Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Формирование правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 12
1. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в России 12
2.Понятие правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 50
3. Правовое регулирование структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 88
4.Разграничение компетенций представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 123
ГЛАВА 2. Проблемы организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 143
1. Организация и деятельность исполнительно-распорядительных органов в городских и сельских поселениях 143
2. Проблемы организации исполнительно-распорядительных органов во вновь образованных поселениях 172
3. Проблемы разграничения полномочий между исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований различных уровней 193
Заключение 216
Библиография 224
- Конституционно-правовое регулирование организации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в России
- Правовое регулирование структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований
- Организация и деятельность исполнительно-распорядительных органов в городских и сельских поселениях
- Проблемы организации исполнительно-распорядительных органов во вновь образованных поселениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления- Развитие народовластия в современных условиях является одной из главных задач, напрямую влияющей на ход и темпы проведения в нашей стране политической реформы.
В системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства Российской Федерации начинает получать признание фундаментальное положение о том, что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнеспособная система местного самоуправления. Местное самоуправление, находясь в непосредственной взаимосвязи с такими общедемократическими принципами, как приоритет прав и свобод человека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского общества и правового государства составляет суть современной теории демократического правового государства и концепции народовластия.
Реформа местного самоуправления, осуществляемая в России в настоящее время, меняет правовое регулирование местного самоуправления в некоторых случаях принципиально. Новый Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый б октября 2003г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003года (далее по тексту- ФЗ № 131) — значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. призван упорядочить отношения в указанной области, вывести их на качественно новый уро-
вень развития, реализовать конституционное право граждан России на местное самоуправление. По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления.
На современном этапе в России складывается ситуация, при которой организация деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований остается лишь формально провозглашенной, в том числе и формирование правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Неясная система правового регулирования функционирования исполнительно-распорядительных органов народовластия напрямую снижает эффективность и авторитет органов муниципальной власти, поскольку нормативный акт, который не может быть реализован на практике, не имеет реальной юридической ценности.
Отсутствие четкой и однозначной формулировки в законодательстве и научной литературе следующих понятий: «исполнительные органы местного самоуправления», «компетенции исполнительных органов местного самоуправления» - создает многочисленные пробелы в определении компетенции данных представителей муниципальной власти в законах субъектов Российской Федерации, Уставах муниципальных образований. Поэтому одной из общих целей данного исследования является формирование понятийного аппарата, позволяющего конкретизировать понятие правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.
Детальный анализ практики, а также роли и значения различных видов источников муниципального права способен разрешить многие насущные практические вопросы правотворчества и проблемы правоприменения. Для этого необходим комплексный, научный подход к проблемам правового регулирования формирования и деятельности органов местного самоуправления в РФ.
Таким образом, актуальность изложенных проблем определяется несовершенством действующих нормативно-правовых актов, недостаточной раз-
работанностью в научной литературе вопросов компетенции и деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (муниципальных образований) и их практической значимостью. Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации и взаимодействия органов местного самоуправления, что, в целом, и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе становления и развития исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере их формирования и деятельности.
Предмет исследования составляет конституционно - правовой механизм, регулирующий как полномочия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, так и практику деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного и муниципального права исследовать состояние конституционно-правовой регламентации организации и деятельности органов местного самоуправления, сложившихся в ходе проведения муниципальных реформ с 1993 года по настоящее время, и предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма их взаимодействия с учетом характерных особенностей и специфики исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, его места в обществе и государстве.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются:
- исследовать конституционно-правовое регулирование организации исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;
сформулировать понятие «правовой статус исполнительно-
распорядительных органов муниципальных образований»;
проанализировать разграничения компетенций представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;
рассмотреть организацию исполнительно-распорядительных органов в городских и сельских поселениях;
выявить проблемы организации исполнительно-распорядительных органов во вновь образованных поселениях;
исследовать организационно-правовое регулирование структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;
решение проблемы разграничения полномочий между исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований различных уровней;
исследование состояния и возможности совершенствования федерального и регионального правового регулирования в исследуемой сфере.
