Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере 17
1.1. Сущность конституционного права граждан на жилище и роль органов местного самоуправления в его реализации 17
1.2. Становление и развитие федерального законодательства о деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере 37
1.3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 54
Глава 2. Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере 69
2.1. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений 69
2.2 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в жилищной сфере 93
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере реформирования жилищно-коммунального хозяйства 117
2.4. Муниципальные адресные программы как условие реализации права на жилище 141
Заключение 157
Список использованной литературы 162
- Сущность конституционного права граждан на жилище и роль органов местного самоуправления в его реализации
- Становление и развитие федерального законодательства о деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере
- Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в жилищной сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное конституционное строительство ориентировано, помимо прочего, на придание России качества социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Воплощение заданного курса предполагает объединение усилий всех ветвей и уровней публичной власти, а также широкую поддержку со стороны формирующегося в России гражданского общества.
Такая консолидация особенно актуальна для жилищной сферы, поскольку именно в ней представители и власти, и гражданского общества проявляют известную заинтересованность. Первые через поощрение жилищного строительства и создание условий для осуществления права на жилище стремятся выполнять обязательства по соответствующим международным договорам и дают реальные основания судить о России как социальном государстве. Вторые, понимая принципиальную зависимость перспектив развития и личности, и семьи от наличия достойного жилья, активно претендуют на реализацию конституционного права на жилище.
Подчеркнем, что продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа более внятно связала каждого человека с различного рода муниципальными образованиями, в которых с учетом разных форм собственности и происходит реализация права на жилище. Поэтому здесь вполне закономерна особая роль органов местного самоуправления. На правовых основах их деятельности в жилищной сфере и сфокусировано исследовательское внимание.
Как известно, действующей Конституцией Российской Федерации установлено право каждого на жилище (ч. 1 ст. 40)'. Его содержанием охватывается владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, по своему усмотрению, в определенных законом пределах; право на получение гражданами, нуждаю-
1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. - 2009, 21 января.
4 щимися в жилье, жилых помещений по основаниям и в порядке, предусмотренных законом; право иметь жилище для проживания; а также право на осуществление иных правомочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации и законодательством. При этом успешная реализация права на жилище опосредована качественным функционированием механизмов жилищного фонда, в том числе муниципального.
Отметим, что обеспеченность жильем входит в число важнейших показателей уровня и качества жизни людей, развития страны в целом и ее составных частей. Решение жилищной проблемы на государственном уровне признается задачей первостепенной социальной значимости. Таковая подчеркивается также данными статистики, в соответствии с которыми до сих пор жилищная проблема стоит перед 61 % российских семей, а общая потребность населения России в жилье составляет 1569,8 млн кв. м. Чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо увеличить на 46,1 %, при этом лишь 12,4 % семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств1.
Существующая ситуация в отечественной жилищной сфере характеризуется также следующим комплексом проблем. Так, в России не сложилась эффективная система долгосрочного жилищного кредитования, а та, что имеется, подверглась негативному влиянию кризиса; в большинстве муниципальных образований отсутствуют схемы территориального планирования и градостроительная документация; сохраняется ненадлежащее качество жилищных и коммунальных услуг; слабы перспективы обеспечения социальным жильем нуждающихся категорий населения. Состояние и социальная значимость названных проблем требуют последовательного объединения усилий органов государственной власти и местного самоуправления. Последние, исходя из их первичного, приближенного к населению уровня, призваны действенно помочь гражданам в реализации их жилищных прав. Эффективность такого содействия во многом зависит от того, обретут ли муни-
1 Сайт «Приоритетные национальные проекты России // http//national..php?id=6
5 ципальные образования реальный статус субъектов отношений экономического самоуправления.
Решению обозначенных и иных проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере способствует надлежащее правовое регулирование. Его активное формирование в Российской Федерации подстегнуто реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и принятием соответствующей Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. При этом стали обнаруживаться неединичные противоречия норм региональных и муниципальных правовых актов, касающихся жилищной сферы, федеральному законодательству. В частности, это выражается в возложении на органы местного самоуправления не свойственных им полномочий в жилищной сфере.
