Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы организации и деятельностиместного самоуправления в РФ во взаимодействии с этническими сообществами
1. Конституционно-правовая сущность местного самоуправления в РФ и его роль в национальной политике государства (историко-правовои анализ) 16-38
2. Общие закономерности и особенности правового регулирования взаимодействия межэтнических сообществ в РФ 39-58
3. Правовое закрепление этнического взаимодействия и ассимиляции этнических сообществ в муниципальных образованиях 59-78
Глава II. Организационно-правовой механизм регулирования национальных отношений в конституционно-правовом пространстве российского государственного устройства
1. Национальная политика в российском законодательстве о местном самоуправлении 79-102
2. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия этнических сообществ и национальных отношений 103-121
3. Конституционно-право вые формы этнического взаимодействия и ассимиляций этнических сообществ в условиях местного самоуправления 122-142
Заключение 143-153
Приложение 154-158
Список литературы
- Конституционно-правовая сущность местного самоуправления в РФ и его роль в национальной политике государства (историко-правовои анализ)
- Общие закономерности и особенности правового регулирования взаимодействия межэтнических сообществ в РФ
- Национальная политика в российском законодательстве о местном самоуправлении
- Конституционно-правовое регулирование взаимодействия этнических сообществ и национальных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Создание единой российской многонациональной нации на основе развитой системы местного самоуправления — основа стабильности и будущего России. Местное самоуправление следует рассматривать как основу гражданского общества, одной из задач которого должно стать объединение людей, в том числе и по межэтническим основаниям, для реализации целей, близких каждому его члену. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление выступает необходимым элементом демократического государства и наделено наиболее действенными механизмами, так как осуществляется непосредственно населением с использованием различных форм организации1.
К важным аспектам современного развития нашей страны следует отнести в первую очередь становление новой государственности, основанной на выстраивании ответственной вертикали власти и включающей в себя в качестве неотъемлемой части принцип федерализма и систему местного самоуправления. К аспектным составляющим можно отнести проблемы федеративного устройства России, муниципальных образований, межнациональных отношений и национальной политики, прав человека, предотвращения и урегулирования этнонациональных конфликтов. Среди причин вышеназванных проблем: отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; несовершенство модели бюджетного федерализма; несовершенство как действующего, так и вновь принятого законов о местном самоуправлении; неопределенность роли этнических сообществ в конституционно и муници-пально-правовом регулировании (в частности, в формировании органов местного самоуправления в Российской Федерации) и др.
'федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации-2003. №40. Ст. 3822.
4 Формирование и становление органов местного самоуправления в России, как и в целом федеративных начал, зависит от решения национального вопроса. С другой стороны, успешная федерализация невозможна без четко выстроенной ответственной как вертикали, так и горизонтали власти, наличия высокоэффективных органов местного самоуправления и действенного механизма преодоления этнонациональных противоречий на национально-государственном и административно-территориальном уровнях. Наиболее актуальными проблемами местного самоуправления являются:
несовершенство правового регулирования муниципальных образований, что сказывается на взаимодействии муниципалитетов с органами государственной власти. Особенно остро это проявляется в сферах разграничения полномочий и обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
несоответствие полномочий органов местного самоуправления их ресурсному обеспечению;
неразработанность стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления, хотя о необходимости ее создания говорится в основных положениях государственной политики в области местного самоуправления.
Решение перечисленных проблем должно идти в следующих направлениях:
совершенствование отношений между различными государственными органами и органами местного самоуправления с предоставлением первым права приостанавливать решения органов местного самоуправления в случаях, если они противоречат закону (до рассмотрения вопроса судом) или носят неконструктивный, непродуманный характер;
поддержка местного самоуправления на государственном уровне (существующая программа государственной поддержки местного самоуправления должна выполняться в полном объеме - финансовом, организационном и информационном);
- для решения финансовых проблем, необходимо чёткое и однозначное определение перечня расходных полномочий и обязательств для каждого муниципального образования с учётом его типологии и компетенции и др.
Ученые устанавливают прямую зависимость между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны: из семи крупнейших по территории государств мира шесть - Австралия, Бразилия, Индия, Канада, США и Россия, за исключением Китая - являются федеративными. Китай по своему государственному устройству является унитарным государством. Федерациями в настоящее время являются 24 государства, в которых проживает одна треть населения планеты . Россия является федеративным государством, и основа ее государственного устройства в виде федерализма восходит к историческим, социально-экономическим и этническим источникам и составляющим. Россия и Индия - самые многонациональные государства-федерации, в России насчитывается более 200 этносов, в то время как в Индийском Союзе - более 500 исторически сложившихся этносов. Данный фактор их объединяет и определяет во многом сопоставимые и сходные пути решения национального вопроса, стратегические приоритеты при выработке национальной политики и стратегии государственного развития как федеративного устройства.
Становление и укрепление самоуправленческих структур как первоосновы российского федерализма — один из важнейших вопросов сегодняшнего развития России. Очевидная «нестандартность» российского самоуправления напрямую связана с полиэтничностью ее населения. В этой связи актуальность определения роли и места этнических сообществ в формировании органов местного самоуправления в Российской Федерации не вызывает сомнения.
