Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Правовые основы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности 17
1.1. Правовое положение органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан 17
1.2 . Понятие и содержание общественного порядка и безопасности 41
1.3. Правовой статус милиции общественной безопасности 59
1.4. Характеристика полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности 77
Глава 2. Организационные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности 88
2.1. Отечественный и зарубежный опыт деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка 88
2.2 . Организационные формы и методы, применяемые органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности 116
2.3 . Ресурсное обеспечение милиции общественной безопасности органами местного самоуправления 140
2.4. Основные направления совершенствования правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности... 154
Заключение 168
Список использованной литературы 174
- . Понятие и содержание общественного порядка и безопасности
- Характеристика полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности
- . Организационные формы и методы, применяемые органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности
- . Ресурсное обеспечение милиции общественной безопасности органами местного самоуправления
. Понятие и содержание общественного порядка и безопасности
Происходящие в последние годы в нашей стране глубокие социально-экономические преобразования требуют не только проведения скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиление защиты прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях крайне важен действующий механизм укрепления общественного порядка, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности. Термины «общественный порядок», «личная безопасность граждан», «общественная безопасность» имеют широкое распространение, они часто употребляются как в международно-правовых документах, национальном законодательстве различных стран , так и в социально-экономической и юридической литературе1. Это предполагает необходимость теоретического определения понятий общественного порядка, личной безопасности граждан, раскрытия содержания их обеспечения и охраны. В литературных источниках по вопросам государства и права понятие общественного порядка принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкование этого понятия.
Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. Общественный порядок коренится в самом характере производства, обуславливается, в конечном счете, системой производственных отношений,
Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1998 г.; Конституция Российской Федерации. Принята всеобщим голосованием 12 декабря 1993 г.; Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. являясь в тоже время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития.
Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации, действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведения людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства.
Изложенные выше положения о понятии общественного порядка имеют определенное значение для его характеристики, однако содержащаяся в них трактовка права только как системы правил поведения, широкое толкование законодательства, позволяющее подменять законы инструкциями, не отражает современные представления о государстве и праве1. В тоталитарном обществе человек был винтиком в механизме государства. Права человека понимались с позиции установления их со стороны государства. В сфере общественного порядка практически не допускалось право обжалования незаконных действий должностных лиц. В частности, долгие годы не допускалось обжалование постановлений начальников органов внутренних дел, их заместителей о наложении административных взысканий за мелкое хулиганство. Вследствие этого, несмотря на демократические формулировки в определениях общественного порядка, демократия в этой сфере фактически отсутствовала.
Переход общества в Российской Федерации к новому качественному состоянию положил конец возвышению государства над гражданским обществом. Весьма знаменательным в этом отношении является принятие 22 ноября 1991 года высшим органом государственной власти Российской Федерации Декларации прав и свобод человека и гражданина1. Декларация основывается на том, что каждый человек обладает естественными, неотъемлемыми, не нарушаемыми правами, а высшая ценность общества - это свобода человека, его честь и достоинство. Защита и охрана человека выступает главной функцией государства. Гражданское общество должно получить приоритет перед государством. Важное значение имеет положение Декларации о том, что осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.
Гуманные идеи Декларации получили законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации. Задача состоит в том, чтобы конституционные нормы, воплотившие многие идеи, выработанные и нашей отечественной практикой, и мировым опытом защиты прав человека, стали реальностью и находились под надежной защитой. Исходя из этого, перед юридической наукой и практикой встала задача определить новый подход к раскрытию сущности общественного порядка и выработке общегосударственных мер по его охране.