Теоретико-правовую основу диссертации составляют труды российских, советских и зарубежных ученых в области конституционного, муниципальной^ административного права, теории и истории права, материалы научных и практических конференций, В частности в работе использованы и проанализированы труды следующих ученых: СА, Авакьяна, ГЛ. Атаман-чука, Ю.С Адушкина, АЛ. Алехина, И.В. Бабичева, Г.В, Барабашева, Д.Н. Бахрах, ІІЛ. Бачило, СН. Братусь, Т.М. Бялкина, А.В. Бенедиктова, В.В. Виноградова, В.Г. Вишнякова, И.В, Вьтдрина, Б.Н. Габричидзс, Р. Драго, Д.Ю Завьялова, Н.М Конина, СВ. Королева, МЛ. Краснова, МЛ Кулушева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафина, БЖ Лазарева, О. Лейст, А.И. Лимаренко, Л.А. Лукашова, В.М, Манохина, Е,В. Мирошниченко, В А. Мирошникова, Л.А. Окунькова, И.В. Панова, Е. Старосьцяк, IO.IL Старилова, СГ.Соловьева, С-С Студеникигш, ЮЛ. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, М.З. Фейгин, Н.Н. Черногор, В.А. Четвернина, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремет, Е.С Шугрина, Л.С. Явич, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других.
Эмпирическая база исследования. В работе широко представлена нормативно-правовая база, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации» постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования послужили общенаучные методы: анализ и синтез, вытекающие из них системно-структурный и функциональный подходы, способствующие изучению связей и направлений объекта исследования. Также применялись частнонаучные методы: исторический и социологические подходы, метод формальной логики. Наряду с этим использовались специальные методы юриспруденции: формально-юридический, конкретно-юридический, юридико-социальпый, сравнительно-юридический.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в постановке темы диссертации. Данное диссертационное исследование комплексно и всесторонне дает анализ проблемы организации исполнительно-распорядительных органов власти муниципальных образований, что в определенной мере является восполнением пробела, имеющегося в практической и теоретической разработке обозначенной проблемы.
Настоящая работа является одной из первых попыток исследования данной проблемы с момента принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ № 131 от 06 октября 2003года.
Наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер право-
s отношений с учетом функциональной специфики и особенностей.
Особое внимание в диссертации уделяется конституционно-правовому анализу организации исполнительно - распорядительных органов местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма их деятельности. Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1). На основе анализа нормативных источников и практики выявлен публичный характер исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Они выступают в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне. Своеобразие положения исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении общегосударственных задач. Данное положение является одной из основных характеристик правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления.
2). Предлагается определение исполнительно-распорядительного органа муниципального образования: «Исполнительно-распорядительные органы муниципального образования - это организованный коллектив должностных лиц, в том числе муниципальных служащих, образующих систему самостоятельной части аппарата управления муниципальным образованием, осуществляющего особый вид властной деятельности, связанный с исполнением решений представительного органа местной власти и организующего управление сферами и отраслями муниципального хозяйства, наделённого для этого собственной компетенцией, не входящей в систему органов государственной власти РФ, подконтрольный местному населению, проживающему па той территории, где осуществляется деятельность данного органа».
3), Исполнительно - распорядительный орган муниципального образования, по мнению автора, следует рассматривать как орган управления,
обладающий собственной компетенцией, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово - экономической и хозяйственной сфере, в сфере социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.
Уточнены и охарактеризованы понятия «статус», «правовой статус», «правовое положение», применительно к главе местной администрации и исполнительно-распорядительному органу муниципального образования.
4). Компетенции ниый блок исполнительно-распорядительного органа муниципального образования определяется исходя из следующих позиций:
компетенция исполнительно-распорядительного органа муниципального образования - система полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, по решению определённой части публичных дел.
