Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ З
Глава I. Местное самоуправление - форма осуществления публичной власти.в
Российской Федерации 15
1. Понятие местного самоуправления 15
2. Система местного самоуправления в Российской Федерации 34
3. Муниципальные выборы в системе местного самоуправления 68
Глава И. Особенности формирования выборных органов местного
самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе 98
1. Правовое регулирование института выборов в органы местного
самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе 98
2. Опыт создания модельных законов о выборах в органы местного
самоуправления 112
3. Механизм выборов представительных органов местного самоуправления
муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа 125
4. Проблемы действующего порядка выборов глав муниципальных
образований Ханты-Мансийского автономного округа 146
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 167
Список использованной литературы 180
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Тема диссертации обусловлена проводимыми в Российской Федерации демократическими преобразованиями, правовым закреплением местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя.
Конституция Российской Федерации выделяет два уровня осуществления народовластия: посредством государственной власти и посредством местного самоуправления (муниципальной власти). Из чего следует, что решение государственных задач и выполнение государственных функций осуществляется через осуществление государственной и муниципальной власти. Следует отметить, что жизнеобеспечение населения (в том числе в границах муниципального образования) является одной из первоочередных задач государства, что предопределяет положение местного самоуправления в системе его институтов.
В Российской Федерации конституционно установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 2 статьи 3); граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32).
Развитие идей демократии и плюрализма в противоположность бюрократическому административно - государственному подходу, господствовавшему при советском строе, наполняет избирательное право абсолютно новым содержанием. Несомненно, это влечет и изменение правовых подходов к пониманию положения избирательного права в российской правовой системе.
В настоящее время Россия связана рядом международных обязательств, вытекающих из присоединения к таким важнейшим правовым актам как Конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также Европейская Хартия местного самоуправления. Данные международные документы устанавливают общие принципы реализации в том числе и избирательных прав граждан, а также права населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления.
Сложность складывающихся в данной сфере отношений определяется также развитием федерализма, закреплением равноправия и самостоятельности субъектов Федерации (в частности, выделения круга собственных предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации), что влечет постоянные дискуссии о разграничении полномочий между данными уровнями власти, особенно острые в отношении регулирования избирательного права.
Несмотря на то, что основные принципы избирательного права в настоящее время закреплены как Конституцией РФ, федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ, более того, созданы механизмы их осуществления, до настоящего времени реализация избирательных прав граждан, особенно на уровне местного самоуправления сопряжена со значительными трудностями. В ряде случаев, ситуация осложняется бездействием субъектов РФ, несвоевременным созданием (или отсутствием вообще) необходимой правовой базы для осуществления местного самоуправления либо блокированием его развития посредством установления политической и экономической зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Существо данного исследования обуславливается также несомненной важностью проблемы обеспечения подлинного народовластия в государстве, в частности, на уровне субъекта Российской Федерации, что опосредуется созданием механизма проведения свободных выборов в представительные органы власти. Так, легитимность создаваемых выборных органов определяется не просто созданием эффективной избирательной системы на основе демократических принципов, обеспечивающих свободное выражение подлинной воли народа, но и созданием механизмов (элементов) данной избирательной системы тем уровнем власти, который может сделать ее наиболее эффективной.
Не менее актуальным является вопрос формирования субъектами РФ собственных избирательных систем (в том числе на уровне местного самоуправления). Как показывает исследование, большинство субъектов РФ (и Ханты-Мансийский автономный округ здесь не исключение) используют мажоритарную избирательную систему.
Таким образом, диссертационная работа основана на изучении двух важнейших институтов современного демократического правового государства: непосредственной демократии и местного самоуправления в их становлении и развитии.
Степень разработанности темы и круг источников. Вопросы становления муниципальной власти, касающиеся, в том числе, прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, приобрели особую актуальность во время политических преобразований начала 90-х годов, однако до настоящего времени интерес к ним со стороны и ученых и практиков только возрастает. В настоящее время появилось большое количество интересных работ в данной сфере, которые безусловно не могли быть оставлены диссертантом без внимания.