Вышеизложенное актуализирует и подчеркивает необходимость анализа правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области реализации каждым права на жилище с целью выявления существующих проблем в регулировании данных отношений и определения путей совершенствования обозначенной деятельности.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена ее социальной значимостью. В настоящее время наблюдается острый научный интерес представителей конституционной и муниципальной отраслей российской юридической науки, обращенный к исследованию проблем правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. Данные проблемы разрабатываются по нескольким взаимосвязанным направлениям. Так, содержание права на жилище в теоретико-правовом, конституционном и муниципальном аспектах рассмотрено такими учеными как А.С. Автономов, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, О.В. Белянская, Н.А. Боброва, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, Л.Ю. Грудцына, В.Е. Гулиев, В.А. Карташкин, С.А. Комаров, М.А. Краснов, В.Н. Литовкин, В.О. Лучин, Е.А. Лукашева, Л.С. Мамут, М.В. Мархгейм, Н.И. Матузов,
6 А.С. Мордовец, B.C. Нерсесянц, А.Г. Пархоменко, В.А. Патюлин, В.Н. Протасов, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др.
Общетеоретические правовые вопросы и методологические аспекты местного самоуправления, компетенции его органов исследованы в трудах П.А. Астафичева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, М.Ю. Дитятковского, Е.И. Колюшина, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Л.Е. Лаптева, А.Н. Нифанова, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова и др.
Юридические проблемы муниципальной собственности в публичном ключе раскрыты такими учеными, как И.Ю. Аккуратов, Н.С. Бондарь, А. Егоров, С.А. Зинченко, О.Е. Кутафин, А.В. Ларионов, В.Д. Мазаев, Э.В. Талапина, А.А. Уваров, др.
Весомый вклад в разработку вопросов практической реализации права на жилище внесен такими авторами, как СИ. Аскназий, Е.В. Богданов, В.А. Боровцов, Л.О. Красавчикова, П.В. Крашенинников, Э.Б. Лыкова, Л.В. Малюкова, К.И. Манаев, В.Ф. Маслов, И.Б. Марткович, СВ. Пчелинцев, Л.М. Пчелинцева, П.И. Седугин, В.Р. Скрипко, Ю.К. Толстой, И.А. Фарша-тов, В.Ф. Чигир, О.Н. Юдина и др.
Вместе с тем большинство работ названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем, связанных с осуществлением конституционного права на жилище, реализацией полномочий органов местного самоуправления с учетом вопросов муниципальной собственности. Правовое регулирование современной деятельности органов местного самоуправления в области жилищных отношений не выступало предметом комплексного научного исследования. Среди работ, так или иначе затрагивающих эту тему, можно назвать кандидатские диссертации С.Э. Маслей и Н.А. Усольцевой. Однако, в связи с реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», а также продолжающейся реформой местного самоуправления данные работы во многом устарели и утратили свою насущность.
Все это подчеркивает актуальность формирования научно-обоснованной современной концепции правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере России с учетом социальной значимости реализации конституционного права на жилище и вызовов времени.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации органами местного самоуправления своих полномочий в жилищной сфере.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в связи с реализацией конституционного права на жилище.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании юридической природы и особенностей полномочий органов местного самоуправления, связанных с реализацией в России конституционного права каждого на жилище.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
- определение роли органов местного самоуправления в реализации
конституционного права граждан на жилище и жилищной политики в Рос
сийской Федерации;
исследование становления и развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере;
выявление особенностей правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере на муниципальном уровне;
характеристика и систематизация полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере;
анализ порядка и способов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области жилищных отношений;
- раскрытие особенностей реализации полномочий по управлению и
распоряжению муниципальным жилищным фондом;
— определение роли муниципальных целевых программ в осуществле
нии жилищной политики российского государства на современном этапе;
- выработка научно-практических рекомендаций по повышению эф
фективности функционирования органов местного самоуправления в жи
лищной сфере;
— обоснование принятия комплекса правовых актов, расширяющих
возможности органов местного самоуправления осуществлять жилищные
права граждан.
Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, но и оценить эффективность осуществления правовых норм, устанавливающих компетенцию органов публичной власти в связи с реализацией конституционного права на жилище.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить особенности деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере, систематизировать их такие полномочия, подкрепить теоретические позиции конкретными примерами из современной российской практики.
Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, классифицировать
9 различные по правовой природе полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации и иные учредительные акты публично-территориальных образований (конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований), кодексы Российской Федерации (от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Бюджетный, от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ Градостроительный, от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ Жилищный, от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ Земельный), федеральные законы (от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 2004 г. № 177-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах», от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»), законодательные акты субъектов Российской Федерации; федеральные, региональные, муниципальные подзаконные акты, имеющие отношения к полномочиям органов публичной власти в жилищной сфере. Проанализированы также итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с реализацией органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику
10 Верховного Суда Российской Федерации, статистические материалы и данные социологических опросов.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам регулирования полномочий органов местного самоуправления, становления института муниципальной собственности, реализации конституционного права каждого на жилище с учетом проводимых в России реформ и государственной политики в жилищной сфере. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в данном социальном секторе, а также механизмы их преодоления.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А. Авакьян, П.В. Анисимов, Г.А. Борисов, Г.В. Бойцов, Д.С. Велиева, В.В. Глазов, Л.Ю. Грудцына, М.Н. Долгова, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, Д.А. Керимов, Г.В. Мальцев, А.В. Малько, А.Ф. Ноздрачев, Е.Е. Тонков, СВ. Тычинин, В.Н. Самсонов, Т.Я. Хабриева, В.М. Чхиквазде и др.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ монографического плана, комплексно с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающую юридические основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере.
В рамках данного подхода, помимо прочего, установлены факторы, влияющие на развитие перечня полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, и осуществлена систематизация правовых актов, определяющих их; раскрыты особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей права граждан на жилище, а также систематизированы передаваемые органам ме-
стного самоуправления государственные полномочия в области жилищных отношений; осуществлена группировка полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере по субъекту и показаны их особенности; предложена авторская трактовка компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
Установлена связь развития каталога полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере России со сменой парадигмы конституционного строительства в пользу человека, его прав и свобод; с изменением подходов к правовому регулированию отношений в жилищной сфере; с проведением административной и муниципальной реформ; с осуществлением приоритетного национального проекта «Доступное жилье — гражданам России» и Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.
Совокупность полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере опосредована правовыми актами всех уровней публичной власти в России. Систематизация таких актов позволила выделить их базово-определяющую, законодательно-закрепляющую, нормативно-конкретизирующую и программно-обеспечительную разновидности.
Раскрыты особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей права граждан на жилище. Такие особенности связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью и спецификой права граждан на жилище. Формами исследуемой деятельности являются развитие рынка недвижимости в жилищной сфере, предоставление субсидий, выделение жилья (по договорам социального найма и др.), стимулирование жилищного строительства. Содержание деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей права граждан на жилище выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права.
4. Исходя из анализа сложившихся в юридической науке подходов к
определению компетенции, применительно к органам местного самоуправ
ления уточнено, что в таком ее базовом элементе, как полномочия целесооб
разно специально выделять возможность принимать юридически значимые
решения.
С учетом этого предложена авторская трактовка компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере. Она представляет собой основанную на Конституции Российской Федерации и опосредованную законодательством совокупность полномочий, прав и обязанностей данных органов, которые в целях реализации права на жилище принимают юридически значимые решения в установленной форме.
5. В дополнение к существующей в юридической науке классификации
полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере по объек
ту, предложена их группировка по субъекту. С учетом этого критерия, выде
лены полномочия в области жилищных отношений, которые осуществляются
представительным органом муниципального образования и исполнительно-
распорядительным органом муниципального образования.
Исходя из анализа соответствующих нормативных правовых актов, выявлены особенности полномочий в жилищной сфере названных органов местного самоуправления. Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в жилищной сфере определяются не только федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, что присуще представительному органу муниципального образования, но и нормативными правовыми актами последнего.
При этом полномочия представительного органа муниципального образования в жилищной сфере сфокусированы на решении вопросов местного значения путем принятия решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории всего муниципального образования.
Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в жилищной сфере выражаются в принятии постановлений в
13 связи с решением и вопросов местного значения, и отдельных государственных полномочий в жилищной сфере, соответствующим образом переданных органам местного самоуправления.
Реализация полномочий исполнительно-распорядительного органа в жилищной сфере осуществляется его отраслевыми и территориальными структурами, что не свойственно представительным органам муниципального образования.
