Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности
1. Понятие, основные черты и содержание административно-правовой деятельности милиции
2. Развитие общественных отношений в сфере защиты прав граждан, охраны общественного порядка, их влияние на обновление форм и методов административно-правовой деятельности милиции в современных условиях 26
Глава 2. Формы административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности 50
1. Правовые акты как основная форма административно-правовой деятельности 50
2. Акты контроля и административного надзора
3. Акты лицензирования в административно-правовой деятельности милиции 91
4. Административно-юрисдикционныеакты
Глава 3. Методы административно-правовой деятельности милиции 139
1. Убеждение как основной метод административно- правовой деятельности милиции 139
2. Принуждение и его место в административно-правовой деятельности милиции 151
3. Общие правила и требования законности принятия мерпринуждения в административно-правовой деятельности милиции 158
Заключение 167
Список использованной литературы i?i
Приложения 186
- Понятие, основные черты и содержание административно-правовой деятельности милиции
- Правовые акты как основная форма административно-правовой деятельности
- Акты лицензирования в административно-правовой деятельности милиции
- Убеждение как основной метод административно- правовой деятельности милиции
Введение к работе
Актуальность темы. Необходимость научной разработки проблем совершенствования форм и методов административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности обусловлена радикальными преобразованиями в жизни общества, обострением криминогенной обстановки, что требует не только проведения скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиления защиты прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила приоритет прав человека в обществе и государстве. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства".1
В реализации конституционных норм важное место принадлежит милиции - составной части системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.2 Социальная роль милиции в государстве определяется ее целевым предназначением, выполняемыми задачами и функциями, формами и методами деятельности, урегулированными законодательством. Целевое предназначение милиции состоит в том, чтобы защищать права людей, их безопасность, быть опорой власти у государства.
1 Ст. 2 Конституции Российской Федерации. -М.: Юрид. лит., 1993.
2 Закон Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. с измене
ниями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 31 марта
1999 г.//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Сове
та РСФСР. 1991, №16. Ст.503; Собрание законодательства Российской Фе
дерации 1999. № 14 Ст. 1666.
4 Деятельность милиции осуществляется в трех организационно-правовых формах: административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной. Самой объемной по содержанию выполняемых функций и многообразной по формам и методам правоохранительных действий является административная деятельность милиции, осуществляемая службами и подразделениями милиции общественной безопасности.1
Высокая социальная значимость и многогранный характер административной деятельности милиции привлекали к себе внимание многих ученых и практиков. Важное место в научной разработке проблем административной деятельности милиции занимают исследования В.М. Безденежных, Н.И. Буденко, В.Н. Бутылина, Ф.П. Васильева, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, Й.Н. Зубова, Н.В. Караханова, И.Ш. Килясханова, Б.А. Киселева, В.Р. Кисина, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кон-драшова, Л.П. Коренева, А.Ф. Майдыкова, В.Н. Макарчука, Н.П. Мыш-ляева, Д.К. Нечевина, В.Е. Помаскина, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, В.Д. Резвых, Л.М. Розина, А.В. Серегина, Е.С. Слесаревой, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, Б.Ф. Швецова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др. В опубликованных работах исследованы задачи и функции, формы и методы административной деятельности милиции по охране общественного порядк L обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, обоснованы заслуживающие внимания теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организации и правового регулирования административной деятельности милиции.
Переход общества в Российской Федерации к новому качественному состоянию оказывает существенное влияние на обновление содержания
1 Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г.//Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. №7. Ст. 562.
5 административной деятельности милиции, приведение форм и методов ее осуществления в соответствие с современными условиями общественного развития. Ныне на смену традиционному приоритету интересов общества и государства над личными приходит концепция приоритета личности. Соответственно этому на.первый план административной деятельности милиции выдвинута задача обеспечения личной безопасности граждан, защита их прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Возникли также новые виды административной деятельности милиции: ли-цензионно-разрешительная работа и контроль за частными детективными и охранными предприятиями. Службы и подразделения милиции, осуществляющие административно-правовую охрану общественного порядка, законодательно определены в качестве милиции общественной безопасности. Она функционирует в тесном взаимодействии с криминальной милицией, которая ведет борьбу с преступлениями, представляющими повышенную общественную опасность. Эти и другие обстоятельства предполагают необходимость дальнейшей научной разработки проблем административной деятельности милиции.
