Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс переходе ип-шей страны к демократическому грачдвіісг.ому обществу обусловил необходимость решения ряда сложных задач. Среди них -образование новой системі* госудврстэснних отношений, осію-венной на волеизъявлениях республик и интересах народов*'.
Строительство тпкоЙ государственности требует обеспечения правопреемственности власти z управления, кардинального реформирования представительниц ?f испоягательио-рвспо-» рядятеяышх органов, создания структур кйстного ссноупряг» пения.
В условиях формирования tiostrx серзншг отксгееииП меаду сусергнкхкг государстве:::; деннім апдг.чи з pssr.'jx рогяснях строки резвятся пс-розпоку. Однгяо цел;, рее.с!'зуе».ие Пр!» з том республиками, SO ГЛЇСГОМ С0ГПЗД5*1Т. В ЧАСТНОСТИ, ОН"
с~;*зсп" с организацией грзядан дягт ре"!?'!п? пеиогредстпе'^ю
Т.^ГЇ VCi**"* **!5^*!Є5Г*.1!Є !***",! Є*ЗГ*ЄН'І ИСЄ^ ЄОПОПСО!Т ff^^T'fifO *їІЯ^
чсінм, ясходя ио гаїтересой населения я особенност^Я* одгтчтп*-
С^Р«ТПГН0"'ТЄТ^0!ЇТ0Р"5ЛЬ!!1??. Є^Яї'Ц, Н^ о?**іЬл nn*?r;*JO^ И ёО^?*
«-J^ -4tyji.J^ .ii !v.4.V/(..fU.. ,.,,. .. г <* - L . ,. . (
^йСсчорадлоЛ сессия В-зрхсг.'їйго.Созз'їз СССР: Посїшіоі?;г.з~ кав Сьсвда іїародішг дзцуїзт-оз СССР // йзессїяя.іЗЗІ. б саг?
2/ Закон РС'ІСР о местном самоуправлений в РС'ГСР. Ст. І, 2/// Российская газета. ПВД. Г авг..; Зако» Украинской ССР о местшх Советах народних депутатов Украинской ССР и ьк<:?~ кон самоуправлении, ііреамбула /УВедомости Верховного Совета Украинской ССР. 1991. й 2„ й\ 5; Улкок Белорусской ССР о местном самоуправлений « кестяис хозяйстве в Белорусской ССР. Ст. I. // Псдомости йярхошагс Совета . Белорусской ССТ. Ї9ЯІ, J5 Ії(їс'). Ст. 122.
ния на местах, относятся вопросы обеспечения прав и свобод человека, охрани общественного порядка '.
Практике государственного строительства показывает,что для эффективной реализации функции охраны правопорядка местным органам государственной власти и управления необходимо: во-первых, располагать соответствующим аппаратом, в частности подразделениями местной милиции; во-вторых, иметь достаточный обьем полномочий по руководству этими формированиями; в-третьих, играть активную роль в обеспечении организа» ции и деятельности не подчиненных ш органов милиции.функци-энируощих на обслуживаемой территории (дополнительное материально-техническое и финансовое снабжение; выделение служебных помещений, их эксплуатация и ремонт; обеспечение личного состава милиции жильем, местами в детских дошкольных учреждениях и т.п.).-
4 Существовавшая система государственного управления не предоставляла и не могла предоставить местным Советам и их исполкомам широкие возможности в указанной сфере.- Более того, она объективно вела к снижении качества работы органов уголовной юстиции, насаждала в них культ процентомании н очковтирательства, способствовала бюрократизации.
В условиях экономического кризиса, политического противоборства, социальной напряженности, бурного роста'преступности действие названных факторов оказалось взрывоопасным. Потребовалось срочное принятие комплекса мер, направленная но укрепление правоохранительных органов.
