностью прокурорского надзора является многообразие правовых средств, применение которых зависит от степени опасности правонарушения. В-пятых, специфичность прокурорского надзора состоит в том, что он не относится к деятельности ни одной ветви власти. По справедливому замечанию О.И. Куленко, «нет ясного ответа не только о месте прокуратуры в системе разделения властей, но и месте и роли прокуратуры в системе сдержек и противовесов между ветвями власти» . А.И. Турчинов и другие считают, что прокуратура принадлежит к органам судебной власти, ввиду систематического толкования главы 7 «Судебная власть» Конституции РФ, включающей статью 129, в которой приведены понятие прокуратуры, порядок назначения соответствующих должно-стных лиц. Однако установленный ст. 118 Конституции РФ перечень органов судебной власти не содержит прокуратуры. Это стало основанием для суждения о допущении в Конституции РФ нарушении законодательной техники" . Г.Г. Черемных и А.А. Безуглов обосновывают принадлежность прокуратуры к органам исполнительной власти322. А.Ф. Козлов и В. Ломовской отмечают, что прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательной власти, поскольку его основная функция - обеспечение исполнения принимаемых законов323. Г.Н. Королев и П. Кулагин определяют прокуратуру РФ как единую федеральную централизованную систему органов «президентской власти», поскольку она должна помогать президенту страны реализовы-вать свои права324. О.Е. Кутафин, Н.В. Мельников прокурорскую деятельность называет четвертой ветвью власти . Разделяя точку зрения Ю.И. Скуратова, С.А. Денисова, О.И. Куленко и др.326, считаем прокуратуру - самостоятельным органом государства, не принадлежащим ни к одной из трех ветвей государственной власти. Прокуратура занимает особое место в системе органов государственной власти, уравновешивает ветви власти, обеспечивает систему «сдержек и противовесов», принимает меры к устранению любых нарушений действующего законодательства, способствет сохранению и укреплению законности.