С учетом отмеченных новаций диссертантом выдвигается гипотеза, что в системе органов внутренних дел милиция общественной безопасности занимает место массового обслуживания населения, где очень важным моментом для понимания ее истинной социальной роли является такой признак, как наделенность "правом применения мер принуждения". Исходя из этого, в настоящем диссертационном исследовании акцент делается на исследование проблем совершенствования форм и методов административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности с указанием в необходимых случаях неправовых ее форм, не влекущих за собой юридических последствий, а также методов морального характера, не связанных с правовым актом их реализации.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, которое является попыткой восполнения пробела в на-
6 учных исследованиях по вопросам совершенствования форм и методов административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления милицией общественной безопасности охраны общественного порядка, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности.
Предмет исследования составляют формы и методы административно-правовой деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности, их виды, содержание и правовые основы.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование форм и методов административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности, разработка теоретических положений ее содержания, практических предложений и рекомендаций по совершенствованию этой деятельности.
Для реализации цели исследования автор поставила и предприняла попытку разрешения следующих научно-исследовательских задач:
- исследование сущности административно-правовой деятельности
милиции, общая характеристика правовой основы форм и методов ее осу
ществления;
изучение общественных отношений в сфере защиты прав граждан, охраны общественного порядка, их влияния на обновление форм и методов административно-правовой деятельности милиции;
систематизация форм административно-правовой деятельности милиции, обоснование места правовых актов как основной формы этой деятельности;
анализ актов контроля, надзора и лицензирования;
изучение и обобщение административной практики милиции общественной безопасности, обоснование сущности принимаемых административно-юридических актов;
раскрытие сущности и назначения методов убеждения и принуждения в административно-правовой деятельности милиции;
характеристика мер принуждения, применяемых в административно-правовой деятельности милиции;
подготовка предложений по совершенствованию правовой основы форм и методов административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности;
разработка методических рекомендаций по изучению и обобщению административной практики милиции общественной безопасности.
Методология и методы исследования. При проведении исследования за основу был взят комплексный подход с применением таких общенаучных методов познания, как исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, а также конкретных социологических методов (анализ документов, интервьюирование, моделирование).
В процессе исследования изучались федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ведомственные акты МВД России и других федеральных органов исполнительной власти.
Теоретическую основу исследования составляют выводы отечественных правоведов по проблемам теории государственного управления, исполнительной власти; форм и методов административной деятельности органов внутренних дел и милиции. В ходе исследования были использованы разработки ВНИИ МВД России, Академии управления и других образовательных учреждений МВД России, методические разработки, обзоры практики, информационные и статистические материалы ГУООП, ГУ ГИБДД, ГИЦ МВД России.
При подготовке диссертационной работы были проведены исследования в органах внутренних дел г.Москвы, Московской, Ростовской областей, Краснодарского края. Проведено интервьюирование
8 400 работников органов внутренних дел Республики Дагестан. В процессе исследования использован собственный опыт практической работы диссертанта в службе милиции общественной безопасности МВД Республики Дагестан.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней на основе современной правовой базы, обобщения практики органов внутренних дел в условиях социально-экономических преобразований, обострения криминальной обстановки исследуются формы и методы административной деятельности милиции общественной безопасности.
Элементы новизны имеются в определении понятия административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности, осуществляемой во взаимодействии с оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной деятельностью и использующей меры непосредственного принуждения.
Принципиально новым является анализ актов лицензирования, актов надзора и контроля как форм административно-правовой деятельности милиции, выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования и правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Теоретические положения о сущности административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности, форм и методов ее осуществления.
Обоснование субъективных и объективных факторов, влияющих на обновление форм и методов административно-правовой деятельности милиции.
Классификация форм административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности.
Теоретические выводы об актах милиции по осуществлению лицен-зионно-разрешительной системы.
Классификация методов административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности.
Предложения по совершенствованию правового регулирования форм и методов административной деятельности милиции и повышению эффективности их использования.
