Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 9
Проблемы правового обеспечения социальной политики в Российской Федерации 9
Местное самоуправление как институт социальной политики: правовой аспект 29
ГЛАВА П. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОЙ СОЦИАЛЬ
НОЙ ПОЛИТИКИ 52
Приоритетные направления: охрана здоровья населения, развитие образовательных учреждений, обеспечение жильем и жилищно-коммунальными услугами ... 53
Вопросы местного значения и делегированные полномочия в области социальной поддержки, обеспечения занятости и демографической обстановки 64
Вопросы местного значения и делегированные полномочия в области торговли и бытового обслуживания, культуры, безопасности и благоустройства ^4
ГЛАВА III.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ МИНИ
МАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ 102
3.1.
Правовые основы применения социальных стандартов
в регулировании социальной сферы 102
Правовое содержание социальных стандартов 118
Пути использования социальных стандартов в органах местного самоуправления 135
Заключение 146
Библиографический список 152
Приложение 1. Проект модельного закона «О мини
мальных социальных и финансовых нормативах субъ
екта Федерации» 169
Приложение 2. Сайты, содержащие материалы по ме
стному самоуправлению I83
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации (ст.7) характеризует Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. Реализация этих конституционных положений требует разработки и проведения в жизнь сильной социальной политики, максимально учитывающей особенности социально-экономического развития страны. Одним из ярких примеров в данном случае являются инициативы Президента РФ В.В.Путина (сентябрь 2005 г.) по реализации национальных проектов в социальной сфере. Репрезентативные опросы 1994-2004 гг. показали, что за последние 10 лет наших сограждан стали гораздо больше волновать их социальные права. Например, доля считающих наиболее важным право на бесплатное образование, медицинскую помощь, обеспечение в старости и при болезни выросла с 64% до 74%. Из вероятных общенациональных целей развития самым приоритетным для населения является повышение качества жизни (около 61% опрошенных в 2004 г.)1.
В плане реализации социальной политики особую роль призваны сыграть органы местного самоуправления. На местах легче всего выявляются конкретные социальные проблемы и определяется круг лиц, нуждающихся в социальной защите. Сложность и новизна современной ситуации состоит в том, что в настоящее время происходит коренная перестройка законодательных основ местного самоуправления: принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон №131-Ф3), Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесены изменения и дополнения более чем в 150 федеральных правовых актов, касающихся социальных функций местного самоуправления. Однако в числе публикаций по тем или иным разделам муниципального права недостает работ, прямо по-
1 Ведомости. -2004. -29 октября; Известия. -2004. -4 ноября.
священных исследованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере. Недостаточно разработаны не только, например, вопросы разграничения полномочий государственных и местных органов в социальной сфере, но даже сам понятийный аппарат правового регулирования данной области. Практика настойчиво ставит новые вопросы, например, проблему использования социальных стандартов в управлении социальной сферой, что требует развивать исследования в данном направлении.
Существование перечисленных теоретических и практических проблем свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность
рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени
осуществлялась, как правило, параллельно с исследованием других вопросов.
Отдельным аспектам правового регулирования социально-экономического
развития, в т.ч. на уровне местного самоуправления в России посвящены ра
боты таких ученых, как С.А. Авакьян, А.А.Акмалова, В.М.Ануфриев,
И.В.Бабичев, В.В.Бакушев, Г.В.Барабашев, В.А.Баранчиков, А.А.Белкин,
Е.В.Белоусова, Т.М.Бялкина, А.А.Васильев, А.В.Васильев, М.А.Васильев,
Л.А.Велихов, Н.В.Витрук, А.В.Воронова, И.В.Выдрин, А.Г.Гладышев,
А.Д.Градовский, Н.Н.Гугнин, Ю.А.Дмитриев, А.В.Дубинина,
Н.А.Емельянов, А.А.Замотаев, А.В.Зиновьев, В.Б.Зотов, В.Г.Игнатов, Е.М.Ковешников, А.Е.Когут, А.Н.Кокотов, А.Н.Костюков, М.Н. Кудилин-ский, В.Л.Кураков, О.Е.Кутафин, Р.Г.Маннапов, В.В.Мархинин, Т.С.Масловская, Т.К.Миронова, А.А.Мишин, Н.А.Модин, И.И.Овчинников, Н.Л.Пешин, А.И.Попов, Н.В.Постовой, В.А.Прокошин, В.В.Пылин, О.М. Рой, В.В.Рудой, А.А.Сергеев, А.Н.Соколов, С.А.Суспицын, В.В.Таболин, Ю.А.Тихомиров, А.В.Трошихин, А.А.Уваров, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет, А.Н.Широков, А.А.Шлихтер, Е.С.Шугрина, Н.В.Шумянкова, В.АЛсюнас и
др.
Проблемы социального государства и общих принципов социальной политики на современном этапе затрагивались в работах Г.И.Авциновой, А.А.Акмаловой, Н.А.Волгина, Е.Ш.Гонтмахера. В.В.Гурлева, А.В.Гурлева, Г.И.Жукова, Х.Ламперта, Л.С.Мамута, Ю.Лимбаха, А.Н.Соколова, В.А.Торлопова и др.
Отдельные аспекты применения социальных стандартов на разных уровнях управления рассматривались в работах А.Г.Гилярова, В.А.Ильина, И.А.Ильина, Е.Н.Китовой, Г.И.Ковалевой, Э.Н.Кузьбожева, И.И.Легостаева,
В.Н.Лесина, М.Н.Мирзалиева, Э.М.Пешиной, В.А.Понизова, В.К.Потемкина, В.Е.Рохчина, Е.В.Тишина, Г.Б.Челноковой, В.И.Шаронова, А.Н.Швецова, К.В.Якушевой.
