Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концепция защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления 14
1.1. Правозащитная деятельность в системе местного самоуправления 14
1.2. Принципы правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления ; 33
1.3. Особенности и система гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления 56
Глава 2. Правозащитное партнерство как механизм совершенствования правозащитной деятельности 73
2.1. Современный российский опыт правозащитного партнерства и перспективы его совершенствования 73
2.2. Развитие компенсаторных институтов защиты прав человека в системе местного самоуправления 99
2.3. Поддержка правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления правовыми позициями органов конституционного контроля 112
Заключение 136
Список использованной литературы
- Принципы правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления
- Особенности и система гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления
- Развитие компенсаторных институтов защиты прав человека в системе местного самоуправления
- Поддержка правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления правовыми позициями органов конституционного контроля
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина, институтами государства и гражданского общества
Проблема защиты прав человека сегодня интенсивно обсуждается с самых разных позиций Важность и актуальность данной темы опосредована тем, что права человека являются органическим компонентом демократического политического пространства, инструментом гуманизации общественных отношений, формирования творческой личности и становления постиндустриального общества
В своем существовании права человека не всегда были адекватны своему значению в обществе, они эволюционировали, модифицировались, подвергались и продолжают подвергаться различным испытаниям в концептуальном и обеспечительном планах При этом достигнутые позиции позволяют формировать и разрабатывать новые подходы в изучении проблемы прав человека В частности, это касается механизма их защиты Обновленная Россия восприняла основные правозащитные стандарты, выработанные мировым сообществом в гуманитарной сфере Исходя из признания неотчуждаемости прав человека, Российская Федерация взяла на себя обязательства по их соблюдению и защите Тем самым были определены параметры правозащитной деятельности для органов публичной власти различных ветвей и уровней Они являются императивом для всех, и, прежде всего, для органов государственной власти, призванной гарантировать их законное осуществление
Конституция Российской Федерации1 создала легитимную основу современной российской государственности, построенного на демократических принципах, заложила новую систему отношений между личностью, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Признание прав человека высшей ценностью - это эпохальный, исторический выбор в пользу правового государства, обязанностью которого является защита прав и свобод человека и гражданина.
Для российской правовой системы обозначенная конституционная стратегия обусловтивает необходимость существенной переориентации всего законодательства, всей системы правового регулирования на обеспечение признания, уважения и защиты прав человека Отсюда вытекает по-
' Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г (с івм 30 декабря 2008 г ) // Российская газета 1993, 25 декабря, Собрание законодательства Российской Федерации 2009 № 1 Ст ], 2
требность в исследовании возможности формирования особой, соответствующей «букве» и «духу» закона системы правозащитного регулирования
Объявив защиту прав и свобод человека в качестве единственной прямо установленной конституционной обязанности (ст 2), а также, отнеся этот вид деятельности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п «б» ч 1 ст 72), Конституция нашей страны определила самостоятельное правозащитное направление деятельности государственных органов Исходя из ст 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, конституционное вменение осуществлять защиту прав и свобод человека и гражданина на них напрямую не распространяется В немногочисленных конституционных статьях, посвященных регулированию местного самоуправления также нет упоминания о правозащитной деятельности муниципальных органов Из содержания статей 130-131 Конституции Российской Федерации скорее следует, что население выступает правообеспечительным и правозащитным субъектом в отношении местного самоуправления Представляется, что здесь более продуктивна правозащитная обоюдность Более того, есть основания полагать, что муниципальный правозащитный уровень способен внести весомый вклад в повышение обеспечения эффективности правозащитной деятельности в России
Местное самоуправление, как известно, довольно гармонично сочетает в себе публичную и непубличную составляющие Именно поэтому у местного самоуправления есть уникальный, обусловленный его сущностью правозащитный ресурс Его уникальность состоит, прежде всего, в том, что органы местного самоуправления, будучи публичными структурами, могут действовать как институты власти, а органы территориального общественного самоуправления как институты гражданского общества Объединяя вмененные и инициативные правозащитные усилия в пределах единого муниципального образования, местное самоуправление способно на многое в деле защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина
Эти и другие обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют необходимость выявления правозащитного потенциала институтов местного самоуправления с целью их востребованного включения в правозащитную систему государства в качестве исходного уровня, способного стать реальным и эффективным в деле гарантирования, охраны и защиты прав и сво-
бод человека и гражданина Все это и определите выбор темы настоящего диссертационного исследования
