Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая интеграция органов местного самоуправления в публично-властную деятельность в сфере образования 15
1.1. Особенности конституционно-правового регулирования сферы образования в Российской Федерации 15
1.2. Современная государственная политика России в области образования как детерминанта деятельности органов местного самоуправления в данной сфере 46
1.3. Органы местного самоуправления как субъекты образовательных полномочий 56
1.4. Муниципальная система образования: понятие и структура 65
Глава 2. Правовая природа и пределы осуществления муниципальной власти в образовательной сфере 85
2.1. Компенсационное делегирование государственных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления 85
2.2. Реализация полномочий в области дошкольного образования органами местного самоуправления 108
2.3. Деятельность органов местного самоуправления в области общего образования 119
2.4. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в сфере образования 130
Заключение
Список использованной литературы
- Особенности конституционно-правового регулирования сферы образования в Российской Федерации
- Современная государственная политика России в области образования как детерминанта деятельности органов местного самоуправления в данной сфере
- Компенсационное делегирование государственных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления
- Реализация полномочий в области дошкольного образования органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное государственное строительство в России исходит из заявленного в Конституции страны и поддержанного на официальном уровне постулата об аксиологическом предпочтении человека, его прав и свобод, а также из возведенного в обязанность российского государства их признания, соблюдения и защиты (ст. 2). Данная обязанность применительно к конституционным правам и свободам, среди которых и право на образование, реализуется через деятельность публичных структур всех ветвей и уровней.
Со сферой образования напрямую связана реализация курса на инновационное развитие России. Перспективы здесь, помимо прочего, зависят от того, насколько эффективно органы публичной власти, образовательные учреждения и педагогическая общественность смогут объединить свои усилия. Представляется, что только при таком подходе можно обеспечить преемственность в целенаправленном формировании человеческого капитала страны, сформировать систему гарантий для каждого человека, включенного в соответствующие его возрасту, особенностям и интересам образовательные отношения, добиться надлежащего оказания образовательных услуг. Фундамент этого закладывается в процессе дошкольного и основного общего образования, обеспечение которого как обязанность законодательно возложено и на органы местного самоуправления. Поэтому исследовательское внимание сфокусировано на проблемах правового регулирования деятельности именно этих органов в сфере образования.
В пользу актуальности данной темы свидетельствует ее связь с реализацией конституционного права на образование, с гарантированностью общедоступности и бесплатности дошкольного и основного общего образования как в государственных, так и муниципальных образовательных учреждениях (ч. 1, 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации). Значимость последних подчеркивается их конституционно-правовой включенностью в осуществление обязанности получения детьми основного общего образования.
4 Этим обусловливается роль органов местного самоуправления в деле обеспечения должно качества образования на муниципальном уровне.
Необходимо также отметить, что наделение органов местного самоуправления собственными или делегированными полномочиями в сфере образования дает почву для их участия в формировании как широкой социальной общности, скрепленной едиными ценностями и образовательными стандартами, так и местных традиций. И то, и другое имеет особую значимость в актуальном и перспективном развитии России и каждого муниципального образования.
Насущность исследования проблем правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области образования поддерживается продолжающимся реформированием и муниципальной, и образовательной сфер российского общества и государства. В условиях преобразований, как представляется, наиболее внятно проявляются проблемы, требующие соответствующего научного осмысления, обобщения и выводов. При этом их практическая проверка и внедрение обусловлены динамикой проводимых реформ, а также уточнением приоритетов государственной политики России в пользу названных сфер.
Подчеркнем, что «пилотная» апробация Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его поэтапное введение на всей территории страны не обеспечили ожидаемой реализации его норм, необходимой организационной и ресурсной поддержки. Не удалось также предотвратить пробелов и юридических коллизий в части определения природы, перечня и пределов осуществления полномочий органов местного самоуправления. Они продолжают обнаруживаться, в том числе в связи с функционированием муниципальной системы образования. По-прежнему, существует ряд нерешенных концептуальных, конституционно-правовых, муниципально-отраслевых и практических проблем, связанных с правовым регулированием деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. Решение указанных вопросов невозможно без специального комплексного научного осмысления и предметного анали-
5 за существующей правовой базы, что и предпринято в рамках настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена ее социальной значимостью, проводимыми в России муниципальной и иными реформами, а также процессами реализации приоритетных национальных проектов, прежде всего, в сфере образования. Это способствовало усилению научного интереса представителей конституционной и муниципальной отраслей российской юридической науки, обращенного к исследованию вопросов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в различных сферах, в том числе в области образования.