Методические рекомендации по изучению и обобщению административной практики милиции общественной безопасности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит прежде всего в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о милиции как составной части аппарата исполнительной власти, о формах и методах ее административной деятельности в условиях социально-экономических преобразований и обострения криминальной обстановки, особенностях их использования при реализации задач по обеспечению общественного порядка и безопасности.
Диссертация является монографическим исследованием теоретико-прикладного характера, содержащим комплексный анализ форм и методов административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности. Ее выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе нормотворческой деятельности и в практической работе милиции общественной безопасности по защите граждан, их прав и законных интересов, охране общественного порядка и безопасности.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для углубленного изучения учебных курсов "Административное право" и "Административная деятельность органов внутренних дел" в образовательных учреждениях системы МВД России.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения нашли практическое применение в процессе проведения занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел Республики Дагестан, а также в учебном процессе образовательных учреждений МВД России, в методических рекомендациях ГУООП МВД России, что подтверждается актами о внедрении.
10
Основные материалы диссертационного исследования докладывались
на заседаниях кафедры Академии управления МВД России, отделов ВНИИ
МВД России, на ряде научно-практических конференций и семинаров, а
также нашли отражение в трех опубликованных автором научных работах.
Ф Структура и объем диссертации определены целью и задачами иссле-
дования. Диссертация состоит из трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, основные черты и содержание административно-правовой деятельности милиции
Приступая к рассмотрению сущности административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности, следует отметить, что многие теоретические положения, относящиеся к раскрытию понятия и содержания, форм и методов административной деятельности милиции, получили научную разработку в трудах В.М. Безденежных, М.И. Еропкина, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Л.М. Розина, В.Д. Резвых, А.В. Серегина, А.П. Шергина еще в 60-х годах и не утратили своего значения и ныне.
Одним из первых исследователей данной проблематики стал Л.М. Ро-зин, который сформулировал следующее определение: "Административная деятельность милиции состоит в административном надзоре, осуществлении паспортной и разрешительной систем, обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов"1. В данном определении дается разграничение составных частей административной деятельности и раскрывается их назначение, а именно: по осуществлению разрешительной системы, обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов. Однако в этом определении не упоминается о наружной службе милиции, осуществляющей охрану общественного порядка.
Другое определение дает Л.Л. Попов: "Административная деятельность советской милиции - это исполнительно-распорядительная деятельность ее органов, состоящая в организации и непосредственном практическом осуществлении охраны общественного порядка и оказании содействия и помощи гражданам2. Оно отражает исполнительно распорядительный характер административной деятельности милиции. Отсутствие указаний на административно-правовую характеристику содержания рассматриваемого направления деятельности милиции, а также выделение содействия гражданам в качестве самостоятельной задачи милицейского аппарата наряду с охраной общественного порядка являются, по не шему мнению, недостатком данного определения.
М.И. Еропкин в монографии "Управление в области охраны общественного порядка" дает следующее определение; "Административная деятельность милиции состоит в организации и практическом осуществлении ее органами и в тесной связи с широкими кругами общественности функции охраны общественного порядка, законности, прав и интересов граждан административно-правовыми средствами и в административно-правовых формах1.
Данное определение раскрывает основное назначение административной деятельности милиции и показывает ее отличие от дознания и оперативно-розыскной деятельности милиции.
Однако определение административной деятельности милиции должно также включать указание на конкретное содержание этой деятельности и формы ее осуществления.
На наш взгляд, в нем не получили отражения различные виды административной деятельности милиции, охватывающие те или иные стороны защиты интересов государства, личности и прав граждан, а именно: охрана общественного порядка, обеспечение безопасности движения транспорта и пешеходов, осуществление разрешительной системы. Раскрытие перечисленных видов административной деятельности милиции имеет важное значение для уяснения ее сущности.
В диссертации Ф.Е. Колонтаевского дано следующее определение: "Административная деятельность милиции - это ее исполнительно-распорядительная деятельность, состоящая в несении наружной службы, обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов, осуществлении паспортной и разрешительной систем и направленная путем проведения различных профилактических мероприятий, административного надзора, издания актов управления, заключения договоров об охране объектов, совершения иных юридически значимых и материально-технических действий на поддержание общественного порядка, охрану интересов государства и законных прав граждан от преступных и иных антиобщественных посягательств"1. На наш взгляд, предложенное определение административной деятельности милиции на тот период времени более полно показывало конкретное содержание, формы административной деятельности милиции, а также ее назначение.
