Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты в решении проблем формирования муниципальных органов охраны общественного порядка
1.1. Общественный порядок и муниципальный общественный порядок понятия, соотношение, сущность 15
1.2. Нормативно-правовая основа общественного порядка 48
1.3. Охрана общественного порядка в дореволюционный период на Кубани и опыт организации муниципальной полиции зарубежных стран 85
Глава 2. Организационно-правовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции)
2.1. Милиция общественной безопасности как переходная структура к формированию подразделений муниципальной милиции 112
2.2. Анализ правовых актов, имевших цель создание условий для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, и практика их реализации 139
2.3. Теоретическая модель муниципального органа охраны общественного порядка: структура, понятие, задачи 168
Глава 3. Финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка
3.1. Предпосылки формирования и теоретические расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка . 202
3.2. Совершенствование налогового и бюджетного законодательства как условие создания муниципальной милиции 225
Заключение 243
Список использованной литературы и нормативных источников 251
- Общественный порядок и муниципальный общественный порядок понятия, соотношение, сущность
- Нормативно-правовая основа общественного порядка
- Милиция общественной безопасности как переходная структура к формированию подразделений муниципальной милиции
- Предпосылки формирования и теоретические расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка
Введение к работе
Однако почти десятилетие указанные законодательные положения не реализованы, несмотря на то, что на федеральном, региональных и муниципальных уровнях за истекшее время предпринимались определенные правовые и организационные меры по их реализации. Эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления положительным результатом не завершился. Одна из причин слабая проработка научно-методического, законодательного и организационно-технического обеспечения проблем формирования муниципальных подразделений охраны общественного порядка. Кроме того, муниципальные образования оказались не готовы к выполнению поставленной перед ними задачи по содержанию подразделений муниципальной милиции за счет средств местных бюджетов по нормативам Министерства внутренних дел России. Несмотря на сложившуюся ситуацию, во многих субъектах Российской Федерации органами государственной власти и местного самоуправления предпринимаются попытки принять нормативно-правовые акты и сформировать отдельные подразделения муниципальной милиции, приблизить их к населению района (города) в решении задач, стоящих перед муниципальными образованиями.
Особую актуальность исследованию придает то обстоятельство, что оно проводится в условиях начавшейся полномасштабной административной реформы. Принятие новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления, грядущая реформа муниципальных образований позволит, наконец, формировать структуры органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Несмотря на общий рост научных разработок проблем муниципального права, комплексного исследования, посвященного теоретическим, организационно-правовым и финансовым основам формирования муниципальной милиции, в современных условиях не проводилось. В условиях муниципальной реформы, предстоящей реорганизации системы МВД России недостаточная научная разработанность указанных проблем и определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В современной отечественной юридической науке общетеоретические и отдельные аспекты становления и развития отрасли муниципального права исследовались в трудах ученых С.А. Авакъяна, П.В. Анисимова, Г.В. Атаманчука, Н.С. Бондаря, М.В. Баглая, В.И. Васильева, Н.И. Грачева, В.Т. Кабышева, Ю.Д. Казанцева, А.М. Кононова, В.А. Кудина, И.О. Кулиева, П.М. Курдюка, Е.Н. Ковешникова, М.Н. Козюка, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.Н. Незнамовой, А.Н. Нифанова, А.М. Лимонова, А.В. Мингеса, В.В. Пылина, А.С. Прудникова, Ю.М. Прусака, В.Д. Симухина, В.В. Таболина, М.Н. Тарасенко, В.И. Фадеева, Е.С. Шургиной, В.А. Юсупова и
др.
