Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Предпосылки возникновения споров о компетенции органов государственной власти
1. Компетенция: понятие, содержание, способы установления. Социально-политические и экономические предпосылки споров о компетенции органов государственной власти 14
2. Правовые (юридические) коллизии как основание возникновения споров о компетенции органов государственной власти 30
3. Правовые гарантии реализации органами государственной власти их компетенции 47
Глава II. Механизм разрешения споров о компетенции органов государственной власти
1. Проблемы реализации компетенции органов государственной власти ...66
2. Нормативная основа механизма разрешения споров о компетенции органов государственной власти 83
3. Институциональное содержание механизма разрешения споров о компетенции органов государственной власти 99
Глава III. Органы государственной власти, уполномоченные разрешать споры о компетенции
1. Политико-правовые основы участия Президента Российской Федерации в разрешении споров о компетенции органов государственной власти 116
2. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в разрешении споров о компетенции 129
3. Полномочия Прокуратуры Российской Федерации в сфере разрешения споров о компетенции органов государственной власти 153
Заключение 168
Список использованных источников и литературы 177
Приложение 206
- Компетенция: понятие, содержание, способы установления. Социально-политические и экономические предпосылки споров о компетенции органов государственной власти
- Правовые (юридические) коллизии как основание возникновения споров о компетенции органов государственной власти
- Проблемы реализации компетенции органов государственной власти
- Политико-правовые основы участия Президента Российской Федерации в разрешении споров о компетенции органов государственной власти
Введение к работе
Проблема становления и развития федеративных отношений является многогранной и выходит далеко за пределы чисто правовой проблемы, охватывая также политическую и социально-экономическую сферы. Российская Федерация представляет собой сложный организм, где переплетаются и сталкиваются жизненно важные интересы многих его составляющих частей. Поэтому ученые и политики стараются выявить и обозначить основные направления развития российского федерализма, характер властеотношений Российской Федерации и ее субъектов, основные конституционно-правовые аспекты, принципы и механизм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов,
Конфликтогенность заключена в природе государственной власти, при
званной согласовывать, координировать различные интересы людей, опреде
лять четкие стратегические и тактические цели, распределять ценности и
блага. Отсюда и разнообразие причин возникновения юридических конфлик
тов, в том числе споров о компетенции органов государственной власти.
Объектом столкновений в сфере государственного управления является рас
поряжение властью, а предметно-сущностную их ткань образует пересечение
политико-правовых, социально-экономических, организационно-
административных и других аспектов.' В орбиту споров о компетенции вовлекаются не только две стороны, но и зачастую все органы государственной власти на разных этапах развития компетенционного спора.
Нормы Конституции Российской Федерации устанавливают основы организации государственной власти и предопределяют возможные причины и пределы компетенционных конфликтов. «Конституция предстает одновременно и вершиной, и фундаментом права, что напоминает зеркальное отражение: чем глубже корни закрепляемого, регулируемого и охраняемого пра-
1 См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко - М., 2000.-С. 17.
4 вом интереса, тем выше уровень правового закрепления, регулирования и охраны».1
Поиску средств и способов разрешения спорных ситуаций, возникающих в процессе деятельности органов государственной власти, всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества.
Однако нельзя рассматривать конфликт как однозначно негативное явление, так как история человечества подтверждает, что это не патология общественной жизни, а один из способов развития общества. Проблема должна решаться путем разработки механизмов эффективного разрешения кризисных ситуаций, не допускающих их перерастания в жесткую конфронтацию или предусматривающих четкую систему мер урегулирования таких ситуаций.
Актуальность исследования обусловлена также недостаточной научной разработанностью ряда вопросов, касающихся конституционно-правовой природы споров о компетенции органов государственной власти Российской Федерации, институционального содержания механизма разрешения данных споров. Институциональное содержание механизма разрешения споров о компетенции не исследовалось в науке, большее внимание уделялось непосредственно компетенции, ее содержанию и элементам, способам установления.
В юридической науке в течение длительного времени проблема разрешения юридических конфликтов (и в том числе споров о компетенции органов государственной власти) не являлась объектом исследования. Рассматривались, как правило, вопросы установления компетенции2органов управления. Начиная с 70-х гг. 20 в., освещаются проблемы разрешения юридиче-
Боброва H.A. Конституционный строй и конституционализм в России. (Проблемы методологии, теории, практики): Лвтореф. дис ... докт.юрид. наук.-М., 2004.-С. 44, 3 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. -М,, 1972.