Вопрос о формах административной деятельности милиции остается дискуссионным. По мнению Л.Л. Попова, общими формами администр тивной деятельности милиции в целом являются: а) осуществление общественно-организационной деятельности; б) совершение материально-организационных действий; в) издание актов государственного управления. При этом Л.Л. Попов считает, что в издании актов управления находят свое юридическое выражение осуществление общественно-организационной деятельности и совершение материально-организацирнных действий, и отмечает, что организационные формы деятельности милиции, в отличие от юридических, касаются практического, материального осуществления задач, выраженных в общих правовых актах. Издание акта управления направлено на установление, изменение или прі кращение конкретных правоотношений, а организационные действия служат средством для его приготовления или осуществления2.
В.М. Безденежных выделяет следующие формы административной деятельности милиции: а) издание индивидуальных и нормативных актов управления; б) заключение договоров (об охране объектов); в) совершение иных юридически значимых административных действий; г) проведение общественно-организационных мероприятий; д) совершение организационно-технических действий. В отличие от предыдущей данная классификация форм административной деятельности милиции дополнительно включает в себя еще две формы: заключение договоров (об охране объектов) и совершение иных юридически значимых действий. Раскрывая формы административной деятельности милиции, В.М. Безденежных к проведению общественно-организационных мероприятий и совершению организационно-технических действий относит только такие действия, которые никаких юридических последствий не порождают и не связаны непосредственно с проявлением государственно-властных распорядительных полномочий милиции1.
Правовые акты как основная форма административно-правовой деятельности
Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениям, изданием правовых актов. Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений между субъектом и объектом управления.
Первой правовой формой является принятие нормативных актов органами исполнительной власти. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения. По вопросам управленческой деятельности они могут устанавливаться новыми нормами права, изменяться или прекращаться действием ранее принятых норм.
Вторая правовая форма осуществления исполнительной власти - издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому такие акты называются индивидуальными. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного лица, представляя собой один из видов юридических фактов. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения.
Классификация правовых форм возможна по различным признакам в зависимости от научных и практических целей: по содержанию, целенаправленности, способу выражения.1
По содержанию правовая форма подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.
Правотворческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их совершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных юридических актов управления.
Правоприменительная деятельность производится на основе и во исполнение законов, указов и других актов высших органов государственной власти.
По целенаправленности правовые формы можно подразделить на внутренние и внешние. Правовые формы внутренней деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, руководства сотрудниками, структурными подразделениями внутри самого органа и управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности. Правотворческая деятельность ограничена рамками внутреннего управления, она сводится к регламентации внутриорганизационных отношений.
Принятие нормативных актов и издание индивидуальных актов - это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления исполнительной власти.2
Формой реализации задач и функций органов исполнительной власти являются их акты управления. Под актом управления понимается подзаконное официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.
Подзаконность акта исполнительной власти означает, что по юридической силе он ниже закона, принимается на основе и в соответствии с действующими законами,, должен соответствовать по содержанию, форме и порядку издания их установленными требованиям. Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои нормативные акты (постановления, инструкции). Нормативные акты управления детализируют законы, организуют функционирование органов исполнительной власти. Соответствующие правовые нормы направлены на обеспечение конкретного, оперативного и дифференцированного руководства различными сторонами государственной и общественной жизни. С помощью актов исполнительной власти реализуются права и обязанности субъектов управленческой деятельности, обеспечивается их должное поведение, удовлетворяются или отклоняются притязания подведомственных организаций, должностных лиц, граждан. Разумеется, такие акты должны издаваться лишь тогда, когда они действительно необходимы. Официальность акта исполнительной власти состоит в том, что решение принимается органами или должностными лицами не от своего имени, а от имени государства. Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Они издаются в процессе реализации государственной власти, государственно-властных полномочий. Отсюда - властный характер актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний. С точки зрения содержания акт исполнительной власти - это управленческое решениє, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Издание правовых актов управления вызывает юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительной, власти. В этом отличие правовых от неправовых форм осуществления исполнительной деятельности (организационных действий и материально-технических операций).
Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения. Односторонние действия выражают властную волю лишь одной стороны - органа исполнительной власти. Эта воля распространяется лишь на подчиненные органу управления объекты.
Акты исполнительной власти отличаются от других правовых документов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре принятия. Принимаются они только по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах соответствующей компетенции.
Акты лицензирования в административно-правовой деятельности милиции
В последнее время произошли существенные изменения административно-правовых статусов юридических и физических лиц в Российской Федерации, характеризующиеся расширением их прав и свобод. Многие ранее запрещенные виды деятельности теперь становятся разрешаемыми при соблюдении определенных условий. Действующее законодательство РФ предусматривает широкое распространение лицензионно-разрешительной системы.
Под лицензионно-разрешительной системой в широком смысле понимается закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получение определенных правомочий предприятиями, учреждениями, организациями либо отдельными гражданами. Как форма исполнительно-распорядительной деятельности она осуществляется непосредственно многими органами управления или их инспекциями, комиссиями, комитетами. Лицензионно-разрешительная система распространяется на широкую сферу общественных отношений (здравоохранение, связь, охоту и т.д.).
Среди государственных органов, осуществляющих лицензионно-разрешительную деятельность, важная роль принадлежит органам внутренних дел. В частности, ст. 10 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" возлагает на милицию следующие обязанности:
1. Осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; принимать экзамены и выдавать удостоверения на право управления автомототранспорт-ными средствами; организовывать и проводить государственный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним; выдавать лицензии на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении, а также на работы по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения; производить регистрацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования; регулировать дорожное движение; осуществлять в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, государственный учет показателей состояния.безопасности дорожного движения.
2. Выдавать в соответствии с федеральным законом лицензии на продажу или приобретение гражданского и служебного оружия, коллекционирование и экспонирование оружия и патронов к нему, разрешения на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из Российской Федерации указанного оружия и патронов к нему, а также разрешение на хранение и использование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел, разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения; контролировать соблюдение установленных федеральным законом правил оборота служебного и гражданского оружия.
3. Выдавать в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью, создание частных детективных предприятий (объединений), охранных предприятий; согласовывать уставы служб безопасности в организациях; контролировать соблюдение установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности.
Организация лицензирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
Нормативная база лицензионно-разрешительной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения наряду с Законом Российской Федерации "О милиции" включает также Указ Президента Российской Федерации № 711 от 15 июня 1998 г. "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения"1, которым утверждено "Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения". Положением на ГИБДД возлагается обязанность "...выдавать разрешения юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление деятельности по изготовлению бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении, перечень которой утверждается Правительством Российской Федерации, а также на производство работ по установке и обслуживанию технических средств организации дорожного движения, ведение реестра выданных, приостановленных и аннулированных разрешений".
Постановление Правительства РФ № 1418 от 24 декабря 1994 г. (в редакции от 01 декабря 1997) "О лицензировании отдельных видов деятельности"2 также закрепляет за органами внутренних дел выдачу лицензий предприятиям и организациям, осуществляющим деятельность в области производства регистрационных знаков, водительских удостоверений и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении, а также установку и обслуживание технических средств организации дорожного движения3.
Убеждение как основной метод административно- правовой деятельности милиции
Административно-правовая деятельность милиции представляет собой составную часть, разновидность государственного управления. Поэтому изучение ее методов должно происходить во взаимодействии с рассмотрением методов всей системы управления.
В научной литературе, методы управленческой деятельности рассматриваются в качестве конкретных способов, приемов практического решения задач, стоящих перед органами исполнительной власти, исполняющих функции государственного управления. В методах выражается содержательная сторона деятельности. Они показывают, каким образом решаются задачи государственного управления. К основным методам управления относятся убеждение и принуждение.1
Признавая универсальный характер методов убеждения, их применения во всех сферах государственного управления, мы исходим в настоящем диссертационном исследовании из того, что убеждение в правовом демократическом государстве является основным средством правового и морального воздействия на сознание людей, включает позитивное регулирование организации и .деятельности органов управления в хозяйственно-экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Убеждение имеет приоритет перед принуждением, которое при всей его важности и необходимости применения к нарушителям законности и правопорядка носит вспомогательный характер и используется в пределах, установленных законом, преимущественно в деятельности правоохранительных органов, к числу основных из которых относятся органы внутренних дел и их составная часть - милиция.