Степень научной разработанности темы исследования. В последние годы наблюдается острый интерес представителей отечественной науки конституционного права к исследованию проблемы прав человека, а также механизмов их охраны и защиты
Многочисленные работы ученых посвящены рассмотрению отдельных вопросов института прав человека
Анализ научной литературы показал, что в связи со сменой парадигмы к настоящему времени в российском правоведении сложилось несколько достаточно обособленных направлений в исследовании проблем прав человека В том числе, философско-правовое (И Е Фарбер, Е А Лукашева, Н В Витрук, Б Л Назаров, Ф М Рудинский), регулятивное (В И Карташев, М Ф Орзих, Н И Матузов, А В Малько), правозащитное (А Я Азаров, П В Анисимов, Т М Калинина, М.В Мархгейм, А С Мордовец, А В Стремоухое)
В юридической науке недостаточно исследованы вопросы взаимоотношения личности и институтов местного самоуправления Однако в правозащитном направлении они рассматривались в трудах Н С Бондаря, А Р Еремина, Т Д Зражевской, И И Овчинникова, В И Фадеева и др
Не умаляя значимости накопленного теоретического опыта, признавая огромный вклад ученых в исследование вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует все же отметить, что тема защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления, по существу, не составляла самостоятельный предмет научного анализа Отсутствие специальных исследований в рамках заявленной тематики не позволяет надлежащим образом развить не только юридические средства защиты прав человека, но и совершенствовать доктрину
Теоретическая основа исследования. В диссертации обобщен научный материал, который послужил ее исследовательской основой, и позволил сохранить преемственность в развитии правовой науки
Проблема защиты прав и свобод личности всегда была в центре внимания юридической науки. Ей посвятили свои труды многие ученые, специализирующиеся в различных отраслях права Она исследовалась в работах представителей как общей теории права, так и отдельных отраслей права М И Абдуллаева, Д А Авдеева, С С Алексеева, А Г Бережнова, А М Васильева, В М Ведяхина, Л Д Воеводина, Л И Глухаревой, С А Горшакова В П Грибанова, Л Н Завадской, Н И Загородникова, В Т Кабышева, С В Калашникова, В М Капицына, В Н Кудрявцева,
В В Лазарева, А М Ларина, А И Лепешкина, В О Лучина, Н С Малеина, Г В Мальцева, А В Мелешникова, А В Мицкевича, В А Патюлина, СК.Порощук, И.В Ростовщикова, ТВСинюковой, АЮСунгурова, Ю А Тихомирова, К Б Толкачева, В.Н Хропанюка, Л С Явича
В диссертации также использованы труды зарубежных авторов, которые внесли заметный вклад в разработку проблем защиты прав и свобод человека М Джениса, Д Гомьена, Й Изензее, Ф Люшера, Р Рисдала, К Хюфнера, Э Цоллера и других
Объектом диссертационной работы выступили общественные отношения, возникающие по поводу осуществления правозащитной деятельности публичными и непубличными институтами местного самоуправления
Предмет диссертационного исследования составили правовые нормы, определяющие условия, формы, методы и принципы правозащитной деятельности институтов местного самоуправления в России
Цель диссертационной работы состоит в обосновании и раскрытии сущности, предназначения и специфики деятельности органов местного самоуправления по защите прав и свобод личности, выявлении существующих недостатков в правовой регламентации муниципальной правозащитной деятельности, обобщении современного опыта функционирования органов местного самоуправления в правозащитном ключе, подготовке рекомендаций по совершенствованию рассматриваемого направления деятельности
Достижению заявленной цели способствовало решение следующих научных задач:
выявление и раскрытие особенностей правозащитной деятельности органов местного самоуправления,
систематизация и характеристика принципов правозащитной деятельности органов местного самоуправления,
уточнение понятия и системы гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления,
обобщение современного российского опыта правозащитного партнерства и выявление перспектив его совершенствования,
раскрытие компенсаторных институтов защиты прав и свобод личности в системе местного самоуправления,
выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне,
обоснование необходимости принятия нормативных правовых ак-
тов и актов, в том числе муниципальных правовых актов в целях повышения степени защищенности прав человека и гражданина
Правовую основу исследования составіни Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и федеральные законы (от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от б октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др), законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты), муниципальные правовые акты Широко использованы решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации
В диссертации были использованы международные (универсальные и европейские) акты, связанные как с защитой прав и свобод человека, так и с организацией и деятельностью органов местного самоуправления
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели и задач диссертационного исследования использованы современные методы познания, выяваенные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой В ходе диссертационной работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные методы (исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравните чьно-правовой, социологический) Так, формально-юридический метод использовался, павным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т п
Структурно-функциональный метод применячся при анализе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, а также при выявлении взаимодействия муниципальных правозащитных институтов с другими общественными организациями, осуществляющими защиту прав человека
Применение социологических методов позволило выявить роль и назначение правозащитной деятельности органов местного самоуправления и показать ее эффективность в современных условиях
Научная новизна диссертационной работы заключается в проведении исследования проблем, недостаточно разработанных современной