Данная проблема в связи с реализацией, гарантированием и защитой конституционных прав граждан, в том числе права на образование, разрабатывалась такими учеными, как Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Е.Д. Во-лохова, Л.А. Дорофеева, Т.Д. Зражевская, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, М.В. Мархгейм, Р.А. Мюллерсон, Ф.М. Рудинский, В.В. Рыбакова, О.В. Стуль-никова, Р.Л. Суняева, О.А. Теплякова, Е.Е. Тонков, И.Е. Фарбер, Б.С. Эбзеев и др.
Отдельные аспекты правового регулирования сферы образования и формирования муниципальной образовательной системы представлены в трудах СВ. Анюшина, Е.Б. Баянова, СВ. Безуглова, СН. Братановского, Е.В. Буслова, Ю.А. Варфоломеева, Л.П. Волковой, Е.Д. Волоховой, Т.А. Гусевой, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой, СЮ. Дубровиной, Г.Т. Ермошина, СА. Иванова, СВ. Курова, Т.Н. Матюшевой, В.Л. Назарова, В.В. Спасской, В.М. Сырых, Н.Н. Хридиной, Ю.Н. Царева, Г.Д. Шкар-лупиной, В.И. Шкатуллы, В.Е. Шудегова, Д.А. Ягофарова и др.
Данной проблемы в связи с полномочиями органов местного самоуправления, в том числе в сфере образования, касались в своих исследованиях П.А. Астафичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.Р. Еремин, А.К. Куранов, А.В. Мадьярова, СБ. Нанба, Е.А. Незнамова, А.Н. Нифанов, О.В. Новиченко, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, Е.С Шугрина, Р.А. Эфрикян, В.Н. Широковских и др.
Некоторые аспекты финансово-бюджетного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования раскрыты такими учеными, как А.Н. Козырин, СЕ. Ларина, В.Ф. Новикова, А.Н. Романов и др.
Вместе с тем, несмотря на многообразие научного материала, имеющиеся публикации сосредоточены на раскрытии отдельных вопросов деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. В условиях отсутствия научной разработки общей концепции правового регулирования деятельности муниципальных органов в области образования сохраняется необходимость комплексного исследования заявленной проблемы.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в связи с реализацией конституционного права на образование.
Цель диссертационной работы выражается в комплексном исследовании юридической природы полномочий и особенностей правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, сопряженных с реализацией в России конституционного права каждого на образование.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
— раскрытие особенностей конституционно-правового регулирования
сферы образования в России;
исследование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования в контексте данного направления современной государственной политики;
рассмотрение органов местного самоуправления как субъектов полномочий в образовательной сфере;
уточнение понятия и структуры муниципальной системы образования;
анализ деятельности органов местного самоуправления в сфере образования в связи с компенсационным делегированием им государственных полномочий;
характеристика особенностей реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области дошкольного и общего образования;
выявление проблем финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования;
выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, но и оценить эффективность осуществления правовых норм, устанавливающих полномочия этих органов публичной власти в связи с реализацией конституционного права на образование.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить особенности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, систематизировать связанное с этим законодательство, подкрепить теоретические позиции конкретными примерами из современной российской практики.
Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, классифицировать различные по правовой природе полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, кодексы Российской Федерации (от 31 июля
8 1998 г. № 145-ФЗ Бюджетный, от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ Гражданский (часть первая), от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ Налоговый (часть первая)), федеральные законы (от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и др.), законы Российской Федерации (от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»).
Проанализированы также связанные с решением заявленных научных задач указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации, региональные и муниципальные подзаконные акты, имеющие отношения к полномочиям органов публичной власти в сфере образования. Кроме того, рассмотрены итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с реализацией права на образование и деятельностью в связи с этим публичных структур.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, становления муниципальной системы образования, реали-
9 зации конституционного права на образование в контексте проводимых в России реформ и государственной образовательной политики.
Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом социальном секторе, а также правовые механизмы их преодоления.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Н.А. Боброва, Г.А. Борисов, Е.И. Колюшин, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, Л.Е. Лаптев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.А. Патюлин, И.Л. Петрухин, И.В. Ростовщиков, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Самсонов, К.Ф. Шеремет, В.А. Юсупов и др.
Исследованию вопросов конституционного законодательства способствовали научные разработки, представленные в трудах С.А. Авакьяна, Н.А. Богданова, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина и др.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, статистические материалы и данные социологических опросов.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ монографического плана, комплексно с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающую правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
В рамках данного подхода 1) раскрыт механизм конституционно-правовой интеграции органов местного самоуправления в публично-властную деятельность в сфере образования; 2) предложено авторское пони-
10 мание системы законодательства об образовании; 3) осуществлена группировка норм, регулирующих отношения в сфере образования, на «профильные» и «непрофильные»; 4) обосновано введение муниципального образовательного заказа и предложена его трактовка; 5) разработано комплексное -нормативно-субъектное - понятие муниципальной системы образования.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Раскрыты содержание и структура конституционно-правовой инте
грации органов местного самоуправления в публично-властную деятельность
в сфере образования. Показано, что в России такая интеграция опосредована
особенностями конституционно-правового регулирования данной сферы;
обусловлена государственной образовательной политикой; выражается в их
соответствующих полномочиях разной правовой природы; обеспечивается
муниципальной системой образования.
2. Обосновано, что различная отраслевая (публично- и частно
правовая) и публично-уровневая (федеральная, субъектов Российской Феде
рации, муниципальная) принадлежность нормативных правовых актов, регу
лирующих в России область образования, не препятствует их рассмотрению
как целостности. Исходя из этого, предложено авторское понимание системы
законодательства об образовании. Под таковой понимается обусловленная
Конституцией Российской Федерации и сообразующаяся с общепризнанными
принципами и нормами международного права совокупность нормативных
правовых актов, регулирующих общественные отношения по поводу получе
ния индивидами образования различного уровня, обеспечения данного про
цесса соответствующими образовательными учреждениями, а также функцио
нирования публичных органов (в том числе муниципальных), оказывающих
услуги в сфере образования.
3. Исходя из назначения норм, регулирующих отношения в сфере обра
зования, выделены «профильная» и «непрофильная» группы соответствую
щих правовых актов. «Профильную» группу составили правовые акты, при-
нимаемые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования. «Непрофильную» - правовые акты, содержащие отдельные нормы, касающиеся сферы образования.
При этом установлена следующая особенность формирования законодательства в сфере образования. С одной стороны, «профильные» акты дополняются «непрофильными» в части уточнения статуса отдельных участников правоотношений в сфере образования, экономических и финансовых вопросов образовательного процесса, специфики трудовых отношений включенных в него субъектов. С другой, - не все «непрофильные» акты, изначально определены правовыми установлениями «профильных».
Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования осуществляется обеими группами правовых актов с преобладанием «непрофильных».
4. С учетом задач позитивного реформирования и целесообразной унификации сферы образования России приведены доводы в пользу введения муниципального образовательного заказа и принятия органами местного самоуправления соответствующих правовых актов о нем.
Под муниципальным образовательным заказом предложено понимать инициированные органами местного самоуправления в интересах лиц, проживающих в пределах их территориальной юрисдикции, адресованные образовательным учреждениям, расположенным в соответствующих публично-территориальных пределах, отношения по поводу оказания названными учреждениями образовательных услуг в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в целях реализации конституционного права каждого на образование и обеспечения социально-экономического и культурного развития муниципальной территориальной единицы.
Базовыми положениями правового акта о муниципальном образовательном заказе должны стать: определение структуры, содержания, субъектов и порядка осуществления (формирования, размещения и исполнения) муниципального образовательного заказа; определение источников и порядка
12 финансирования муниципального образовательного заказа; меры ответственности за неисполнение соответствующего правового акта.