В подтверждение нашей позиции приведем два примера. Статья 1 Закона. Российской Федерации "О милиции" определяет: "Милиция в Российской Федерации - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения". Деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности. Милиция должна при этом использовать соразмерные обстоятельствам и методы и средства, не превышающие потребностей правоохранительных действий.
Законодательное закрепление приоритет метода убеждения над принуждением получил в ст. 22 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в котором содержится правовая норма: "При малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием". Такая воспитательная мера служит важным средством реализации метода убеждения и предупреждения со стороны виновного повторного нарушения.
Убеждение как метод означает моральное, психическое, материальное воздействие на субъектов административной деятельности милиции, на сознание и поведение ее сотрудников. Оно укрепляет и развивает их сознательность в соответствии с целями и задачами деятельности, побуждает к осознанному исполнению обязанностей субъектами, осуществляющими административную деятельность.
В целях эффективного выполнения задач и функций административной деятельности, выполнения предписаний правовых норм и право- применительных актов, используются прежде всего меры убеждения, воспитания, показ лучших примеров, поощрение за добросовестный труд и образцовое выполнение общественного долга. Следовательно, средства убеждения являются побудительными (стимулирующими) факторами обеспечения должного поведения. Они направлены на то, чтобы граждане сознательно и добровольно исполняли правовые нормы и законные предписания субъектов административной деятельности.
Методы убеждения в своей основе являются средством воспитания. Это делает их всеобъемлющими. Широкое применение убеждения в сфере административной деятельности милиции стимулирует такое поведение граждан и иных участников административно-правовых отношений, которое отвечает задачам, решаемым в процессе этой деятельности.
Убеждение является средством предупреждения преступных и иных правонарушений. Оно служит воспитанию у граждан внутренней потребности и стойкой привычки правомерного поведения, предупреждению антиобщественных поступков. Основными видами (мерами) убеждения, применяемого в административной деятельности милиции, являются: а) нравственное и правовое воспитание; б) гласность в административной деятельности милиции; в) организационно-массовая работа; г) поощрение.
Нравственное и правовое воспитание предполагает, что соблюдение норм, регулирующих отношения в сфере административной деятельности, осуществляется благодаря высокой сознательности и дисциплинированности участников общественных отношений в указанной сфере, пониманию ими своих прав, обязанностей, долга. Формированию перечисленных качеств способствуют: разъяснение политики государства; воспитательная работа среди населения и индивидуальная с гражданами, склонными к совершению правонарушений; агитационно-пропагандистская деятельность; критика антиобщественных поступков и создание вокруг лиц, их совершивших, обстановки всеобщего осуждения; повышение политической .и правовой культуры и умение сотрудников милиции вести диалог с гражданами, группами и коллективами.
Большая роль в системе мер убеждения принадлежит правовой пропаганде, проводимой субъектами административной деятельности милиции среди населения. Она способствует пониманию гражданами требований правовых норм и добровольному их исполнению и соблюдению, предупреждению правонарушений. К распространенным формам правового воспитания населения относятся: выступления сотрудников милиции с докладами и лекциями на правовые темы перед населением и в трудовых коллективах, по телевидению и радио; организация "встреч вопросов и ответов», «круглых столов» с обсуждением правовых проблем и практики применения законодательства; публикация юридической литературы и др.
Немаловажное значение в системе мер убеждения имеет гласность. Практика охраны общественного порядка свидетельствует, что в условиях публичного диалога милиции с населением, в разумном взаимодействии со средствами массовой информации не остается места различного рода слухам, провокационным версиям. Требование информированности населения, общественности о состоянии правопорядка в стране, в конкретных населенных пунктах, трудовых коллективах в условиях развертывания демократии и укрепления правового государства имеет актуальное значение и для административной деятельности милиции.