предметами ведения исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, являются вопросы местного значения, которые можно определить как определенную совокупность дел (вопросов) по управлению объектами муниципального образования, решение которых обеспечивает жизнедеятельность и удовлетворение потребностей населения муниципального образования.
5), На основе анализа действующего законодательства, практики организации и деятельности, выработаны ряд теоретических положений и практических рекомендаций по формированию организационных структур исполнительно-распорядительных органов муниципального образования. Необходимо разработать и утвердить Общие положения о создании и ликвида-
ции исполнительно - распределительных органов местного самоуправления и общее положение о создании и ликвидации их структурных подразделений, где следует разрешить ряд следующих вопросов: а) уровень системы органов, на котором следует принимать решения об организационно-структурных преобразованиях; б) источники финансирования такого рода мероприятий; в) условия привлечения экспертов и специалистов органов управления к разработке проекта структурных изменений; г) этапы процесса преобразования и ликвидации органов и структурных подразделений органов. Процедуру необходимо более тщательно проработать в уставах муниципальных образований,
6). В работе обосновывается большое значение исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти в системе органов местного самоуправления. Для более эффективного осуществления своей компетенции, своего функционирования и более высокой формы реализации и защиты прав и законных интересов населения, диссертант считает необходимым разработать модельный закон субъектами федерации, где подробно прописать статус местной администрации, включив в него систематизированные и типизированные полномочия по детализированным вопросам ведения, содержащиеся в отраслевых федеральных законах. Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственного и административного права Мордовского государственного университета им. Н.П.Огарева, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором работах, в том числе и в журнале « «Черные дыры» в Российской законодательстве», входящего в перечень утвержденного ВАК, а также были изложены в выступлениях на научно-практической конференции «Опыт и проблемы взаимодействия ветвей государственной власти и органов местного самоуправления», посвященной 100-летию российского парламентаризма.
п Кроме того, результаты исследования использовались в преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации» для студентов юридического факультета Ульяновского государственного университета.
Структура диссертации. Структура работы и ее объем определялись целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографического списка.
Конституционно-правовое регулирование организации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в России
В трансформации институциональных структур нашего общества важная роль отводится становлению и развитию местного самоуправления, С этим социально-политическим институтом связывают надежды на решение многих социально-политических и социально-экономических проблем. Местное самоуправление в России в той или иной мере существует относительно давно — более четырехсот лет. В отечественной истории существовало множество форм местного самоуправления: Новгородское вече, общинное самоуправление, сельское самоуправление времен Екатерины II, дворянское самоуправление, земское движение, городское самоуправление конца XIX -начала XX веков, Государственное самоуправление советского периода.3
Прослеживая историю государства российского по данному вопросу, можно сказать, что государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Однако после демократических реформ, как правило, наступала полоса политической реакции, связанной с централизацией власти.
Уникальность России заключается в том, что Центр никогда добровольно не хотел с кем-либо делиться властью. Местное самоуправление допускалось лишь по таким вопросам, решение которых не приносило ни эко-номическую, ни политическую выгоду Центру. Создание самостоятельных структур на местах происходило, по сути, путем наделения их частью полномочий, принадлежавших до того вышестоящим органам государственного управления. Поэтому, хотя формально земские, городские и сельские структуры самоуправления считались независимыми от государственной власти, фактически они — в большей или в меньшей степени — представляли собой элементы единой государственно- властной вертикали. И, тем не менее, опыт, накопленный Россией в пореформенный период конца XIX века — начала XX века, позволяет с уверенностью утверждать, что сформировавшаяся тогда система городского и сельского самоуправления во многом способствовала динамичному развитию российской экономики и созданию передовой по тем временам социальной инфраструктуры,1
В послереволюционный период местные советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности демократичности, на деле во многом являлись лишь нижним звеном центральной власти на местах, не имели должной самостоятельности.2 Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось, то, что местные Советы находились в зависимости от исполнительно - распорядительных органов.
Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам, Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.
В конце 80-х годов прошлого столетия были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).
Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев уже Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета, 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» , коюрый определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.