6. Систематизированы передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия в области жилищных отношений. Выделены обеспечительные, льготно-компенсационные, регистрационно-учетные, субсидийные и контрольные такие полномочия. Показано, что их содержание, помимо прочего, опосредовано особенностями категорий лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
В группу обеспечительных включены полномочия по предоставлению жилых помещений по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде социального использования категориям граждан, определенным законом субъекта Российской Федерации и/или по заключению договора социального найма жилого помещения государственного жилищного фонда субъекта Российской Федерации, полномочия по оказанию мер социальной поддержки детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой и попечительством и лицам, усыновившим детей, многодетным семьям, а также полномочия по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
в группу льготно-компенсационных — полномочия по предоставлению льгот и компенсаций по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности: педагогическим работникам, работникам муниципальных учреждений здравоохранения, а также полномочия по расчету и предоставлению
14 ежемесячной компенсационной выплаты на оплату дополнительной площади жилого помещения;
в регистрационно-учетную группу - полномочия по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также полномочия по ведению учета граждан отдельных категорий в качестве нуждающихся в жилых помещениях;
в субсидийную группу - полномочия по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, полномочия по предоставлению гражданам субсидий на строительство и приобретение жилья, а также полномочия по предоставлению субсидий по оплате жилого помещения и коммунальных услуг;
в контрольную группу — полномочия по осуществлению государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства.
Выявлено, что адресатами государственных полномочий в жилищной сфере являются преимущественно органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
7. Раскрыты формы реализации полномочий органов местного самоуправления в связи с предоставлением финансовой поддержки на проведение капитального ремонта и переселение граждан из аварийного жилищного фонда: регулятивная (издание соответствующих нормативных правовых актов, принятие муниципальных адресных программ); финансовая (выделение средств в местных бюджетах, направляемых на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда); контрольная (контроль за деятельностью организаций, которые осуществляют управление многоквартир-
15 ными домами, участие в согласовании актов, сбор сведений о проведении ремонта и т.д.).
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется необходимостью совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и муниципального права, в нор-мотворческой и правоприменительной деятельности в области реализации органами местного самоуправления обозначенных полномочий.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, а также специальных курсов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе, в жилищной сфере.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в десяти научных статьях и одной монографии, представлены на научно-практических конференциях международного (Международная научная конференция «Теоретические и практические проблемы социально-экономического развития общества в первой половине XXI века» 16 мая 2008 г. в Волгоградском институте экономики, социологии и права, VIII Международная научно-практическая конференция «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» 23 мая 2008 г. Федеральное агентство по образованию, ВГОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики, Институт права и гуманитарного образования); межрегионального (II Межрегиональная научно-практическая конференция «Проблемы правопонима-ния и правоприменения: теория и практика» 15-16 мая 2008 г. МОУ «Волж-
ский институт экономики, педагогики и права»); всероссийского (III Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса» и круглый стол «Актуальные проблемы отраслей смежных с отраслью административного права» 9-12 октября 2008 г. ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД Российской Федерации» пос. Небуг Краснодарского края); межвузовского (V Межвузовская научно-практическая конференция «Право как ценность и средство государственного управления обществом» 26 июня 2008 г. ФГОУ ВПО Волгоградская академия МВД России») уровней.
Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Сущность конституционного права граждан на жилище и роль органов местного самоуправления в его реализации
В России термин «право на жилище» впервые появился в конце XIX в. В этот период времени обозначилась тенденция к выкристаллизации нового личного сервитута - права на жилище, закрепляющего за гражданами право пользования жилым помещением собственника. Данный сервитут, как утверждал И. Горонович, в законодательстве еще не встречался, но уже стал охраняться судебными властями .
В XX веке право на жилище как одно из социально-экономических прав человека впервые в отечественном законодательстве получило закреп-ление в ст. 44 Конституции СССР 1977 г. , которая, помимо его декларации, предусматривала также, что оно обеспечивается «развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги». Характеризуя юридическую природу права на жилище, представители науки советского гражданского и жилищного права были, как указывает О.Ю. Усков, практически единодушны во мнении, что право на получение жилого помещения -это абстрактная возможность каждого советского гражданина, а не принадлежащее ему субъективное право . Если некоторые авторы и пытались доказывать, что «конституционное право на жилище является субъективным правом в рамках государственно-правового (конституционного) правоотношения», а «гражданин, признанный законом нуждающимся в жилье, имеет субъектное право в рамках государственно-правового отношения требовать предоставления ему благоустроенного жилища»", то их аргументы выглядели несостоятельными перед основным возражением их противников, заключающимся в том, что «закон обязывает компетентные государственные органы в случае, если гражданин признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, не немедленно предоставить ему жилую площадь: а лишь принять его на учет для улучшения жилищных условий. А как показывает практика, состоять на учете человек может многие годы и даже не одно десятилетие. О каком же субъективном праве на жилище идет речь при таких условиях? В лучшем случае можно говорить лишь о субъективном праве быть принятым на учет для улучшения жилищных условий: Лишь когда человек получит определенное жилое помещение, можно будет говорить о том, что у него есть субъективное право на жилую площадь. До этого право на жилище лишь элемент правоспособности и не более того» .
