Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовой способ осуществления лицензионно-разрешительной работы подразделениями милиции общественной безопасности
1. Понятие и сущность лицензионно-разрешительной системы 10-23
2. Основные черты административно-правового способа осуществления лицензионно-разрешительной работы подразделений милиции общественной безопасности 24-48
3. Субъекты осуществления лицензионно-разрешительной работы подразделений милиции общественной безопасности 49-73
Глава II Основные направления лицензионно-разрешительной работы подразделений милиции общественной безопасности
1. Организация выдачи разрешений на приобретение, хранение, ношение, транспортировку служебного и гражданского оружия, боеприпасов к нему и контроля за ним 74-99
2. Порядок лицензирования частной детективной и охранной деятельности. Контроль за соблюдением установленных правил 100-123
3. Взаимодействие подразделений служб милиции общественной безопасности с государственными органами и общественными объединениями по осуществлению лицензионно-разрешительной работы 124-150
Заключение 151-155
Литература, использованная при работе над диссертацией 156-170
- Понятие и сущность лицензионно-разрешительной системы
- Основные черты административно-правового способа осуществления лицензионно-разрешительной работы подразделений милиции общественной безопасности
- Организация выдачи разрешений на приобретение, хранение, ношение, транспортировку служебного и гражданского оружия, боеприпасов к нему и контроля за ним
- Порядок лицензирования частной детективной и охранной деятельности. Контроль за соблюдением установленных правил
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Признание государством в качестве высшей цели человека, его прав и свобод, развитие предпринимательства и использование им для защиты собственности частных детективных и охранных предприятий, увеличение численности владельцев оружия и применение его, в том числе и использование в преступных целях, обуславливают важность деятельности органов внутренних дел, в частности, милиции общественной безопасности по регулированию приобретения, использования и хранения предметов и веществ, являющихся источниками повышенной опасности.
С 1993 по 1997 годы более чем на треть возросло число владельцев охотничьего оружия, в том числе нарезного в 4-6 раз. В пользовании граждан сейчас находится более 3 млн. 670 тысяч единиц огнестрельного оружия, 1 млн. 50 тыс. газовых пистолетов и револьверов. Численный персонал частных детективных и охранных предприятий достиг 115 тыс. человек, на вооружении которых имеется 56 тыс. единиц служебного оружия.1 Расширение масштаба использования служебного и гражданского оружия, взрывчатых веществ и пиротехнических изделий, поступление в оборот новых образцов оружия обусловливают необходимость совершенствования деятельности служб милиции общественной безопасности, улучшения их взаимодействия с другими подразделениями и усиления контроля за частной
1 По данным Главного управления обеспечения общественного порядка МВД России.
детективной и охранной деятельностью.
Все это требует нового переосмысления и определения роли милиции общественной безопасности по осуществлению лицензион-но-разрешительной работы, вызванных во-первых тем, что они обладают всей полнотой административно-надзорных полномочий в рассматриваемой сфере, состояние которой и является одним из главных факторов нормального состояния личной безопасности, общественного порядка и общественной безопасности. Во вторых, эти полномочия более объемны по сравнению с компетенцией иных государственных органов в сфере лицензионно-разрешительной работы. Характер и специфика данных полномочий милиции общественной безопасности дают основания отнести их к числу основных субъектов осуществления лицензионно-разрешительной работы. Поэтому весьма важными являются исследования проблем дальнейшего совершенствования их деятельности, на основе анализа практики работы, приемов, средств и методов осуществления лицензионно-разрешительной работы. Очевидно, что сформулированные при этом научные рекомендации будут способствовать не только повышению эффективности, но и могут явиться основой для разработки перспективных путей совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Актуальность исследуемой темы также состоит и в том, что полученные диссертантом выводы и предложения могут быть направлены на дальнейшее улучшение в деятельности милиции общественной безопасности.
1 См.: Приказ МВД РФ №382 от 23 июня 1997г. «О мерах по совершенствованию деятельности подразделений лиі]^ионнсчразрешительной работы и усиление контроля за оборотом оружия».
Некоторые аспекты административно-правового регулирования отношений в деятельности милиции общественной безопасности рассматривались в работах Е.Н. Арестовой, А.З. Гливинского, Н.И. Буденко, ИИ. Веремеенко, Р.И. Денисова, И.Н. Зубова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Н.П. Мышляева, ГГ. Месхи, Ф.С. Разаренова, А.Ю. Якимова и других ученых. Вместе с тем, в них затрагивались лишь отдельные вопросы деятельности органов внутренних дел, и в целом проблемы осуществления лицензионно-разрешительной работы милиции общественной безопасности в новых условиях не получили достаточного освещения. Избранная тема нуждается в специальном, более глубоком изучении, выработке научно-обоснованных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в сфере лицензионно-разрешительной системе с учетом современных достижений юридической науки и практики.