Власть местного самоуправления имеет не только специфические функции, но и свои особые механизмы принуждения, необходимые для вы-
См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Отв. редактор В.ВЛазарев. 2-е изд., доп. и псрсраб. - М.: Спарк, 2001. - С. 23.
полнения своих полномочий. У местного самоуправления, в отличие от государства, нет армии, системы правоохранительных органов и т.д. Но у него есть сила общественного мнения, мощь коллективных совместных действий и другое. Мировой опыт свидетельствует о том, что подлинное самоуправление возможно лишь на основе постоянно генерируемой творческой инициативы рядовых граждан.3
Межэтническая проблематика в сфере местного самоуправления давно привлекала внимание ученых разных наук, так как общество заинтересовано в бесконфликтном развитии взаимоотношений и взаимосвязей индивидов -представителей различных национальных групп и народов. Особую актуальность вопрос взаимоотношений и взаимодействий этнических сообществ приобретает в условиях современного федеративного устройства России (с присущим ей многообразием народов, обладающих собственной культурой, неповторимостью форм общежития, традиций), в котором каждая этническая группа в обязательном порядке испытывает влияние других общностей, что приводит к многочисленным противоречиям и противостоянию интересов. В их урегулировании не последнюю роль призваны сыграть органы местного самоуправления. Для этого важно определить те необходимые составляющие, с помощью которых можно достичь надлежащего взаимопонимания и сотрудничества между этническими и конфессиональной сообществами на местном уровне. Поэтому, в силу своей неизученности и отсутствия правового механизма реализации, сегодня, одно из центральных мест среди основных проблем науки конституционного и муниципального права отводится вопросам конституционно-правового регулирования взаимодействия этнических сообществ в условиях формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Отмеченные моменты обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили ее актуальность.
3 См.: Lipset S. Consensus and Conflict: Essays in Political Sociology. New Brunswick New Jersey, 1985.
Степень научной разработанности темы. Заявленная диссертантом тема является предметом научного исследования в силу того, что роль этнических сообществ в конституционно-правовом регулировании и формировании органов местного самоуправления в таком аспекте не рассматривалась.
Тем не менее многие общие вопросы, касающиеся развития межэтнических отношений, взаимодействия и ассимиляции этнических сообществ, специфики этнических конфликтов затрагивались в трудах С.А. Арутюнова, Ю.В. Бромлея, Г.И. Гирвиц, П.И. Гнатенко, Л.Н. Гумилева, Г.У. Солдатовой, В.А. Тишкова и других авторов4.
Вопросы противодействия терроризму и экстремизму, возникающим по этнонациональным мотивам, рассматривались в работах ведущих российских ученых-юристов и политиков П.П. Баранова, К.К. Гасанова, В.Я. Кико-тя, Б.И. Кофмана, Е.Г. Ляхова, Г.В. Мартыненко, А.А. Сафарова, и других авторов.
Политико-правовому аспекту национальных отношений с точки зрения теорий разрешения национального вопроса, формы государственного устройства, защиты прав и свобод человека и фажданина большое внимание уделили такие правоведы и политологи, как С.А. Авакьян, А.А. Галкин, В.Н. Григорьев, И.В. Гончаров, И.Н. Глебов, В.В. Гущин, Ю.Г. Запрудский, С.Я. Лебедев, В.О. Лучин, С.С. Маилян, В.П. Малахов, А.Г. Мамонтов, И.Н. Сы-дарук, В.П. Сальников, В.Н. Фадеев, Е.Н. Хазов, Б.С Эбзеев, а также другие авторы.
Формированию органов местного самоуправления в рамках самобытности и развития муниципального права посвящены работы А.И. Вдовина, В.В. Еремяна, О.Е. Кутафина, A.M. Лимонова, А.С. Прудникова, В.В. Пыли-на, В.И. Фадеева и других авторов.
Бромлей Ю.В. Этносоциальные процессы: теория, история, современность. — М., 1987; Гирвиц Г.И. Этническая культура. - Смоленск, 2001; Доронченков А.И. Межнациональные отношения и национальная политика в России: Актуальные проблемы теории, истории и современной практики. - СПб., 1995; Здравомыслов А.Г. Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве. — М., 1997;
Рядом ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (Калинина К.В., Мацнев А,А.> Дашдамиров А.Ф., Савельев В.В., Жарников А.Е., Барма Ю.Н,, Ульянова Е.В. и др.) исследовались проблемы федеративного устройства в свете разрешения вопросов этнического и религиозного характера, в частности, в аспекте сопоставительного анализа федеративных отношений в многонациональных государствах: особенности политико-правового управления в канадской, американской и индийской моделях федерализма,5 а также, рассматривая этнический федерализм как один из принципов российской государственности.6
Однако следует констатировать, что в настоящее время отсутствует комплексное рассмотрение вопросов, связанных с ролью этнических сообществ в формировании органов местного самоуправления в рамках конституционного и муниципалыго-правового регулирования, что явилось выбором темы исследования.
Цель и задачи исследования предопределяются степенью научной разработанности темы. Целью настоящей диссертационной работы является проведение комплексного исследования теоретико-методологических, конституционно-правовых, муниципально-правовых и политико-правовых особенностей регулирования национальных отношений с позиции межэтнического взаимодействия и процессов его институцианизации в формировании органов местного самоуправления в Российской Федерации в условиях развития российского федерализма.