В то же время, несмотря на антидемократичность советской избирательной системы, данная сфера отношений рассматривалась и советскими учеными, правовые идеи которых до настоящего времени имеют несомненную ценность.
Необходимо выделить современных авторов, внесших значимый вклад в разработку проблем конституционного, избирательного и муниципального права, среди которых С.А. Авакьян, И.А. Андреева, М.В. Баглай, А.А. Белкин, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.И. Ковлер, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, С.Д. Князев, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, Л.А. Окуньков, А.Н. Постников, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Л.М. Энтин и др.
Также в основу диссертационного исследования положены работы авторов советского периода, среди которых СМ. Бродович, О.С. Иоффе, А.И. Ким, Б.А. Страшун, Ф.Н. Судариков, И.Е. Фарбер, Я.Н. Уманский и др.
В ходе проведения диссертационного исследования в полной мере использовалась нормативно-правововая база, включающая действующее федеральное законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (на выборные должности) муниципальных образований.
Предметом диссертационного исследования является муниципальные выборы как институт непосредственной демократии.
Цели и задачи исследования.
Основной целью диссертационного исследования является определение места муниципальных выборов в системе муниципальной власти российского государства, а также разработка предложений по обеспечению эффективного правового регулирования избирательных правоотношений в сфере местного самоуправления на уровне субъекта РФ.
Достижение поставленной цели производится через решение следующих задач: определение сущности местного самоуправления как формы публичной власти Российской Федерации; рассмотрение муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права; рассмотрение элементов системы местного самоуправления: форм непосредственной и представительной демократии, используемых на муниципальном уровне; исследование правовой природы муниципальных избирательных комиссий, их положения в системе властеотношений в государстве, состава и правового содержания их полномочий; выяснение значения муниципальных выборов в системе местного самоуправления; определение сущности избирательного права и видов избирательных систем; рассмотрение элементов избирательной системы, реализуемой при выборах представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования; рассмотрение особенностей избирательной системы Ханты-Мансийского автономного округа; внесение собственных предложений по осуществлению правового регулирования избирательной системы субъекта Российской Федерации в соответствии с конституционно гарантированными правами местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный и частнонаучные методы познания, в том числе: формально-логический, социологический методы, метод включенного наблюдения, сравнительного правоведения, системного анализа, исторический метод. Применение данных методов позволило изучать избирательные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, глубоко и всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.
Исторический метод позволил использовать дореволюционный и послереволюционный опыт регламентации избирательных отношений, а также наиболее адекватно оценить существо и правовые последствия политических преобразований 1990-1991 годов.
В процессе исследования использовался также междисциплинарный подход, что послужило основой рассмотрения избирательных правоотношений во всех аспектах их становления и развития.
Также при рассмотрении избирательной системы республики и ее элементов использовался метод сравнительного правоведения, с помощью которого диссертантом осуществлен анализ зарубежных избирательных систем, а также дореволюционного опыта, результаты которого, несомненно, имеют важное значение для исследования механизмов реализации избирательных прав в рамках той или иной избирательной системы.
ЭМПИРИЧЕСКУЮ БАЗУ ИССЛЕДОВАНИЯ СОСТАВИЛ АНАЛИЗ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ В ХАНТЫ-МАНСИЙСКОМ
АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ: 26 МАРТА 2000 Г. ВЫБОРЫ ГУБЕРНАТОРА
ХМАО; 9 АПРЕЛЯ 2000 Г. ПОВТОРНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ ПО ВЫБОРАМ
ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЕРЕЗОВСКОГО РАЙОНА И
ГОРОДОВ ПЫТЬ-ЯХ И РАДУЖНЫЙ; 10 СЕНТЯБРЯ 2000 Г. ВЫБОРЫ
МЭРА ГОРОДА КОГАЛЫМА; 14 ЯНВАРЯ 2001 Г. ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ
ДУМЫ ХМАО 3-ЕГО СОЗЫВА, ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ДУМЫ Г.
