Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы государственной политики в области защиты материнства и детства 15
1.1. Понятие и содержание института защиты материнства и детства 15
1.2. Основные направления государственной политики в области защиты материнства и детства 34
1.3. Международно-правовая защита материнства и детства 59
1.4. Роль органов местного самоуправления в реализации государственной политики в сфере
защиты материнства и детства 74
ГЛАВА 2. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства 91
2.1. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты материнства 93
2.2. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты личных прав ребенка 111
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты прав ребенка, связанных с его жизнью в семье и прав ребенка, связанных с его участием в общественно-политической жизни 124
2.4. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты социально-экономических и культурных прав ребенка 133
2.5. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты прав ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации 155
2.6. Полномочия органов местного самоуправления по защите прав ребенка, оставшегося без
попечения родителей 189
Список использованной
Литературы 217
- Понятие и содержание института защиты материнства и детства
- Основные направления государственной политики в области защиты материнства и детства
- Полномочия органов местного самоуправления в области защиты материнства
- Полномочия органов местного самоуправления в области защиты личных прав ребенка
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Материнство и детство являются необходимым условием существования общества, ибо без процесса воспроизводства жизнь общества невозможна вообще.
Феномен материнства и детства являлся и является в настоящее время предметом изучения различных общественных наук. Особая роль в изучении материнства и детства принадлежит правовой науке, поскольку она играет важную роль в создании юридического механизма защиты прав матери и ребенка.
Происходящие в последнее время в России социально-экономические процессы заставляют уделить особое внимание проблеме защиты материнства и детства. В Российской Федерации по прогнозам специалистов через 20 лет доля здоровых новорожденных может снизиться до 15-20%. Естественная убыль населения приблизилась к 1 миллиону человек при снижении уровня рождаемости. Прогрессирует ухудшение состояния здоровья школьников. В период с 1991 по 1996 гг. почти в 4 раза увеличилось число детей-инвалидов. Лишь 10-15% учащихся образовательных учреждений могут считаться здоровыми. Для сегодняшнего времени характерно увеличение числа граждан, находящихся в особо неблагоприятных условиях, это: многодетные и неполные семьи, семьи группы риска, семьи с детьми инвалидами. Резко увеличились масштабы социального сиротства, раннего алкоголизма, наркомании, растет число женщин и детей, ставших жертвами насилия в семье.1
См.: Апарина А.А. Социально-правовая защита прав и интересов детей и молодежи. /В сб. Дети России: факты и проблемы. Аналитический вестник. Государственная Дума. Комитет по делам женщин, семьи и молодежи. М.j-19У6.
Обеспечить успешную реализацию и гарантии прав матери и ребенка в Российской Федерации призваны различные органы: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также общественные объединения и иные негосударственные институты.
Особую роль в защите материнства и детства призваны играть органы местного самоуправления, которые, будучи органами власти, наиболее приближенными к населению, повседневно сталкивающимися с вопросами защиты материнства и детства, обладают соответствующими полномочиями по их решению.
В соответствии со статьей 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местдогд самоуправления. Поэтому исследование проблемы правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства является, безусловно, актуальным.
Вместе с тем необходимо отметить, что на законодательном уровне зачастую недостаточно четко проводится разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства, и определяются формы участия этих органов в реализации государственной политики в сфере защиты материнства и детства. Все это, безусловно, сказывается на практике работы органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства.
Вопрос защиты материнства и детства, помимо внутригосударственного, имеет и международный аспект. Общепризнанные нормы международного права, которые регулируют защиту материнства и детства, являются основой деятельности как органов государственной власти, так и ор-
ганов местного самоуправления, поскольку согласно статье 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы».
Анализ правовой основы деятельности органов местного самоуправления предполагает обращение к таким еще недостаточно разработанным в юридической науке понятиям, как материнство и детство. Раскрытие юридического содержания этих понятий является необходимой предпосылкой для выделения направлений государственной политики в сфере защиты материнства и детства, выявления роли органов местного самоуправления в реализации государственной политики в области защиты материнства и детства, анализа их полномочий в этой сфере. Тщательная научная проработка всех вышеназванных вопросов является важным условием для создания системы правовой защиты материнства и детства, ибо в полной мере такая система в Российской Федерации еще не создана.