Для достижения цели ставятся и решаются следующие задачи;
- выявить общие закономерности и особенности правового регулирования межэтнического взаимодействия в России;
См,: Право народов на самоопределение: идея и воплощение, - М., 1997.- С. 96-102,171-178; Филиппов В,Р. Критика этнического федерализма.- М„ 2003»- С. 55-91.
6 См.: Казаков АЛ, Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. - 2004, -NL-C 31-46.; Алиев К. М, Российский федерализм в этносоциальном и региональном подходах // Семинар «Этнический фактор в федерализации России», 18 января 2000 г., М.,2000.
раскрыть формы правового закрепления этнического взаимодействия и ассимиляции этнических сообществ в муниципальных образованиях;
определить правовые формы этнического взаимодействия и ассимиляций этнических сообществ в условиях местного самоуправления;
- рассмотреть механизм конституционно-правового регулирования
взаимодействия этнических сообществ на предмет его соответствия задачам
гармонизации национальных отношений в практике организации муници
пальных образований;
определить основные теоретико-методологические, конституционно-правовые, муниципально-правовые и политико-правовые подходы к исследованию условий правового регулирования рассматриваемого взаимодействия этнических сообществ и национальных отношений при организации муниципальных образований;
выделить структурные элементы конституционно и муниципально-правового регулирования взаимодействия этнических сообществ и национальных отношений, в единстве его конституционных, национально-политических, культурно-этнических и правовых составляющих;
идентифицировать конституционно и муниципально-правовое регулирование взаимодействия этнических сообществ и национальных отношений в условиях местного самоуправления в рамках Российской Федерации с точки зрения их исторической и социокультурной преемственности;
исследовать зависимость политической формы государственного устройства России, формы организации управления на местном уровне от состояния межэтнических отношений в обществе.
Объектом диссертационного исследования являются отношения этнических сообществ и их ассимиляция в условиях современного российского федерализма, а также их роль в конституционно-правовом формировании органов местного самоуправления в Российской Федерации,
Предмет исследования - конституционно-правовое, муниципально-правовое регулирование взаимодействия этнических сообществ в условиях
10 формирования муниципальных образований и органов местного самоуправления, их историческая ретроспектива, современное состояние, динамика, основные тенденции развития и состояние научных разработок в этой сфере.
Методология и теоретические основы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания, теоретического анализа, синтеза, описания и сравнения общественных явлений в части, касающейся государственных» муниципальных, межэтнических и правовых аспектов. В работе широко использованы методы исторического, комплексного нормативного и сравнительно - правового анализов, моделирования, экстраполяции, позволяющие наглядно показать системность развития российского федерализма в условиях полиэтничности общества, в рамках которого формируются органы местного самоуправления и самоуправленические структуры.
Диссертант применил методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы и иные научные приемы, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции в развитии органов муниципального образования.
Диссертантом изучены основные работы:
рассматривающие конституционно-правовые особенности развития федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий, эволюции национально-политической культуры, проблематики суверенитета следующих отечественных ученых и политиков: Р.Г. Абдулатипова, М.В.Баглай, Л-Ф. Болтенковой, Д.Л. Златопольского, В.Д. Зорькина, Ю.Н. Ермаковой, A.bL Ким, А-В- Киселевой, А.Н. Клейменова, Д-А. Ковачева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Т.А. Яшко-вой и других;
исследующие муниципально-правовые основы организации и деятельности местного самоуправления в РФ следующих отечественных ученых; В.И.Бутова, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, П.П.Глущенко, НА. Емельянова, В.В.Еремяна, А.В.Захарова, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, А.Н,
Кокотова, О.А-Кудинова, Л.Е.Кутафина, В.А,Лапин3 В.Я. Любовного, А.М-Лимонова, Н»А.Модина, А.С, Прудникова, В.В, Пылина} В,В,Рудого> В.И. Фадеева и других.
- рассматривающие общие закономерности и особенности государственно-правового регулирования межэтнических взаимодействий следующих отечественных ученых: А.В. Авраменко, Х.А. Аджиева, С,А. Арутюнова, АХ Бейна, О-В, Борисовой, КХВ.Бромлей, ДЛ\ Жовтун, В.И.Козлова, Л.МКарапетяна, П.Я, Нечепуренко, С.В, Соколовского, В.А. Тишкова, В.Р. Филиппова, Г.А, Югай и других.
Источниками для проведенного исследования явились, прежде всего, опубликованные нормативно-правовые акты, регулирующие процесс становления системы местного самоуправления: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 28 августа 1995 года № 154); Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131); Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (в ред. ФЗ от 11 апреля 1998 г. № 55); международные правовые акты, регулирующие построение и развитие органов местного самоуправления, межэтническое взаимодействие и национальные отношения в Российской Федерации, и другие материалы.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одним из комплексных исследований актуальных проблем роли этнических сообществ в части их влияния на конституционно-правовое формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации и определены особенности.
