Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовых основ процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления 12
1.1. Понятие процессуальной деятельности в общей теории права 12
1.2. Законодательные основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления 39
1.3. Роль муниципальных актов в регулировании процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления 73
Глава 2. Отдельные виды процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления 93
2.1. Порядок образования органов и должностных лиц местного самоуправления 93
2.2. Правотворческая процессуальная деятельность представительных органов местного самоуправления 122
2.3. Процессуальная деятельность представительных органов местного самоуправления в сфере финансовой деятельности 160
Заключение 178
Список использованных источников 182
- Понятие процессуальной деятельности в общей теории права
- Законодательные основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления
- Порядок образования органов и должностных лиц местного самоуправления
- Правотворческая процессуальная деятельность представительных органов местного самоуправления
Введение к работе
(0 Актуальность темы исследования. Современные тенденции
общественного развития в Российском государстве приводят к необходимости основательно и глубоко пересмотреть отношения между обществом и государством. Построение демократического правового государства ( предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации, как одна
* из конституционных форм осуществления народом принадлежащей ему
суверенной власти, одновременно рассматривается и в качестве
самостоятельного способа управления обществом. v
Становление местного самоуправления в ходе реформ последних лет, очевидно, невозможно без создания политических, социально-экономических и правовых основ развития самоуправления. При этом необходимо учитывать исторический опыт, традиции местного сообщества граждан, правовую и политическую культуру населения, а также реализацию принципов местного самоуправления за рубежом. При этом особо следует подчеркнуть, что вопросы местного самоуправления актуальны в настоящее время, поскольку именно в наши дни результаты муниципального строительства в Российской Федерации обретают все более отчётливые очертания. Следовательно, проблемы формирования органов местного самоуправления требуют к себе пристального внимания и серьёзного изучения, системного подхода, теоретического обоснования в целях наиболее эффективного практического применения.
Специфической особенностью рассматриваемого института публичной власти является самостоятельность и автономное функционирование
* общественного самоуправления, независимого от системы государственных
органов. Такое функционирование предполагает самоорганизованную
деятельность при решении вопросов местного значения в особой форме,
закреплённой на уровне государственного и муниципального правотворчества, то есть деятельность не произвольную, а процессуально опосредованную.
(# Во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в
Республике Татарстан особое место среди органов местного самоуправления занимают представительные органы. Они осуществляют основные функции по реализации полномочий в сфере местного самоуправления, формируют и контролируют деятельность муниципальных исполнительных органов. От их решений зависит структура, кадровый состав и функционирование других
i« органов местного самоуправления, финансовое состояние муниципалитета,
разрешение местных социальных задач. В данном контексте весьма актуальной представляется проблема надлежащего осуществления данной деятельности не только по её содержанию, но и по форме. Надлежащим
образом урегулированная формальная (процессуально-процедурная) сторона
і I
деятельности представительных органов местного самоуправления позволяет
(щ более эффективно принимать и реализовывать решения по вопросам местного
значения, делает прозрачной для населения и подконтрольной ему и компетентным органам государства (например, прокуратуре, уполномоченным по правам человека) правотворческую и правореализационную практику в сфере муниципальной компетенции, минимизирует постороннее вмешательство в систему функционирования
* органов местного самоуправления, то есть служит целям истинной
демократизации самоуправления. »
Основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления закреплены в действующем законодательстве Российской Федерации и её субъектов. Однако её более детальная регламентация осуществляется на уровне муниципального правотворчества.
(* Вследствие данного обстоятельства особое значение приобретают положения
уставов, регламентов и иных нормативных правовых актов местного самоуправления. Прикладной характер исследуемой темы состоит в том,
чтобы выработать и предложить разработки наиболее оптимального процессуально-правового содержания для включения их в содержание
(0 правовых актов местного самоуправления и достижения с их помощью
вышеуказанных целей.
Таким образом, исследование проблем, связанных с нормативно-правовым регулированием процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления имеет характер объективной необходимости в условиях муниципальных реформ. В настоящем
(* исследовании рассматривается опыт реформирования в Республике Татарстан,
особенности становления муниципалитетов, процессуальная сторона системно-организационной, правотворческой и финансовой деятельности в данной сфере публичной власти.
Объектом настоящего исследования являются правовые и иные общественные отношения, складывающиеся в ходе юридической деятельности
Гщ представительных органов местного самоуправления по реализации
процессуально-правовых норм.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие порядок осуществления представительными органами местного самоуправления правотворческой и правореализационной деятельности, а
! ' также практические аспекты указанных видов деятельности.