Наряду с широкой трактовкой общественного порядка, в законодательстве и юридической литературе его понятие употребляется и в более узком смысле, включающем не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социально-политической жизни и быта. Такой подход применяется при анализе различных сфер правоохранительной деятельности и определении объекта противоправного посягательства. Определение понятия общественного порядка в узком (непосредственном) смысле имеет практическое значение в работе прокуратуры, судов, органов внутренних дел, административных комиссий, а также общественных формирований, участвующих в охране общест 1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР-1991г.-№52. венного порядка, нацеливает их на предупреждение и пресечение конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере1. V. Вместе с тем нужно иметь в виду, что понятие общественного порядка выражает позитивную оценку состояния общественных отношений. Основу общественного порядка составляют правомерные отношения, складывающиеся между людьми при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха. Для предметного раскрытия содержания общественного порядка рассмотрим составляющие его элементы: цель установления и поддержания общественного порядка; средства, регулирования отношений в сфере общественного порядка; содержание общественного порядка; реальные гарантии прочности2;
Характеристика полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности
Одним из условий стабильности социально-политической обстановки, спокойствия в обществе и государстве, является укрепление правопорядка, который рассматривается как приоритетная общегосударственная задача.
Охрана общественного порядка на территории муниципального образования в большинстве своем зависит от правового регулирования основ взаимоотношений между представительными, исполнительными органами местного самоуправления и милицией общественной безопасности.
Согласно пункту 2 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Таким образом, Федеральный закон раскрывает норму части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, называющей в числе главенствующего именно выборный орган местного самоуправления. Данное положение в полной мере согласуется с пунктом 2 статьи 3 Европейской хартии о местном самоуправлении2, согласно которому право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Кроме этого, данный пункт также закрепляет, что советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Согласно статьи 10 Конституции Российской Федерации Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, основной закон закрепляет принцип разделения властей, но только по отношению к органам государственной власти.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, не говорится о необходимости использовать принцип разделения властей на муниципальном уровне. По этому поводу высказываются разнообразные точки зрения. Так, некоторые авторы1 считают нецелесообразным применять принцип разделения властей на муниципальном уровне. Е. Панина пишет: «...разделение властей должно доходить только до уровня субъекта Федерации. Дальше земство, которому будут свойственны и представительные, и исполнительные функции» .
Высказывается точка зрения и о том, что целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования3.
На наш взгляд, нельзя не согласиться с тем, что формирование органов местного самоуправления должно проходить с учетом принципа разграничения полномочий представительной и исполнительной власти, который дает названным органам муниципальной власти возможность свободно действовать в пределах установленной законом компетенции.
Существует мнение, что «для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный граничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов»1.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны существовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между представительным органом и главой муниципального образования. Эти вопросы должны разрешаться в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Законодательные акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления предусматривают создание в их составе различных органов, в том числе комитетов и комиссий. Постоянные комитеты (комиссии) наделяются соответствующими полномочиями, среди которых выделяется контроль в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления за соблюдением действующего законодательства и выполнением решений представительного органа исполнительным органом муниципального образования.
С учетом сказанного необходимо, чтобы и на муниципальном уровне действовал принцип разграничения компетенции представительной и исполнительной власти, означающий невозможность вмешательства представительных органов местного самоуправления в текущую исполнительную деятельность. Только четкое разграничение компетенции различных органов местного самоуправления заставит каждого заниматься своим делом, повысит ответственность за развитие территории муниципального образования и более эффективно выполнять основные функции, включая определение общественного порядка и безопасности граждан.
ОвчинниковИ.И. -Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования В соответствии с Конституцией Российской Федерации охрана общественного порядка является одним из направлений деятельности органов местного самоуправления (часть 1 статьи 132). Данное конституционное положение получает свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который, к вопросам местного значения относит охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью (пункт 8 ст. 15 пункт 9 статьи 16)1.
Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России2, перечисляет ряд принципов, на основе которых намечено осуществлять преобразования. Первым из них назван принцип обеспечения целостности и единства системы МВД при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью ОВД субъектов федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности. На базе Конституции РФ и федерального законодательства намечено обеспечить рациональное перераспределение функций и правомочий в сфере управления органами внутренних дел и внутренними войсками на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
Согласно положениям Концепции создание муниципальных органов охраны общественного порядка и муниципальных пожарных служб предполагается осуществлять в составе территориальных органов внутренних дел и подразделений пожарной охраны.
. Организационные формы и методы, применяемые органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности
Правовое закрепление полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан на территории муниципального образования свидетельствует о значимости данного положения для организации настоящей деятельности.
Одним из условий стабильности социально-политической обстановки, спокойствия в обществе и государстве является укрепление правопорядка, который рассматривается как приоритетная общегосударственная задача.