юридической наукой и рассмотрении круга вопросов, не являвшихся ранее предметом научного анализа
Диссертационное исследование относится к числу первых работ, посвященных обособлению правозащитной деятельности органов местного самоуправления, комплексному анализу процесса защиты ими прав и свобод человека и гражданина На основе систематизации имеющихся знаний о механизмах защиты прав человека, автором предпринята попытка обосновать правозащитный потенциал институтов местного самоуправления
Научная новизна работы находит свое непосредственное выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
Обоснована целесообразность выделения наряду с федеральным и региональным муниципального уровня защиты прав и свобод человека и гражданина Подчеркнуто, что местное самоуправление имеет достаточный правозащитный ресурс
Исходя из положений, сложившейся в России правозащитной концепции, предложена авторская трактовка защиты прав человека органам местного самоуправления Она представ тяет собой реализацию человеком и гражданином права на защиту со стороны институтов местного самоуправления различной правовой природы и использующих в этой связи доступные им правозащитные средства Содержание такой защиты состоит в пресечении нарушения и восстановлении нарушенного права (законного интереса) надлежащими правовыми средствами и мерами предупреждения
Разработана категория «правозащитная роль местного самоуправления», которая представляет собой систематическую, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина деятельность населения и органов местного самоуправления Именно через взаимодействие названных институтов местного самоуправления в соответствии с правозащитными целями формируется муниципальное правозащитное партнерство
Обосновано, что правозащитная функция местного самоуправления должна строиться на основе ряда принципов В их совокупности выделено три подсистемы общие принципы права в защите человека, принципы правовой защиты прав и свобод человека, специфические принципы деятельности населения и органов местного самоуправления Подобный подход позвочяет наиболее емко представить сущностные особенности правозащитной роли местного самоуправления
- Диссертантом предложен функциональный подход к характери
стике принципов правозащитной деятельности институтов местного само
управления, который дает возможность раскрыть их динамичные стороны
Функции принципов правозащитной деятельности институтов местного самоуправления определены как основные направления их воздействия на муниципально-правовые отношения, складывающиеся по поводу защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и общественных правозащитных объединений, общественных приемных, общественных палат и др Обосновано выделение таких функций как регулятивная, информационная и ценностно-ориентационная функции
- Приведены доводы в пользу выделения гарантий защиты прав и
свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления
Они представляют собой совокупность определенных условий, специаль
ных средств и способов организационной деятельности населения и орга
нов местного самоуправления, призванных обеспечить защиту прав и сво
бод личности на муниципальном уровне, предупредить их нарушение и
восстановить в случае нарушения Обоснована целесообразность введения
гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами мест
ного самоуправления в качестве обязательного положения в уставе муни
ципального образования, после соответствующих изменений в федераль
ном законодательстве
- Развитие правозащитной функции институтов местного само
управления диссертант связал с программами муниципального развития
Их неотъемлемым компонентом или подпрограммой предложено рассмат
ривать долгосрочную или краткосрочную правозащитную муниципальную
программу Диссертантом предложена примерная структура муниципаль
ной правозащитной программы
- К компенсаторным правозащитным институтам автором диссерта
ции отнесены те, которые могут пополнить правозащитный ресурс местно
го самоуправления, а также институты, имеющие двойственную природу
(учреждаемые как гражданским обществом, так и представительными и
исполнительными органами соответствующего уровня) Таковыми опреде
лены муниципальная комиссия по правам человека, муниципальная ко
миссия по делам несовершеннолетних, муниципальный употномоченный
по правам человека, общественные правозащитные объединения, общест
венные приемные, общественные палаты
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности органов власти, при дальнейшей разработке и совершенствовании правозащитного законодательства
Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, направлены на повышение эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления
Отдельные концептуальные положения могут быть учтены правоприменительными органами в их практической деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина в современной России
Материалы диссертации могут быть использованы при чтении курса лекций по конституционному и муниципальному праву России, специального курса «Права человека и их защита в Российской Федерации», а также в дальнейшей научно-исследовательской работе
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора
Структура диссертации обусловлена целевыми установками исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы
Принципы правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления
Права человека относятся к числу «вечных тем», которые занимали мыслителей различных эпох: от древнейшего мира до настоящего времени. Следовательно, эта проблема имеет свое прошлое, настоящее и будущее, многие стороны которой изучены философами, социологами, правоведами. Имеющиеся систематизированные знания о правах человека, их видовом многообразии актуализируют исследование и выявление оптимальных и эффективных способов их защиты. Тем более, что защита прав и свобод человека возведена на самый высокий - конституционный уровень и закреплена в ст. 2 Конституции Российской Федерации в качестве обязанности государства.