Основные положения, отвечающие критерию научной новизны, могут быть сведены к следующему: дано авторское определение конституционно-правового регулирования взаимодействия этнических сообществ, выявлена сущностная характеристика и значение для политики государства в области
12 местного самоуправления; проанализирован исторический, социокультурный опыт конституционно- и муниципально-правового регулирования взаимодействия этнических сообществ в Российской Федерации и показано его влияние на современное состояние местного самоуправления; исследована конституционно-правовая природа местного самоуправления и определена роль этнических сообществ в формировании органов местного самоуправления; выработаны практические рекомендации, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, и разработаны предложения по совершенствованию их конституционно-правового статуса.
Исследование может способствовать научному поиску новых правовых решений в формировании органов местного самоуправления с учетом более полного и реального мнения населения.
На защиту вынесены следующие положения и выводы:
1.Местное самоуправление следует рассматривать как форму народовластия, одной из приоритетных задач которого является объединение населения по межэтническим основаниям для реализации общих целей, которые близки каждому се субъекту, что в результате и составит основу стабильности и будущего России. Органы местного самоуправления в многонациональной России призваны развивать у граждан заинтересованность в устойчивом функционировании институтов гражданского общества, повсеместно привлекать их к участию в управлении на местном уровне-
2. Важнейшей задачей органов местного самоуправления является содействие развитию государственности на условиях гармонизации межэтнических отношений, толерантности, предупреждения экстремизма. Реализация этой задачи предусматривает следующие направления деятельности: анализ и постоянное совершенствование законодательства о местном самоуправлении в области регулирования межэтнических отношений; подготовка сотрудников правоохранительных органов для работы в условиях полиэтнич-ного общества; разработка комплекса мер по формированию в обществе надлежащей правовой культуры, этнического многообразия и действенных ме-
13 ханизмов диалога; содействие прикладному мониторингу общественных процессов в области местного самоуправления,
3. Территориальное общественное самоуправление - наиболее перспек
тивная форма межэтнического взаимодействия и согласия, поэтому ему
должна быть передана часть полномочий органов местного самоуправления
по регулированию взаимодействия этнических сообществ как способа гармо
низации социальной жизнедеятельности в муниципальных образованиях на
территории Российской Федерации. Политика Российской Федерации в кон
ституционно-правовом регулировании взаимодействия этнических сооб
ществ участвующих в формировании органов местного самоуправления
должна развивать российскую национальную идентичность как коллектив
ную принадлежность к нему и его многонациональной культуре; строиться
на самостоятельных основаниях и по форме соответствовать территориаль
ному общественному самоуправлению.
Авторское определение «Конституционно-правовое регулирование взаимодействия этнических сообществ», под которым понимается система политических и правовых институтов, выступающая гарантом обеспечения и осуществления политики государства в области местного самоуправления и имеющая особое значение для: а) достижения взаимопонимания между различными национальностями; б) разрешения противоречий и конфликтов, развивающихся на межнациональной основе; в) муниципалыю-правового регулирования в сфере взаимодействия этнических сообществ; г) обеспечения реализации принципа равноправия всех граждан проживающих на территории муниципального образования.
Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, которые должны четко определить задачи и компетенцию субъектов конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений, в частности основой для улучшения межэтнических отношений и содействия росту толерантности в России может стать предложение о необходимости приня-
14 тия закона "О национальных отношениях", где будут учитываться интересы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Теоретическая н практическая значимость диссертации состоит в том, что она ориентироваїїа на решение актуальных проблем становления и развития органов местного самоуправления в Российской Федерации в свете принятия нового Федерального Закона о местном самоуправления.
Результаты проведенного исследования призваны способствовать дальнейшему совершенствованию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131) путем внесения в него ряда изменений в соответствии с предлагаемыми диссертантом предложениями и рекомендациями. Ряд положений диссертации могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях, научно-исследовательских центрах и учреждениях при подготовке теоретических, правовых разработок, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в отношении межэтнических сообществ, а также оказать помощь практическим работникам, занимающимся проблемами межэтнического взаимодействия (в частности, вопросами противодействия межнациональным конфликтам).
Апробация и внедрение результатов исследования в практику. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Теоретические положения и выводы исследования отражены автором в опубликованных научных статьях, лекциях, учебно-методических и учебных пособиях, а также в его выступлениях на научных и практических конференциях, международных семинарах, некоторые положения внедрены в учебный процесс. Диссертант принимал участие в конкурсе молодых ученых, проведенном Администрацией Смоленской области по исследуемой тематике. Результатом конкурсного отбора стало обсуждение достигнутых результатов в диссертационном исследовании на заседании Смоленской областной Думы, особое внимание было уделено практической разработке муниципального
15 оформления, в виде Устава муниципального образования, устанавливающего соответствующее муниципально-правовое регулирование взаимодействия этнических сообществ и национальных отношений на конкретной территории муниципального образования.
Структура диссертации подчинена логике исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложения, списка использованных нормативных актов и научной литературы.