В Законе СССР была разрушена существовавшая многие десятилетия в законодательстве о Советах народных депутатов вертикаль управления. Исполнительные и распорядительные органы местных Советов были выведены из подчинения вышестоящих исполнительных органов государственной власти и подчинены только Советам, их образовавших. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. То есть фактически создавали и регулировали деятельность исполнительно - распорядительных органов на местном уровне.
Закон СССР носил рамочный характер для законодательства союзных республик, уже вставших на путь суверенитетов. Но вместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно регламентировали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления. Российский закон о местном самоуправлении в отличие от союзного закона ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения eozipo-сов местного значения. Данный Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то иремя как союзный закон — понятие «коммунальная собственность».
Правовое регулирование структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику статьей 131 Конституции Российской Федерации в следующем контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»1.
Рассматриваемая конституционная норма входит в состав статьи 131 Конституции РФ» имеющей следующее содержание: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
Из понимания статьи, как составной части правового акта, излагающей отдельный относительно обособленный вопрос и состоящей из взаимосвязанных положений, следует, что определение населением структуры органов местного самоуправления является одним из проявлений учета исторических и иных местных традиций, а именно традиций, существующих в первую очередь в городских, сельских поселениях, на иных территориях, в которых осуществляется местное самоуправление.
Согласно Словарю В,И. Даля под традицией понимается «преданье, все, что устно перешло от одного поколения на другое»2. Таким образом, говоря о решении вопроса определения структуры органов местного самоуправления с учетом традиций, предполагается, что жители соответствующего поселения или территории, как хранители традиций, знают и понимают в большинстве своем суть этого вопроса. С этой точки зрения можно говорить о традиции избирать городского голову или созывать казачий круг. Но говорить о традиции иметь, к примеру, пять отделов в районной администрации или комиссию по проблемам транспорта в городской Думе некорректно, поскольку эта информация в памяти поколений не сохранится, как бесполезная для подавляющего большинства жителей л Однако, Глава города Новый Уренгой Виктор Казарин считает что это: «Абсолютно нормальная ситуация,, . нужно применять, исходя из местной специфики и особенностей конкретной территории, так например, Новый Уренгой - это город газовиков, строителей и у нас даже само общество привыкло избирать Думу так: 50% газовиков, 50% бюджетников. И, когда у нас было 8 депутатов так голосовали, и сейчас точно так же. 22 человека избрали» а пропорция осталась ровно такая же» . Таким образом, становится очевидно, что данная конституционная норма находит своё воплощение на практике.
Также автор считает, что, нуждается в отдельном рассмотрении и формулировка: «определяется населением самостоятельно». Здесь имеются два варианта прочтения - вопрос решается исключительно референдумом или соответствующее решение может приниматься и представительным органом местного самоуправления. Термин «самостоятельно» применяется в ряде норм Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Так в части 1 статьи 77 определено, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Исходя из пункта «н» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции, выше указанная самостоятельность субъектов Российской Федерации реализуется через принятие законов субъектов Федерации, что яшіяетея прерогативой законодательных (представительных) органов государственной власти. В случае же, когда речь идет о прямом волеизъявлении населения в Конституции используется термин «непосредственно», в частности, в статье 3 Конституции России указано: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местной автономии» .
В связи с изложенным, обращаясь к формулировке статьи 131 Конституции можно сделать вывод, что под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представителей. Необходимо при этом отметить, что в ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу признаков, определяющих представительный орган местного самоуправления, отнесено право этого органа власти представлять интересы населения и принимать решения от его имени. Именно щшому, если следовать данной логике, руководитель исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (глава муниципального образования, глава администрации) самостоятельно разрабатывает структуру исполнительно-распорядительного органа с утверждением её представительным органом данного муниципального образования.
Обычно руководитель исполнительно-распорядительного органа имеет заместителей, которых назначает самостоятельно или с утверждением представительного органа, в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания; в сфере социальной защиты населения и социальной политики и др..
Распределение обязанностей между заместителями устанавливает руководитель исполнителыю распорядигельного органа.