Впервые право на жилище в отечественном законодательстве было закреплено ст. 44 Конституции СССР 1977 г., которая помимо его декларации предусматривала также, что оно обеспечивается «развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги». Характеризуя юридическую природу права на жилище, представители науки советского гражданского и жилищного права были практически единодушны во мнении, что право на получение жилого помещения - это абстрактная возможность каждого советского гражданина, а не принадлежащее ему субъективное право1.
Конституция РСФСР 1978 г." своей ст. 58 также закрепила право граждан на жилище, которая претерпела две редакции. Первая установлена Законом РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» не только право на жилище, но и то, что оно «обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги» . При этом гражданам Российской Федерации вменялось «бережно относиться к предоставленному им жилищу».
Во второй редакции, согласно Закону Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России», больше внимания было уделено механизмам его реализации путем «путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилья без ограничения площади» . Одновременно уточнялось, что «Гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору найма, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья».
Становление и развитие федерального законодательства о деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере
Федеральное законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере, можно условно разделить на две группы: жилищное законодательство и законодательство о местном самоуправлении.
Осуществляемое в настоящее время в России реформирование жилищного законодательства заставляет более пристально взглянуть на то, как жи-лищно-правовая проблема решалась в нашей стране. Для этого представляется целесообразным изучение опыта правового регулирования жилищных отношений на различных этапах развития нашего государства.
В юридической литературе под правовым регулированием понимается осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.
Основополагающим источником законодательства, регулирующим реализацию жилищных прав граждан, является Жилищный кодекс Российской Федерации, который фактически является фундаментом всего жилищного законодательства Российской Федерации.
Кодифицированные законодательные акты, содержащие нормы о реализации права на жилье, появились в России после Октябрьской революции 1917 г. Это были Жилищные кодексы РСФСР. Последний из них был принят в 1983 г. Появление таких законов обусловлено, прежде всего, активным развитием жилищных правоотношений в данный период.
Жилищный вопрос, остро стоявший в Советском государстве, стимулировал власть к принятию решительных мер по обеспечению граждан жильем. Этот процесс необходимо было нормативно урегулировать, что и потребовало разработки кодифицированных законов.
Последний из Жилищных кодексов РСФСР действовал с 1983 г. Жилищный кодекс РСФСР был принят 24 июня 1983 г. Верховным Советом РСФСР, в его нормах подробно регламентированы жилищные отношения в стране, определена компетенция РСФСР в указанной сфере, полномочия местных Советов народных депутатов по вопросам использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности, установлен порядок управления жилищным фондом.
В середине 90-х гг. прошлого столетия общество осознало, что нормы Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. юридически, экономически, социально, да и морально устарели. Они уже не были способны обеспечить должное правовое регулирование столь значимой социальной сферы, как реализация прав на жилье и обеспечение граждан жилищем".
Это было связано, прежде всего, со значительным расширением круга общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения жильем. Если Жилищный кодекс РСФСР фактически устанавливал примат государственного, коллективного и общественного жилья над жильем, находящимся в частной, или, как тогда ее называли, в личной собственности граждан, то с переходом к рыночной экономике и возрождением института частной собственности государственное и общественное жилье стало активно уступать позиции собственному жилью.
В ходе рыночных преобразований, происходивших в течение последних десяти лет XX века, механизм реализации права на жилище существенно видоизменился. К практике обеспечения жильем из государственного фонда добавились такие формы реализации этого права, как предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов, наем жилых помещений, находящихся в частной собственности других граждан, наконец, приобретение жилья в частную собственность путем покупки уже существующих жилых помещений, либо путем строительства, которое, согласно Конституции Российской Федерации, всячески поощряется государственными и местными властями, или же путем инвестирования в строительство новых жилых домов .
Наконец, в условиях рыночной экономики жилье стало полноценным объектом гражданского оборота, т.е. свободно покупалось и продавалось гражданами, отчуждалось иными рыночными методами и субъектами жилищных правоотношений.