Вопросам компетенции органов власти и управления, охраны общественного порядка уделено значительное внимание в работах ученых А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, СТ. Гончарука, Д.А. Гавриленко, В.В. Денисенко, Е.И. Долина, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Л.Л. Попова,
Л.М. Розина, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.М. Семёнова, Е.П. Савельева, А.В. Серегина, Ю.П. Соловей, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др. В диссертации использовались труды и учитывались мнения таких учёных и исследователей в области теории и истории государства и права, как А.С. Азаренкова, Ю.И. Бондарь, Л.В. Бутько, В.В. Борисов, Н.С. Вершишева, О.Б. Герман, В.М. Курицин, В.В. Лысенко, И.И. Мушкет, И.И. Мелехина, С.А. Невский, П.И. Остапенко, Л.П. Рассказов, В.Н. Ратушник, М.С. Савченко, В.И. Сирица, Б.И. Трехбратов, И.В. Упоров, Е.Б. Хохлов и
др.
Опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран освящался в научных работах А.И. Алексеева, С.А, Воронцова, А.В. Губанова, А.П. Герасимова, Р.И. Денисова, А.М. Кононова, И.О. Кулиева, Ю.И. Осипова и др.
В теоретическом аспекте проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка ранее исследовались А.М. Кононовым. Немало ценного материала по проблемам правового регулирования деятельности милиции в Российской Федерации содержится в диссертационном исследовании Ю.П. Соловей. Однако современное состояние и тенденции развития муниципального права, проводимые в стране административная и муниципальная реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению и комплексному подходу в решении проблем создания муниципальной милиции.
В исследовании автор руководствовался положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым с 1 января 2006 года к вопросам местного значения отнесена организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милиции.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области реализации органами местного самоуправления своих
б полномочий по охране общественного порядка, организации и содержанию подразделений муниципальной милиции.
Предметом исследования являются федеральное и региональное законодательство, подзаконные и муниципальные правовые акты, организационные и финансовые основы, создающие условия для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в изучении теоретических, организационно-правовых и финансовых основ формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и внесении предложений по совершенствованию законодательства, обеспечивающего создание муниципальной милиции.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие основные задачи:
уточнить понятие общественного порядка, определить понятие муниципального общественного порядка, раскрыть их соотношение и сущность;
проанализировать нормативно-правовые основы общественного порядка;
изучить деятельность органов охраны общественного порядка в дореволюционный период на Кубани и опыт организации муниципальной полиции зарубежных стран;
провести анализ правовых актов, имевших цель создание условий для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, и практику их реализации;
разработать теоретическую модель муниципального органа охраны общественного порядка, определить понятие, структуру и задачи муниципальной милиции;
обосновать предпосылки формирования и провести теоретические расчеты по финансовому обеспечению муниципального органа охраны общественного порядка;
7 - внести предложения по разработке законодательства, определяющего правовые основы для создания муниципальной милиции.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, а также современные общенаучные и специальные методы познания (исторический, системный, сравнительно-правовой, логико-юридический, структурно-организационный, конкретно-социологический, статистический, моделирования).
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых, исследователей и специалистов в области теории государства и права, конституционного, муниципального, административного права. Нормативной основой исследования явилась Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, подзаконные и муниципальные правовые акты, относящиеся к предмету исследования. В диссертации проанализированы проекты нормативно-правовых актов, научные публикации, статьи, статистические данные, касающиеся проблем создания муниципальных органов охраны общественного порядка.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретических, организационно-правовых и финансовых основ формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, проведённое в условиях начавшейся реформы местного самоуправления.
В работе предлагаются авторские определения муниципального общественного порядка, правовых основ муниципального общественного порядка; разработана теоретическая модель муниципального органа охраны общественного порядка, определены понятие, структура и задачи муниципальной милиции; обоснованы предпосылки формирования и проведены теоретические расчеты финансового обеспечения подразделения муниципальной милиции; высказаны предложения по совершенствованию
действующего законодательства и принятию федерального закона о создании правоохранительных органов нового вида - муниципальной милиции. На защиту выносятся следующие положения и выводы,
1. Устоявшимся в юридической литературе понятиям общественного
порядка присущи определенные недостатки. Учитывая то, что общественный
порядок, как система общественных отношений, складывается и вне
территорий муниципальных образований (объекты транспорта, территории
ЗАТО, приграничные территории и др.), в работе впервые обосновывается и
формулируется понятие "муниципальный общественный порядок".