Анализ нового союзного и республиканского законодательства, обеспечивакцего реформу органов милиции, позволяет говорить, как минимум, о трех ее направлениях. Первое связано с постепенной ликвидацией системы "двойного подчинения" органов внутренних дол и вирсдаётся в централизации управления оперптивно-слодствен1ш:.!И (кришнальншн) подраздс.пешпшл ir.;= лиціш. Второе заключается в "ыушщлпелноац.'ш" ішлщп! и децентрализации руководства слукбой охраьіі общественного пог. редка. Третье сопряконо с постепенным изъятием у органов vl/~""~ ДрЩШЕЩяПлрав и свобод чєяойс-кс/Дїзвєсїщ:Л99і.
7 еант,; Закон РСССР о г.:ос?иогі сг«о-
упревдешш в FC2CP . .Ст. 54,65,76.
внутренних дел несвойственных им функций.
Примечательно, что постепенное преодоление системы "двойного подчинения" органов внутренних дел вовсе не означает полного от нее отказа. D настоящее время в ряде республик основные принципы данной системы перенесены на организацию к деятельность местной милиции (муниципальной полиции) . Тем самым установлен следувциЛ порядок подчиненности указанных формирований: по єертикали - ІшД республик, УВД края (области), по горизонтали - местным представительным учрсзденипм, местной администрации.
Возникло сложное сочетание централизации и децентрализации в управлении силами зацигы правопорядка, требующее различной марн присутствия каждого из этих двух начал.
Основной правовоЯ гарантией оптимальности соотношения централизации и децентрализации в управления служит четкое разграничение компетенции государственных органов. Применительно к рассматриваемой ситуации речь идет о поиске схем разделения полномочия по руководству формированиями местной милиции иезду местными представительным учредденнями, местной администрацией и отраслевой системой. Ряд таких схем предложен в республиканских законах о имащяи (полиции). Они, конечно на, выгодно оглггааатся от ранее действовавших эако-ноположенаЯ,, однако, реаеаг даямо но еось комплекс насувцшх вопросов.
. В 3203 связи актуальной остается разработка новых теоретических моделей компетенции местных органов власти в области окраки правопорядка. Практячаскре решоїше.поставленной пробяеш предполагае? исследование компетенции местных органоз государственной влести а управления в сферо организации к деятельности 9шз$ш. Одназо в условная формирования нсгоЯ схетека местного ссксуправленля в аааей стране это связано с бояыздгзд.Фрудмостягяи Презде всего е необходимостьо , проаналязпрогзть г^омэдзШ пасет несгебияьиого я противоре-чизого зопгаодагагьства. В кгоЯ связи ебьэз» исследования бил orpeirnn-a г^зроЯ деяїегьнасїя горсдсшіх, poSomoa а городе
Советов народных депутьтовл
Выбор указанного уровня обусловлен следующими причинами. Во-первых, городские, районные в городе Советы - низовые звенья представительной системы. Они максимально приближены к избирателям. Именно на них ложится вся тяхесть организаторской и исполнительной работы, в том числе по укреплению законности и правопорядка на соответствующих территориях. Во-вторых, при сравнительно небольдом "удельном весе" этих структурных единиц представительных органов в системе местных Советов (в РСФСР - 28 708 местных Советов,из них районных в городах - 356, городских - 1025, районных -1703) они объединяют значительное количество населения. В-третьих, город, городской район наименее благополучны в криминогенном отношении, что требует максимальной активизации всох прецупредительно-профилактических форм воздействия на преступность. В-четвертых, правовое регулирование компетенции городских, районных в городе органов государственной влести и управления в сфере организации и деятельности милиции нуждается в серьезном совершенствовании. В частности, необходимо четкое разграничение соответствующих полномочий между представительными учреждениями и подотчетной им адми-страцией. Изложенные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является деятельность местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции.
В качестве предмета изучения рассматриваются общественные отношения, которые связаны с действием и реализацией правовых норм, определяющих указанную компетенцию. .
Цели и задач» исследования. Исходя из обозначенных выше потребностей теории и практики, цель диссертационной работы заключается в установлении свойств компетенции местных
I/ Сказанное, тем не менее не означает, что содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации относятся только к структурам городского самоуправления. Часть из них являются отражением общих тенденций и процессов,характеризующих развитие всей системы местных органов государственной власти и управления.
органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции как правового феномена, а также в определении механизма ее реализации.
Поставленная цель предопределила следующие исследовательские .ааданл:
сформулировать понятие компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции и выяснить ее содержание;
рассмотреть проблемы разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиции ме.чаду отраслевой системой руководства и местными органами государственной власти и управления;
наметить пути разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиций между местными представительными учреящеь.шми и подотчетной им администрацией;
изучить механизм реализации указанной компетенции;
выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствований правовой регламентации рассматриваемой компетенции.
Степень разработанности проблемы. Одним из факторов, обусловивших выбор названной темы диссертшии,явилось состояние ее ксследованности. Общетеоретические вопросы, относящиеся к компетенции местных Советов,достаточно подробно освещаются в работах: С.А.Авакьяна, И.А.Азовкинв,Г.В.Ата-манчука, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзв, Л.А.Григоряна, А.И.Кима, Е.И.Козловой; Е.И.Корьноэской, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, А.И.Лзпешкино, А.В.Дрина, П.Е.Николова, Р.С.Павловского, В.А.Пертцика, В.И.Поповой, Н.Г.Савенкова, Р.А.Сафарова, Н.Г.Старовойтова, Ю.А.Тихомирова, К..Шеремета и.др. Между тем. вопрос о содержании понятия "компетенция местных Советов" до сих пор.остается дискуссионным. Что касается непо- . средствекно объекте проведенного исследования работы местных оргеков государственной власти и управления в сфере'организации п деятельности милиции, то он изучен недостаточно полно. 3 этом направлений мокно звделя7ь труда: Т.Г.Бесче-ревных, Б.Я.Габричидзз, О.И.Горбуновой, И.И.Еропкина,O.S.Ky-
-. 7 -
тафина, В.Г.Кутушева, Г.СЛеркурова, В.$.Погорелко,В.И.По-лубинского, Л.Л.Попова, И.В.Соколове, Б.В.Чернова,р.Г.Тимофеевой. Следует подчеркнуть, что в них рассматриваются а основном общие вопросы, связанные с указанной проблематикой. Специальному монографическому исследованию данная тема не подвергал?-ь. Учитывая гот факт, что за пряедаие два года почти полностью обновилось законодательств, регламентирующее полномочия местных органов власти в :фере охрены правопорядке, а также то, что последняя из работ названных выше авторов опубликована более пяти лет назад, становится очевидной недостаточная разработанность обозначенной проблемы.
Методология и методика исследования. Методологическую его основу составляют диалектический метод познания и системный ирограммно-целевой подход.
В ходе подготовки диссертации автор опирался на публикации по методологии и теории исследования (работы И.Т.Фролова, Г.А.Арефьевой, П.П.Найденко, Д.А.Керимова, Ы.С.Козловой, В.А,Лекторского, А.Г.Спиркина, Б.Г.Ццина). Широко ис-пользовалась литература: по общей теории права (работы Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, А.И.Елкстра-това, В.ГС.Кааимирчука, С.в.Кечекьяна, И.М.Коркунова,В.И.Кудрявцева, В.В.Лазарева, Н,И.Матузова, А.В.Мицкевича, П.Е.Недбайло, Е.Б.Пашуканиса, В.С.Пиголкина, СС.Решетове, Р.О.Хая-финой, Ю.Г.Тначенко, Л.С.Явнчь, Ц.А.Яыпольской), по социодь-иоыу и государственному управлению (работы И.Л.Бачило, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарева, А.М.Оиарова, С.А.Тихомирова), по вопросам управления органами внутренних дел (работы А.П.Герасимова, М.И.Еропкина, В.Г.Кутушева, Л.Л.Попова, Г.А.Туманове).
В диссертации широко использованы положении Конституции СССР н республик, законодательство СССР и республик, подза-нонныв нормативные акты, в тон числе ведомственные правовые акты МВД СССР, статистические данные о результатах работы органов внутренних дол. Изучалась зарубежная литература а аадонодагельстео по вопросам организации и деятельности по-йкцяи.