'* Цели и задачи диссертационного исследования. Цель
диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе новых достижений правовой науки, а также законодательной и судебной практики осмыслить и проанализировать возможность новых подходов к проблеме процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления.
'* Указанная цель обусловила необходимость разрешения следующих
задач:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы,
определить степень и уровень разработанности исследуемой темы в
целом и по отдельным направлениям;
ч - рассмотреть основные тенденции развития российского
муниципального права в современных условиях;
определить место и значение норм процессуального права в комплексной отрасли муниципального права;
исследовать вопросы правового регулирования процессуальной деятельности представительных органов местного
уровнях;
(щ
определить полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере установления порядка осуществления правотворческой и правореализационной деятельности;
раскрыть сущность и эффективность правореализационной деятельности представительных органов местного самоуправления по осуществлению процессуально-правовых норм;
обосновать предложения по совершенствованию основ правового регулирования процессуальной деятельности органов местного самоуправления;
(*
Степень научной разработанности проблемы необходимо оценивать с учётом комплексного характера исследуемой проблемы. Рассматриваемые в работе вопросы предполагают необходимость их анализа с позиций общей теории права, конституционного, административного и муниципального права, философии, общей теории управления, истории, политической науки, социологии и других отраслей знаний.
(*
Многоаспектный, комплексный характер темы обусловливает необходимость привлечения внимания к исследованию различных отраслевых знаний с использованием работ в области теории права, процессуального, частного, публичного права и т.д.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования
составили работы видных отечественных правоведов (в том числе
дореволюционных), посвященных общей теории права, таких как,
С.С.Алексеев, В.К.Бабаев, М.И.Байтин, Д.Н.Бахрах, В.М.Горшенев,
И.Я.Дюрягин, В.Н.Карташов, С.А.Комаров, В.Н.Кудрявцев, В.В.Лазарев,
Е.Г.Лукьянова, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузов, Ю.И.Мельников,
П.Е.Недбайло, В.С.Нерсесянц, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, В.Н.Протасов,
Ю.С.Решетов, М.С.Строговича, Ю.А.Тихомиров, М.Х Фарукшин,
Ф.Н.Фаткуллин, Р.О.Халфина, А.Ф.Черданцев, Р.В.Шагиева,
Г.Ф.Шершеневич, Л.С.Явич и др.
Специфика диссертационной работы определила обращение к научным работам известных специалистов в области конституционного, административного и муниципального права: С.А. Авакъяна, А.С. Автономова, В.И. Васильева, В.И. Выдрина, З.И. Гадылышшой, А.А. Дёмина, А.Р. Ерёмина, Б.В. Дрейшева, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.М. Курманова, О.Е. Кутафина, B.C. Мокрого, С.Г. Соловьёва, А.С. Сорокина, В.И. Фадеева, Н.К. Филиппова, А.Н.Цуканова, А.В. Юсупова, В.А. Ясюнаса.
Однако до сих пор проблема процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления представляет собой одно из малоисследованных направлений в отечественной правовой науке, многие её аспекты не нашли практического разрешения. Это и обусловливает актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Методологическую основу исследования составляет комплекс разнообразных методов научного исследования. В работе были использованы такие общенаучные (философские) методы познания, как диалектический (применялись такие методологические приёмы, как анализ и синтез, сравнение и обобщение, индукция и дедукция и другие), системно-структурный, формально-логический, синергетический. Исследование ряда конкретных вопросов проводилось при помощи исторического метода. Направленность
диссертационного исследования определила использование формально-юридического, сравнительно-правового метода и методов интерпретации
,* (толкования).
Эмпирическую базу диссертации составили действующие нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставы, регламенты и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика, служебные документы представительных и исполнительных органов местного самоуправления, практика их реализации.
(* Научная новизна диссертации определяется поставленными целями и
задачами и заключается в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного исследования проблемы процессуально-правовой деятельности представительных органов местного самоуправления, лежащей на стыке муниципального, конституционного, административного и процессуального права, с учётом изменений, произошедших в законодательстве о местном
* самоуправлении. Новыми являются подходы к исследованию отдельных
конструктивных элементов данного предмета исследования.
Построение исследования на основе связанности правореализационных процессов в комплексной отрасли муниципального права применительно к материальным и процессуальным правовым нормам ранее в отечественной юридической науке не применялось.
(* В работе впервые ставится вопрос о выявлении общих черт и
закономерностей действия процессуально-правовых норм в отраслях процессуального, так и материального публичного права. Положения, выносимые на защиту:
1. Категория «процессуальная деятельность представительных органов местного самоуправления» рассматривается в качестве единой
находящихся в структуре муниципального права в той части, которая относится к правовому регулированию деятельности указанных органов.