ХАНТЫ-МАНСИЙСКА, ВЫБОРЫ ГЛАВ МУНИЦИПАЛОЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ ГОРОДОВ НИЖНЕВАРТОВСК, НЯГАНЬ,
КОНДИНСКОГО РАЙОНА, ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 22
МУНИЦИПАЛЬНЬІХ ОБРАЗОВАНИЙ, ВЫБОРЫ ГЛАВ 13 ТЕРРИТОРИЙ
КОНДИНСКОГО РАЙОНА; 15 АПРЕЛЯ 2001 Г. ВЫБОРЫ ГЛАВЫ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ СОВЕТСКОГО РАЙОНА; 17
ИЮНЯ 2001 Г. ДОСРОЧНЫЕ ВЫБОРЫ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ Г. ХАНТЫ-МАНСИЙСК; 16 ДЕКАБРЯ 2001 Г. ПОВТОРНЫЕ ВЫБОРЫ 3 ДЕПУТАТОВ ДУМЫ ХМАО, ПОВТОРНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ ХМАО ПО НИЖНЕВАРТОВСКОМУ И СОВЕТСКОМУ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ОКРУГАМ, ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НИЖНЕВАРТОВСКИЙ РАЙОН», ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «СОВЕТСКИЙ РАЙОН», ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ РАЙОН»; 24 МАРТА 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ ПО НИЖНЕВАРТОВСКОМУ ОДНОМАНДАТНОМУ ИЗБИРАТЕЛЬНОМУ ОКРУГУ №221; 12 МАЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Г. НЕФТЕЮГАНСК; 20 ОКТЯБРЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ ПО ХАНТЫ-МАНСИЙСКОМУ ОДНОМАНДАТНОМУ ИЗБИРАТЕЛЬНОМУ ОКРУГУ №222; ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ ОКТЯБРЬСКОГО РАЙОНА; 27 ОКТЯБРЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НИЖНЕВАРТОВСКИЙ РАЙОН»; 17 НОЯБРЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ГОРОД ОКРУЖНОГО ЗНАЧЕНИЯ ЛАНГЕПАС»; 12 ЯНВАРЯ 2003 Г. ДОСРОЧНЫЕ ВЫБОРЫ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Г. УРАЙ; 2 МАРТА 2003 Г. ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ, ВЫБОРЫ ГЛАВЫ ГОРОДА
НЕФТЕЮГАНСК. Научная новизна диссертационной работы.
Диссертационная работа основана на исследовании особенностей избирательной системы Ханты-Мансийского автономного округа, которые нашли отражение в ряде основных выводов диссертанта. Всесторонних исследований, посвященных становлению и развитию такого института непосредственной демократии как выборы органов местного самоуправления, за редким исключением, до настоящего времени не осуществлялось.
Также диссертация содержит ряд новых положений в части установления гарантий реализации избирательных прав граждан, в том числе, таких как необходимость обеспечения самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в установлении собственных избирательных механизмов, а также разграничения полномочий в сфере правового регулирования избирательных прав между уровнями власти.
Диссертационная работа охватывает период с самого начала становления демократически избираемых органов местного самоуправления до современного этапа, включая рассмотрение законодательных инициатив и находящихся на стадии принятия законопроектов в сфере правового регулирования избирательных отношений.
При этом диссертантом изложен собственный подход в отношении формирования избирательных комиссий и правовой их сущности, а также месте в системе органов местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
Система публичной власти современной России, возглавляемая Президентом Российской Федерации, складывается из федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти, при этом местное самоуправление представляет собой одну из неотъемлемых форм осуществления народом принадлежащей ему власти.
Развитие в Российской Федерации муниципально-правовых норм и складывающихся на их основе общественных отношений предопределило выделение муниципального права в самостоятельную отрасль правовой системы.
3. Вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации продолжается формирование муниципального права как комплексной отрасли правовой системы, вместе с тем научные знания относительно
11 сущности местного самоуправления и природы его институтов сложились в нашей стране еще в начале прошлого века.