Муниципальный общественный порядок - это часть регулируемых нормами федеральных законов и подзаконных актов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами и другими социальными нормами волевых общественных отношений, складывающихся в трех основных сферах жизнедеятельности - труда, быта и отдыха человека, в пределах территории муниципального образования, имеющих своей целью обеспечение общественного спокойствия, безопасности личности, нормальных условий для деятельности государственных и муниципальных органов, организаций, общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, а также защиту имущественных прав. В предложенном автором понятии выделено четыре признака', правовой, содержательный, территориальный и целевой. Соотношение понятий "общественный порядок" и "муниципальный общественный порядок" находится в диалектическом единстве как общее и особенное.
2. Содержание сущности общественного порядка требует некоторой
уточняющей корректировки, в частности, компетенция и регулирование
деятельности субъектов охраны общественного порядка выходит за пределы
понятия "общественный порядок" и является частью правового механизма
его охраны. Несмотря на особую взаимосвязь между общественным
порядком и общественной безопасностью, она не даёт оснований для
отождествления этих понятий, тем более для рассмотрения их в качестве единой сферы общественных отношений.
3. Авторское определение понятия "нормативно-правовая основа
муниципального общественного порядка". Нормативно-правовая основа
муниципального общественного порядка представляет собой совокупность
(определенную иерархию) правовых норм, содержащихся в правовых актах
трех уровней власти: федеральном, субъектов Российской Федерации и
муниципальном, которая закрепляет права, свободы и интересы граждан,
определяет правомерное поведение, устанавливает запреты и
ответственность за их нарушение в сфере общественного порядка.
Современное состояние российского законодательства в сфере охраны
общественного порядка, основу которого составляет законодательство об
административных правонарушениях, представляет собой сложную
многоуровневую систему, не свободную от нормотворческих ошибок,
совершаемых законодателями на региональном уровне, сущность которых
заключается в выходе органов законодательной власти субъектов Российской
Федерации за рамки своей компетенции и возложении на сотрудников
милиции дополнительных задач. При принятии муниципальных правовых
актов в сфере общественного порядка прослеживается тенденция возложить
их исполнение и на сотрудников районных (городских) органов внутренних
дел, что противоречит Федеральному закону "О милиции". В связи с чем
актуализируется проблема создания муниципальных органов охраны
общественного порядка (муниципальной милиции).
4. Отсутствие четкого разграничения предметов ведения в области
законодательства об административных правонарушениях (по Кодексу
Российской Федерации об административных правонарушениях) порождает
противоречивость регионального законодательства федеральному,
хаотичность и отсутствие системности в текстах законов субъектов
Федерации об административных правонарушениях. В целях устранения
противоречивости, хаотичности и бессистемности регионального
законодательства, регулирующего сферу общественного порядка, необходимо внести изменения в раздел "Общие положения" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
5. Проводимая в стране полномасштабная административная реформа
предполагает реорганизацию системы Министерства внутренних дел как
органа исполнительной власти. Реорганизация взаимосвязана с решением
проблемы разграничения полномочий между федеральным центром,
регионами и местным самоуправлением. Реализация новых принципов
организации местного самоуправления объективно требует
совершенствования и организационно-правовых основ деятельности
подразделений милиции районного (городского) уровня. Милицию
общественной безопасности можно рассматривать как переходную структуру
к формированию подразделений муниципальной милиции, создание которой
- актуальная задача нового этапа развития местного самоуправления в
России.
6. Анализ правовых актов, регламентировавших создание
муниципальных органов охраны общественного порядка в прошлом
десятилетии, и практика их реализации показали некоторую
преждевременность и спешку в вопросе создания муниципальных органов
охраны общественного порядка. Фактическим инициатором этого процесса
явился только Президент Российской Федерации и его администрация.