Подчеркнем, что утверждение прав человека как величайшей общечеловеческой ценности всегда сопряжено с наличием реальной возможности у индивида осуществлять их защиту. В тех случаях, когда в силу каких-либо обстоятельств личность лишается возможности правовым образом защитить свои жизненно важные интересы, исчезает и сам институт прав человека. Так было в советском обществе и в других странах с тоталитарным режимом. Следовательно, права человека не мыслятся без надлежащим образом урегулированной и эффективно.действующей охраны и защиты на всех возможных уровнях. В этой связи согласимся с мнением Е.А. Лукашевой о том, что «права человека не реализуются автоматически даже при благоприятных условиях. Поэтому необходимы усилия и даже борьба человека за свои права и свободы, которая должна органично включаться в систему мер, составляющую в единстве механизм защиты прав человека» .
Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека: Материалы «круглого стола» // Государство и право. — 1994. - № 10. - С. 6. Анализ норм Конституции Российской Федерации дает основание выделить два уровня защиты прав и свобод человека: национальный (внутригосударственный) и международный.
Международный уровень защиты прав человека обусловлен ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». А в ч. 3 ст. 46 базового закона российского государства в качестве субъектов международной правозащитной деятельности указаны межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Также в качестве субъектов правозащитной деятельности выступают международные межправительственные и неправительственные организации универсального (например, Организация Объединенных наций) и регионального уровней (например, Европейский суд по правам человека, Комиссия по правам человека СНГ и др.).
Национальная защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется на федеральном (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и региональном уровнях (п. «б» ст. 72 Конституции РФ). В рамках конституционного права РФ внутригосударственная защита прав и свобод человека и гражданина неоднократно выступала в качестве объекта исследований.
Однако в механизме защиты прав и свобод личности немаловажную роль играют и органы местного самоуправления. На наш взгляд, это третий, но, пожалуй, один из самых значимых уровней обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина внутри государства. Важность правозащитной муниципальной функции мы связываем, прежде всего, с тем, что возрождение и развитие местного самоуправления как особой относительно самостоятельной системы организации публичной власти явилось одним из важных направлений становления новой российской государственности. В науке и на практике пока еще не в полной мере исследовано значение всестороннего анализа положения человека в системе местного самоуправления, обоснование самих институтов местного самоуправления как выражение правовой свободы личности.
Следует отметить, что и в отечественной, и в зарубежной литературе права человека и местное самоуправление всегда рассматривались лишь как самостоятельные отдельные проблемы. Между тем сама природа этих институтов современной демократии, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение, механизмы реализации и гарантирования свидетельствуют о тесном взаимодействии, взаимопроникновении и взаимодополнении. В силу указанных аргументов в рамках представленной работы диссертант считает актуальным разработку и введение в научный оборот понятия и целей правозащитной деятельности институтов местного самоуправления. Для определения формулировки указанного понятия необходимо обратиться к конкретизации значений таких категорий как «права человека» и «защита», поскольку проблема их сущности встает перед правоведами каждый раз, когда решаются отдельные правозащитные задачи. Не менее важным считаем и отражение содержания такого понятия как «защита прав и свобод человека институтами местного самоуправления».