Предмет исследования.
Предметом диссертационного исследования является правовая основа деятельности органов местного самоуправления по защите материнства и детства, которая как институт муниципального права интегрирует нормы многих отраслей права. Исследование данного института предполагает:
выявление места и роли норм института защиты материнства и детства в системе правовой защиты материнства и детства;
выделение и исследование основных направлений государственной политики в сфере защиты материнства и детства и роли органов местного самоуправления в осуществлении этих направлений;
анализ роли и места международно-правовых норм в правовом регулировании защиты материнства и детства;
анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере защиты прав матери и ребенка на территории муниципального образования;
изучение путей развития и совершенствования правовой основы деятельности органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства.
Цель диссертационного исследовани.я.,состоит в том, чтобы на основе анализа существующей нормативно-правовой базы, включая и нормы международного права, исследовать практику деятельности органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства, а также выработать предложения, направленные на совершенствование муниципальной деятельности в этой сфере, в целях повышения эффективности и гарантированное защиты материнства и детства.
Исходя из этого автор ставит следующие задачи;
1). Проанализировать муниципально-правовой институт защиты материнства и детства как составную часть межотраслевого комплексного института защиты материнства и детства;
2). Обосновать и рассмотреть основные направления государственной политики в области защиты материнства и детства, формы осуществления государственной политики в данной сфере, которые, в свою очередь, во многом предопределяют формы и направления деятельности органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства;
3). Проанализировать комплекс международно-правовых норм, регулирующих защиту материнства и детства и являющихся основой деятель-
ности для органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4). Рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в реализации государственной политики в области защиты материнства и детства с учетом основных направлений государственной политики в этой сфере и особенностей местного самоуправления как специфического уровня власти в Российской Федерации;
5). Исследовать полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства, практику их реализации, выявить роль местного самоуправления в создании правовой системы защиты материнства и детства на территории муниципального образования; прав ребенка в семье и общественно-политической жизни;
6). На основе анализа практики и действующего законодательства в сфере защиты материнства и детства рассмотреть возможности органов местного самоуправления для создания дополнительных гарантий и условий в этой сфере на территории муниципального образования и сформулировать предложения по реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области защиты прав материнства и детства;
7). Исследовать и обосновать необходимость более четкого разграничения компетенции между государственными органами и органами местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства.
Степень научной разработанности темы.
В правовой науке комплексных исследований по проблеме защиты прав материнства и детства, как предмета деятельности органов местного самоуправления, не проводилось.
В работах ученых-юристов исследовались отдельные аспекты защиты прав материнства и детства.
Общетеоретические аспекты правовой защиты прав материнства и детства затрагивались в работах М.В. Баглая, Л.Д. Воеводина, В.А. Кар-ташкина, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, Е.А. Лукашевой, НИ. Матузова, В.А. Прокошина, В,А. Страшуна, BE. Чиркина, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера.
Для исследования проблемы защиты материнства и детства на уровне местного самоуправления важное значение имеют труды ученых-юристов по вопросам местного самоуправления: С.А. Авакьяна, Н.С. Бара-башева, Н.С. Бондаря, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, М.А. Мирошниченко, И.И. Овчинникова, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, Л.А. Ревенко, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сливы, В.И, Фадеева, К. Ф. Шеремета.
Отдельные стороны защиты материнства и детства рассматривались в рамках отрасли семейного права, права социального обеспечения, трудового права и ряда других отраслей: B.C. Андреевым, И.К. Городецкой, А.Н. Егоровой, Р.И. Ивановой, ЮМ. Козловым, ОН. Кудрявцевым, В.Г. Маловым, Г.К. Матвеевой, ЕЕ. Мачульской, A.M. Нечаевой, В.Н. Никитским, О.В. Смирновым, В.А. Тарасовым, А.К. Щедриной.
Нормативную базу исследования составили правовые акты нескольких уровней: федерального, субъектов Российской Федерации, муниципального, а также международные акты.