5 ских коллизий,1 а в современной юридической литературе исследуются проблемы разрешения юридических конфликтов, проблемы установления и реализации компетенции.2 Необходимо отметить, что в отечественной науке много работ посвящено проблемам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Для Российской Федерации, как и для зарубежных федеративных государств, проблемой является разграничение компетенции, то есть разграничение предметов ведения и разграничение полномочий. Сложности в этом процессе возникают в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования в правотворчестве понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия». Не разработано соотношение теоретических понятий юридического конфликта, спора и юридической коллизии, отсутствует четкое представление об их правовой природе. С учетом изложенного становится очевидным, что отечественная юридическая наука должна обратиться к системной разработке данных категорий, их классификации и способов разрешения юридических конфликтов и их разновидностей.
Более глубокое исследование причин возникновения споров о компетенции позволяет обнаружить расхождение в понимании институционального содержания компетенционных споров и, как следствие, констатировать отсутствие эффективного механизма их разрешения. Решение этих концептуальных вопросов позволит оптимизировать практическую деятельность органов государственной власти, повысить эффективность федеративных отношений.
1 См.: Власенко ПА Коллизионные нормы в советском праве. - Иркутск, 1984; Лазарев В.В. Применение
норм советского права. - Казань, 1972; Никитинский В.И. Преодоление противоречий в законодательстве в
процессе правоприменительной деятельности//Советское государство и право. - 1983. -№2.
2 См.: Денисенко В.В. Коллизии правовых актов и механизм их разрешения (теоретико-правовой аспект):
Авторсф. дис ... канд. горид. наук, - Санкт-Петербург, 2004; Жеребий B.C. Правовая конфликтология. Курс
лекций. Ч. 1. — Владимир, 1998; Лысаковский Г.К. К вопросу о коллизиях норм права // Юрист. - 2002. - №
1; Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. - 2000. - № 5;
Тихомиров IO.A. Юридическая коллизия. - М., 1994; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - M., 2001;
Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. - M., 2005.
Теоретическая основа исследования сформировалась в результате изучения большого научно-монографического и практического материала, официальных документов, публикаций по проблемам установления и реализации компетенций, вопросам организации и правового обеспечения деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей как на федеральном, так и на региональном уровне.
Социально-философская проблематика диссертации складывалась под влиянием наследия великих мыслителей прошлого - Платона, Аристотеля, Полибия, Канта, Гегеля и других. Автором внимательно проанализированы концепции власти, с которыми в свое время выступали политические мыслители, философы, историки и социологи за рубежом (Д. Локк, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж.-Ж. Руссо, М, Вебер и другие). Были изучены и обобщены идеи выдающихся русских дореволюционных правоведов: М.М. Сперанского, АЛ. Куницина, Н. Ворошилова, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского.
Содержание и результаты диссертационного исследования базируются
на трудах российских и зарубежных ученых, а также работах отечественных
политиков и юристов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.К. Акимова,
С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.А. Афанасьева, И.С. Бастен,
СВ. Бахрушина, Г.П. Башарина, И.Т. Беспалого, Н.А. Бобровой,
Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, Л.Б. Вардомского, А.В. Васильева,
Р.Ф. Васильева, А.И. Вдовина, Б.И. Гусева, Ю.А. Дмитриева, Е.Г. Егорова,
В.И. Ефимова, С.Э. Жилинского, Д.Л. Златопольского, Т.Д. ЗражевскоЙ,
И.А. Исаева, И.П. Ильинского, СЮ. Кашкина, Е.И. Козловой,
О.Е. Кутафина, Н.Г. Кобеца, И.А. Кравца, Б.М. Лазарева, В.А. Лебедева,
В.А. Лысенко, В.О. Лучина, Ю.И. Любимцева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, В.А. Миронова, Н.А. Михалевой, СВ. Платонова, В.В. Полянского, В.В.Пустогарова, И.Н. Рожко, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, М.М. Федорова, З.М. Черниловского, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С Эбзеева, И.С. Яценко, В.Ф. Яковлева и дру-
7 гих. С учетом предмета настоящего исследования были рассмотрены произведения зарубежных авторов, в числе которых труды М. Альберта, П. Бурдье, Д. Валадеса, Д. Гарднера, М. Мескона, Ф. Острома, Ф. Хедоури и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеративный договор 1992 года и федеральное законодательство, конституции республик в составе Российской Федерации, уставы ряда краев и областей Российской Федерации, иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, Договоры и Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации. При подготовке работы были использованы материалы практики Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов государственной власти, природа и механизм разрешения споров о компетенции органов государственной власти.
Предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, нормативные акты Президента Российской Федерации, материалы практики Конституционного Суда Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации.
Цель исследования - теоретико-правовой анализ категории «спор о компетенции», ее соотношения с категориями «юридический конфликт» и «правовая (юридическая) коллизия»; анализ споров о компетенции органов государственной власти и способов их разрешения с учетом полномочий субъектов, уполномоченных разрешать споры о компетенции органов государственной власти.