Обратим внимание на то, что исследование посвящено защите прав человека и гражданина институтами местного самоуправления, но при этом под правами человека и гражданина, которые нуждаются в защите, мы будем понимать совокупность его конституционных прав, закрепленных в базовом законе российского государства (Конституции РФ). Данная ремарка вносится по той причине, что в науке встречаются иные точки зрения в рамках обозначенной проблематики. Так, считаем неприемлемой в данном случае точку зрения HiC. Бондаря о необходимости выделения отдельных муниципальных прав, под которыми он понимает те права, которые обеспечивают возможности местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными благами, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, возможность беспрепятственно осуществлять лич 17 ную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе1. Полагаем, что все права (кроме естественных) имеют конституционное происхождение, и это подтверждается буквой Конституции РФ, а именно: «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2). Таким образом, правозащитную деятельность муниципального уровня мы будем рассматривать применительно ко всей совокупности прав человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ.
Далее отметим, что к термину «защита» обращаются ученые из различных отраслей знания. Так, применительно к правам человека с социологической стороны «защита» выражает потребность людей и социальных групп в обеспечении удовлетворения своих интересов специально-активным способом. С юридической стороны «защита» обозначает": а) набор специальных правовых средств: меры защиты прав человека, юридические средства, образующие в своей совокупности систему правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления защиты прав человека; б) систему компетентных субъектов, обладающих правом на использо вание специальных юридических средств, и их деятельность, направленную как на обеспечение нормального, бесперебойного осуществления прав чело века, так и на пресечение нарушений прав человека, восстановление нару шенных прав, применение мер наказания к виновным за их нарушение.
Особенности и система гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления
Конституционная стратегия современных демократических государств фокусируют внимание на человеке, его правах и свободах. Для обеспечения последних создаются механизмы защиты различных уровней. Считаем, что конечный результат их правозащитной деятельности зависит от степени включенности в нее «актуальных» элементов. В связи с этим необходимо рационально мобилизовать и организовать все имеющиеся и потенциальные правовые средства.
В рамках уже проведенного исследования нами обоснована необходимость активного включения в правозащитную деятельность институтов местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. На данном этапе работы перед диссертантом стоит задача продемонстрировать реальные и потенциальные возможности представительных и исполнительных органов местного самоуправления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Итак, в своей деятельности органы местного самоуправления и их должностные лица руководствуются нормами Конституции Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами.
В Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые закрепляется легальное определение муниципального правового акта, под которым понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъ 74 ектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (ст. 2).
Правовой акт, обладающий высшей юридической силой в иерархии муниципальных правовых актов - это устав. Он обязательно принимается в каждом муниципальном образовании и систематизирует все принципы и основные начала организации и деятельности местных органов власти, в том числе, в правозащитном направлении.
Устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям, которые затрагивают все стороны и сферы жизни сообщества, связанные с решением вопросов местного значения.
Все акты, в том числе, и затрагивающие права человека должны соответствовать уставу, развивать заложенную в нем концепцию и принципы. Высшую юридическую силу устава следует трактовать, как необходимость соблюдения всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тех правил, которые в нем заложены. Соответственно, это не позволит органам местного самоуправления и их должностным лицам безнаказанно- совершать незаконные действия, нарушающие права и свободы человека и гражданина:
Таким образом, устав муниципального образования - это не только-правовое средство, обеспечивающее реализацию самостоятельности местного самоуправления, это еще и основной документ муниципального уровня, закладывающий и учреждающий концепцию правозащитной деятельности. Об этом свидетельствует обязательное включение в уставы муниципальных образований1 норм непосредственно связанных с правами человека. К таковым отнесем нормы о форме, порядке и гарантиях непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; о полномочиях выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Считаем, что именно эти положения выступают гарантией реализации права граждан на участие в местном самоуправлении и очерчивают границы вмешательства в права человека органов местного самоуправления и их должностных лиц при решении вопросов местного значения.
Обратим внимание на то, что в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в отличие от ранее действовавшей редакции) предусмотрена система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления1 и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 1 ст. 43).
Развитие компенсаторных институтов защиты прав человека в системе местного самоуправления
Государство, власть существуют в силу закономерностей общественного развития, одной из основных таких закономерностей является социальная неоднородность общества, противостояние и борьба различных социальных сил, обусловленная экономическими законами ныне существующего общества. Действие этих законов проявляются и в виде множества искажений и нарушений закона, прав человека и гражданина со стороны государственных чиновников. Общественные силы, общественные организации, представляющие граждан и формирующие новые отношения между ними и государством, служат важным источником противостояния административному произволу, восстановления социальной справедливости, законности и нарушенных прав и свобод человека.