Вывод о том, что систему местного самоуправления образует совокупность форм непосредственного волеизъявления граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует принадлежащую ему власть по решению вопросов местного значения.
Вывод о том, что приоритетное значение в процессе организации местного самоуправления должны иметь формы не представительной, а непосредственной демократии, к которым относятся местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы), конференции жителей и т.д., посредством которых происходит формирование властных органов институтов на муниципальном уровне.
6. Вывод о целесообразности включения муниципальных избирательных комиссий в систему исполнительных органов местного самоуправления.
Вывод о необходимости передачи на муниципальный уровень решения основных вопросов, принципиальных для обеспечения реализации права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, как составной и неотъемлемой части права на осуществление местного самоуправления, таких как установление возрастных и иных цензов (в пределах, определенных законодательством), формирование избирательных комиссий муниципальных образований, использование избирательного залога и пр.
Вывод о том, что активными участниками местных выборов могут стать самые различные объединения граждан, действующие на территории муниципального образования, в первую очередь, такие как органы территориального общественного самоуправления, кооперативно-хозяйственные объединения (жилищные, гаражные, садово-огородные кооперативы), экологические и иные природоохранные общественные движения, а также некоммерческие объединения представителей малого и среднего бизнеса.
9. Вывод о том, что отношения в сфере выборов в органы местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа подпадают под воздействие общих принципов осуществления местного самоуправления в Тюменской области, установленных уставом и законодательством области, однако порядок выборов в органы местного самоуправления округа данными актами прямо не затрагивается и регламентируется законодателем Ханты- Мансийского автономного округа самостоятельно.
10. Положение о том, что модельное избирательное законодательство должно представлять собой научные концепции предлагаемых к принятию законов, а также устанавливать те или иные модели, в частности, избирательных систем субъектов РФ, без подробной регламентации конкретных избирательных действий.
11. Положение о том, что несмотря на то, что выборы депутатов представительных органов местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе традиционно осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства, в законодательстве Ханты- Мансийского автономного округа присутствует ряд нарушений конституционных права местного самоуправления на самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления.
Вывод о том, что возможно выделение особой категории -выборных должностных лиц муниципального образования, статус которых будет определяться специальным законом, в том числе посредством разграничения понятий «коллегиальный орган власти» и «единоличный орган власти», что в целом в наибольшей мере отвечает эффективному решению проблемы, учитывая положения Конституции РФ о выражении народовластия посредством органов власти.
Вывод о том, что порядок избрания главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления, предусмотренный законодательством Ханты-Мансийского округа, имеет в своей основе элементы мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства, что является обоснованным, поскольку порядок избрания высшего должностного лица местного самоуправления, в случае если выбор не производится непосредственно населением, должен содержать гарантии объективности и непредвзятости такого выбора.
Практическое и теоретическое значение диссертации.Диссертация может служить практической основой совершенствования избирательного законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также при разработке кодифицированного акта - Основ избирательного законодательства. Результаты исследования направлены на применение в практической деятельности законодательных органов, в том числе в работе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Практические предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы также в работе специальных органов (комиссий, советов, комитетов), так, например, большую актуальность данная работа имеет для созданных в настоящее время при органах государственной власти комиссий по разграничению полномочий между уровнями публичной власти РФ.
Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в преподавании таких учебных дисциплин как избирательное право и процесс Российской Федерации, муниципальное право РФ, основанных на них спецкурсов и семинаров.
Апробация результатов исследования.
Ряд теоретических и практических положений исследования отражены в трех публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах: Ханты-Мансийск 1999 г.,
Тюмень 2000 г., Санкт-Петербург 2001 г., Москва (МГСА) 2002 г., внедрены в практику преподавания учебного курса «Избирательного права и процесса» Московской гуманитарно-социальной академии и Тюменского международного института экономики и права.
Структура диссертации.
Построение диссертации обуславливается содержанием темы исследования. Диссертация состоит из 2 глав и 8 параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