Конституционно-правовая сущность местного самоуправления в РФ и его роль в национальной политике государства (историко-правовои анализ)
Вопрос формирования и развития муниципальных образований и муниципальной службы в Российской Федерации стоит сегодня очень остро, особенно в части, касающейся определения наиболее приемлемой модели муниципальных образований, У России есть многовековой опыт построения местного самоуправления в виде муниципальных образований- Истоки российского опыта восходят еще к 12 веку, когда на огромных пространствах Восточно-Европейской равнины возникло и получило развитие самоуправление славяно-русской общности. Но прежде чем перейти к анализу исторического наследия по местному самоуправлению, представляется важным определить сам терминологический смысл данного понятия. Определение «самоуправлению» различными учеными дается по-разному. Остановимся на наиболее приемлемой, на наш взгляд дефиниции и обоснуем свою позицию: «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенным местным административным органам, т,е. свободное участие народа в местной администрации», - так определял самоуправление выдающийся русский юрист М.И.Свешников . На наш взгляд, именно данное определение в полной мере согласуется с действующей Конституцией РФ и провозглашенной Президентом России и Правительством РФ стратегией выстраивания ответственной вертикали власти, которая, по моему убеждению, должна выстраиваться начиная с самых начальных, т.н. низовых структур власти, которыми и являются органы местного самоуправления. Что понимается под местным самоуправлением в наше время? Понятие местного самоуправления дается и в ст.З Европейской хартии о местном самоуправлении; «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» . В современной учебной литературе дается такое определение: «Местное самоуправление - особый, специфический уровень власти в государстве, В соответствии со ст.З Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (муниципальную власть). Кроме того, народ реализует свою власть непосредственно через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления»9.
Для того чтобы определить, насколько навыки местного самоуправления укоренились в сознании русского человека, целесообразно проследить динамику его развития на протяжения векового становления самого русского этноса в рамках формирования российской государственности. Изучение самоуправленческого опыта различных исторических эпох и цивилизационньтх периодов имеет прямое отношение к решению общественно-политических проблем современного этапа развития нашей страны, поскольку богатые традиции местных сообществ сегодня способны стать активной преобразующей силой социальной жизни в городах и районах. К основным этапам развития самоуправления ученые-историки и правоведы относят следующие семь основополагающих этапов:
1 - Самоуправление в период создания Древнерусского государства. Этот исторический период ученые ограничивают временными рамками: I этап - вторая половина IX - начало X века, II этап простирается далее до XII века. Этап характеризуется формированием территориально-общинных принципов (пришедших на смену родоплеменным) управления и самоуправления славяно-русской общности, расселившейся на пространствах Восточно-Европейской равнины. Произошедшие социальные трансформации в отношениях населения к земству, к вождям, в межплеменных взаимодействиях привели к формированию и укреплению принципиально новых отношений. Древнерусское общество опредмечивается территориальными посадскими, сельскими и волостными общинами. Первыми становятся Киевская и Новгородская самоуправляющиеся городские общины. Возникновение Древнерусской государственности сопровождалось развитием общинно-вечевых структур: а) кровнородственного общинного самоуправления; б) общинное самоуправление, основанное на взаимодействии и связях между соседями и соседскими поселениями, иногда межплеменные связи; и в) ритуально-клановых управленческих, в основном, военных организаций под предводительством князя-вождя. Общинно-вечевые самоуправленческие структуры сковывали инициативу, контролировали военную активность вождей, регламентируя образ жизни племенных поселений. Этим объясняется стремление вождей-князей выйти из-под общино-вечевой опеки и создать собственную управленческую (военную) организацию, «Причем «исторический парадокс» состоял в том, что общинное самоуправление было более демократичным, но все более неэффективным, а военно-клановая организация публичной власти была менее демократична, но давала более эффективные средства и механизмы принуждения и насилия, что и обеспечивало лучшие условия жизнеобеспечения разросшимся общностям - племенам, союзам племен городам-землям»10. Конечно же, в данном контексте речь идет о самоуправленческих институтах архаичной демократии, которые сыграли определяющую роль в становлении Древнерусской государственности, выкристаллизовав содержание публично-властных отношений на Руси, основанных: на территориальной независимости и децентрализации; выборности представительской власти; общинной дифференциации; общинной исрархизации; посадском вечевом самоуправлении; волостном вечевом самоуправлении; сельском вечевом самоуправлении.
2. Самоуправление в период создания Московского централизованного государства.
Централизация Московского государства охватывает период XII - XVI веков, когда в его состав постепенно вошли удельные княжества как исконно славянского происхождения, та и неславянского мира, присягнувшие на верность московскому государству. Этап характеризуется резким усилением центральной государственной власти. Необходимость обусловлена внешнеполитическими факторами военно-агрессивного характера. Складывающиеся предпосылки к середине XVI века к формированию сословно-представительной монархии определили принадлежность каждого подданного государства к определенному сословию. «Собирая русские земли, Москва собирала и их уклады. При незыблемости положения верховной власти способы управления менялись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории. Это было естественным, исторически обусловленным процессом, предполагающим возможность различных способов и вариантов управления в пределах существующего государственного строя.
