Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и содержание административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности 12
1. Понятие и назначение административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности 12
2. Административный надзор как функция милиции 41
Глава 2. Организация административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности 56
1. Субъекты административно-надзорной деятельности милиции и основы организации их деятельности 56
2. Надзорные полномочия служб милиции 83
3. Формы и методы административного надзора милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности 105
Заключение 134
Список использованной литературы 138
Приложение 155
- Понятие и назначение административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности
- Административный надзор как функция милиции
- Субъекты административно-надзорной деятельности милиции и основы организации их деятельности
- Формы и методы административного надзора милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выбор данной темы исследования обусловлен появлением новых социально-экономических и политических условий жизни государства, общества, личности (признание высшей ценностью государства человека, его прав и свобод1; трансформация отношений собственности; построение демократического, правового государства), что, в свою очередь, изменило деятельность милиции вообще и в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в частности.
Задача охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории Российской Федерации, возложенная законодателем на милицию, объективно предопределила необходимость поиска новых форм и методов работы ее органов в современных условиях. Это вызывает потребность их всестороннего теоретического исследования, ибо переход государства в новое качественное состояние настоятельно требует не только поиска новых форм и методов в социальном обслуживании общества со стороны милиции, но и новой интерпретации оправданных практикой форм и методов деятельности милиции. К одной из таких форм деятельности милиции и относится административный надзор, осуществляемый органами милиции.
Среди ученых-административистов существуют различные точки зрения на административный надзор, различия, которых в основном обусловлены смешением понятий контроля и надзора.
Работы таких ученых-административистов, как Я.А.Здир, В.Б.Иссер, А.П.Кармолицкий, Ф.СРазаренов, М.С.Студеникина, внесли
Ст.2 Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.
большой вклад в изучение контрольной деятельности аппарата управления. Однако при этом главный акцент в исследованиях этих авторов был сделан на контрольной функции государственных инспекций, а административный надзор фрагментарно освещался как разновидность контроля. На необходимость специального исследования проблем административного надзора указывали в своих работах А.Г.Арбузкин, И.И.Веремеенко, А.В.Дюжаев, В.В.Жулев, В.В.Курников, В.В .Лукьянов, А.А.Михайлов, В.П.Митин, О .В .Раков, МЛ.Саввин, и другие.
Но до сих пор собственно административный надзор милиции в сфере охраны общественного порядка специальному монографическому рассмотрению не подвергался. Его исследования носили фрагментарный характер.
Необходимость теоретического опосредования проблемы на уровне монографического исследования обусловлена тем, что созрели условия для синтезирования цельного взгляда на проблему. Кроме того, ждет своего решения и ряд практических проблем в этой сфере. К этому следует добавить, что новые реалии современности требуют внесения корректировок в традиционно сложившееся подходы к решению данной проблемы.
Актуальность рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании проблем, предопределили и следующие обстоятельства.
Во-первых, на фоне существующих различных взглядов на административный надзор особую актуальность приобретает задача по формулированию понятия административного надзора и отличию его от контроля и прокурорского надзора.
Во-вторых, деятельность органов, реализующих административный надзор, по своему назначению и содержанию является правоохранительной, в особой регламентации нуждаются надзорные отношения, в которые
вступают эти органы. Есть потребность и в определении правового статуса этих органов как специальных субъектов надзорной деятельности.
В-третьих, не просматриваются четкая организация подсистем надзора, а также эффективное правовое обеспечение деятельности указанных подсистем.
Таким образом, исследование административного надзора в государственном управлении вообще и в сфере общественного порядка в частности вызывается насущными социально - экономическими, правовыми и политическими потребностями. Применительно к деятельности милиции эта проблема приобретает еще более четкое выраженные очертания.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в административно-надзорной деятельности милиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Предметом исследования выступает организация и правовое регулирование административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Цель и задачи исследования. Целью данной диссертационной работы является исследование организационно-правовых вопросов административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и формулирование на его основе предложений по совершенствованию правового регулирования и практики реализации надзорных полномочий милиции.