Основные причины того, что децентрализация системы управления охраной
общественного порядка не состоялась, заключаются, во-первых, в ее
недостаточном законодательном обеспечении; во-вторых, в отсутствии
синхронности и взаимосвязи этого процесса с реформами всей системы МВД
России и самого местного самоуправления, многие законодательные
положения о котором являются формальными и декларативными. Несмотря
на то, что ранее принятые меры по реализации конституционных положений
11 об охране общественного порядка органами местного самоуправления не привели к повсеместному созданию в стране подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка, они все же сыграли положительную роль в реализации идеи о муниципализации милиции.
7. Правовых основ для создания муниципальных органов охраны общественного порядка, в условиях современной России, не достаточно. Поэтому предлагаемые модели муниципальной милиции носят научно-теоретический и дискуссионный характер. В связи с тем, что новые принципы организации местного самоуправления начали претворятся в жизнь, необходимо активнее вести поиск и новых форм охраны общественного порядка, совершенствования организации и деятельности милиции общественной безопасности. Это потребует принятия нового и приведения действующего законодательства о милиции в соответствие с новым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.).
Считаем целесообразным ускорить принятие проекта Федерального закона "Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации", в котором следует определить весь комплекс вопросов создания, правового статуса и деятельности муниципальной милиции. В условиях созданной правовой основы и обновлённых правовых актов, накопленный практический опыт в будущем подскажет не только возможные, но и наиболее целесообразные модели построения муниципальной милиции, её взаимодействие с криминальной милицией и иными подразделениями МВД России. Формирование подразделений муниципальной милиции отражает потребность общества в переориентации милиции на большую социальную роль, которая отвечает требованиям правового, демократического, социального государства, из репрессивного в прошлом, силового органа она должна превратится в социальный институт, обеспечивающий охрану муниципального общественного порядка и решения иных правоохранительных задач местного сообщества.
Муниципальные органы охраны общественного порядка (муниципальная милиция) - составная часть органов местного самоуправления, созданные для охраны общественного порядка на территориях соответствующих муниципальных образований и наделенные правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законодательством.
8. Проанализировав складывающуюся ситуацию по поводу
возможности и реальности создания муниципальных органов охраны
общественного порядка, нами обоснованы несколько объективных
предпосылок, которые могут, в том числе и финансово, в ближайшее время
обеспечить создание в стране подразделений муниципальной милиции.
Основные предпосылки: а) политическая; б) положительные тенденции в
экономике; в) учет разных возможностей регионов и некоторых социальных
факторов; г) знание зарубежного опыта о деятельности муниципальной
полиции; д) российский современный практический опыт создания и
деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка или
структур, близко похожих на них; е) наличие организационных начал; ж)
востребованность перемен.
Проведенные расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка подтверждают устоявшееся мнение о том, что в условиях проводимой налоговой и бюджетной политики органы местного самоуправления не могут финансово обеспечить местными бюджетами подразделения муниципальной милиции.
9. Анализ реализации действующего законодательства показал, что в
стране не создана система гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления для решения вопросов местного значения в полном объеме.
Предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства носят
существенный, комплексный, реформаторский, экономически обоснованный
характер, находятся на завершающей стадии принятия. Налоговая реформа
является обязательным условием обновления деятельности органов местного
самоуправления по реализации своих полномочий. При успешном осуществлении налоговой реформы можно утверждать, что органы местного самоуправления получат реальную возможность создать муниципальную милицию и реализовать законодательные положения по самостоятельной организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа).
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней положения в определённой мере развивают и дополняют современные теории муниципального и административного права. Они могут быть использованы при издании научной и учебно-методической литературы, преподавании дисциплин конституционного и муниципального права. Практическая значимость работы состоит в обосновании автором выводов и предложений, которые могут быть учтены при разработке и совершенствовании федеральных законов, ведомственных правовых актов, в законотворчестве субъектов Российской Федерации и правотворческой практике органов местного самоуправления.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики работы органов внутренних дел. Исследование основывается на обширном эмпирическом материале деятельности органов местного самоуправления. В работе анализируется современная практика нормативно-правового регулирования общественного порядка и его охраны в Краснодарском крае, Ростовской, Волгоградской, Белгородской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации. Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается изучением научных трудов по общей теории и истории государства и права, современных исследований ученых-государствоведов, достаточно обширным аналитическим материалом.