Для достижения цели исследования в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:
а) проанализировать и раскрыть механизм конституционно-правового
регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между орга
нами государственной власти Российской Федерации и органами государст
венной власти ее субъектов;
б) дать характеристику институтов государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов с точки зрения эволюции их договорных взаимо
отношений;
в) рассмотреть проблему разграничения компетенции между органами
государственной власти в аспекте современного российского федерализма и
опыта федерализма зарубежных стран;
г) выявить причины, ведущие к возникновению споров о компетенции
органов государственной власти;
д) выявить существующие пробелы в законодательном регулировании
компетенции органов государственной власти Российской Федерации и раз
работать предложения по совершенствованию законодательства в данной
сфере;
е) определить институциональное содержание механизма разрешения
споров о компетенции;
ж) проанализировать и оценить эффективность деятельности субъектов,
разрешающих споры о компетенции органов государственной власти, таких
как Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской
Федерации и Прокуратура Российской Федерации, для определения опти
мального механизма разрешения данных споров.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (метод диалектического материализма), а также связанные с ним специальные методы, активно применяемые в юридической науке: анализ и синтез, историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-формальный, структурно-системный, статистический и другие методы. В соответствии с мировоззренческой и основной методологической установкой, принятой диссертантом, проблемы организации власти, установления и рса-
9 лизации компетенции, разделения и разграничения полномочий исследуются как междисциплинарная проблема, лежащая на стыке юриспруденции, политологии, социологии, социальной философии, политической экономии.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проанализированы и обобщены теоретико-методологические подходы к изучению проблем закрепления и реализации компетенции органов государственной власти, предпринята попытка провести комплексное конституционно-правовое исследование причин возникновения и способов разрешения споров о компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Установлено, что причины споров о компетенции органов государственной власти обусловлены не только состоянием правовой системы Российской Федерации, но и социально-экономическими и политическими факторами.
В диссертации определено соотношение таких юридических категорий, как юридический конфликт, спор о компетенции и правовая (юридическая) коллизия. Предложен и обоснован новый подход к определению институционального содержания механизма разрешения споров о компетенции и его элементов, в связи с этим разработаны предложения по совершенствованию законодательства.
В результате проведенного исследования автором на защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы научной новизны:
1. Договорная форма разграничения предметов ведения и полномочий ведет к нарушению конституционного распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Современная политическая практика отвергает широкое использование договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В целях достижения баланса полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов необходимо вернуться к российской практике
10 принятия основ законодательства Российской Федерации по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
Одной из причин возникновения споров о компетенции является противоречивость, множественность и утрата актуальности правовых актов о компетенции органов государственной власти, в связи с чем на федеральном уровне необходимо вести систематический мониторинг актов и своевременно гармонизировать законодательство о компетенции органов государственной власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти посредством закона является наиболее стабильной правовой формой. Закон обеспечивает единство управленческих функций в системе государственного управления, а также выступает гарантией равных условий деятельности для органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Законодательная форма разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения необходима для обеспечения единства системы государственного управления, эффективного взаимодействия и четкого определения задач и функций органов государственной власти.
Споры о компетенции и конфликтные отношения нуждаются в устойчивых критериях их разграничения, в исчерпывающем определении субъектов, а также способов и механизмов разрешения данных споров. Следовательно, представляется необходимым формирование коллизионного права как института конституционного права с определением базовых единых понятий, предмета, системы, принципов правового регулирования коллизионного права, механизма урегулирования споров и иных конфликтных отношений.
5.В целях обеспечения эффективного разрешения споров о компетенции необходимо конституционно-правовое закрепление институционального механизма разрешения споров о компетенции, в который включаются:
-субъекты, уполномоченные разрешать спор о компетенции (Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации), обладающие правом принимать нормативные решения;
-полномочия субъектов разрешения спора о компетенции по определению относимости спора к числу компетенционных споров и установлению предмета спора;
-система оптимальных способов и средств разрешения споров о компетенции (в частности, специальные коллизионные процедуры), и реализации принятых уполномоченными субъектами решений.
Одним из способов разрешения компетенционных споров является досудебное разрешение коллизий, связанных с противоречиями между содержанием, методами деятельности и нормативными полномочиями. Диссертант поддерживает принятие федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором были предусмотрены процедуры досудебного разрешения коллизий.
Правовой гарантией последовательного и целеустремленного осуществления компетенций всех видов являются юридические режимы, устанавливающие специализированный порядок деятельности органов государственной власти для функционирования в особых обстоятельствах. Режимы позволяют учитывать динамику компетенции, но в пределах предметов ведения и полномочий органов государственной власти.