Для достижения поставленной цели диссертантом выдвинуты и решаются следующие основные задачи:
- выяснение сущности и содержания административного надзора, его соотношения с государственным контролем и общим надзором прокуратуры;
определение места административного надзора милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
исследование общих закономерностей построения системы субъектов административного надзора органов милиции;
характеристика надзорных полномочий милиции;
-разработка теоретических положений надзорной деятельности милиции и исследование ее форм и методов;
- формулирование предложений и рекомендаций по усилению эф
фективности организационного и правового построения системы админи
стративного надзора милиции.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются диалектические познания социальных явлений, которые позволили соискателю достаточно полно вскрыть организационно-правовой механизм административного надзора в сфере охраны общественного порядка, и обеспечения общественной безопасности, что предопределило возможность избрания новых подходов к постановке и разрешению вопросов функционирования субъектов административного надзора.
В диссертационном исследовании использовались частнонаучные методы: структурно-функциональный и статистический анализ, анкетирование, метод экспертных оценок и т.д., а также традиционно-правовые методы (теоретико-правовой, историко-правовой, сравнительно-правовой и др.).
При написании диссертации основными источниками информации являлись законодательные и другие нормативные акты, ведомственные правовые акты, отечественная и зарубежная литература, статистические данные. Вся эта информация позволила сформулировать ряд теоретиче-
ских выводов о сущности и содержании исследуемого явления, а применение частнонаучных методик обеспечило проверку их достоверности и проявления на практике.
Эмпирической основой диссертации, сделанных в ней выводов и предложений послужили материалы социологического исследований, проведенных автором в 1996-1998гг. в Тюменской и Курганской областях, а также в Академии управления МВД РФ. В частности, были опрошены 850 сотрудников милиции, а также 76 слушателей Академии управления МВД России из 12 регионов Российской Федерации.
Избранная автором методика исследования и обработка эмпирического материала были ориентированы на обеспечение репрезентативности результатов исследований. Стремление к наиболее полному и всестороннему анализу законодательного и литературного материала имело своей целью усилить обоснованность содержащихся в диссертации выводов и предложений.
Научная новизна исследования. В диссертации предложен новый взгляд на проблему административно-надзорной деятельности милиции, базирующийся на современных экономических, правовых, политических и организационных реалиях, а также осуществлен расширенный и углубленный анализ научных знаний об административном надзоре и практике его осуществления. Новизна исследования связана не только с избранием и комплексной проработкой проблемы, но главным образом - с обоснованием новых положений, которые могут оказать влияние на развитие теории административного права и совершенствования практики правоохранительной деятельности милиции.
Элементы новизны носит раскрытие сущности и содержания административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности с учетом новых условий функциониро-
вания общества. Надзорная деятельность рассматривается через призму ее задач и целей. Именно это, наряду с другими особенностями надзора, позволяет идентифицировать надзорную деятельность как самостоятельный вид административной деятельности милиции. Сущность административного надзора связана с охраной конкретных общественных отношений в целях их удержания в желаемом режиме функционирования. Это обеспечивает в итоге условия дальнейшего эффективного управления системой объектов. Данный вывод может восприниматься как один из значимых результатов настоящего исследования, что позволяет сделать последующие шаги по пути теоретического осмысления содержания административного надзора, в разработки его прикладных аспектов.
С новых позиций, излагаются и теоретические положения административного надзора.
Во-первых, содержание и сущность административного надзора раскрываются через анализ его внутренних и внешних вза-имосвязей,отличающихся своей сложностью и недостаточной правовой опосредованностью.
Во-вторых, административный надзор определяется как деятельность, имеющая в качестве объекта своего воздействия не только общественные отношения, но и материальные ценности.
На основе осуществленного теоретического обобщения изложенных позиций автор делает попытку сформулировать понятие административного надзора в целом, определяет его формы и методы, а также назначение данной деятельности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Диссертация содержит и новый подход к анализу проблем функционирования субъектов административного надзора.
Положения, выносимые на защиту:
1. Теоретические положения о сущности административного надзора
^ как приоритетной функции милиции по обеспечению общественного по
рядка и профилактики правонарушений.
*. 2. Понятие административного надзора милиции, исходя из новых
правовых взглядов на место и роль данной деятельности в сфере функции милиции.
Систематизация оптимальных форм и методов надзорной деятельности.
Концепция построения и оптимизации деятельности системы субъектов надзорной деятельности.
5. Предложения по совершенствованию организации надзорной дея-
^ тельности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общест
венной безопасности.
6. Предложения по совершенствованию правовой регламентации от-
дельных направлений надзора в сфере охраны общественного порядка и
обеспечения общественной безопасности.