Поэтому институт уполномоченного по правам человека является одной из важных альтернатив разрешения правовых конфликтов через посредничество или примирение участвующих сторон. Как политико-правовой институт демократического государства он является прямым следствием народной борьбы человека и гражданина за свои права, необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии.
Комплектность национальной внесудебной системы-защиты прав-человека в России связывается с учреждением должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предложил субъектам Российской Федерации не императивное, а потенциальное введение такого института. Им определено, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации должность Уполномоченного по правам человека «может учреждаться». Финансирование такой деятельности осуществляется из средств субъекта РФ.
Однако в настоящее время законы об Уполномоченных по правам человека приняты в 44 субъектах Российской Федерации1, а в остальных субъектах эта правозащитная идея не воспринята. Как правило, в них продолжают действовать Комиссии по правам человека. Считаем, что в качестве эксперимента в таких субъектах в рамках муниципальных образований, необходимо в инициативном порядке учредить должность Уполномоченного по правам человека. Это позволит создать дополнительный правозащитный механизм, соответствующий амбициозным задачам формирования эффективного взаимодействия государственного и муниципального уровней власти, в том числе, в целях развития здорового гражданского общества.
Эффективность деятельности Муниципального уполномоченного мы связываем с наличием у него ряда полномочий. Так, в рамках местного самоуправления было бы целесообразно закрепить за ним решения подобного круга вопросов, которые решают омбудсмены федерального и регионального уровней. Одним из главных способов реализации Муниципальным уполномоченным своих контрольных функций по аналогии должен быть процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случаях неудовлетворенности административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, то есть когда его права нарушаются органом местного самоуправдения или чиновником. Правовой институт омбуд-смена обладает тем достоинством, что граждане не испытывают формальных трудностей при осуществлении контакта с этим должностным лицом.
Омбудсмен имеет свободное1 усмотрение при решении вопроса о том, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному такие возможности: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. О принятом решении гражданин уведомляется в десятидневный срок.
Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.
При проведении проверки Муниципальный уполномоченный должен обладать правом: затребовать и безвозмездно получать от органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; входить в помещения органов местного самоуправления и проводить проверки их деятельности без предварительного уведомления, если он располагает информацией о грубых либо массовых нарушениях прав человека; получать объяснения, а также приглашать для беседы любых частных, должностных лиц по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; поручать соответствующим компетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; беспрепятственно посещать любые органы местного самоуправления.
При рассмотрении жалобы муниципальный омбудсмен обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, выслушать обе заинтересованные стороны. С представленными объяснениями может быть ознакомлен гражданин.
Наряду с рассмотрением жалоб муниципальных омбудсменов необходимо наделить правом контролировать деятельность органов исполнительной власти и других органов местного самоуправления и иными способами. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, у муниципального уполномоченного должно быть право принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.
По результатам рассмотрения жалобы Муниципальный уполномочен ный как представители соответствующего института федерального и регио нального уровней вправе осуществить ряд действий. Так, он может: 1) обра титься в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лич но или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные органы с ходатайством о воз буждении дисциплинарного или административного производства либо уго ловного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свобо ды человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайст вом о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, его определения или постановления либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также при сутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обра щаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституцион ных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим приме нению в конкретном деле. Кроме того, на основании изучения и анализа ин формации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмот рения жалоб Уполномоченный имеет право направлять органам местного са моуправления свои замечания и предложения общего характера, относящие ся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию администра тивных Процедур. ;
Поддержка правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления правовыми позициями органов конституционного контроля
На основании проведенного нами исследования, есть причины утверждать, что институты местного самоуправления содержат в себе достойный правозащитный потенциал. Еще раз подтвердить эти выводы можно на основании практики Конституционного Суда Российской Федерации. В рамках обозначенной тематики нами изучена и проанализирована значительная часть судебной практики Конституционного Суда РФ в период с 2003 по 2008 гг., что обосновано особым моментом в истории становления и развития местного самоуправления в России - принятием в 2003 г. Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Отметим, что по форме исследуемая часть практики Конституционного суда РФ изобилует определениями, что в большинстве случаев означает отказ заявителю в принятии к рассмотрению его жалобы. Чаще всего такой отказ мотивирован неподсудностью оспариваемого вопроса Конституционному Суду, либо несоответствием подаваемой жалобы иным требованиям, установленным Федеральным конституционным законом РФ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»1. В частности, основываясь на результатах осуществленного анализа, можно сделать, вывод 0 том, что в большинстве случаев в Конституционный Суд РФ, в целях пред полагаемой защиты нарушенных конституционных прав и свобод, обраща лись именно граждане, а не должностные лица, либо организации. При этом, отказывая заявителю в принятии его жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд РФ настолько детально представляет мотивировочную часть своего решения, что содержащиеся в ней положения зачастую являются если не ответами на оспариваемые вопросы, то указанием наиболее верного пути их поиска. Данный факт придает указанным решениям Конституционного Суда РФ несомненную практико-ориентированную и научно-исследовательскую значимость. Это и предполагает необходимость и обоснованность их освещения и анализа в рамках рассматриваемой проблемы.