В научной работе представлены региональные и межрегиональные статистические и учётные данные МВД России, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в основном, Южного федерального округа. Совокупность комбинаций избранных методов исследования темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность полученных положений и выводов, выносимых на защиту.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, теоретические выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Краснодарской академии МВД России, обсуждались на различных науно-практических конференциях по актуальным проблемам охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями, проходивших в период с 2000 по 2004 год не только в Краснодарской академии, но и в других учебных заведениях. Материалы, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в учебном процессе Краснодарской академии МВД России при преподавании дисциплин "Муниципальное право Российской Федерации", "Конституционное право Российской Федерации". Основные положения, теоретические разработки и выводы диссертации нашли отражение в семи опубликованных научных статьях.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
Общественный порядок и муниципальный общественный порядок понятия, соотношение, сущность
Формирование муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях реформы местного самоуправления требует решения целого комплекса разнообразных проблем и прежде всего - теоретических. Нельзя не отметить, что понятию, содержанию и проблемам общественного порядка в прошедшее время в юридической науке и литературе уделялось недостаточно внимания. Наоборот, в советский период рассматриваемые проблемы постоянно находились в центре внимания широкого круга учёных-государствоведов и специалистов-практиков данной правовой сферы. В этой связи заслуживают уважения и самого пристального внимания труды советских и российских учёных, в которых раскрывается сущность общественного порядка и административно-правовые средства его укрепления: И.И. Веремеенко, СТ. Гончарука, Д.А. Гавриленко, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разарёнова, Л.М. Розина, Ю.П. Соловей, А.В. Серёгина, Е.П. Савельева, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и ряда других1.
Наше диссертационное исследование имеет цель - комплексно изучить в новых условиях возможности реализации органами местного самоуправления конституционных положений по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. Комплексное исследование предполагает изучение теоретических, организационно-правовых и финансовых основ формирования муниципальных органов охраны общественного порядка. Новые условия возникли в результате начавшейся масштабной реформы местного самоуправления, реального разграничения предметов ведения между центром, регионами и местным самоуправлением, его достаточным финансовым обеспечением для гарантированного и качественного оказания услуг населению.
Особую актуальность работе придаёт то обстоятельство, что в новом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ст. 15 и 16) поставлена задача уже не о формировании муниципальных органов охраны общественного порядка, а о создании подразделений муниципальной милиции1. Известно, что большинство положений Федерального закона № 131-ФЗ (за исключением отдельных статей) вступает в силу с 1 января 2006 года. Исходя из этого, автор считает, что используемые им в работе понятия "муниципальные органы охраны общественного порядка" и "муниципальная милиция" идентичны. Определённую новизну работе придаёт также и тот факт, что исследование проводится в условиях, когда в стране принят и действует новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, положения которого будут впервые использоваться при изучении заявленной проблематики. На эти обстоятельства автор обращал внимание в отдельном исследовании1.
В отечественной науке административного права проблемы общественного порядка как сложного социального явления были в центре внимания учёных нескольких поколений. Однако новые реалии жизни побуждают автора к переосмыслению устоявшихся подходов к определению понятия "общественный порядок", его содержательной стороне. К сожалению, до настоящего времени дефиниция "общественный порядок" законодательно не закреплена.
Одними из основоположников и теоретиков концепции общественного порядка в 60-70-х годах прошлого века выступили: М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко, А.В. Серёгин. Еще в советской юридической литературе предпринималось несколько попыток дать определение общественного порядка, раскрыть его сущность. Первоначально отдельными авторами он рассматривался либо как "урегулированноное советским народом состояние общественной жизни" , либо как " форма упрочения и развития социалистических общественных отношений"3, либо как "порядок, регулирующий отношения между членами советского общества" .