7. Методические рекомендации сотрудникам милиции обществен
ной безопасности по осуществлению административного надзора в сфере
охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасно
сти.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в результате исследования орга-кф низационно-правовьгх вопросов конкретной правоохранительной деятельности автором предложен полный и комплексный взгляд на проблему административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Положения диссертации о новом подходе к оценке объекта административного надзора, соотношению правотворчества и правоприменения в сфере общественного порядка, характеристике компетенции субъектов административного надзора будут способствовать развитию общетеоретического взгляда на проблему надзора в системе властеотношений. Практическая значимость диссертации во многом предопределяется ее прикладными аспектами, а также совокупностью предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование системы, структуры субъектов надзорной деятельности, так и нормативно-правовой базы надзорной деятельности.
С этих позиций, содержащиеся в диссертации теоретические суждения соотносятся с практическими выводами, связанными с уточнением задач административного надзора милиции в сфере охраны общественного порядка применительно к деятельности конкретных служб, совершенствованием административно-правового регулирования режимов поднадзорных объектов, всех видов полномочий субъектов надзора.
Апробация результатов исследования. Разработанные автором рекомендации и предложения внедрены в практику деятельности милиции. В частности, предложения и рекомендации, сформулированные в данном диссертационном исследовании, используются УВД Тюменской области, как при разработке мероприятий по совершенствованию деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности милиции, так и в повседневной практике надзорной деятельности милиции.
Полученные результаты диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях в Тюменском Юридическом институте МВД РФ в 1995-1998гг.
Теоретические положения диссертации и вытекающие из нее рекомендации используются в учебном процессе Тюменского юридического института МВД РФ. Полученные научные результаты опубликованы в трех научных статьях. Некоторые положения диссертации были учтены при разработке проектов Федеральных законов " О контроле за поведением некоторых категорий лиц, освобожденных из мест лишения свободы" и " О социальной адаптации и оказании помощи лицам, освобожденных из мест лишения свободы".
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и трех приложений.
Понятие и назначение административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности
Исследования административно-надзорной деятельности милиции не потеряли своей актуальности в настоящее время. И хоть они, в том или ином объеме освещались в юридической литературе, все же исследования этой деятельности необходимы, так как до настоящего времени не сформулировано единого понимания понятие административного надзора, его сущности и назначения и других вопросов, необходимых для полного и всестороннего изучения данной деятельности.
Подтверждением этому служит то, что среди ученых -адми-нистративистов бытуют различные мнения в отношении понятия административного надзора, осуществляемого органами милиции. Одни ученые относят административный надзор к функции межотраслевого управления1, другие к надведомственному контролю2. Третьи считают, что административный надзор является формой или средством административной деятельности органов милиции . Четвертые полагают, что надзор присущ только органам прокуратуры и называют административный надзор "ведомственным надзором"2. И, наконец, пятые высказывают точку зрения о том, что административный надзор является функцией милиции .
Необходимо отметить, что ранее административный надзор определялся либо как форма контроля, либо вообще не выделялся исследователями. В то же время контролю в сфере управления и общему надзору прокуратуры всегда отводилась роль самостоятельных, обособленных способов обеспечения законности в управлении. Более того, между административным надзором и контролем ставился знак тождества4 .Между тем даже при первоначальном анализе сущности контроля и административного надзора становятся очевидным существующие между ними различия.
Чем же объясняется тот факт, что контролю со стороны ученых-административистов уделено гораздо больше внимания, чем административному надзору? На это, по нашему мнению, есть ряд причин, которые, в конечном счете, и обусловили более пристальное внимание к контролю.
Одной из причин является то, что, начиная с 1917 года все усилия государства, были направлены на развитие таких способов обеспечения законности, как контроль и общий надзор прокуратуры. За все последующие годы не было четко определено различие между контролем и административным надзором. Неясность в их оценке остается и в настоящее время. Другой причиной является позиция законодателя применяющего на практике без должного разграничения оба термина ("контроль", "надзор"). И в силу этого в законе нет четкого определения этих терминов.
Недостаточно проясняет вопрос о сущности административного надзора и рассмотрение с филологической точки зрения терминов "контроль" и "надзор". Одним из авторов словарей понимают их как слова синонимы1, другие же трактуют "контроль" как орган для наблюдения с признаками ответственности за осуществляемую деятельность, а "надзор" как "надсмотр" с целью проверки2.
Но все-таки контроль и надзор отличаются друг от друга своими специфическими особенностями, которые наиболее ясно проявляются, при рассмотрении властьсоотношение (т.е. отношения по управлению) контроля и надзора.