Полагаем, что осуществление муниципального образовательного заказа, помимо прочего, будет способствовать обеспечению потребностей муниципальной территории в необходимых специалистах. Особенно актуальным решение данной проблемы является в условиях финансово-экономического кризиса, влекущего закрытие предприятий, уменьшение количества рабочих мест, необходимость перепрофилирования производства и переобучения сотрудников.
5. Разработано комплексное - нормативно-субъектное — понятие муни
ципальной системы образования. Она представляет собой интегративный
феномен, которым охватывается совокупность нормативных правовых актов,
регулирующих сферу образования на местном уровне, а также муниципаль
ных образовательных учреждений, муниципальных органов управления об
разованием и потребителей образовательных услуг, взаимодействующих ме
жду собой в целях реализации социальных (индивидуальных и коллектив
ных) и публичных (государственных, муниципальных) интересов в сфере об
разования, в контексте общегосударственной образовательной политики и с
учетом местных традиций.
6. В целях надлежащего оказания публичных и социально-
образовательных услуг приведены доводы в пользу разработки и принятия
органами местного самоуправления соответствующего нормативного доку
мента, содержащего четкие положения об условиях и порядке поступления
детей в учреждения дошкольного образования, соответствующие их возрасту
и особенностям развития. Подчеркнуто, что, помимо прочего, такого рода
нормативный правовой акт будет способствовать предотвращению негатив
ных явлений, вызванных недостаточной обеспеченность муниципальных об
разований дошкольными учреждениями и выражающихся в установлении
ими искусственных барьеров при решении вопроса об определении ребенка в
учреждение дошкольного образования.
7. Показано, что совершенствованию муниципально-правового регулирования сферы образования будет способствовать принятие органами местного самоуправления:
модельного положения о платных образовательных услугах, отражающего перечень дополнительных услуг и цели их оказания, порядок определения цены услуги, определение количества услуг, распределение полученного дохода, права, обязанности и ответственность сторон и др.;
положения, дифференцирующего систему оплаты труда в образовательных учреждениях по их видам, в целях адекватного установления стимулирующих и компенсационных выплат с учетом специфики дошкольного, общего и дополнительного образования;
соответствующего акта, дополняющего положения о выплате педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений ежемесячной компенсации за приобретенную ими книгоиздательскую продукцию (периодические издания) в части ежегодной индексации размера таких выплат.
Теоретическая и практическая значимость исследования определена необходимостью совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере образования. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и муниципального права, в нормо-творческой и правоприменительной деятельности в части реализации органами местного самоуправления обозначенных полномочий.
Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, а также специальных курсов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе, в сфере образования.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
14 Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в десяти научных статьях и одной монографии; представлены на научно-практических конференциях международного («Теоретические и практические проблемы социально-экономического развития общества в первой половине XXI века» (Волгоград, 16 мая 2008 г.); «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» (Москва, 23 мая 2008 г.); всероссийского («Теория и практика административного права и процесса» (Небуг, 9-12 октября 2008 г.); «Актуальные проблемы отраслей смежных с отраслью административного права» (Небуг, 9-12 октября 2008 г.); межрегионального («Проблемы правопо-нимания и правоприменения: теория и практика» (Волжский, 15-16 мая 2008 г.), межвузовского («Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, 26 июня 2008 г.) уровней.
Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Особенности конституционно-правового регулирования сферы образования в Российской Федерации
Образование представляет собой процесс развития и саморазвития личности, связанный с овладением социально-значимым опытом человечества, воплощенным в знаниях, умениях, творческой деятельности и эмоционально-ценностном отношении к миру; необходимое условие сохранения и развития материальной и духовной культуры1. Именно поэтому конституционное закрепление права на образование является важнейшей предпосылкой политического, экономического, социального и духовного развития общества. Право на образование рассматривается как возможность получения суммы знаний в соответствии с государственными образовательными стан-дартами . Конституция Российской Федерации относит право на образование к числу фундаментальных прав в сфере свободного культурного развития (п. 1 ст. 43) . Одновременно с этим она устанавливает особенности механизма реализации и гарантирования данного права. Кроме того, Россия поддерживает различные формы образования и самообразования (п. 5 ст. 43). Следует отметить, что впервые право на образование трудящихся было провозглашено в Конституции РСФСР 1918 г.4 В ст. 17 этой Конституции говорилось: «В целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика ставит своей задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование». Конституция СССР 1936 г.1 в ст. 121 закрепила: «Граждане СССР имеют право на образование. Это право обеспечивается всеобщеобязательным восьмилетним образованием, широким развитием среднего общего политехнического образования, профессионально-технического образования, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством, всемерным развитием вечернего и заочного образования, бесплатностью всех видов образования, системой государственных стипендий, обучения в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся». В свою очередь, Конституция СССР 1977 г. признала право на образование в качестве основного и установила, что «граждане СССР имеют право на образование. Это право обеспечивается бесплатностью всех видов образования, осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; развитием заочного и вечернего образования; предоставлениєм государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; возможностью обучения в школе на родном языке; созданием условий для самообразования» (ст. 45) С учетом преемственности конституционно-правового провозглашения права на образование, последнее в правовой системе Российской Федерации в современных условиях сохраняет отдельные признаки конституционного права на образование граждан СССР и приобретает новые, затрагивающие его юридическую природу и содержание. Важность права на образование подчеркивается его признанием международным сообществом и закреплением в нормах международного права. При этом с точки зрения естественно-правового учения права человека независимы от признания их государством и государственного закрепления их в праве . Действительно, многие права человека (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и др.) существуют независимо от законодательного закрепления и выступают как непосредственно-социальное притязание, социальные возможности2. Отражая результат развития общества, права человека, будучи по своей сути общесоциологической категорией, получили свое мировое применение в историческом, международно-правовом, а также и во внутригосударственном аспектах.
Современная государственная политика России в области образования как детерминанта деятельности органов местного самоуправления в данной сфере
Государственная политика - это совокупность представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах деятельности государства в различных сферах общественной жизни. Наличие основных направлений государственной политики характерно для социальных, экономических, финансовых и иных институтов общества. Так, Федеральный закон Российской Федерации от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»1 определил таковую в качестве составной части социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники. В 1993 году была утверждена государственная молодежная политика, которая является деятельностью государства, направленной на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив . В 1999 году были утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, которые закрепляют единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации2. В настоящее время образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. Как справедливо отмечает А.Н. Козырин, от состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе3. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности. Представляется, что совершенствование системы образования и образовательного законодательства — важнейшая задача социально-экономического развития и один из приоритетов современной государственной политики. По нашему мнению, политика в сфере образования является частью общегосударственной и социальной политики российского государства (применительно к настоящему исследованию термин «политика» рассматривается в его общем определении, согласно которому это «деятельность, прямо или косвенно связанная с осуществлением власти») . 8 В связи с этим поддерживаем точку зрения автора В.И. Шкатулла, который отмечает необходимость выбора социальной модели государства как системы взаимоувязанных социальных институтов (доходов населения, социального страхования и обеспечения), а также здравоохранения и образования1: - для работающих — институт достойной заработной платы, обеспечивающий работнику и членам его семьи приемлемый уровень и качество жизни. Размер МРОТ следует приблизить к величине 80 % средней заработной платы по стране, а доля зарплаты в ВВП должна достичь за пять лет 35 %; - для пенсионеров - институт пенсионного страхования, который обеспечивал бы наемным работникам возможность заработать (за 35-40 лет страхового стажа) пенсию в размере не менее 50-60 % их заработной платы; - для всех граждан страны - гарантированное (бесплатное) оказание медицинской помощи в рамках базовой программы государственного здравоохранения, дополняемое обязательным медицинским страхованием для работающих (совокупные затраты на которые - не менее 6 % ВВП); - для всех граждан страны - гарантированное (бесплатное) предоставление возможностей для получения среднего и высшего профессионального образования (затраты на которые — не менее 5 % ВВП), ввести обязательное среднее профессиональное образование. По мнению И. Кузнецова образовательная политика представляет собой целенаправленную систему «претворения в жизнь общенациональных ценностей и определение государственных приоритетов в сфере образования»2. По мнению других авторов, под государственной политикой в сфере образования можно понимать совокупность различных мероприятий, действий, решений и т.д. государственных органов, объединенных общей целью — поступательным развитием российского образования . Полагаем, данное определение является наиболее общим и включает в себя расширенную совокупность элементов, направленных на ее реализацию. Вместе с тем в настоящее время отсутствует четкость и ясность в ориентирах государственной политики вообще и в сфере образования, в частности. Это приводит к тому, что политическое, а нередко и квазиполитическое влияние властей разных уровней на образовательное законодательство (нор-мотворческую деятельность в сфере образования) создает деструкции в системе и идеологии образования1. Представляется верным, что государственная образовательная политика должна иметь научное обоснование. Лишь в этом случае образование будет в наибольшей степени отвечать потребностям личности, семьи, общества, государства; эффективно использовать бюджетные средства; будет более конкурентоспособным на мировых рынках образовательных услуг.