Таким образом, выбор темы настоящего диссертационного исследования предопределили научную и практическую значимость данной проблемы.
Целью диссертационного исследования является выявление закономерностей оптимальной реализации административно-правовых норм и иных мер, направленных на повышение эффективности осуществления лицензионно-разрешительной работы и разработки на этой основе теоретических и практических значимых аспектов организации правоохранительной деятельности милиции общественной безопасности на основе современных достижений юридической науки и практики. В целях реализации этой направленной деятельности автор ставит следующие задачи:
6 1. На основе положений Конституции РФ и действующего законодательства, анализа научной литературы и эмпирических материалов показать объективную потребность, значимость и важность процесса организации лицензионно-разрешительной работы, раскрыть сущность компетенции милиции общественной безопасности, сформулировать понятия лицензионно-разрешительной системы и административно-правовых способов ее осуществления.
2. Обобщить практику деятельности милиции общественной
безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной рабо
ты.
3. Исследовать функции милиции общественной безопасности
по осуществлению лицензионно-разрешительной работы и сформу
лировать пути повышения ее эффективности.
4. Определить формы организации взаимодействия милиции
общественной безопасности с государственными органами, общест
венными объединениями в сфере лицензионно-разрешительной рабо
ты и обосновать рекомендации по ее дальнейшему совершенствова
нию.
5. Выявить факторы, оказывающие негативное воздействие на
процесс осуществления эффективного контроля за частной детектив
ной и охранной деятельностью.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления лицензионно-разрешительной работы милиции общественной безопасности.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет формальнологический, системный, сравнительный и конкретно социологи-
ческие методы исследования.
Положения и выводы исследования базируются на действующем Федеральном Законодательстве и Законодательстве субъектов Федерации, а также ведомственных нормативных актов.
В процессе исследования настоящей проблемы использованы работы отечественных ученых по данной проблеме.
Эмпирической основой диссертационного исследования являются материалы, собранные и проанализированные автором в ходе изучения практической деятельности служб лицензионно-разрешительной работы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем сделана попытка раскрыть содержание и сущность лицензионно-разрешительной системы на современном этапе, административно-правовые способы обеспечения соблюдения правил лицензионно-разрешительной работы, а также сформулировать предложения по совершенствованию форм и методов осуществления лицензионно-разрешительной работы.
Практическая значимость исследования определяется не только постановкой теоретических задач, но и их практической направленностью в решении правовых и организационных аспектов осуществления лицензионно-разрешительной работы милиции общественной безопасности.
Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в совершенствовании правовых и организационных основ деятельности милиции общественной безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы.
Научные и практические результаты, выводы и рекомендации
исследования могут быть использованы в учебном процессе Юридического института и других учебных заведений МВД России по курсу «Административная деятельность органов внутренних дел».
Достоверность научных выводов, положений, рекомендаций. Исследование выполнено на основе изучения законодательства, нормативных актов МВД России, обобщения практики работы милиции общественной безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы.
За период 1995-1997г.г. автором было (исследовано свыше 100 отчетов о результатах оперативно-служебной деятельности милиции общественной безопасности, изучены нормативные акты МВД России, эмпирические материалы Главного управления обеспечения общественного порядка МВД России, ГУВД г.Москвы, Московской области и других регионов. По вопросам состояния и организации осуществления лицензионно-разрешительной работы произведен опрос 150 сотрудников милиции общественной безопасности. Помимо этого широко использовался анализ документов при расследовании дел об административных правонарушениях в сфере лицензионно-разрешительной системы.
Полученные автором результаты исследования обоснованы и достоверны, они базируются на самостоятельно собранном, творчески осмысленном и обобщенном научно-теоретическом, нормативном и статистическом материале. При этом диссертант руководствовался основными положениями административно-правовой науки применительно к проблемам осуществления лицензионно-разрешительной работы. Все это позволило диссертанту сделать теоретические и практические выводы и положения по теме исследования.