Особенности контроля заключаются в том, что отношения по управлению складываются между вышестоящими и нижестоящими (т.е. по схеме начальник - подчиненный,) например, МВД РФ -УВД области и обеспечивается мерами дисциплинарного воздействия.
Особенности административного надзора заключаются в том, что отношения по управлению, не связанные с соподчиненностью и обеспечиваются мерами административного воздействия, в том числе административными взысканиями,(например ГАИ - участник дорожного движения)
Также можно подтвердить, что главной и определяющей чертой, разграничивающей понятие контроль и надзор, является ярко выраженный надведомственный характер административного надзора и невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта, что не характерно для контроля1.
Административный надзор как функция милиции
Для того чтобы наиболее полно уяснить сущность административного надзора, необходимо рассмотреть, какое место он занимает в структуре функций милиции. Среди ученых-адми нистративистов по данному вопросу существуют различные мнения, нет единой классификации функций милиции. Одна из таких точек зрения, высказанная АЛХКореневым, на наш взгляд, наиболее верна. Согласно его точке зрения , структура функций милиции подразделяется на три направления деятельности: -административную; -оперативно-розыскную; -уголовно-процессуальную. 1) административная деятельность - это непосредственное, практическое осуществление органами милиции фушщий по охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью административно-правовыми средствами; 2) оперативно-розыскная деятельность - это деятельность, которая проводится гласно и негласно оперативными подразделениями милиции в соответствии с Законом РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан; 3) уголовно-процессуальная деятельность - это деятельность, включающая в себя: -производство дознания по уголовным делам в пределах, установленных законом; -производство неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие; -выполнение поручений прокурора и следователя о производстве розыскных и следственных действий1. Вместе с тем, хотелось бы добавить, что названные виды деятельности милиции (т.е. административная, оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная деятельности) взаимосвязаны между собой и в повседневной практике милиции выступают в единстве. Например, сотрудники милиции общественной безопасности, осуществляя административную деятельность, обязаны предупреждать и пресекать любые преступления. В то же время сотрудники криминальной милиции не могут проходить мимо совершаемых административных правонарушений.
Однако существуют и другие мнения относительно фушсций милиции. Например, С.И.Котюргин критиковал подобное разделение функций милиции, говоря при этом, что "работники милиции сообразуют свою деятельность с нормами гражданского, гражданско-процессуального, трудового законодательства. Следовательно, если быть логичным, то нужно говорить и о гражданском и трудовом направлениях в деятельности милиции1". По данному высказыванию С.И.Котюргина заметим, что милиция в своей деятельности, конечно, касается и других институтов права (гражданского, трудового и т.д.), но эти отношения не носят столь значительного вмешательства в данные правовые институты по сравнению с административным, уголовным и т.д. правом. И поэтому, на наш взгляд, нет необходимости выделять их в отдельные направления деятельности милиции.
Рассматривая классификацию функций милиции, С.СКотюргин предложил классифицировать функции милиции следующим образом. По его мнению, "функции милиции подразделяются на три группы:
1) общие функции (которые включают в себя - учет, прогнозирование, планирование, регулирование и контроль);
2) специальные функции (куда отнесены - общий надзор, специальный надзор, оперативно-розыскная деятельность и дознание);
3) особенные функции (куда причислены воспитательная, обеспечение общественной безопасности, обслуживание, применение мер принуж-дения и экономическую)" . Не совсем понятно, почему С.И.Котюргин вы-делил функции "специальные" и "особенные". Кроме того, в отношении названных здесь функций есть много вопросов. По нашему мнению, милиция не обладает ни воспитательной, ни экономической функциями хотя бы потому, что ни одна из них не находится в сфере задач милиции и их неправильная трактовка может нарушить статус милиции. Конечно, при осуществлении милицией своих функций в определенных случаях имеется экономический эффект (например, при взимании штрафа с нарушителя) или воспитательный эффект (например, при осуществлении профилактической работы или наложения административного взыскания). Но это проявляется как дополнительный эффект при осуществлении милицией своих функций. Обеспечение общественной безопасности и обслуживание (или оказание помощи) Законом о милиции отнесено к задачам, стоящим перед милицией .
Что же касается мер принуждения, то это не функции милиции, а метод деятельности милиции при выполнении своих функций. В отношении общих функций можно сказать, что они присущи любому органу управления.
Другую точку зрения в отношении классификаций функций милиции высказывает Ю.П.Соловей, который критикует классификацию функций милиции, предложенную А.П.Кореневым, объясняя это тем," что административная деятельность в отличие от оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности как милицейская функция никак не связывается со специфическим социальным назначением милиции. Административную деятельность осуществляет любой орган исполнительной власти2.