Компенсационное делегирование государственных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления
Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления1. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается. Так, отсутствует унифицированный подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномо-чия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий.
В современной юридической науке недостаточно уделяется внимания проблемам разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Если в отношении Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации устанавливает предметы совместного ведения, то в отношении ее субъектов и местного самоуправления такая сфера нормативно не установлена, хотя фактически она присутствует". Причина существования данной ситуации обусловлена нормами ст. 12 Конституции Российской Федерации о самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления. Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Уже только это обстоятельство ставит под сомнение отсутствие какой-либо связи между государством и местным самоуправлением. Самостоятельность местного самоуправления обусловлена лишь организационно. Цели же муниципальной политики являются продолжением целей политики государственной. Поэтому через разграничение полномочий необходимо стремиться не к увеличению пропасти между государством и местным самоуправлением, а к сближению государственного и муниципального уровней.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере образования строится на принципах обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, соответствия полномочий и финансовых ресурсов для осуществления данных полномочий1.
Полномочия Российской Федерации в сфере образования перечислены в ст. 28 Закона Российской Федерации «Об образовании», а полномочия субъектов Российской Федерации - в ст. 29 указанного Закона. Однако эти перечни не являются исчерпывающими, так как иные полномочия государственных органов в сфере образования предусмотрены еще в ряде «профильных» и «непрофильных» нормативных правовых актах.
Российская Федерация и ее субъекты принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования (п. 2 ст.ст. 28, 29 Закона Российской Федерации «Об образовании»). Причем четко их компетенция в этой сфере не разграничена. Поскольку это предмет совместного ведения, то по умолчанию субъекты Российской Федерации вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. При этом действует общее правило
О том, что законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам. Поэтому нелегитимны такие положения законов субъектов России, которые регулируют следующие вопросы федерального ведения: утверждение государственных образовательных стандартов; разработка и утверждение типовых положений о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республиканского подчинения; установление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работников, образовательного ценза педагогических работников; разработка перечня профессий и специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допускается; нострификация документов об образовании иностранных государств; установление дополнительных к федеральным строительных норм и правил, санитарных норм, норм охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений для муниципальных образовательных учреждений и др.
Другим ограничением для субъектов Российской Федерации является недопустимость ограничивать права и свободы человека и гражданина или очерченную законом автономию образовательных учреждений по сравнению с положениями федерального законодательства. Например, неправомерны положения законов некоторых субъектов Российской Федерации, лишающие работников образовательных учреждений каких-либо социальных гарантий, установленных Законом Российской Федерации «Об образовании» (например, права педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной педагогической работы, на сокращенную продолжительность рабочего дня).