Общие закономерности и особенности правового регулирования взаимодействия межэтнических сообществ в РФ
Конституционно-правовое регулирование взаимоотношений и взаимосвязей представителей различных этнокультур является одной из важнейших составляющих взаимопонимания и сотрудничества различных государств. Однако мы часто сталкиваемся с проблемами межкультурного взаимодействия и непонимания в среде разных народов, населяющих конкретную, иногда совсем небольшую территорию. Основная роль в установлении мира, согласия, взаимодействия и в целом нормальной жизнедеятельности на уровне города, поселка, отдельной местности отводится органам местного самоуправления. Следует признать, что только в последние годы произошло официальное и публичное признание местного самоуправления как формы и института народовластия, характеризующихся независимостью от государственной власти и отражающих процесс демократизации в гражданском обществе. Местное самоуправление призвано организовать на своей территории созидательный процесс населяющих малых и больших народов, соблюдая действующее законодательство. В Преамбуле «Европейской хартии о местном самоуправлении», в частности, говорится, «что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»; ...«что право фаждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств-членов Совета Европы демократическим принципам»; ... «что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне»; .„«что осуществление облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление»; ...«что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти» . Местное самоуправление, являясь формой низовой власти, наиболее приближено к народу, его проблемам и волеизъявлениям, в их числе и межнационального многообразия.
Законодательной основой правового регулирования взаимодействия межэтнических сообществ в России являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» , Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях»28, Федеральный закон от 6 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Се-вера, Сибири и дальнего Востока Российской Федерации» , Европейская хартия о местном самоуправлении, подписанная государствами-членами Совета Европы в 1985 году, и целый ряд других, имеющих непосредственное отношение к регламентации деятельности как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления и их структур.
Следует признать, что на данный период развития человечества нет ни одной этнической общности, которая не испытывала бы на себе воздействия со стороны культуры, либо правовой, либо религиозной, другой общности. В настоящее время просматривается огромное культурно-правовое многообразие современных народов, а этническая картина мира представляет собой динамично меняющийся процесс.
Бурно протекающие события последних десятилетий заставляют человечество обратить более пристальное внимание на вопросы регулирования межэтнического взаимодействия, которые во многом способны предостеречь современное общество от противоречий межэтнического характера, ведущих к таким проявлениям, как национализм, сепаратизм, терроризм. В основе конституционно-правового регулирования взаимодействия этнических сообществ лежат методы не только правовой науки, но и этнографического, исторического анализа, данные археологии, философии и других наук. Чтобы научиться регулировать межэтнические отношения, очень важно понять суть этногенеза, т. е. процесса развития этносов во всем многообразии и много-ликости, характерные черты их проявления, тенденции развития, и только тогда, на основе полученных знаний, формировать в рамках конституционно-правового поля муниципалыю-правовое пространство.
Этнос в научной литературе определяется как исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая совокупность людей, обладающих общими, относительно стабильными особенностями культуры (в том числе языка) по приобретению ими тех или иных форм государственности, политического и правового статуса, права на самоопределение .
Этнические процессы характеризуются двумя факторами - этническим объединением либо этническим разделением,
1. В ходе этнического объединения наблюдается слияние в новый и более крупный этнос нескольких ранее самостоятельных и родственных по языку и культуре народов. Таковым является слияние восточнославянских племен в древнерусский этнос, в ходе которого произошло сглаживание различий и противоречий между локальными группами внутри этноса, и как результат произошла трансформация этнического самосознания с постепенным формированием нового этнического самосознания древнерусского этноса. Разновидностью этнического объединения следует считать этническую ассимиляцию, происходящую в экономически развитых странах, где наблюдается большой миграционный процесс. В ходе этнической ассимиляции происходит растворение прежде самостоятельного этноса или его части в среде другого, более крупного, самостоятельного, экономически, социально и политически более развитого этноса. Процесс ассимиляции носит двусторонний характер - для ассимилируемого этноса это этнотрансформационный процесс, меняющий не только образ жизни, быта, но и самосознание данной миграционной группы этноса; для ассимилирующей стороны это этноэволюционный процесс, обогащающий культуру, в том числе и правовую.
Процесс ассимиляции проходит гладко, безболезненно и быстро, если уровень культуры примерно одинаков или когда переселенец попадает в среду, ненамного превышающую его по уровню культуры. В этом случае, в ходе взаимодействия очень близких друг другу по языку и культуре этносов, происходит явление этнической конвергенции-Истории известны примеры этнотрансформационного процесса, приведшего к этногенетической фиксации, когда произошло слияние народов, не связанных родством. Таковыми являются современные австралийцы, генетически связанные как с англичанами, так и с представителями других европейских этносов, история формирования американской и канадской наций.
В условиях Российской Федерации, для которой характерно огромное нагромождение этносов и народностей, процесс ассимиляции носит лишь частичный характер. Происходящие процессы взаимодействия внутри российского государства и крупных регионов, существенно различающихся между собой по языку, религии и культуре этносов, можно охарактеризовать как межэтническую интеграцию, которая приводит к появлению у взаимодействующих этносов ряда общих черт. Как результат, формируются не этносы, а особые межэтнические общности, которые лишь в отдаленном будущем могут слиться в единый народ, но это может и не произойти, так как они обладают лишь элементами общего самосознания, В данных условиях совершенно очевидна необходимость создания на уровне субъектов Российской Федерации Центров мониторинга миграций, службы абсорбции, юридической службы помощи мигрантам, призванных контролировать и направлять миграционные процессы в позитивно направленное русло.