Объектом исследования выступают действующие правовые нормы, регулирующие развитие социальной сферы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Предметом исследования выступают правовые отношения, возникающие по поводу регулирования деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.
Цель исследования - на основе комплексного анализа правового регулирования деятельности местного самоуправления в социальной сфере определить правовые основы и основные направления совершенствования этой деятельности.
Реализация указанной цели требует решения следующих задач:
уточнение и разработка понятийного аппарата, используемого при регулировании социальной политики;
анализ особенностей местного самоуправления как института публичной власти, осуществляющего социальную политику на местном уровне в Российской Федерации;
исследование правовых основ местной социальной политики как в области вопросов местного значения, так и полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
исследование правового содержания социальных стандартов и путей их использования на уровне местного самоуправления;
обоснование основных направлений совершенствования законодательного регулирования деятельности, осуществляемой муниципальными органами в социальной сфере.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания. Для решения конкретных задач в ходе исследования применялась совокупность частнонауч-ных методов: сравнительно-правовой, структурно-правовой, статистический, исторический, социологический, логический, системный и т.д. В работе использовались международные правовые акты, акты конституционного и текущего законодательства РФ и ее субъектов (в т.ч. Республики Карелия, Республики Татарстан, Ленинградской, Московской, Оренбургской, Самарской,
Свердловской областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга) нормативные акты Правительства РФ, министерств и ведомств, нормативно-правовые акты муниципальных образований; в ряде случаев диссертант обращался также к законопроектам. Широко использованы также результаты современных научных исследований, публикации СМИ и материалы Интернет-ресурсов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые осуществлено комплексное исследование компетенции местного самоуправления в социальной сфере. Впервые также исследован вопрос о правовых основах применения социальных стандартов на местном уровне.
Основные положения, выносимые на защиту:
Совокупность норм социального права имеет комплексный характер и регулирует общественные отношения, складывающиеся при формировании и реализации социальной политики на всех уровнях управления, в т.ч. в сфере деятельности местного самоуправления.
Правовое регулирование реализации социальных функций местного самоуправления направлено на решение актуальных задач социальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях. В работе предложено уточненное определение категории «социальная политика», под которой понимается основанная на праве деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества по регулированию социальной сферы с целью создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для обеспечения эффективной социальной политики в России необходимо принятие закона «Об основах социальной политики в Российской Федерации», где следовало бы закрепить дефиницию терминов «социальная политика», «местная социальная политика», а также систему взаимосвязанных с ними категорий таких, как: а) объект; б) предмет; в) субъект; г) цели; д) средства (инструменты) социальной политики.
Местное самоуправление представляет собой социальный институт, наиболее приспособленный для решения конкретных социальных проблем населения. В силу этого реализация социальной политики страны в значительной мере осуществляется через мероприятия местной социальной политики, предмет которой составляют относящиеся к социальной сфере и законодательно закрепленные вопросы местного значения, а также вопросы, переданные органами государственной власти на местный уровень в установленном законом порядке.
Для анализа правовых основ местной социальной политики предла-
гается специальная методика: в совокупности норм муниципального права сначала выделяется обособленная их группа (например, регулирование мероприятий в области охраны здоровья граждан, ЖКХ, образовании и т.п.), затем в ее рамках отдельно анализируются собственные (предписанные законами №154-ФЗ и №131-Ф3) и делегированные полномочия местного самоуправления. При этом обособленные направления местной социальной политики выделяются на основе специальной классификации, вариант которой предложен в диссертации. В результате выявляется весьма объемная совокупность правовых норм, содержащихся в 35 федеральных законах и регулирующих социальные функции местного самоуправления, но не фигурирующих, например, в законе №131-Ф3. В законодательном обеспечении социальных функций местного самоуправления имеется ряд важных пробелов; в частности, не представлены, например, вопросы занятости, демографической политики, муниципальных наград, содержания домашних животных, и т.п., хотя в стране наработана соответствующая практика.
Социальные стандарты являются одним из наиболее эффективных методов регулирования социальной сферы в муниципальных образованиях. На основе исследования правовой природы социального стандарта, предлагается система определений («социальные стандарты», «социальное нормирование», «объект» и «субъект» социального нормирования и т.д.), которые целесообразно ввести как в научный оборот, так и в решение прикладных проблем, в т.ч. в разработку нормативных правовых актов (в приложении к диссертации приведен проект модельного регионального закона «О социальных и финансовых нормативах Субъекта Российской Федерации»). Представляется необходимым возложить на Министерство здравоохранения и социального развития РФ координацию работ по социальному нормированию в стране.
Имеется два основных направления в использовании социальных стандартов на практике: а) правовое регулирование социальной политики на всех уровнях; б) планирование и программирование социально-экономического развития муниципальных образований.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нем научные положения и выводы вносят определенный вклад в науку муниципального права.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов, в т.ч. в области социальных стандартов, при разработке нормативных правовых актов по регулированию деятельности ор-
ганов местного самоуправления в социальной сфере и в практической деятельности муниципальных образований. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по данной проблематике, в учебном процессе в рамках дисциплин «муниципальное право», «конституционное право», «финансовое право».
Апробация результатов исследования. Содержание диссертации отражено в 7 опубликованных научных работах общим объемом 5,6 п.л. (в т.ч. авторского объема - 5,6 п.л.). Отдельные положения и выводы диссертации докладывались на международной научно-практической конференции «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (Санкт-Петербург, февраль 2005 г.), на заседании кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы, а также кафедры конституционного и муниципального права Оренбургского государственного университета.