В свою очередь, правопорядок является потребностью гражданского общества, населения. Поэтому, исходя из данного положения, можно согласиться с позицией ученых, которые отмечают, что совершенно бесперспективны любые попытки выделить собственно местные дела, отличные от государственных1. Причем, если исключить охрану общественного порядка как способ защиты прав, свобод и законных интересов граждан из перечня тех функций, которыми наделяются органы местного самоуправления, то конкретные направления их деятельности представить трудно. Наряду с этим вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственной проблемы правопорядка в стране2.
Охрана общественного порядка на территории муниципального образования, в большинстве своем, зависит от правового регулирования основ взаимоотношений органов внутренних дел с органами местного самоуправления.
Вопросы правового регулирования взаимоотношений органов внутренних дел с органами местного самоуправления чрезвычайно важны. Особую значимость они приобретают в связи с тем, что органы внутренних дел относятся к органам государственной власти, а органы местного самоуправления таковыми не являются.
От того насколько четко будут урегулированы данные вопросы, зависит состояние законности, стабильности и спокойствия на территории муниципального образования. В настоящее время нельзя говорить о существовании отдельной системы законодательства, регламентирующего взаимоотношения органов внутренних дел и местного самоуправления. Однако из общего массива действующей системы законодательства, касающегося как местного самоуправления, так и деятельности органов внутренних дел, можно вычленить комплекс нормативных источников, призванных регулировать отношения в интересующей нас области общественных отношений.
Анализ нормативно-правовых актов в части, касающейся взаимоотношения органов внутренних дел и местного самоуправления на территории муниципальных образований, свидетельствует о наличии достаточно широкой правовой базы, которая в полной мере отвечает сложившейся в правовой теории оценки многомерности системы российского законодательства в целом, выделению разноплоскостного проявления ее структуры - горизонтальной (отраслевой) и вертикальной (иерархической).
Горизонтальная структура законодательства наиболее близка к системе права. Она между тем не совпадает с какими-либо подразделениями в праве, сложилась как инкорпорированная общность нормативных источников, объединенных законодателем по рассматриваемому предметно- целевому критерию регулирования — отношений органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
Данная структура законодательства представлена комплексным нормативным массивом, призванным регулировать достаточно широкие и разно 118 сторонние грани общественных отношений, характеризуется многоотраслевым юридическим потенциалом ее элементов, где, тем не менее, заметна превалирующая роль источников административно-правового содержания.
Нельзя не видеть, что множественный многоотраслевой ряд источников, составляющих комплексный законодательный массив в сфере местного самоуправления, не имеет обобщающего нормативного центра в части руководящей деятельности органов местного самоуправления.
Отсюда ослабление связей в ряду элементов структуры законодательства и, как ее следствие, известные издержки практики деятельности органов внутренних дел и местного самоуправления: не всегда имеется достаточно полное представление субъектов об объеме правовых возможностей, которые несет законодатель, затрудненный поиск в выборе правовой формы применительно к конкретным жизненным ситуациям, а иногда и сложности, вызванные еще встречающимися в источниках различного отраслевого содержания коллизиями норм.
Выходом из создавшегося положения является принятие единого обобщающего нормативного акта, который будет предусматривать четкую регламентацию организационно-правовых основ, закрепляющих руководящую роль органов местного самоуправления на всех этапах выполнения ими задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований. Принятие подобного нормативного акта весьма актуально.
Необходимо отметить, что в целях обеспечения личной безопасности граждан, защиты их прав, свобод и законных интересов, нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций на территории муниципальных образований государство должно закрепить за органами местного самоуправления право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Самостоятельность местного самоуправления выражается в том, что органы местного самоуправления независимы и функционируют под свою от 119 ветственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы и обесценивает содержательные свойства данного института.
Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Население самостоятельно решает вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Сюда также относится и ст. 132 Конституции Российской Федерации, включающая вопрос охраны общественного порядка на территории местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится обеспечение законности правопорядка и общественной безопасности (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что охрана общественного порядка как способ защиты прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней принимают участие государственные органы федерального уровня и субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Данные меры правительство Российской Федерации осуществляет при помощи МВД Российской Федерации, одной из основных задач которого являются разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности1.