Национальная политика в российском законодательстве о местном самоуправлении
Государственное устройство Российской Федерации характеризуется федералистской направленностью своего развития. Успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. В этом суть острой необходимости изучения конституционной, муниципальной системы в части этнополитической проблематики. Важен также и сопоставительный анализ различных конституционных и муниципальных систем в динамике решения ими этнонациональной проблематики, присущей различным моделям федерализма. Такое изучение позволяет ученым сформулировать основные предпосылки и условия, необходимые для оптимального регулирования этнона-циональных и межконфессиональных процессов политико-правовыми методами как в крупнейших федеративных государствах мира, так и в условиях развития федерализма в Российской Федерации и, в частности, на уровне формирующихся сегодня органов местного самоуправления.
Как справедливо отмечено учеными Дербичевой С.А., Богатчиковой К.С исследующими проблему федерализма55, «федерализм федерализму -рознь» и каждая из моделей федерализма строится на принципах, адаптированных к конкретным условиям конкретного государства: США - «унитарный федерализм»; Канада - «сильный Центр - сильные провинции»; Россия -«асимметрично-гибридный федерализм». Данное положение сохраняется и в отношении различных аспектов федерализма, таких как конституционно- правовые и этнополитические, представляющие собой подвижную, динамично меняющуюся данность, которая постоянно трансформируется и модифицируется применительно к конкретным условиям отдельно взятой страны и мира в целом. Причем взаимозависимости и тенденции взаимодействий между ними зачастую носят дуалистичный характер- Сегодня, например, налицо определенный сдвиг в сторону этнополитических аспектов федерализма, что обусловлено возрастанием роли национального и этноконфессионального факторов, их активным вмешательством в жизнь общества и государства. Однако одновременно с отмеченной тенденцией развивается и процесс укрепления конституционно-правовых основ, усиления общефедеральных структур, которые служат своего рода гарантами территориальной целостности и единства крупных федераций- Роль государства как основного регулятора, координатора и арбитра в разрешении этнополитических кризисов, таких как, например, сепаратизм, В условиях процесса глобализации подобное «совпадение» внешне раз нове кторных тенденций не является случайным, а имеет свою логику и закономерность; эти две тенденции как бы взаимодополняют друг друга, способствуя совершенствованию конституционно-юридических норм, исполнительных институтов власти, а также повышению адаптивных возможностей федерализма Вместе с тем, отечественный опыт федерализма, при всей его специфичности, неправильно было бы противопоставлять международному. В нем можно выявить немало черт и особенностей, сходных с различными зарубежными моделями. Творческое заимствование полезно, оно не есть механическое копирование, а может послужить взаимообогащению.
Федерализм обладает не только притягательной силой в виде демократических приоритетов социального регулирования, он является единственно приемлемой формой управления российским обществом в условиях его высокой полиэтничности. Компетенции в федеративном устройстве России распределены между двумя уровнями - федеративным центром и субъектами федерации, что создаёт возможность органам каждого из уровней сосредото читься на решении наиболее существенных и свойственных им вопросов. В свою очередь, субъекты федерации представлены двумя видами власти — государственной и муниципальной. Местное самоуправление имеет особый, специфический статус как уровень власти в государстве, оно существует наряду с государственной властью. Такое властное построение определяет федеративный уклад государственного устройства, и он закреплен Конституцией Российской Федерации. Это существенный шаг в развитии российского федерализма.
К сожалению, Основной закон РФ не решил всех ключевых вопросов национального и территориального устройства страны. Он закрепил ориентиры правового регулирования в сфере развития федеративных отношений и, что самое главное, проведения региональной политики. Наполняемость этих ориентиров во многом зависит от мудрости региональных и местных властей, их законотворческой компетенции и профессионализма. Правотворческий потенциал региональных и местных законодателей должен привести в соответствие с Конституцией РФ всю законодательную базу субъектов федерации и муниципальных образований, что является условием укрепления российской государственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, развития федеративных отношений, сохранения государственного единства и территориальной целостности.
Многие политики, ученые, отмечают период с 1991 по 1998 гг. как годы значительного ослабления федеративных основ российского государства. Федеративное государство характеризуется такими присущими ему признаками, как единая территория, наличие коренного населения, исторически проживающего на одной территории; центральная и региональная власть со свойственными ей полномочиями, действующими по всей территории данного государства. Поэтому требование сецессии, «суверенитета» ряда субъектов Российской Федерации, явилось посягательством на целостность и единство России, на ее государственный суверенитет, на общее право всех коренных этносов и народов государства, жить в единой стране, так как сохранение неповторимости и уникальности каждого из них возможно только в условиях и в составе единого российского государства, только в условиях существования союза народов России,
В основе возникающих проблем и конфликтных ситуаций лежат следующие причины:
- экономического характера - низкий уровень экономического развития страны, экономическая нестабильность, несовершенство модели бюджетного федерализма; малообеспеченность значительной части населения и др..
Конституционно-правовое регулирование взаимодействия этнических сообществ и национальных отношений
Россия имеет многовековой опыт строительства общенационального государства» однако национальный вопрос не перестает сохранять свою острую актуальность. Сохраняется и межэтническая напряженность, которая не может не вызывать тревогу у многих наших соотечественников, проживающих в регионах со сложной межэтнической структурой. Причины появления и сохранения межэтнической напряженности многолики. К таковым можно отнести целый ряд факторов, поддерживающих и питающих эту напряженность: миграционные процессы, ведущие к изменениям пропорций между коренным этносом и рядом других традиционно проживающих на отделен-ной территории в том или ином регионе этносов ; ошибки культурной и языковой политики на региональном и муниципальном уровне власти; несправедливые административные границы, с точки зрения расселения этносов; диспропорциональная представленность различных этносов в культуре, науке, органах государственной власти, органах местного самоуправления; различный государственно-правовой статус народов; бытовой и неофициальный национализм , сохраняющийся в ряде регионов России; различия в конфессиональной направленности как питающая среда зарождения противоречий и целый ряд других.