В первом случае общественный порядок определялся через другое, более широкое понятие (состояние общественной жизни), нуждающееся в установлении своего содержания. В двух других - общественные отношения рассматриваются как объект регулирующего воздействия общественного порядка, а не как элементы, образующие его содержание.
Нормативно-правовая основа общественного порядка
Приступая к исследованию нормативно-правовой основы общественного порядка, мы подчеркиваем, что в науке советского периода этому аспекту учеными и специалистами в области административного права уделялось более пристальное внимание. В этой связи следует упомянуть проводимые в те годы различные научные конференции, издания научных трудов, специально посвященных проблемам обеспечения общественного порядка . После обретения Россией государственности проблемы правового регулирования общественного порядка и его охраны фрагментарно освещались лишь в отдельных монографиях и диссертационных работах2. Задача данного раздела настоящей научной работы состоит в том, чтобы проанализировать действующее законодательство, которое составляет в своей совокупности правовую основу общественного порядка. Такой анализ мы будем проводить с учётом существующей иерархии правовых актов.
Нормативную основу правового регулирования общественного порядка составляют различные правовые нормы. При этом надо учитывать, что в прошлом десятилетии в стране сформировалось три уровня системы управления - федеральный, субъектов Российской Федерации (региональный) и местного самоуправления. На каждом из этих уровней существует своя совокупность правовых актов или единичные нормативные акты, в том числе локального (муниципального) характера. Перед тем как приступить к анализу массива правовых актов, регулирующих сферу общественного порядка, уместно еще раз подчеркнуть свою позицию относительно того, что общественный порядок отождествляется нами лишь правоустанавливающими нормами - правилами, предписывающими должное или возможное поведение, нормами-запретами, нормами-санкциями за нарушение запретов. За рамками исследования останутся правовые акты, определяющие компетенцию правоохранительных органов и регулирующих их деятельность по охране общественного порядка.
Главное место среди различных видов норм, определяющих нормативно-правовую основу обгцественного порядка, составляют конституционные нормы. "Человек, его права и свободы, - говориться в ст. 2 Конституции России, - являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". В Конституции России закрепляются права и свободы человека и гражданина (гл. 2), которые реализуются при нахождении граждан в общественных местах: право на труд и право на отдых; право на забастовку (ст. 37); право на благоприятную окружающую среду (ст. 42); право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30); право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31).
Вместе с тем, Конституция России содержит нормы, устанавливающие и обязанности граждан, осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17). Понашему мнению, сфера общественного порядка наиболее тесно связана именно с вышеуказанными конституционными нормами. Хотя, как мы видим, общей содержательной концепции общественного порядка в Конституции нет. Следовательно, здесь действует общеправовой принцип - разрешено то, что не запрещено законом.
Вторую группу правовых норм, регулирующих общественный порядок, составляют нормы отраслевого законодательства. Они конкретизируют права и обязанности граждан, закрепленные Конституцией России, и в ряде случаев, определяют порядок их реализации, а также ответственность за нарушение общественного порядка.
Речь идет прежде всего о нормах Уголовного кодекса Российской Федерации, в частности, нормах раздела IX "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка" (гл. 24). Уголовно наказуемыми правонарушениями, посягающими на общественный порядок, здесь являются: хулиганство (ст. 213), вандализм (ст. 214). Общественный порядок как дополнительный объект посягательства можно рассматривать в юридическом составе такого преступления, как, например, массовые беспорядки (ст. 212). Хулиганские мотивы преступлений присутствуют в ст. 207 "Заведомо ложное сообщение об акте терроризма", в ст.211 "Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава", в ст. 215.2 "Приведении в негодность объектов жизнеобеспечения" и некоторых других. Все перечисленные преступления имеют различные виды санкций.