Судебная практика Конституционного Суда РФ демонстрирует множество направлений правового взаимодействия человека, общества и государства, в частности, в контексте правозащитной функции местного самоуправления. Остановимся более подробно на анализе основных из указанных направлений.
Проведенный анализ показал, что чаще всего граждане обращались в Конституционный Суд РФ за защитой избирательных прав и права на участие в референдуме. Например, в своем определении от 24 января 2006 г. № 40-О Конституционный Суд РФ установил, что «в жалобе гражданки Г.И. Кропотовой оспаривается конституционность пункта 5 статьи 41 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающего, что кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата, за исключением обязанностей, предусмотренных пунктом 9 статьи 59 данного Федерального закона, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов, а при досрочном выбытии - с даты выбытия, и пункта 10 статьи 75 того же Федерального закона, устанавливающего перечень лиц, которые могут обратиться в суд с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан. По мнению заявительницы, названные законоположения, рассматриваемые во взаимосвязи, препятствуют реализации права на участие в выборах в органы местного самоуправле 114 ния и права на судебную защиту избирательных прав после официального опубликования результатов выборов лицам, являвшимся кандидатами на выборах, и тем самым противоречат статьям 32, 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации. Как следует из представленных материалов, определением Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 17 марта 2005 года было прекращено производство по делу по заявлению Г.И. Кропотовой, выдвигавшейся кандидатом в депутаты органа местного самоуправления муниципального образования «Муниципальный округ № 7» Санкт-Петербурга, об обязании избирательной комиссии отменить решение в части признания избранным другого кандидата и исключить данные этого депутата из текста решения, а также привести решение в соответствие с законодательством. При этом суд исходил из того, что Г.И. Кропотова не проживает на территории указанного муниципального образования, а потому правом выбирать депутатов его органа местного самоуправления не наделена, в силу пункта 5 статьи 41 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с момента официального опубликования результатов выборов утратила статус кандидата, и, кроме того, решение избирательной комиссии не затрагивает ее пассивное избирательное право»1. Отказывая в принятии к рассмотрению указанной жалобы, Конституционный суд отмечает, что в ней фактически «ставится вопрос об обоснованности применения судом общей юрисдикции положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Между тем проверка законности и обоснованности судебных решений, в том числе с точки зрения правильности выбора и истолкования норм законов, входит в компетенцию вышестоящих судов общей юрисдикции и к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они установлены статьей 125 Конституции
Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2006 г. № 40-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кропотовой Галины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 5 статьи 41 и пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // www.garant.ru
Несмотря на то, что рассмотренное определение носит отказной характер, в нем фактически разъясняется порядок иного судебного рассмотрения оспариваемого решения, что опосредованно защищает избирательные права иных граждан указанного в жалобе муниципального образования, а также подтверждает факт наличия и реализуемости правозащитной функции местного самоуправления в сфере избирательных правоотношений.
Подтверждают данный вывод, по нашему мнению, и иные определения Конституционного суда РФ относительно реализации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, в мотивировочной части которых, в частности, имеются ссылки на законодательство субъектов РФ и муниципальные нормативные акты, основанные на соблюдении и защите избирательных прав граждан2, обосновываются положения о взаимодействии и взаимовлиянии регионального и муниципального уровня в рамках рассматриваемого вопроса3, разъясняются особенности статуса избираемого в орган местного самоуправления лица как гарантия соблюдения и защиты избирательных прав граждан и права на местное самоуправления, а также как условие реализации в будущем правозащитной функции при осуществлении ме