Эмпирической базой исследования послужил практический опыт защиты матери и ребенка в муниципальных образованиях: Щелковский район Московской области, г, Оренбург, а также г. Москва, которая, явля-
ляется своеобразным местным сообществом, городские и районные органы которого осуществляют и функции местного самоуправления.
Методологическую базу исследования_составили общенаучные методы познания-анализ, синтез, метод комплексного подхода, формальнологический, системно-структурный и иные методы, применение которых позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их историческом развитии.
Научная новизна работы определяется тем, что впервые сделана попытка провести комплексное исследование правовых основ деятельности органов самоуправления в сфере защиты прав матери и ребенка, и их роли в реализации государственной политики в области защиты материнства и детства.
Основными выводами и положениями, которые вносятся на защиту, являются:
1). Теоретическое обоснование института защиты материнства и детства, как межотраслевого правового института, составной частью которого является муниципально-правовой институт защиты материнства и детства.
2). В государственной политике Российской Федерации выделяется отдельное направление - защита материнства и детства, которая осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в реализации которых участвуют органы местного самоуправления и иные субъекты.
3). Необходимо разработать и принять специальный федеральный закон «Об основных гарантиях защиты материнства и детства в Российской Федерации», который бы составил правовую базу для развития законодательства субъектов РФ в этой сфере.
4). Предложение о необходимости соблюдения следующих принципов при осуществлении законодательного регулирования вопросов материнства и детства:
обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства с закреплением форм и способов такого взаимодействия;
четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства;
использование права органов государственной власти передавать полномочия в сфере защиты материнства и детства органам местного самоуправления с обязательной передачей материальных и финансовых ресурсов.
5), В проекте Федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних» учесть специфику функций органов местного самоуправления в этой сфере;
6). Для защиты прав ребенка необходимо создание либо специального органа - Уполномоченного по правам ребенка - как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, либо выделение специальной задачи в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по защите Уполномоченным по правам человека прав ребенка, и, в частности, подготовка данным органом специальных ежегодных докладов о соблюдении прав ребенка в Российской Федерации;
7).Основными направлениями государственной политики в области защиты материнства и детства являются:
возрождение приоритета семьи, семейных традиций, укрепление статуса семьи;
формирование ответственного родительства и сокращение социального сиротства;
создание условий для воспитания ребенка в семье и самореализации его как полноправного члена общества;
поддержка семьи, как естественной среды жизнеобитания детей;
социальная защита семьи, материнства и детства;
проведение социально ориентированной демографической политики;
приведение норм внутригосударственного законодательства в соответствии с международными нормами о защите материнства и детства.
1. Государственными задачами в сфере защиты материнства являются:
обеспечение женщине возможности сочетания профессиональной деятельности с воспитанием детей;
повышение благосостояния семей с детьми;
обеспечение равных прав мужчины и женщины;
охрана здоровья женщины:
обеспечение прав женщин на охрану труда, защиту жизни с учетом материнской функции.
2 . Государственными задачами в сфере защиты детства являются:
уменьшение детской безнадзорности и количества правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;
защита прав детей-инвалидов и создание условий для их успешной интеграции в общество;
защита прав ребенка в семье;
укрепление правовой защиты детства; охрана здоровья детей;
защита детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
8). Все права ребенка, нашедшие закрепление, как в международных актах, так и во внутригосударственном законодательстве Российской Федерации, в том числе и в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», классифицируется на пять групп: личные права ребенка; права ребенка, связанные с его жизнью в семье; права ребенка, связанные с его участием в общественно-политической жизни; социально-экокномические и культурные права ребенка; права ребенка находящегося в трудной жизненной ситуации. Необходимость такой классификации связана прежде всего с особенностями ребенка, как носителя определенного комплекса прав свобод, а также темой исследования.
9). Необходимо развитие взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями, религиозными, правозащитными организациями и иными государственными структурами в сфере защиты материнства и детства при координирующей роли органов местного самоуправления;
10). Необходима разработка органами местного самоуправления собственных муниципальных программ в области защиты материнства и детства с учетом соответствующих региональных и федеральных программ.