г 8-
В целях получения достоверных результатов автором наряду с системным применялись и другие научные методы:сравнительный, исторический, статистический, формально-логический, конкретно-социологические и др.
Эмпирической базой исследования послужили результаты научно-исследовательской работы по теме "Проблемы оптимизации организационных структур органов внутренних дел" (п. 1.2.3. плана НИР'Академии МВД СССР на 1990 год). Работа выполнена коллективом сотрудников Научного центра управления и социологии Академии МВД СССР, в состав которого был включен и автор диссертации. 3 ходе исследования (июнь-декабрь 1990 года) было опрошено 459 сотрудников горрайорганов внутренних дел, а также 119 депутатов местных Советов. Опрос проводился в Эстонии, Нижегородской, Самарской, Челябинской, Омской, Томской, Новосибирской областях и Алтайском крае.
При написании диссертации соискатель опирался на обра-ботанные им данные опроса руководителей 42 УВД крайоблиспол-комов,.17 исполнительных комитетов краевых и областных Советов народных депутатов, II МВД и 8 советов министров рэспуб- лик, эходтуи з состав ГС5СР. Спрос был проведен Управлением правового обеспечения деятельности ЇЩЦ РС2СР з рамках подготогг.'Л проекта закона республики о шшщии в июле 1990 года, Лптор тахяс использовал социологический материал,. получешо:.". з дзкебрз 1990-ливаре 1991 г.-. в ходе опроса 235 рукоЕОдггда рібетилхоа подразделений ГУВД Мосгсриополкома и 103 нарсдзшх депутатов Поссовета а райсоветов г.Москвы. Опрос был организован постоянной ксіасскей Московского городского Соззта народных депутатов tto зеконшети, правопорядку к зацктс прав граздая с прявлсчеішеи группа сотрудников Дке-дет«ии !ЩД СССР, в составе "которой работал и соискатель.
Бельков значение' пр-,1 подготовке диссертации киеяо цепа- . срэдстгсшсз изучізіиа ирехгика руководсгво. органами МИЛИЦИИ. 2 деятельности городских, районных з городе Советов народ» ных депутатов, их президиумов, исполнительных аояитетові постоянных комиссий Российской Федерація: (по материалам' городов: ?Jocnry, йагнитегорска (Чедпбішсаад область), Йозорос-сиЯска (Краснодарский край),' Омска) ; Казахстана,, ( Аша-Дгя).
Использован также личный опыт работы в районных отделах внутренних дел гор. Опека и Хабаровска, а также в качестве заместителя председателя районной избирательной комиссии Ленинградского районного Совета народных депутатов г.Москвы. Все это способствовало достоверности результатов проведенного исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной і:з первых теоретико-прикладных работ, в которой всесторонне рассматриваются компетенция местных органов госу дарственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции, а также процесс ее реализации в современных условиях.
Решая поставленные в исследовании задачи, автор на базе новейшего законодательства: сформулировал понятие компетенции местных органов государственной власти и управления с сфере организации и деятельности милиции; дал классификацию и содержательную характеристику полномочий, составляющих указанную компетенцию; рассмотрел проблемы разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиции; предложил модель разграничения названной компетенции между местными представительными органами и подотчетной им администрацией; выделил' характерные черты, присущие реализации компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции; описал основные элементы механизма реализации рассматриваемой компетенции.
На защиту выносятся следующие основные положения:
I. Под компетенцией местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции следует понимать систему властных полномочий (обідих прав и обязанностей), которыми законодатель наделяет представительные учреждения, администрацию рассматриваемого звена для реализации управленческих функций в отношении подконтрольных подразделений охраны правопорядка.
2.Для построения оптимальных моделей названной компетенции необходимо четкое разделение полномочий и функций, прежде всего "функций-задач", в сфере организации и деятельности милиции между отраслевой системой руководства и ыест-
- 10 - .
нымя органами государственной власти и управления. Такое разделение полномочий и функций требует преобразования ныяе действующих организационных структур, в частности создания формирований местной милиции.