Эти обстоятельства довольно быстро нивелировали значение норм, содержащихся в Жилищном кодексе РСФСР, а в некоторых случаях — полностью парализовали их действие. Законодательство о жилье за какие-то несколько лет неисправимо состарилось и «насытилось» огромным количеством пробелов. Законодатель отреагировал на старение норм Жилищного кодекса РСФСР не сразу. Первой вехой жилищной реформы в законодательном аспекте стало принятие в 1992 г. Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» , который привнес в практику ряд новых, более соответствующих реалиям норм. Затем появился новый Гражданский кодекс Российской Федерации, урегулировавший гражданский оборот жилья, а также явивший российскому обществу понятие коммерческого найма жилого помещения, нормы о котором помещены в главе 35 этого нормативного правового акта.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений
Жилищное законодательство употребляет термин «полномочия органов местного самоуправления». Он является сравнительно новым для отечественного государствоведения. Впервые данное понятие приведено в ст. 12 и ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 г., в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями.
В толковом словаре русского языка «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел1. Юридический энциклопедический словарь характеризует термин «полномочия» как совокупность прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами".
Трактовка полномочий местного самоуправления дана О.Е Кутафиным и В.И. Фадеевым. По их мнению, это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Солидарен с ними и И.В. Выдрин, отмечающий, что полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти .
Таким образом, исходя из обозначенных подходов к определению полномочий, видно, что это всегда права и обязанности (закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления), необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
В Европейской Хартии местного самоуправления указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных государственных полномочий.
Названное положение Хартии получило развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами (ст. 133).
В Федеральном законе РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» это положение решено более фундаментально. Ему посвящены ст. 17, именуемая «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения», ст. 18 «О принципах правового регулирования полномочий органов местного самоуправления», глава 4 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», глава 5 «О формах осуществления полномочий», глава 10 «Об ответственности органов местного самоуправления».
Российское законодательство, прежде всего Конституция РФ (ст. 130) и Федеральный Закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст.2) для определения характеристики предметов ведения местного самоуправления использует термин «вопросы местного значения». Перечень этих вопросов изложен в Конституции и в законе.
Согласно ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В этой же статье говорится о том, что в круг предметов ведения органов местного самоуправления могут включаться и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Таким образом, предмет ведения муниципальных образований Конституцией обозначен совокупностью вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых им.
Важно отметить, что согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
В рассматриваемом законе вопросы местного значения трактуются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Стержень этой дефиниции составляет соответствующие конституционные нормы (ч. 2 ст. 3 и ст. 12).
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в жилищной сфере
Помимо собственной компетенции в жилищных отношениях органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в данной сфере. Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132).
Несмотря на предусмотренный Конституцией потенциал в обозначенной нами сфере деятельности, следует отметить, что механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями начал свое становление в России в 1995 году с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом до настоящего времени федеральное законодательство не дает определения понятия «осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий». По мнению М.Ю. Дитятковского, данное понятие можно рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно рассматривать как один из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями .
С позиций теоретических основ механизма делегирования полномочий важно помнить о том, что «природа местного самоуправления такова, что любая деятельность его органов и должностных лиц, а также муниципальных предприятий, организаций и учреждений должна рассматриваться в конечном итоге как выражение воли местного сообщества, интересов его большинства. С учетом этого, характер переданных государственных полномочий, особенно при сохранении строгих государственных рамок, характерных для публичной сферы, и способа позитивного обязывания, должен быть аде-кватен интересам населения муниципального образования»". Поддерживает эту позицию и В.И. Васильев, отметивший, что «федеральным законом нужно установить правило, по которому отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны создавать препятствия для решения этими органами вопросов местного значения»3.
Решению задач настоящего диссертационного исследования способствует понимание того, является ли осуществление органами местного само- управления отдельных государственных полномочий в жилищной сфере их правом или обязанностью. В юридической литературе на этот счет не сложилось однозначного подхода. По мнению Н.С. Бондаря1, С.К. Дряхлова", Т.Г. Морщаковой , В.И. Фадеева , осуществление отдельных государственных полномочий является правом органов местного самоуправления. Напротив,
М.Ю. Дитятковский , Н.В. Кузнецова , А.А. Уваров придерживаются точки зрения об обязательности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Полагаем, что первый поход поддерживает установленную ст. 12 Конституции Российской Федерации организационную обособленность местного самоуправления, а второй - способствует развитию местного самоуправления как уровня власти, укреплению доверия к нему со стороны населения через широту выполняемых полномочий разной правовой природы с учетом качества такой деятельности. В силу этого считаем, исходя из условия, что органы государственной власти выполняют свои обязанности по передаче органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе в жилищной сфере, является их обязанностью. Исключением служат так называемые факультативные отдельные государственные полномочия. Осуществление таковых, будучи обусловленным их усмотрением, является правом органов местного самоуправления.