2. Обосновывается необходимое включение норм процессуального
права в отрасль муниципального права как результат объективного
tt, интеграционного процесса, происходящего в системе права.
3. Эффективное функционирование муниципальной власти
представляется затруднительным без надлежащей регламентации на уровне
федерального, регионального и местного правотворчества процессуальной
деятельности органов местного самоуправления. *
4. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях в целом
<* предшествует правоприменительной деятельности и иным видам реализации
права, но, по сути, он сам является правоприменительным процессом, поскольку составляет важную часть деятельности представительных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия.
5. Правотворческая инициатива, имеющая целью возбуждение <
правотворческого процесса по конкретному правовому акту путём его
* разработки и внесения в орган местного самоуправления в установленном >
порядке, отличается от права законодательной инициативы в законодательном
(представительном) органе субъекта Федерации, как самой процедурой, так и
по целям, объекта и перечню субъектов.
6. Уставы муниципальных образования, вводя право главы местной
администрации отклонять акты представительного органа муниципального
* образования, по сути, воспроизводят на уровне местного самоуправления
элементы системы «сдержек и противовесов», характерные для федерального
уровня и уровня субъектов Федерации, где действует принцип разделения
властей.
7. Важным требованием не только правоприменительного, но и
правотворческого процесса на всех уровнях его реализации является
( общеобязательность решений Конституционного Суда. В то же время, говоря
о значении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации для муниципального правотворчества, необходимо отметить, что сами по себе
акты местного самоуправления не являются предметом рассмотрения Конституционного Суда. Они могут быть предметом оценки в ходе производства конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции (в отношении нормативных актов местного самоуправления) или арбитражных судов (некоторые индивидуальные правовые акты муниципальных органов).
Научно-теоретическая и практическая значимость
диссертационного исследования состоит в том, что оно является определённым вкладом в углубление научных знаний х об особенностях правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, нацелено на идеи формирования эффективного функционирования норм муниципального права.
Сформулированные в работе выводы и предложения развивают и дополняют разделы науки муниципального права; их можно использовать также в науке теории права и государства, а также в отраслевых юридических науках - конституционном, административном праве, в учебно-преподавательской деятельности.
Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации по совершенствованию основ законодательства могут найти практическое применение в правотворческой деятельности институтов государственной и муниципальной власти, в правоприменительной практике.
Апробация результатов работы. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре теории и истории государства и права Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина.
Основные положения и идеи, изложенные в данной работе, докладывались и обсуждались в итоговых научных конференциях Института экономики, управления и права (г.Казань), Казанского1 государственного университета (Казань, 2002-2005 г.г.) и опубликованы в научных статьях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования,
а также избранной логикой их раскрытия и включает в себя введение, две
(щ главы, включающие в себя шесть параграфов, заключение и
библиографический список.
С*
%
»
Понятие процессуальной деятельности в общей теории права
Для того чтобы раскрыть содержание темы диссертационного исследования, необходимо внести ясность относительно понимания ряда конструктивных понятий, связанных с дефиницией процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления. Данная правовая структура органично сочетает в себе целый комплекс юридических явлений, каждое из которых требует отдельного, самостоятельного определения, которое в то же время находилось в диалектической связи с другими элементами рассматриваемого комплексного правового понятия.
В любом случае, при изучении отдельных аспектов данной проблемы необходимо сформулировать одно общее определение процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления, и ориентировать исследование в направлении, соответствующем не только текущему уровню достижений правовой науки, но и соответственно выбранному пути. Только при последовательном соблюдении данного теоретического и методологического условия возможно построение логических, вписывающихся в систему права, непротиворечивых выводов.
Правовая наука в рамках своего предмета и метода позволяет сконструировать такие системы, которые, во-первых, позволяли бы адекватно отражать насущные потребности общества в правовом регулировании, а, во вторых, соответствовали бы уровню достижений юридической науки. В условиях, когда при помощи норм различных отраслей системы права « регулируются те или иные общественные отношения в определённых сферах, нередко приходится прибегать к общим теоретическим понятиям. Подробный анализ сложившихся юридических понятий, особенно тех из них, которые носят комплексный характер, позволяет сделать вывод не только об их месте в системе права, правильном понимании при толковании и реализации (щ правовых норм, но и, порой, о феноменальном сочетании отдельных элементов в объединённом, комплексном юридическом понятии.