На защиту выносятся следующие основные положения и вопросы: а) понятие и содержание лицензионно-разрешительной системы; б) содержание административно-правового способа осуществления и обеспечения лицензионно-разрешительной работы; в) установление факторов влияющих на организационно-штатное обеспечение подразделений лицензионно-разрешительной работы; г) предложения по совершенствованию форм взаимодействия служб милиции общественной безопасности с государственными органами и общественными объединениями связанными с оборотом оружия, взрывчатых веществ, осуществлением контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические положения и практические выводы обсуждались и получили одобрение на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Юридического института МВД России, апробированы в статьях диссертанта «Некоторые вопросы осуществления лицензионно-разрешительной работы милиции общественной безопасности», «Защита иностранных инвестиций - новая задача МВД Российской Федерации в борьбе с преступностью опубликованных в сборнике адъюнктов и соискателей.
Практический интерес для учебного процесса органов внутренних дел представляет учебное пособие «Административно-правовые основы деятельности милиции общественной безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы», подготовленного диссертантом в составе авторского коллектива.
Понятие и сущность лицензионно-разрешительной системы
В период построения демократического правового государства важное место в контроле за оружием, боеприпасам к ним, взрывчатым материалам, радиоактивным к иным веществам, частной детективной и охранной деятельностью занимает лицензионно-разрешительная система, регламентирующая порядок получения лицензий (разрешений) на совершение определенных действий им правомочными органами и объединениями различных форм собственности, а также отдельными гражданами.
Деятельность подразделений милиции общественной безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы является составной частью более широкой организационно-правовой системы мер, осуществляемых государством для обеспечения своей жизнедеятельности.
В настоящее время различное вооружение, взрывчатые вещества и взрывные устройства все чаще используются в преступных целях, как правило, при совершении преступлений против личности, общественной безопасности и общественного порядка. Так, в 1997 году совершено свыше тридцати пяти тысяч преступлений с применением огнестрельного оружия (за 1986 год- только 8 тысяч)1.
Увеличивается число привлекаемых к административной ответственности за нарушение порядка продажи, приобретения, хранения, передачи гражданами огнестрельного оружия и нарушение правил перевозки опасных веществ на объектах транспорта (свыше 200 тысяч человек).
Нарастает число субъектов, занимающихся частной детективной и охранной деятельностью. Только по Москве выдано 36400 индивидуальных лицензий частным детективам и охранникам, 1179 - на создание частных охранных предприятий, 1209 - разрешений на функционирование служб объединений различных форм собственности.
Все это требует соблюдения специальных условий и особых мер обращения и предосторожности, а также мер контроля для предупреждения нарушений установленных правил, порядка и обеспечения безопасности (личной, общественной, имущественной) в обществе.
Поэтому на всех этапах развития общества, государство уделяло особое внимание совершенствованию законодательства, регламентирующего общественные отношения в рассматриваемой сфере.
Так, в постановлении СНК РСФСР от 10 декабря 1918 года "О сдаче оружия"2 указывалось, "... обязать все население, все учреждения гражданского ведомства сдать находящиеся у них все исправные и неисправные винтовки, пулеметы и револьверы всех систем, патроны к ним и шашки всякого образца". декабря 1924 года ВЦИК СССР своим постановлением "О порядке производства, торговли, хранения, пользования, учета и перевозки оружия, огнестрельных припасов, разрывных снарядов и взрывчатых веществ"1 установил особый порядок обращения взрывчатых материалов.
В 1935 году в связи с увеличение числа преступлений с применением холодного оружия постановлением ЦИК и СНК СССР "О мерах по борьбе с хулиганством"2 было запрещено изготовление, хранение, сбыт и ношение кинжалов, финских ножей и подобного холодного оружия без разрешения соответствующих органов внутренних дел.
В 30-60 годах в различных сферах общественной жизни находят широкое применение сильнодействующие яды, радиоактивные и иные опасные вещества, происходит открытие полиграфических предприятий и иной множительной техники, в связи с чем на органы внутренних дел был возложен контроль за веществами и предметами, попадающими под разрешительную систему.
В 1975 году Постановлением Совета Министров СССР3 был установлен единый порядок приобретения, хранения и регистрации охотничьего оружия, и роль органов внутренних дел по контролю за ним усилилась.
Основные черты административно-правового способа осуществления лицензионно-разрешительной работы подразделений милиции общественной безопасности
Осуществление лицензионно-разрешительной работы и контроль за частной детективной и охранной деятельностью используются в различных правовых и организационных формах.
К последним относятся экономические, научно-технические, организационные и воспитательные мероприятия, которые государство проводит в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Желаемый эффект достигается только в случае правильного сочетания всего арсенала средств и способов осуществления лицензионно-разрешительной работы. Одним из таких способов является установление в законодательном порядке правовых норм, регулирующих поведение граждан при использовании объектами лицензионно-разрешительной работы и компетенции должностных лиц.