Ввиду многочисленности муниципальных образований системно-структурная организация исполнительно-распорядительного органа муниципального образования отличается многообразием. Так, местная администрация может иметь различное строение. В ряде муниципальных образований ее структура обычна для органа управления и включает руководство, выполняющее основную работу и обеспечивающее внутреннюю специализацию, структурные подразделения с соответствующими должностями, а также технический персонал. Все правовые акты по вопросам компетенции администрации в таком случае издаются от се имени, либо от имени ее руководителя. Местная администрация может быть формой объединения нескольких исполнительных органов, компетенция которых вычленяется из обшей ее компетенции.
Организация и деятельность исполнительно-распорядительных органов в городских и сельских поселениях
Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации» Именно поэтому одним из основных концептуальных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131) является организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации па основе двух іипов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов.
Основная цель данного закона - приблизить местную впасть к населенню путем организации двухуровневой системы органов местного самоуправления: на уровне городских или сельских поселений и на уровне муниципальных районов или городских округов» Вопросы местного значения и объем полномочий, как для городских, так и для сельских поселений одинаковы и представляют собой закрытый перечень- Городские и сельские поселения ятишотся муниципальными образованиями первого уровня и входят в районные муниципальные образования. Таким образом, правовой статус городских и сельских поселений в основном совпадает. Это подтверждается и на практике. Так, например, муниципальное образование, расположенное на территории Александровского района Владимирской области именуется: муниципальное образование городское поселение Владимирской области поселок Балакиреве , в то же время, сельское поселение г. Суходол, Сергиевского района, Самарской области.
В соответствии с требованиями ФЗ N» 131 территория каждого субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями, основу которых составляют населенные пункты. В соответствии с данным законом образуются следующие виды муниципальных образований: - городские округа - муниципальные районы - сельские поселения - городские поселения. Основным звеном среди муниципальных образований в Российской Федерации являются поселения, из которых, около девятнадцати тысяч, сельские,3
Сельское поселение - сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. При этом необходимо отметить, что для приобретения статуса муниципального образования в населенном пункте должно проживать более 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек (например, Московская, Ленинградская области). При меньшей численности населения отдельные населенные пункты объединяются решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации таким образом, чтобы численность жителей муниципального образования была не менее, указанной выше.
Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются субъектом Российской Федерации с учетом пешей доступности до центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения.
«Городское поселение», как муниципальное образование «первого уровня», образуют один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Так, например, «территория поселения входит в состав муниципального образования «Инзенский район» Ульяновской области- Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населённых пунктов 1) город Инза, 2) село Троицкое 3) деревня Дубёнки и прилегающие к ним земли общего пользования, административным центром является город Инза».1
Кроме того, в соответствии с требованиями ст, 11 Федерального закона №131 размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения и с учётом пешей доступности. Однако пе всегда определение статуса населённого пункта зависит только от «численности» и «доступности»,
К тому же законодательным органам субъекта Российской Федерации необходимо, наделяя статусом муниципальное образование, учитывать местные традиции и мнение по данному вопросу. Например, для приведения областного законодательства в соответствие с федеральным, в Ярославской области был принят закон «О внесении изменений в Закон Ярославской области «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области», в связи с тем, что 8 городских поселений не отвечали новым требованиям. Например, согласно данному закону г. Рыбинск получал статус сельского поселения .