11). Для защиты прав несовершеннолетних матерей и оказания им юридической, психологической и иных видов помощи создать в крупных муниципальных образованиях специальные муниципальные Центры. В остальных муниципальных образованиях проводить курсы, семинары для несовершеннолетних матерей;
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового законодательства, а также внесения изменений и дополнений в уже действующие законы и иные нормативные акты в области защиты материнства и детства, что позволит усовершенствовать механизм защиты прав матери и ребенка.
Материалы диссертации могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления.
Учитывая результаты исследования, возможно введение изучения в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих факультативного курса - Правовая защиты материнства и детства в Российской Федерации, основу которого должен составить соответствующий межотраслевой институт защиты материнства и детства, необходимость формирования которого обосновывается в настоящем исследовании.
Выводы диссертационного исследования могут быть использованы и в дальнейшем исследовании проблемы защиты материнства и детства.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре Конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором
в ряде публикаций в научных юридических изданиях. Практическая апробация некоторых результатов исследования осуществлялась в работе Комитета по делам молодежи Московской Мэрии.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, списка использованной литературы.
Понятие и содержание института защиты материнства и детства
Материнство и детство - это два социальных явления, которые являются условием существования и развития любого общества, ибо без процесса воспроизводства жизнь общества невозможна. Данная проблема -воспроизводство жизни, является многогранной и имеет, в том числе, юридический аспект, так как от правовой защищенности женщины, от обеспечения безопасного материнства зависит физическое и психическое здоровье ребенка, в целом всей нации. Именно поэтому тема защиты материнства и детства представляет интерес для многих правовых наук, включая конституционное право России, а также муниципальное право.1
Правовые науки в своих разработках проблемы защиты материнства и детства опираются на исследования различных наук, в числе которых: социология, которая выявляет зависимость института материнства и детства от условий развития общества, психология, которая изучает проблемы возрастного становления индивида; педагогика, которая выстраивает систему воспитания ребенка и другие.
При этом обращает на себя внимание то, что единого для всех наук понятия материнства и детства не сложилось, и это в общем-то закономерно, ибо каждая наука имеет свой аспект в изучении материнства и детства. Но, вместе с тем, правовое исследование проблемы защиты материнства и детства диктует необходимость дать определение понятий - материнства, детства, защиты, тем более, что они используются в законодательстве.
Определение материнства для правовой науки, именно с учетом правового аспекта, можно дать с учетом того понятия, которое дается социологами.1 Материнство - это охраняемая государством путем установления правовых гарантий способность и возможность женщины к воспроизводству и воспитанию потомства, являющиеся необходимой основой существования семьи, как социальной ячейки общества.
Под детством обычно в общественной науке понимают возрастной этап индивидуального развития человека, начавшийся с рождения, позволяющий ему формироваться и функционировать в качестве полноценного, дееспособного члена общества2. Детство как правовая категория определяет, прежде всего, возрастные пределы формирования и развития человека как личности.
Можно заключить, что под детством в правовой науке следует понимать закрепленный в законодательстве возрастной этап индивидуального развития человека, начавшийся с рождения, позволяющий ему формироваться и функционировать в качестве полноценного члена общества в условиях, создаваемых обществом, государством, семьей.
Поэтому, чтобы определить границы понятия "детства", необходимо обратиться к существующему в правовой науке понятию "ребенок", ибо понятие "ребенок" юридически точно определяет границы этапа "детства".
В соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 года и Семейным кодексом РФ ребенком является лицо (человеческое существо), не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия). По достижении 18-летнего возраста, согласно Конституции РФ, гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. Таким образом, понятие «ребенок» в правовой науке связано, прежде всего, с возрастным пределом, по достижении которого субъект приобретает полный комплекс прав и свобод. При этом следует учитывать, что ряд отраслей права определяют иной возрастной предел, с наступлением которого субъект становится обладателем всего комплекса данного вида прав. Например, нормами гражданского права закреплена возможность эмансипации - объявления несовершеннолетнего, достигшего возраста 16 лет, полностью дееспособным.1
При рассмотрении вопроса защиты материнства и детства также представляет интерес и содержание термина "защита" материнства и детства. Понятие "защита" в правовой науке не имеет однозначного толкования, в связи с чем необходимо установление содержания этого понятия, исследуемого различными отраслевыми науками.