Реализация полномочий в области дошкольного образования органами местного самоуправления
Дошкольное образование предусмотрено Конституцией Российской Федерации и действующим российским законодательством. Государство обязуется гарантировать финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего возраста, обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения. Родители являются первыми педагогами и обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте (п. 1 ст. 18 Закона Российской Федерации «Об образовании»). То есть, дисбаланс ответственности за воспитание и развитие ребенка между обществом и родителями перемещен в сторону последних. Влияние родителей при надлежащем исполнении ими своих родительских обязанностей на ребенка всегда будет неизмеримо выше, чем влияние воспитателей, преподавателей, сверстников и различных социальных групп. Очевидно, что в связи со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, ответственность за воспитание и образование детей дошкольного возраста государство возложило как на родителей, так и на органы и учреждения местного самоуправления. При этом родителям в воспитании детей в указанном возрасте отводится ведущая роль, а дошкольные образовательные учреждения осуществляют решение вспомогательных задач по воспитанию, охране и укреплению физического и психического здоровья детей дошкольного возраста (здесь речь идет 0 детях младше 7 лет). В свою очередь, Федеральной программой развития образования от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ1 определены основные направления дошкольного образования: - обеспечение государством общедоступности услуг образовательных дошкольных учреждений для всех групп населения; - создание условий для наиболее полного развития способностей и интересов детей дошкольного возраста, в том числе с ограниченными возможностями здоровья, на основе индивидуального подхода; - сохранение и развитие системы различных видов дошкольных образовательных учреждений и обеспечение их функционирования в соответствии с потребностями населения; - поддержка и развитие разнообразных форм оздоровительной работы в образовательных учреждениях различных типов и видов; - разработка программного и учебно-методического обеспечения государственных образовательных стандартов и примерных образовательных программ дошкольного образования; - содействие семьям в обучении и воспитании детей дошкольного возраста, не посещающих дошкольных образовательных учреждений; - обеспечение преемственности дошкольного и начального общего образования, развитие интеграции дошкольных образовательных учреждений с образовательными учреждениями общего и дополнительного образования, внедрение новых образовательных технологий в системе дошкольного образования; - совершенствование воспитательных программ для детей с ограниченными возможностями здоровья. Применительно к указанной программе законодатель определил и ожидаемые результаты ее реализации: - создание и функционирование системы дошкольных образовательных учреждений различных видов в соответствии с потребностями населения; - реализация новых подходов к формированию развивающей среды, наиболее полному выявлению и развитию способностей и интересов детей; - обеспечение квалифицированного педагогического консультирования родителей; - расширение перечня дополнительных услуг, предоставляемых детям, не посещающим дошкольных образовательных учреждений; - введение дифференцированных норм финансирования дошкольного образования. Рассматриваемый вид образования предоставляется в дошкольных образовательных учреждениях. Однако допускается его предоставление и в общеобразовательных учреждениях при наличии у них соответствующих разрешений (лицензий). Выбор способов организации предоставления дошкольного образования — путем создания дошкольных учреждений либо создания комбинированных учреждений - находится в компетенции органов местного самоуправления. Так, в качестве одной из форм обеспечения преемст- венности между дошкольным и общим образованием признается создание комплексов, включающих в себя дошкольные и общеобразовательные учреждения. Однако при этом надо иметь в виду, что такие комплексы не образуют единого образовательного учреждения и входящие в них образовательные учреждения сохраняют свой первоначальный статус. Данное положение значимо в связи с решением вопросов финансирования образовательного процесса в дошкольных образовательных учреждениях. Уточним, что значение участия органов местного самоуправления в процессе предоставления дошкольного образования обусловлено, в частности, тем фактом, что указанные органы чаще всего являются учредителями образовательных учреждений в соответствующем муниципальном образовании. В рассматриваемых образовательных учреждениях с учетом интересов родителей (законных представителей) и по согласованию с учредителем (учредителями) могут быть созданы группы продленного дня, дошкольные группы компенсирующего вида, классы компенсирующего обучения, а также специальные (коррекционные) группы и классы для воспитанников и обучающихся с отклонениями в развитии при наличии условий для коррекцион-ной работы. Перевод (направление) воспитанников и обучающихся в специальные (коррекционные) группы и классы, а также группы и классы компенсирующего обучения осуществляется только с согласия родителей (законных представителей), на основании заключения психолого-педагогической и медико-педагогической комиссий. Взаимоотношения между учреждением и родителями (законными представителями) воспитанников регулируются договором, включающим в себя взаимные права, обязанности и ответственность сторон, возникающие в процессе воспитания и обучения.