. Ресурсное обеспечение милиции общественной безопасности органами местного самоуправления
С созданием в России органов местного самоуправления, каковыми в понимании близком к современному, являлись Земские собрания в сельской местности и Городские Думы в городах (вторая половина XIX в.), произошли важные изменения и в организационно - правовом построении полиции1. Существовавшая до этого в сельской местности профессиональная полиция была предельно малочисленна, а полицейский функции выполнялись, в основном, выборными представителями населения в лице сотских и десятских, работавших безвозмездно, в порядке несения натуральной повинности.
Действовавшее в то время законодательство не предусматривало подчинения уездного полицейского управления (городской полиции) ведению органов местного самоуправления (соответственно Земским собраниям и городским Думам).Более того, ни Земские собрания, ни Городские Думы не имели достаточной принудительной власти, поэтому для проведения в жизнь своих решений они вынуждены были обращаться к полиции, которая структурно оставалась независимой от всесословных представительных органов и фактически являлась органом контроля за последними, находясь в прямом подчинении губернаторов.
С принятием в 1903 г. Закона "Об учреждении уездной полицейской стражи" был сделан важный шаг к переходу от полицейской службы, осуществляемой на основе натуральной повинности, к профессиональной полиции в Российской империи . Однако и уездная полицейская стража в своей организации и деятельности была независима от Земских собраний.
Расходы на содержание полиции в России покрывались в основном за счет городских доходов, земских и других сборов. При этом лишь небольшая часть этих расходов финансировались из государственной казны ходимости усилить полицию в той или иной местности правительство в текущем году в целевом порядке выделяло дополнительные средства, а на следующий год - увеличивало размеры налогообложения. Некредитоспособным городам (органам местного самоуправления) оказывалась ежегодная помощь в виде пособия1.
В свою очередь, Земские собрания и Городские Думы могли выходить с инициативой об увеличении численности полиции на их территории. В этих случаях они перечисляли необходимые средства Министерству внутренних дел, а последнее принимало решение о введении дополнительных должностей полицейских.
От инициативы создания в России муниципальной полиции отказались категорически, как не отвечающей интересам государства Российского. Проблема формирования системы охраны общественного порядка в Российской Федерации в последнем десятилетии XX в. стала одной из самых актуальных и обсуждаемых как среди специалистов в области организации и функционирования местного самоуправления, так и среди ведущих сотрудников органов внутренних дел.
Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями, одним из которых является охрана общественного порядка. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, то передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации, либо законами субъектов Российской Федерации.
Объем передаваемых органам местного самоуправления полномочий не может быть слишком велик, и по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения номочиями, связанными с решением вопросов местного значения, определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых1.
Чрезвычайно важным условием, гарантирующим осуществление передаваемых полномочий, является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 ответственность за осуществление переданных полномочий наступает в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами.
Так, по состоянию на начало 1997 г. в стране зарегистрировано 13 383 муниципальных образований, в них входят 579 городов, 773 поселка, 14 станиц, 16 538 районов (уездов), 10 315 сельсоветов и волостей3. Половина муниципальных образований - это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей4. Известно, что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга не только размерами и численностью населения, но и организационными и материально-финансовыми ресурсами.
Как мы уже отмечали, острота проблемы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий заключается также и в том, что на практике соответствующие органы государственной власти, как правило, не предоставляют им материального и финансового обеспечения. Прямое указание в федеральном законодательстве на то, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного само 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации управления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, не выполняется.
В связи с этим А. А. Поляков отмечает, что в федеральный бюджет для органов местного самоуправления не включается даже финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилищного фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления1.
Исходя из вышеизложенного, следует признать, что установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, механизм передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств федеральным законодательством в настоящий период времени не урегулирован.
При этом практика законодательного регулирования общественных отношений в различных сферах государственной и общественной жизни, как представляется, должна учитывать специфику местного самоуправления как первичного уровня власти в государстве, четко определяя формы, способы и степень участия в решении тех или иных вопросов органов местного самоуправления. Также необходимо четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, т.е. надо определить, кто и какие полномочия вправе делегировать органам местного самоуправления.
В процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления особое место принадлежит проблеме обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления, включающей в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровне.