Как правило, понятие какого-либо вида защиты раскрывается в соотношении с тем видом субъекта, который уполномочен осуществлять защиту. Например, В.А.Карташкин отмечает, что "полномочия международного механизма защиты прав человека состоят в контроле за осуществлением государством обязательных принципов и норм в этой области и применении мер за их нарушения".1 Таким образом, речь идет о достаточно узкой трактовке понятия «защита прав и свобод», что, однако, отражает специфику международно-правового института защиты прав и свобод.
Основные направления государственной политики в области защиты материнства и детства
Защита материнства и детства является составное частью социальной политики государства. Под социальной политикой обычно понимают1 такую политику государства, которая признает за каждым членом общества право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости.
Статья 7 Конституции Российской Федерации, характеризуя Российскую Федерацию как "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека", определяет направления государственной политики в этой сфере, среди которых особое место занимает защита материнства и детства. Поскольку государственная политика реализуется не только посредством деятельности государственных органов, но и посредством участия в ней органов местного самоуправления, без общей характеристики государственных полномочий в сфере защиты материнства и детства невозможно понять роль местного самоуправления в этой области. Поэтому важно рассмотреть как понятие, в целом государственной политики в сфере защиты материнства и детства, так и основные направления деятельности государства в сфере защиты материнства и детства.
Понятие государственной политики в области защиты материнства и детства тесно связано с такими понятиями, как "семейная политика", "демографическая политика", которые помогают уяснить сущность понятия государственная политика в области защиты материнства и детства.
Семейную политику определяют как целенаправленную деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере семьи, призванную создавать оптимальные условия для выполнения семьей ее функций.1 Семейная политика должна быть согласована с другими сферами: охрана здоровья, социальное обеспечение, образование, занятость, миграция, поскольку в этих сферах реализуются права матери и ребенка.
Демографическая политика - это такая политика государства, которая включает комплекс медицинских, экономических и иных мероприятий, учитывающих проблемы роста населения, его структуру, размещение, динамику и иные проблемы, связанные с народонаселением.2
Государственная политика в области защиты материнства и детства осуществляется с учетом семейной и демографической политики, но, вместе с тем имеет свою специфику. В литературе отсутствует точное определение государственной политики в сфере защиты материнства и детства, но, с учетом изложенного ее можно определить как целенаправленную деятельность государства и его органов (при участии органов местного самоуправления и других субъектов в сфере прав матери и ребенка), призванную создать условия и гарантии для надлежащей защиты материнства и детства.
Основными направлениями государственной политики в области защиты материнства и детства являются следующие: 1) Возрождение приоритета семьи, семейных традиций, укрепление статуса семьи; 2) Формирование ответственного родительства и сокращение социального сиротства; 3) Создание условий для воспитания ребенка в семье и самореализации его как полноправного члена общества; 4) Поддержка семьи, как естественной среды жизнеобитания детей; 5) Социальная защита семьи, материнства, детства; 6) Проведение социально ориентированной демографической политики; 7) Приведение норм внутригосударственного законодательства в соответствие с международными нормами о защите материнства и детства. Государственная политика в сфере защиты материнства и детства основана на следующих принципах: 1) Государственная поддержка семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; 2) Ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; 3) Государственная поддержка органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.