Субъекты административно-надзорной деятельности милиции и основы организации их деятельности
В деятельности органов внутренних дел наиболее ярко проявляются основные черты административного надзора. Именно в системе отраслевого управления они получили наиболее четкое организационное обособление. Обособленность данного звена помогает лучше понять функции административного надзора. Как справедливо заметил Р.И.Денисов "для всех суждений об административном надзоре, различных теоретических концепций контрольно-надзорной деятельности в рамках государственного управления, деятельность и статус исследуемых субъектов административного надзора в органах внутренних дел по существу является "прокрустовым ложем"1. Применительно к организационным, функциональным и праворегулирующим вариантам построения исследуемых субъектов административного надзора допустимы сравнения, "сверка" систем административного надзора независимо от их принадлежности к областям управления (народное хозяйство, социально-культурное и административно-политическое строительство)".
Необходимо заметить, что для управления в деятельности органов внутренних дел характерно не только "физическое" сосредоточение объектов и субъектов административного надзора, но и то, что субъекты представляют больше разнообразия, заключающегося в том, что они различаются как по форме, так и по способу образования, финансирования, и т.д. Кроме того, субъекты административного надзора в системе органов внутренних дел обладают полным объемом форм и методов, присущих этой деятельности на данный период времени. В целях выяснения характеристики субъектов надзора в системе органов внутренних дел рассмотрим вопрос об организационной структуре отрасли. В юридической литературе в той или иной степени уже освещалась данная проблема. Также и в современной административно-правовой литературе уделяется этому вопросу большое внимание1, где органы внутренних дел рассматриваются наряду с другими ведомствами, действующими в области административно-политической сферы (Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности, Министерство юстиции РФ, Министерство иностранных дел РФ).
Деятельность органов внутренних дел исследовалась учеными-административистами во всевозможных аспектах, однако, в основном преобладали три направления: -управленческое (государственные и социальные аспекты); -правовое; -оценка эффективности деятельности отрасли как составной части правоохранительной системы2. Рассмотрение организационной структуры органов внутренних дел в рамках данного исследования имеет несколько причин:
1. Организационная структура органов внутренних дел, как и всех иных органов управления, должна соответствовать их функциональному содержанию. Достигнуть этого можно путем организационного размежевания внутри отрасли и оснащением каждого элемента структуры соответствующей компетенцией. Следовательно, подвергая анализу организационную структуру органов внутренних дел, можно выяснить те ее элементы, которые по своему целевому назначению и характеру деятельности являются субъектами административного надзора.
2. Организационная структура органов внутренних дел и вычленение из нее надзорных звеньев позволит судить об удельном весе административного надзора в функциональной структуре отрасли вообще и в рамках административной деятельности, в частности. Этот подход дает возможность судить об органах внутренних дел как о системе, в которой наиболее заметна концентрация надзорных полномочий. Для одних элементов системы они являются основными в компетенции, для других-осуществляются наряду с полномочиями иного характера.
3. Организационное обособление в структуре органов внутренних дел звеньев административного надзора дает возможность обоснованного подхода к оценке соотносимое объекта управления в области внутренних дел и объектов надзорной деятельности.
4. Выделение в организационной структуре органов внутренних дел интересующие нас элементы - структуры дает возможность оценить уровень специализации данного звена государственного аппарата, а, следовательно, и наметить возможные и целесообразные пути его организационного совершенствования.
Органы внутренних дел, как отдельно взятая система, представляет собой совокупность составных частей, каждая из которых имеет свои задачи, силы и средства, обеспечивающие их выполнение. Специфика этих задач, формы и методы деятельности послужили с одной стороны размежеванию направлений деятельности, с другой - объединению внутри сиетемы тех ее звеньев, задачи которых близки по своему содержанию, либо их деятельность имеет общий объект воздействия.
В настоящее время некоторые ученые-административисты, исследуя, органы внутренних дел, подразделяют их на милицию, внутренние войска и подразделения Государственной противопожарной службы1.