Значительно более широкая сфера действия норм административного права, формулирующих составы административных правонарушений общественного порядка. В отличие от уголовного права, административное право в соответствии с пунктом "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении России и ее субъектов. В этой связи разграничим эту группу правовых норм на две подгруппы. К первой подгруппе следует отнести федеральные административно-правовые нормы, то есть юридические составы проступков, объединенных в главе 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность".
Милиция общественной безопасности как переходная структура к формированию подразделений муниципальной милиции
В соответствии со ст. 7 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. милиция в Российской Федерации впервые стала подразделяться на криминальную и милицию общественной безопасности (местную милицию)1. В части шестой этой же статьи указывалось, что в районах, городах, районах городов милицией руководят начальники отделов (управлений) внутренних дел исполнительных комитетов районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов ... Основными задачами криминальной милиции являлись: предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по делам, о которых обязательно производство предварительного следствия, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством (ст. 8).
Основными задачами милиции общественной безопасности (местной милиции) являлись: обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, а также оказание в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям (ст. 9). В статье девятой Закона был определен перечень подразделений и служб, которые вошли в состав милиции общественной безопасности. Это дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, государственной автомобильной инспекции, охраны объектов по договору, участковые инспектора милиции, изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач.
Законом предусматривалось, что численность милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащейся за счет республиканского бюджета РСФСР, устанавливается Советом Министров РСФСР. Численность милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащийся за счет бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, и местных бюджетов, устанавливается соответственно Советами Министров, входящих в состав РСФСР, республик и исполнительными комитетами Совета народных депутатов краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Ленинграда. Перечень подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет указанных бюджетов, определялся Советом Министров РСФСР. Устанавливаемая их численность не должна была быть ниже нормативов, утвержденных Министерством внутренних дел РСФСР.
Заключительная часть статьи девятой Закона определяла, что начальники милиции общественной безопасности (местной милиции) районов, городов, районов в городах, областей, краев, автономных округов и областей, республик, входящих в РСФСР, утверждаются в должности и освобождаются от нее исполнительными комитетами соответствующих Советов народных депутатов и Советами Министров республик по представлению начальников соответствующих органов внутренних дел республик и являются по должности заместителя этих министров или начальников.
С этого времени основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований стали выполнять подразделения милиции общественной безопасности (МОБ). Позднее указом Президента Российской Федерации № 209 от 12 февраля 1993 г. было утверждено
Положение о милиции общественной безопасности . В целях упорядочения деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции) и осуществления комплекса организационно-практических и штатных мер Министр внутренних дел издал Приказ № 84 от 2 марта 1993 г. "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 209". В нем, в частности, предписывалось шире использовать возможности привлечения финансовых средств предприятий, учреждений и организаций, добровольных взносов для увеличения в установленном порядке существующей штатной численности милиции общественной безопасности и создание новых ее подразделений (пункт 1.5).
В соответствии с Положением милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте. В районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. Правовая основа и принципы деятельности милиции общественной безопасности определяются законодательством Российской Федерации (раздел 1 Положения).
Предпосылки формирования и теоретические расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка
Словарь русского языка дает толкование значения слова "предпосылка" в двух вариантах. Первый вариант - исходный пункт какого-нибудь рассуждения. Второй - предварительные условие чего-нибудь1. Следовательно, в этом разделе работы мы начнем рассуждения о предварительных условиях, предпосылках которые могут и должны финансово обеспечить формирование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции). На наш взгляд, их несколько. Первая - политическая. Означает наличие политической воли у главы государства на проведение реформы местного самоуправления. Возникла реформа по инициативе Администрации Президента России, и до сих пор ее реализация находится под контролем главы государства.