Эти нормы содержатся главным образом в Конституции Российской Федерации, в административном, гражданском и уголовном законодательстве и в совокупности образуют правовой институт осуществления лицензионно-разрешительной работы, ибо функционирование данной системы норм направлено на решение общей задачи -обеспечение неприкосновенности охраняемых общественных отношений. Рациональное использование возможностей правовой охраны последних позволяет успешно вести борьбу с различными нарушениями в рассматриваемой сфере.
Но прежде, чем рассматривать административно-правовой способ осуществление лицензионно-разрешительной работы, необходимо остановиться на правовых основах деятельности служб милиции общественной безопасности через понимание категории право.
В юридической науке существует два основных направления: "узкое" - признающее за правом совокупность нормативных актов, изданных и охраняемых государством, и "широкое". Первое поддерживается P.O. Халфиной, П.Е. Недбайло, С.С. Строговичем, второе - Р.З. Лившицем, Л.С. Явичем, А.А. Пионтковским, B.C. Нерсесянцем, С.Ф. Кечекьяном, В.Д. Зорькиным, Л.М. Розиным. Присоединяясь к сторонникам "широкого" толкования, мы предполагаем, что право выступает в трех проявлениях: правосознание, правовые нормы и правовое отношения. Каждый составляющий элемент связан с другим, образуя "тройное единство". Сторонники "широкого" понимания признают вхождение в состав права указанных элементов, но это вовсе не означает единства их мнений по иным вопросам исследуемой проблемы.
Так, Л.С. Явич включает сюда и субъективные права2. Р.З. Лившиц говорит не о правовых отношениях, а об общественных отношениях, порождающих правовые нормы и, в свою очередь, испытывающих воздействие этих норм3.
Такое понимание права не является новшеством. Так, П.И. Стучка писал, что определения права как совокупности правоотношений получает развитие в понимании права как сложной надстройки, которую образуют во взаимодействии правовые отношения, правовые нормы и правосознания господствующего класса1, Е.Б. Пашуканис включал в понятие "право" правоотношения, нормы и идеологию пра-ва2.
К пониманию права нельзя подходить только с одной точки зрения, каждая правовая теория имеет свое "рациональное зерно". Нравственное видение права важно и для правового воспитания и для развития действующего права. Без нормативного понимания права практически недостижимы определенность и стабильность правовых отношений, законность в деятельности государственных органов и должностных лиц. Напротив, лишь через социологическое понимание право обретает конкретность и практическое осуществление, без него оно остается декларацией, системой текстов или моральных пожеланий. О необходимости интегрированного подхода к праву говорят Н.Л. Гранат, B.C. Афанасьев, А.Г. Братко3. B.C. Нерсесянц, признавая нормативность права, отмечает, что закон воспроизводит лишь определенное содержание, выводя его из идеи свободы, но общеобязательным и охраняемым принудительной силой государства является закон, а не право.
Организация выдачи разрешений на приобретение, хранение, ношение, транспортировку служебного и гражданского оружия, боеприпасов к нему и контроля за ним
Деятельность милиции общественной безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы в рассматриваемом аспекте распространяется на служебное и гражданское оружие и боеприпасы к нему.
Под оружием в данном случае понимаются "устройства и предметы, конструктивно предназначенные для поражения живой или иной цели, подачи сигналов1, которое, в зависимости от целей по использованию соответствующими субъектами, подразделяется на гражданское, служебное, боевое ручное стрелковое и холодное.
К гражданскому относится оружие, предназначенное для использования гражданами в целях самообороны, для охоты и занятия спортом. К нему относится газовое оружие самообороны, спортивное оружие, охотничье оружие, сигнальное оружие, холодное клинковое оружие.
К служебному оружию относится оружие, предназначенное для использования должностными лицами государственных органов и работниками юридических лиц, которым законодательством Российской Федерации разрешено ношение, хранение и применение указанного оружия в целях самообороны или для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы, природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции.
К боевому ручному стрелковому и холодному оружию относится оружие, предназначенное для решения боевых и служебных задач, определяемых Правительством Российской Федерации.
Все данное оружие внесено в Государственный кадастр служебного и гражданского оружия (кроме метательного оружия), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года.
Субъекты, имеющие право на приобретение оружия1, могут приобретать оружие как через торговую сеть, так и непосредственно с заводов изготовителей.