-
В качестве главной задачи местной милиции следует рассматривать административно-правовую охрану правопорядка. Оперативными и следственными функциями ее .наделять нецелесообразно.
-
В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, местная милиция должна находиться в "двойном подчинении": образовавшему ее Совету, местной администрации и начальнику соответствующего органа внутренних дел.
-
Механизм реализации компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции представляет собой систему юридических средств, при помощи которых властные полномочия трансформируются в конкретные действия представительных учреждений, администрации отмеченного звена.
Теоретическое 'и практическое значение результатов исследования. Подученіше результати даля зормолаюсть сформулировать опрэделениз компетенции мостиш: органов государственной власти и управления в сфере организации я деятельности милиции, раскрыть ое содержание, подвергнуть классификации входящие туд5 полномочия. На :>::: основе: а) разработана ехпн; опти^тлы-гопо ргїзгрпкмчения полнепо'гпйпо руколодс-2у
нсЯ и горизонтальной линиях управлен'ія ми; б) сиодзлкрогзн
НЄ"ШН'"М 03-?ЛИ2І?Ц!!И 'JT.PZTiV.lOU K0"r.OTS!!I!I!J s) ПОДҐСТОГЛСЦ
'проект ттрлшерного положения об отделе (управлений) местной ' милиции городского, районного в городе Совета народных депутатов.
СфОрЧуЛЧрОВЭ.ЧФ'Я 'Р ЯИОСерТЩ!!! ШЕОДЧ, реЯ0!ЇЄ5!Д-Ц!"!, .
подготопленкуэна основе материалов исследования публикации я каучтп^э разработки ттагуг практически яспольэоггться: "
- з yqRtfiroM процессе ЭЫС1ТИХ yW&SUX ЗЕЗЄДСН'іЯ ГЗЗД СССР и ?.Я5Д республик при дзучечя.а соотзг.'сгеув'д'їх рездеясз курса 'советского государственногб (конйтйїуцлонного) прчБз;
- в научно-исследовательской работе подразделений ЖД
СССР (при подготовке предложений по совершенствованию зако
нодательства, регламентирующего организацию и деятельность
местных Советов народных депутатов в сфере охраны правопо-
. рядка);
- в.практической деятельности районных, городских, рай
онных в городе Советов народных депутатов при проведении
мероприятий по формированию органов местной силиции.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы освещены автором в докладах на четырех научно-. практических конференциях: в Омской ВШМ МВД СССР (І9Є8 и 1990 гг.), в Московской HI1M МВД СССР (1990 г.), в Пермском государственном университете (1990 г.), а также в опубликованных научных статьях.
Материалы исследования используются в процессе препода-, вания советского государственного права в Омской ШМ МВД РСФСР и Академии МВД СССР.
В течение 19Є8-І99І гг. соискатель, используя диссертационные материалы, подготовил ряд внедренных в практику научных разработок. 'Гак, в составе авторского коллектива кафедры государственно-правовых дисциплин, истории оргенов внутренних дел и зарубежного опыта Академий МВД СССР он принял участие в подготовке предложений по совершенствованию проекте закона СССР о'<5 общих нечедах местного самоуправления и местного хозяйства в ССИ3 . Некоторые содержавшиеся в работе выводы и рекомендации нашли отражение в предложениях, подготовленных автором к проектам законов сі советской милиции', о милиции (РСФСР). Разработанное диссертантом цримерное положение об отделе (управлении) местной милиции городского, районного в городе Совета народных депутатов использовано при подготовке проекта примерного положения "об отделе (управлении) внутренних дел исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов (исполнитель - Управление правового обеспечения деятельности органов внутренних дед МВД СССР), а также при подготовке временных положений о местной милиции Нижегородской области,Таганского района г.Москвы.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введе-
ния, трех глав, включающих шесть параграфов, згключении, списка использованной литературы и приложения. Объем диссер-тгнппі -231 страница мвшіиописного текста без учета библиографии и приложения.