Не оспаривая в целом данную классификацию, хотелось бы заметить, что исходя из задач, стоящих перед органами внутренних дел в современный период данную классификацию можно представить следующим образом: милиция, органы исполнения наказания, Государственная противопожарная служба, органы предварительного следствия, паспортно-визовая служба. В отношении органов исполнения наказания необходимо иметь в виду, что издан Указ Президента РФ "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации", в котором говорится о поэтапном реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ, предусмотрев ее передачу в ведение Министерства юстиции РФ. Также в указе предусматривается то, что необходимо подготовить проекты федеральных законов, вытекающие из вышеназванного указа. Следовательно, до принятия соответствующих законов, органы исполнения наказания, являются субъектами органов внутренних дел2. Что касается внутренних войск, то они хотя и входят в систему МВД, но не входят в структуру органов внутренних дел.
Формы и методы административного надзора милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности
Формы и методы административного надзора являлись предметом исследований многих ученых-административистов. Рассмотрение данной проблемы, актуальной для административного надзора, возможно лишь с учетом ее научной разработки в масштабах управления в целом1.
Остановимся лишь на некоторых моментах, представляющих интерес для диссертационного исследования. 1. В административно-правовой науке сложилось довольно стройное учение о формах и методах управления, хотя это вовсе не исключает определенной спорности в некоторых ее аспектах. Отношение ученых-административистов к основным методам управления в основном имеет больше общих моментов, чем различных2. Основные различия прослеживаются в варьировании классификации форм и методов. 1. В соответствии с предметом данного исследования поиск форм и методов сужается до пределов конкретной деятельности. Становится воз можным и рациональным избирательный подход к разработанным в юри дической науке концепциям форм и методов. Это объясняется тем, что любая конкретная деятельность в структуре управления (в данном случае административный надзор) как отдельная функция или обособленная за дача значительно уже управления в целом, а, следовательно, располагает ограничениями в сравнении с числом форм и методов реализации. 2. Субъекты административного надзора осуществляют свои пол номочия в пределах отношений власти-подчинения, в которых и выступа ют в качестве властной стороны. Это дает основание говорить о том, что административно-правовой метод является определяющим в системе ме тодов административного надзора и для избрания конкретных форм дан ной деятельности. На наш взгляд, в этом и есть суть правильного подхода к пониманию форм и методов административного надзора как прикладному отражению теоретических разработок общих начал управления. Формы административного надзора. Как и методам, им присуще те же признаки, что и формам управления вообще1. Так же, как и для управления, формы надзора являются внешним выражением содержания осуществляемой деятельности. Очевидно, что процесс реализации компетенции органов надзора в системе государственного управления и, в частности, управление в сфере охраны общественного порядка заключается в практическом применении тех конкретных форм, которые отвечают содержанию и целям административного надзора. В соответствии с этим формы надзора различны по своему целевому назначению. Особого внимания заслуживают те из них, которые непосредственно связаны с компетенцией субъекта надзора, исходя из существа конкретных его полномочий. На наш взгляд, вполне допустима классификация форм надзорной деятельности, при которой они могут быть сгруппированы в одном ряду с компетенцией. В этом случае формы могут быть представлены как обеспечивающие: -деятельность в связи с регулированием соответствующих общественных отношений; -собственно надзорную деятельность; -применение административно-правовых санкций или юрисдикци-онную деятельность.
Попытка именно таким образом представить формы административной надзорной деятельности создает известные трудности детальной их характеристики. Здесь неизбежны повторения, ибо в каждой группе форм будут иметь место, скажем, правовые и не правовые, организационные и связанные, например, с совершением материально-технических действий и т.п.
И все же классификация форм надзорной деятельности по основному критерию - связи с компетенцией органа административного надзора имеет смысл. И вот почему. Осуществляемый в рамках государственного управления административный надзор предстает как вид специальных работ. Он заметно отличается по своему содержанию от всех иных действий по управлению, а, следовательно, нуждается в специализации конкретных его форм. Причем особым образом здесь проявляют себя не правовые формы. Их закрепление в механизме административного надзора не есть продукт общих государственных правоустановлений, а является результатом избирательного подхода центрального отраслевого органа управления (МВД РФ) к оценке конкретных форм деятельности, их рациональности и целесообразности. Формы, определяемые актами внутриотраслевого характера, не есть нечто застывшее, раз и навсегда установленное. Они могут видоизменяться, дополняться и т.п., в зависимости от состояния не только поднадзорных объектов, но и от уровня организованности самой системы надзора, ее научно-технической вооруженности.
Разумеется, нет, да и не может быть в надзорной деятельности каких-либо особых форм, которые бы не вписывались в общепринятые наукой административного права классификационные рамки1. И все же самостоятельная классификация форм надзора вскрывает те из них, которые не характерны для иных функций управления, но реально существуют в системе административного надзора.