Таким образом, 220 тысячный Рыбинск должен был потерять статус города, дарованный ему в 1777 год «Учреждением для управления губерний». Зачёркивался двухсотдвадцатилетний период его самоуправления, Однако была создана инициативная группа, в которую вошли мер, депутаты, рыбинские предприниматели, активисты городской общественности, которые стали проводить массовые митинги, акции протеста, пикеты у їданий областной Думы и городского совета. В результате впервые в истории Ярославской области по решению суда Областная Дума была вынуждена назначить референдум. За статус городского округа проголосовали 95 % от общего числа участвовавших. Областная Дума вынуждена была законодательно вернуть Рыбинску его исторический статус.1
Проблемы организации исполнительно-распорядительных органов во вновь образованных поселениях
Федеральным законом от 12 октября 2005 года № Ї29-ФЗ были продлены сроки переходного периода до 1 января 2009 года. Эти изменения в законодательстве вызваны тем, что, несмотря на более чем трёхлетний период, прошедший со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Б Российской Федерации» ФЗ № 131 от 6 октября 2003 года, органы исполнительной власти, как федеральные, так и региональные, не обеспечили реализацию Федерального закона в полном объеме органами местного самоуправления вновь образованных поселений. Так, напримерз «претворение в жизнь реформы местного самоуправления в Хабаровском крае идёт с большими трудностями.
Местному населению, в силу сложившихся представлений о власти, хотелось бы остаться по-прежнему под управлением районной государственной власти. Население, привыкшее к прежнему местному государственному управлению, не воспринимает изменения из-за состоявшейся территориальной организации. Стереотипы мышления присущи также депутатам муниципальных выборных органов и представителям государственной власти края. Примером может служить отсутствие в районных уставах муниципальных образований положения о местонахождении представительных органов и вновь образованных администраций, т.е. самоулравленчесхой власти на местах. Зарегистрированные в Хабаровской краевой Думе уставы муниципальных образований с такими упущениями свидетельствуют о то_м, что предполагается заранее преемственность этих структур прежним единицам государственной власти, а не образование совершенно новой системы местного самоуправления». Прокуратурой Кош-Аганского района проведена проверка исполнения органами местного самоуправления законодательства о местном самоуправлении в части формирования ими исполнительно - распорядительных органов. При проверке уставов вновь образованных 11 муниципальных образований сельских поселений установлено, что формирование исполнительно -распорядительных органов и структура органов местного самоуправления, предусмотрена только в следующих трех уставах муниципальных образований республики Алтай: МО «Кош-Агачский район», Кош-Агачского сельского поселения и «Курайское сельское поселение». Во всех остальных в нарушение положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ № 131 в уставе не были определены основополагающие положения об этом органе: его структура, порядок формирования, компетенция, полномочия, срок полномочий, а также основания и порядок прекращения полномочий контрольного органа.
С тем, чтобы предоставить возможность принять необходимые меры для реализации органами местного самоуправления поселений полномочий в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 до 1 января 2009 года, продлен переходный период, и субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно (своими законами) определить порядок решения вопросов местного значения поселений.
Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и в иные законодательные акты Российской Федерации» предусматривается, что:
Во вновь образованных сельских поселениях, в которых структура органов местного самоуправления определена населением на местном референдуме, указанная структура в соответствии с абзацем первым части 5 статьи 34 Федерального закона закрепляется в уставе муниципального образования. При этом устав муниципального образования должен вступить в силу, В противном случае, воля населения, выраженная на местном референдуме, будет искажена. В связи с тем, что устав муниципального образования в соответствии с частью 5 статьи 84 Федерального закона вступил в силу с 1 января 2006 года, соответствующее внесение изменений в устав муниципального образования возможно именно с этого момента, т.е. после вступления устава в силу. При этом в соответствии с частью 8 статьи 34 и абзацем вторым части 5 статьи 44 Федерального закона такое решение вступит в силу не ранее, чем по истечении срока полномочий представительного органа сельского поселения первого созыва,
Во вновь образованных сельских поселениях, в которых структура органов местного самоуправления в соответствии с абзацем четвертым части 5 статьи 34 Федерального закона определена представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания, соответствующие изменения в устав муниципального образования могут быть внесены как до вступления в силу устава муниципального образования, так и после его вступления в силу.
Внесение изменений в устав муниципального образования до его вступления в силу не является изменением структуры органов местного самоуправления по смыслу положений части 8 статьи 34 и абзаца второго части 5 статьи 44 Федерального закона. Поэтому указанные нормы в данном случае не применяются. Изменения вступают в силу одновременно с вступлением в силу устава муниципального образования,1