Таковым комплексным правовым явлением» представляется процессуальная деятельность представительных органов местного самоуправления. Самоуправление как таковое может быть представлено в качестве способа (метода) управления, основанного на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности, или самоорганизации граждан, особенность правового регулирования которого состоит в совпадении объекта и субъекта правоотношения; самоуправление имеет место тогда, когда управляющая подсистема формируется (выделяется) самой системой. При самоуправлении коллективный субъект управления практически совпадает с ( сообществом людей, которыми управляет, или устанавливается постоянное взаимодействие между субъектами управления и всеми, кто заинтересован в принятии решения1. Самоуправление является своего рода альтернативным государственному управлению (но не заменяющим его) формой организации общества. Однако уровень такой самоорганизации возможен только в весьма ограниченных территориальных и персональных масштабах, в которых возможно обойтись без участия государственной власти. В развитом демократическом обществе государственная власть - не единственная форма публичной власти, власти народа, которая осуществляется народом непосредственно также через органы местного самоуправления. Местное самоуправление интегрировано не в систему органов государственной власти, а в более широкую систему власти народа - народовластия. Это особая форма осуществления публичной власти, строящейся на принципах самоорганизации (4, и саморегулирования1.
В.В.Путин по данному поводу высказался следующим образом: «Местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовывать конституционный принцип народовластия. Полагаю, что пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и посёлках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия. И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих местного самоуправления законодательной, финансовой, административной» . »
Местное самоуправление является наиболее разработанным в плане правовой регламентации видом самоуправления. С.Г.Соловьёв отмечает, что местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать её, не допускать произвола с его стороны3. Однако думается, что скорее институт местного самоуправления предназначен для оптимизации решения общезначимых проблем, используя при этом публичные способы воздействия .
Законодательные основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления
Положения Российской Конституции 1993 г., определяющие правовой статус местного самоуправления, разрабатывались в условиях столкновения двух методологий, основанных соответственно на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и на государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления1. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правового дуализма: самостоятельного уровня публичной власти и формы1 самоорганизации граждан на местном уровне. Это в свою очередь не могло не сказаться и на законодательной базе, регламентирующей разнообразные отношения в сфере местного самоуправления2.
И здесь возникает еще одна проблема, до сих пор остающаяся дискуссионной в юридической науке, - что понимать под «законодательством», «законодательной базой». Не вдаваясь в суть существующих по данному вопросу подходов (некоторые выделяют семь таких трактовок), которые, в принципе, можно разделить на две группы (широкое и узкое понимание), возьмем за основу следующее определение: законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права1.
В системе нормативно - правовых актов, образующих правовую основу МСУ в Российской Федерации, можно выделить три подсистемы: федеральную, региональную (субъектов Федерации) и муниципальную. Основанием для этого является закрепление действующим законодательством права регламентировать различные вопросы МСУ не только на уровне Российской Федерации и ее субъектов, но и в муниципальных образованиях.
В соответствии с нормами Конституции Российской Федерации, а также федеральных законов об организации публичной власти в Российской Федерации (в частности, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») компетенция органов публичной власти по регулированию вопросов местного самоуправления разграничена следующим образом:
— на уровне Российской Федерации подлежат установлению федеральные государственные гарантии местного самоуправления, общефедеральные принципы организации местного самоуправлении, правовому регулированию подлежат права, обязанности и ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми они наделены федеральными законами; »
— на уровне субъектов Российской Федерации подлежат установлению региональные государственные гарантии местного самоуправления, правовому регулированию подлежат вопросы организации местного самоуправления, прав, обязанностей и ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
— на муниципальном уровне подлежат принятию муниципальные нормативные правовые акты о порядке решения конкретных вопросов местного значения с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативно - правовыми актами в пределах компетенции соответствующего уровня государственной власти .
Положения п.1 ст.4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. исчерпывающе определяют юридическую базу функционирования местного самоуправления: местное самоуправление осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России, Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативно - правовыми актами РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами и иными нормативно -правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на местных референдумах и сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами.
Порядок образования органов и должностных лиц местного самоуправления
В основе порядка образования органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Татарстан наблюдается два основных этапа: а) период с 6 ноября 1992 г. по 29 июня 2001 года1, б) с 19 апреля 2002 года по настоящее время.
На первом этапе функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Татарстан сложилась смешанная модель организации местной власти в форме организации государственной власти (местные органы государственной власти и управления) и местного самоуправления.
Так, территориальной основой организации местных органов государственной власти и управления выступали районы, города республиканского подчинения и районы в городах Республики Татарстан.