Нерешенность многих вопросов межнационального характера в условиях сложной межэтнической структуры российского общества порождает межнациональную напряженность, что представляет угрозу национальной безопасности государства. Профессор В.Н. Черкасов к числу основополагающих принципов национальной безопасности относит следующие: а) наличие правового общества; б) социально-ориентированное государство; в) цивилизованная рыночная экономика . Реализация основных принципов национальной безопасности возможна, прежде всего, на законодательном уровне. Законодательство российского государства на современном этапе его развития, в принципе, должно отвечать ряду необходимых требований: 1) «его четкость, однозначность и непротиворечивость, 2) соответствие ожиданиям общества и строгое соблюдение правового принципа: «Закон обратной силы не имеет»» , Проблема межэтнической напряженности может быть решена только с властных конституционно-правовых позиций, т.е. посредством права. Но, к сожалению, на сегодняшний день наше законодательство не отвечает перечисленным требованиям.
Следует отметить, что в отношении государственно-правовой национальной политики у России накоплен большой как положительный, так и отрицательный опыт. Политика национальных отношений начиная с Российской империи, вплоть до существования Советского Союза была основана на четко выработанной и жестко ориентированной стратегии построения государственности. В случае Российской империи следует говорить о династической многонациональной империи, подпитанной теоретическими и практическими концепциями, определяющими законодательный путь в свете решения национального вопроса. При строительстве Советского Союза страна шла по пути построения коммунистического интернационала, в основе лежали марксистско-ленинская идеология и идея построения коммунистического общества, общества всеобщего благоденствия для всех его граждан» с девизом — «от каждого по способностям, но каждому по потребностям». На основе имеющегося исторического опыта, в российском государстве сегодня наработаны и систематизированы многочисленные теоретические и практические концепции развития национальных отношений, наработаны исследовательские школы государственно-правового регулирования межэтнического взаимодействия, К основным школам можно отнести следующие:
1- Школа отечественной юридической этнологии. Ее выдающимися представителями начиная с конца 19 века до современности являются И.Л.Бабич, В.О.Бобровников, А.Б.Венгеров, Н.Ф.Грабовский, М.М.Ковалевский, А.И.Ковлер, А.В.Комарова, А.М.Ладыженский, Г.В.Мальцев, А.И.Овчинников, Г.Т.Трофимова. Трудами перечисленных авторов заложена основа формирования региональных правовых систем» основанных на учете специфики национального правосознания и политико-правовой культуры народов Северного Кавказа, Севера, Сибири, Дальнего Востока.
2. Школа современных конституционалистов: А.Х.Абашидзе, Ф.Р.Ананидзе, Л.ВЛндриченко, Н.А. Богданов, М.Н.Губогло, В.А.Кряжков, Б.А.Страшун, ТЯ.Хабриева. Разработаны вопросы обеспечения и защиты прав этнических общностей, в их числе национальных меньшинств, изучены вопросы правового регулирования и установления равноправия в отношении всех национальностей России.
3. Школа по изучению исторических предпосылок и опыта национальной правовой политики России. К данной школе следует отнести как юристов, так и историков и политиков А.М.Гонова, К.Ф.Дзамихова, И.П.Добаева, ЮЛО.Карпова, Б.С.Крылова, ЛА.Стешенко, И.БЛернову, А.И.Хасбулатова.
4. Школа социально-философских исследований межэтнического взаимодействия: детально исследован феномен национализма, узконациональных интересов, национальных и националистических процессов; изучены и описаны политические и правовые институты, призванные регулировать процессы межэтнического взаимодействия.
Указанные направления исследованы известными этнологами, социологами и философами КХВ.Арутюняном, А.А.Безвербным, В.Г.Бабаковым, Л.Н.Гумилевым, Г.И.Гирвиц, А. К-Дегтяревым, Л.М.Дробижевой, С.Я.Матвеевой, М.О.Мнацаканяном, А.И.Першицем, С.А.Панариным, Я.С.Смирновой, З.В.Сикевичем, С.Хантингтоном, Г.А.Югаем, ЭЛном и другими,
5. Школа правового регулирования и государственного построения национальных отношений в условиях российского федерализма. К ней мы относим ученых правоведов и политологов С.А.Авакьян, П.П.Баранова, С.Д.Валентей, А.АХалкина, АА.Захарова, Л.МКарапетяна, К.Д.Коркмасова, Ж.И-Овсепяна, С.В.Поленина, О.И.Чистякова, Б.С.Эбзеева, Э.В.Тадевосяна, В.Е.Чиркина. Изучены вопросы: дальнейшее развитие российского федерализма на основе совмещения административно-территориального и национально-территориального принципов; сформирована стратегия российской государственной державности в условиях полиэтничности общества.