Одним из важнейших принципов государственной политики в интересах детей и, в тоже время, одной из важнейших гарантий прав ребенка является установление государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, которые включают в себя установленный минимальный объем социальных услуг в различных сферах жизнедеятельности ребенка: в области образования, в области охраны здоровья, в области профессиональной подготовки и трудоустройства, в сфере социальной защиты и социального обслуживания, в сфере права на жилище, в области оздоровления и отдыха, в области оказания юридической помощи.1 Учитывая минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, устанавливаемых федеральными органами государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей.2
Полномочия органов местного самоуправления в области защиты материнства
На выполнение женщиной функции материнства влияет как в целом ее положение в обществе, так и уровень защищенности и гарантированно-сти отдельных ее прав. К сожалению, с настоящее время в Российской Федерации сложилась неблагоприятная ситуация в различных сферах жизнедеятельности женщин. Так, остается высоким уровень материнской смертности - более 52 случаев материнской смертности на 10.000 новорожденных детей. При этом 30-35% составляет смертность женщин по причине абортов. В 1996 году сократилось число коек (врачебных и акушерских) для беременных женщин, рожениц и гинекологических больных. В области труда, где заняты женщины, преобладает низкий статус работников, ограниченные возможности для профессиональной переподготовки и повышения квалификации, низкие заработки. Анализ показывает, что с 1990 года упала заработная плата именно женщин.
В неблагоприятных условиях труда работает 3,5 миллиона женщин, а 285 тысяч - в особо тяжелых и вредных условиях.1 Тревожная ситуация сложилась в сфере обеспечения личной безопасности женщин. Женщины все чаще становятся объектом насильственных действий во всех сферах жизнедеятельности (в семье, на работе, в общественных местах). По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации в 1996 году зарегистрировано более 610 тысяч преступлений, жертвами которых стали женщины. Это почти четверть зарегистрированных преступлении в стране. Сложность проблемы насилия в отношении женщин заключается в том, что более 40% жертв насилия не обращаются в правоохранительные органы из-за неверия в их возможности раскрыть преступление.1
Необходимость защиты материнства органами государственной власти не вызывает сомнения, тем более, что в данной сфере государство проводит определенную политику, направленную на защиту именно материнской функции женщины и предоставление гарантий для успешного осуществления ею этой функции.
Государство обеспечивает защиту материнства, прежде всего, путем принятия соответствующих нормативных актов, предусматривающих гарантии отдельных прав женщин и создающих благоприятные условия для осуществления женщиной функции материнства. Несмотря на то, что в данных нормативных актах не всегда упоминаются органы местного самоуправления, как органы, уполномоченные участвовать в осуществлении защиты материнства, для органов местного самоуправления нормативные акты органов государственной власти служат основой для организации собственной муниципальной деятельности в сфере защиты материнства. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа "Безопасное материнство на 1995-1997 годы", действие которой продлено и на 1998 год на основе финансирования из федерального бюджета в объеме 29 миллионов рублей.2 Данной программой определены основные задачи деятельности государства с це- лью обеспечения безопасного материнства, которые необходимо учитывать и органам местного самоуправления в сфере защиты материнства. К таким задачам относятся: улучшение системы подготовки медицинских кадров, работающих в области охраны материнства, повышения квалификации, порядка оценки их знаний и допуска к работе; разработка и внедрение системы мер информационного обеспечения населения по вопросам безопасного материнства, ответственного родительства, здорового образа жизни, и другие задачи.1
В современных условиях проблема защиты материнства является достаточно важной и сложной, поэтому наряду с государством и его органами проблему защиты материнства должны решать и органы местного самоуправления, которые, участвуя в реализации государственной политики в сфере защиты материнства, создают дополнительные гарантии, наряду с государственными, для женщины, выполняющей функцию материнства. При всем многообразии аспектов защиты материнства мы можем выделить ряд сфер охраны, в которых, по нашему мнению, органы местного самоуправления должны осуществлять защиту материнства на территории конкретного муниципального образования. К таким сферам относятся следующие: а) Охрана здоровья женщины и обеспечение безопасного материнства; б) Создание гарантий для реализации женщиной права на труд, а также обеспечение женщинам безопасных условий труда; в) Защита многодетных семей, г) Обеспечение женщине личной неприкосновенности, защита от насилия.