Правовая регламентация организации и деятельности местных органов государственной власти и управления в Республике Татарстан основывалась на основных идеях советской представительной системы2. Например,
Конституция Республики Татарстан в первоначальной редакции от 6 ноября 1992 года посвящала местным органам государственной власти и управления не только отдельную главу - Главу 13 (статьи 124-130), но и:
а) закрепляла принцип единства системы представительных органов государственной власти Республики Татарстан, поскольку в соответствии со ст. 64 Конституции в старой редакции Государственный Совет Республики Татарстан, местные Советы народных депутатов - районные, городские (городов республиканского подчинения) и районные в городах - составляли единую систему представительных органов государственной власти Республики Татарстан;
б) устанавливала в Главе 7 «Основы организации и деятельности представительных органов государственной власти» единые принципы организации и деятельности Государственного Совета Республики Татарстан и местных Советов народных депутатов (районных, городских, районных в городах);
в) сохранила отдельные элементы принципа демократического централизма в системе представительных органов государственной власти. В частности, решения местных Советов народных депутатов признавались обязательными для исполнения нижестоящими Советами народных депутатов; в свою очередь, решения вышестоящих Советов народных депутатов, нарушающие законы, могли отменяться вышестоящими Советами (ст. 126 Конституции РТ в старой редакции);
г) предусматривала право Советов народных депутатов образовывать свои органы, самостоятельно устанавливать их структуру и штаты;
д) определяла систему исполнительно-распорядительных органов Советов народных депутатов в лице местной администрации, и его главы, а также их основные функции, ответственность и виды правовых актов;
е) устанавливала принципы взаимодействия Советов народных депутатов с исполнительно-распорядительными органами, включая принцип двойного подчинения. В соответствии со ст. 129 Конституции Республики Татарстан в старой редакции местная администрация была подотчетна соответствующему Совету народных депутатов и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам1.
Закон Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2247-ХП «О местных органах государственной власти и управления»2, отменивший законы Республики Татарстан «О районном Совете народных депутатов Республики Татарстан» и «О городском, районном в городе Совете народных депутатов Республики Татарстан», содержал несколько положений о взаимодействии местных органов государственной власти и местного самоуправления: обязанность первых создавать необходимые условия для становления и развития органов местного самоуправления, оказывать содействие в осуществлении ими своих полномочий и взаимодействовать с ними, исходя из интересов населения3. Кроме того, решения местных органов государственной власти и управления признавались обязательными для решения исполнения органами местного самоуправления
Правотворческая процессуальная деятельность представительных органов местного самоуправления
Суммируя устойчивые научные разработки и устоявшиеся в практике законотворчества подходы, возьмем за основу следуюдцее определение правотворчества: правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур.
Правотворчество в муниципальных образованиях представляет собой деятельность представительных органов МСУ, населения (в случае проведения местного референдума, в порядке народной правотворческой инициативы) по подготовке, изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов
Является общепризнанным положение, что правотворческая деятельность осуществляется в особой — процессуальной — форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности по возведению воли народа (в данном случае — населения муниципального образования) в общеобязательное правило. Эту деятельность население может осуществлять как непосредственно, так и через своих представителей . Не отрицая роли правотворческой деятельности населения муниципального образования, более подробно рассмотрим процедуру принятия актов представительными органами местного самоуправления, поскольку именно они и составляют основную массу всех нормативных правовых актов на уровне муниципального образования.
Трактовка юридического процесса в общетеоретическом плане означает его рассмотрение как порядка деятельности компетентных органов, урегулированной процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных юридических решений2. В этом смысле юридический процесс может быть правотворческим и правоприменительным.
Изучение вопросов процесса принятия новых нормативно-правовых актов, изменения или отмены действующих связано с уточнением некоторых понятий, таких как «процессуальная форма», «процессуальное производство», «процессуальный режим». Специалисты в области общей теории права дали унифицированную характеристику процессуальной формы. Так, В.М. Горшенев и П.Е. Недбайло писали: «Под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. Другими словами, процессуальная форма представляет собой особую юридическую конструкцию, воплощающую принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий» . Учитывая то обстоятельство, что нормотворческая деятельность осуществляется в виде совокупности последовательных действий, юридическая процессуальная форма предусматривает определенные требования для соответствующих действий участников нормотворческого процесса. Здесь речь идет о структуре процессуальной формы, или точнее о процессуальном производстве. Последнее включает в свое содержание процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание (в ходе нормотворчества и научного обоснования), процессуальные акты.
И.В. Панова пишет по этому поводу следующее: «Процессуальное производство - это главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и взаимосвязанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обуславливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах»1.
Что касается процессуального режима, то он представляет собой сложную синтетическую структуру, состоящую из следующих элементов: а) принципов, действующих в процессуальной сфере; б)средств и способов; в) реально сложившихся гарантий.