Для получения лицензии на приобретение оружия они представляют в орган внутренних дел свои учредительные документы, заявление с обоснованием необходимости приобретения конкретных видов и количества оружия в расчете на фактически имеющуюся численность персонала, допущенного к владению оружием, а также для учебных целей, принятых мерах по обеспечению его сохранности, для чего оборудуется специальное помещение.
Хранение остальных видов оружия (пневматическое, холодное, клинковое) допускается в сейфах или металлических шкафах, находящихся в изолированных помещениях, оборудованных с учетом необходимых мер безопасности.
Заявление о выдаче лицензии рассматривается уполномоченным на это органом внутренних дел в течение месяца со дня подачи. В случае отрицательного решения заявителю направляется мотивированный письменный отказ.
Лицензия выдается на приобретение конкретного вида и количества оружия сроком на шесть месяцев.
Гражданское оружие приобретается предприятиями, организациями и учреждениями на предприятиях-поставщиках по лицензиям, выдаваемым органами внутренних дел.
Приобретенное предприятиями оружие подлежит регистрации в горрайоргане внутренних дел в двухнедельный срок.со дня приобретения. При регистрации предприятию выдается разрешение на хранение и использование этого оружия сроком на пять лет.
Основанием для выдачи предприятиям разрешения на право хранения и использования оружия являются: - лицензия на приобретение оружия, выданная органом внутренних дел; - ходатайство руководителя предприятия, в котором указываются сведения о количестве приобретенного оружия (вид, модель, серия и номер, год выпуска каждой единицы).
Порядок лицензирования частной детективной и охранной деятельности. Контроль за соблюдением установленных правил
В соответствии со ст. 20 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"1 на Министерство внутренних дел РФ и подчиненные ему органы и подразделения на местах возлагается основной объем работы по контролю за ее осуществлением.
В структуре указанных органов для этих целей созданы специальные аппараты и подразделения, выполняющие лицензионно-разрешительные и контрольные функции в рассматриваемой сфере.
Кроме них, вопросы контроля за частной детективной и охранной деятельностью входят также в компетенцию иных служб милиции, осуществляющих борьбу с преступностью, охрану общественного порядка, обеспечивающих личную безопасность граждан и общественную безопасность.
В этой работе, в частности, принимают участие оперуполномоченные оперативно-розыскных подразделений, сотрудники Государственной автомобильной инспекции, участковые инспектора милиции и другие.
В ходе осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью сотрудники милиции в полном объеме исполняют обязанности и используют права, в т.ч. предоставленные им действующим законодательством и содержащиеся, в частности, в закопах: "О милиции"1, "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации"2, "Об оружии"3, административном законодательстве и иных нормативных актах.
Законодательные положения, касающиеся осуществления милицией контрольных функций в рассматриваемой сфере, в частности, направлений, форм и методов контрольной деятельности более подробно рассматривается ведомственными нормативными актами Министерства внутренних дел РФ.
Так, раздел 4 Инструкции "О порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью"4 определяет общий порядок контроля органов внутренних дел за гражданами, предприятиями (объединения-ми),службами безопасности, осуществляющими частную детективную и охранную деятельностью.
Контроль за частной детективной и охранной деятельностью в системе МВД России в пределах своей компетенции организовывают начальники подразделений в структуре управлений, отделов, отделений по лицензионно-разрешительной работе и контроля за частной детективной и охранной деятельностью МВД РФ, МВД Республик, управлений (главных управлений) внутренних дел краев и областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, автономных образований Российской Федерации, руководители горрайор-ганов внутренних дел.
Контроль за частной детективной и охранной деятельностью, как показывает изучение практики, осуществляется по следующим направлениям; а) проверка соответствия представленных в ОВД сведений тре бованиям, которым должны отвечать кандидаты на получение лицен зий; б) проверка правильности оформления документов на создавае мые частные детективные либо охранные предприятия, службы безо пасности; в) проверка соответствия частной детективной и охранной дея тельности, осуществляемой ее субъектами, видам этой деятельности, установленным статьей 3 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"1, с облюдение ими требований статьи 7 указанного Закона, соответствие охраняемых объектов перечню, утвержденному Правительством Рос сийской Федерации; г) проверка соблюдения в частной детективной и охранной дея тельности порядка приобретения, учета, хранения, ношения, пере возки и использования огнестрельного оружия и специальных средств; д) участие совместно с другими компетентными государствен ными органами в контроле за осуществлением подготовки кадров для частных детективных и охранных предприятий (объединений) служб безопасности, в том числа огневой подготовки негосударственными образовательными учреждениями;