Концепция безопасного материнства была сформулирована Всемирной организацией здравоохранения как совокупность социальло-экономических, правовых и медицинских мероприятий, способствующих рождению желанных детей в оптимальные возрастные периоды без отрицательного влияния на здоровье женщин, сохраняющих из жизнь, предупреждающих инвалидность, обеспечивающих воспитание рожденных детей, сочетание материнства, домашних обязанностей и трудовой деятельности.1
а) Органы местного самоуправления имеют полномочия по охране здоровья женщины и, следовательно, обеспечения безопасного материнства на территории муниципального образования. Так, Основы законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" принятые 22 июля 1993 года, регулируют деятельность муниципальной системы здравоохранения, учреждения которой помимо всех иных полномочий, имеют полномочия и по защите материнства, по охране здоровья женщины.2
Полномочия органов местного самоуправления в области защиты личных прав ребенка
Система прав ребенка, как мы рассматривали, представляется отличной от системы прав человека и состоит из пяти групп прав: личные права ребенка; права ребенка, связанные с его жизнью в семье, права ребенка, связанные с его участием в общественно-политической жизни; социально-экономические права ребенка; права ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации.1
1. К личным правам ребенка, которые согласно статье 17 Конституции Российской Федерации принадлежат каждому от рождения, относятся следующие права: право на жизнь, право на имя, право на приобретение гражданства, право свободно выражать свое мнение по всем затрагивающим ребенка вопросам, право на охрану государством достоинства личности, неприкосновенность личности, жилища, частной жизни, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а гражданам Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию, право определять и указывать национальную принадлежность, свобода совести, свобода вероисповедания, свобода мысли и слова, право свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Следует отметить, что реализация вышеперечисленных прав возможна в некоторых случаях только родителями или иными законными представителями ребенка. Так, право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а также возвращаться в Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства ребенок не во всех случаях может реализовать самостоятельно.
Порядок выезда из Российской Федерации несовершеннолетних граждан регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию",1 согласно которому гражданину Российской Федерации со дня его рождения и до достижения возраста 18 лет паспорт выдается по письменному заявлению хотя бы одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей, если иное не предусмотрено законом. Несовершеннолетний гражданин Российской Федерации, как правило, выезжает из Российской Федерации совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. Если же несовершеннолетний выезжает за пределы Российской Федерации без сопровождения,2 он должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие вышеназванных лиц на выезд из Российской Федерации, а в случае выезда на срок свыше трех месяцев - заверенное органами опеки и попечительства согласие. Закон предусматривает судебный порядок разрешения споров, связанных с несогласием родителей, усыновителей, опекунов и попечителей несовершеннолетнего с его выездом за пределы Российской Федерации без сопровождения.
Особенность личных прав ребенка также состоит и в том, что в их реализации основную роль играют органы государственной власти. Но, вместе с тем, в реализации многих личных прав важная роль принадлежит и органам местного самоуправления.
Право ребенка на жизнь является одним из главных прав и обеспечивается путем установления государством ряда гарантий. Прежде всего, Конституцией Российской Федерации ограничено применение смертной казни, которая является исключительной мерой наказания и применяется впредь до ее отмены. В связи со вступлением в феврале 1996 года в Совет Европы Россия приняла на себя обязательство в течение трех лет отменить смертную казнь, а до принятия такого законодательного решения воздерживаться от исполнения смертных приговоров. Федеральное уголовное законодательство предусматривает дополнительные условия, при которых применение смертной казни невозможно. Согласно п.2 ст.59 Уголовного кодекса РФ не могут быть приговорены к смертной казни женщины, лица, не достигшие до совершения преступления 18-ленего возраста, а также мужчины старше 65 лет.1
Гарантируя право на жизнь, государство обязано обеспечивать высокий уровень медицинского обслуживания, снижение младенческой и детской смертности, установление такого уровня государственных пособий, который позволял бы обеспечивать достойный уровень жизни ребенка, развитие индустрии детского питания, предотвращение жестокого обращения с ребенком, обеспечение благоприятной окружающей среды, предотвращение правонарушений и преступлений в отношении детей.
Несмотря на то, что основную роль в обеспечении ребенку права на жизнь играют государственные органы, органы местного самоуправления также осуществляют защиту этого права в рамках своих полномочий, развивая сеть муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечивая экологическое благополучие муниципального образования и осуществляя иные меры.