Выступая на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации, Президент России В.В. Путин высказался так: "Местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. Вообще это власть, до которой рядовой гражданин должен дотянуться рукой. Он должен совершенно точно влиять на действия этой власти и чувствовать это влияние. Власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина - от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И от того, насколько эффективно работает конкретная управа, поселковая или районная администрация, судят о дееспособности всего государства в целом. ... Провозгласив Фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало, для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему, и в самые короткие сроки. Серьезных препятствий к этому, кроме обычной чиновничьей нерасторопности, здесь не вижу. На мой взгляд, прежде всего, необходимо сделать следующее.
Первое. В серьезном укреплении нуждается финансово-экономическая база местного самоуправления. Сегодня оно, по сути, влачит полунищенское существование, находясь в положении вечного "бедного родственника". Очевидно, что без стабильной и достаточной финансовой базы муниципалисты не смогут работать"1.
В одном из интервью Председатель комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления сделал особый акцент на то, что Владимир Путин хорошо знает международный, особенно европейский, опыт местного самоуправления, своими глазами видел как это делается на Западе. И сейчас он проявляет политическую волю, добиваясь, чтобы наконец-то местное самоуправление в России приобрело цивилизованный, действенный характер, вполне соответствовало нормам Европейской Хартии местного самоуправления. К сожалению, российская действительность не в полной мере вписывается в рамки закрепленной в Конституции России модели местного самоуправления.
Вот уже почти семь лет действует Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Правоприменительная практика показала, что в него надо вносить коррективы. В частности, не до конца четко прописаны полномочия органов местного самоуправления. Но главное - не подведена финансовая база для их должного осуществления. Завершается работа Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке проекта нового Закона. Мы планируем провести в федеральных округах консультативные совещания, хотим еще раз посоветоваться с представителями муниципальных образований, законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, чтобы, внося изменения в действующий закон, четко представлять, что там хотят видеть они.
Совещания будут проведены во всех семи федеральных округах. Хотя можно было бы в одном месте собраться и поговорить. Наверное, в любом округе многие вопросы будут повторяться. Но в каждом из них есть географические, национально-территориальные, экономические и иные особенности. Поэтому не исключено, что может появиться даже несколько моделей организации местного самоуправления. Для Сибири - одна, для Юга - другая, для Дальнего Востока - третья1.
Вторая предпосылка - положительные тенденции в экономике. В стране в целом и во многих субъектах Российской Федерации на протяжении нескольких лет наблюдается рост показателей в базовых отраслях экономики, что позволяет увеличить объем собираемых налогов. Ведущая тенденция 2003 года - экономический рост. Взять, к примеру, индекс промышленного производства. Только в девяти субъектах этот показатель ниже предыдущего, 2002 года. А во многих регионах промышленность росла с опережением среднероссийских 7 процентов. Больше всего в Республике Мордовия - 122,6 процента, в Ленинградской области - 120,9, Московской области - 115,9, Оренбургской области - 116,3, Томской - 114,4 процента. Еще один заметный штрих - положительная динамика в жилищном строительстве. В 2003 году в расчете на 1000 человек населения введено 253 квадратных метра общей площади жилья против 209 в 2000 году. По экспертным данным, к регионам с уровнем развития выше среднего отнесены 14: Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО, Республика Коми, Республика Татарстан, Ямало-Ненецкий АО, Ярославская, Самарская, Липецкая, Пермская, Московская, Тюменская, Нижегородская, Свердловская области.
На другом полюсе - 12 регионов с крайне низким уровнем развития: Еврейская АО, Курганская, Читинская области, Карачаево-Черкесия, Коми-Пермятский АО, Корякский АО, Дагестан, Ингушетия, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Тыва, Агинский Бурятский АО, Чеченская Республика. Остальные - средние (24 региона), ниже среднего (16), с низким уровнем (23). В 38 регионах России с уровнем социально-экономического развития выше среднего и близкого к среднероссийскому в 2003 году было произведено около 80 процентов совокупного объема валового регионального продукта (В РП). Более половины ВРП производится в 10 субъектах РФ: Москве, Ханты-Мансийском АО, Санкт-Петербурге, Московской области, Ямало-Ненецком АО, Самарской и Свердловской областях, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Татарстан1.