8.Наиболее адекватным характеру оснований и методам разрешения споров о компетенции в рамках федеральных отношений является институт федерального реагирования. Считаем, что термин «вмешательство» в наибольшей степени соответствует действиям в отношении иностранных государств (в рамках международных отношений), а в отношении субъектов Фе-
12 дерации обоснованно применять термин «реагирование», имеющий позитивный смысл.
9. Следует разработать на основе закона правила подготовки нормативных актов органов государственной власти, в которых могут быть даны определения видов решений и их признаков, раскрыто соотношение между компетенцией органа и основаниями принятия решений с учетом требований к принимаемым решениям, их качеству, стадиям и средствам исполнения, с определением универсальных критериев оценки их эффективности.
10.Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации осуществляют свою деятельность посредством конституционного правосудия. Они наделены наиболее эффективным средством воздействия: признанные ими неконституционными акты автоматически утрачивают силу. Однако существует проблема эффективности реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации. В этой связи представляется необходимым закрепить нормативный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации по результатам рассмотрения споров о компетенции.
11.Президентская власть не входит ни в одну из ветвей государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), что делает дисгармоничным весь институциональный механизм государственной власти. Вместе с тем институт Президента, стоящий над всеми ветвями власти, в силу этого обстоятельства должен быть арбитром в компстенционных спорах.
12.Используемые в ст. 85 Конституции РФ термины «разногласия» и «спор» между органами государственной власти нуждаются в уточнении с учетом содержательного различия данных понятий. Если спор есть взаимное притязание на что-либо, то разногласия - это несходство во мнениях, взглядах, интересах, несогласованность действий. На наш взгляд, разногласие является более широким понятием.
13.В целях повышения эффективности работы прокуратуры по обеспечению конституционной законности представляется целесообразным внесе-
13 ниє в Федеральный закон «О прокуратуре» изменений, связанных с усилением превентивной функции прокуратуры в данной отрасли: направление соответствующим прокурорам проектов законодательных актов субъектов Федерации, подготовка по ним прокурорских заключений, участие прокуроров в работе комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в решении ряда научных и практических задач в сфере анализа причин возникновения споров о компетенции и механизма их разрешения. Полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы могут быть полезными для совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности, а также для обеспечения эффективной реализации компетенции субъектами государственной власти в условиях федеративных отношений.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы для совершенствования преподавания по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Теория государственного управления», в будущем «Коллизионное право».
Апробация диссертации осуществлялась путем обсуждения результатов исследования на заседаниях кафедры государственного и административного права Самарского государственного университета. Основное содержание исследования представлялось и обсуждалось на научно-практических конференциях юридического факультета Самарского государственного университета, в выступлении автора на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы соотношения прав человека, гражданского общества и безопасности государства» (Саратов, 2005 г.), в публикациях по теме диссертации.
Структура работы определяется целями и задачами исследования и обусловлена необходимостью последовательного изложения материала. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Компетенция: понятие, содержание, способы установления. Социально-политические и экономические предпосылки споров о компетенции органов государственной власти
В этих целях следует обратиться к фундаментальному труду профессора Б.М. Лазарева «Компетенция органов управления», так как сформулированные в этой книге теоретические и прикладные положения и рекомендации сохраняют значение и ценность и в современный период. Осуществляя целостный и системный подход к данной проблеме, Б.М. Лазарев утверждает, что анализ компетенции имеет очень важное значение для совершенствования не только системы органов, но и структуры каждого из них, ведь структура должна создавать наилучшие условия для реализации тех управленческих функций и полномочий, которые возложены на данный орган.
Слово «компетенция» происходит от латинского «competentia» - веде-ние, сочетание, принадлежность по праву. По Б.М. Лазареву, компетенция органа управления - это система его полномочий, то есть субъективных прав и обязанностей особого рода, и ее нельзя смешивать с «объективным правом» - правовыми нормами. Такие нормы определяют компетенцию, но сами в ее состав не входят. Далее автор уточняет, что правом регулируется не компетенция органа, а его деятельность, так как посредством права компетенцию можно установить или предоставить. В юридической науке вопрос толкования термина «предметы ведения» является спорным, хотя и не новым. Некоторые ученые трактовали понятие «предметы ведения» как сферу приложения компетенции. К.Ф. Шеремет определял «предметы ведения» как «общественные отношения, в которых орган ... юридически компетентен». Б.М. Лазарев отмечал, что, «говоря о «вопросах» и «делах» в связи с проблемой компетенции, нельзя отождествлять компетенцию с самими вопросами и делами».2 По мнению других ученых, «предметы ведения» - это круг вопросов, определяющих компетенцию органа власти, то есть предметы ведения.
Изучение практики показывает, что при разграничении предметов ведения и полномочий органов власти и управления возникают проблемы в определении их компетенции. Часто указывается, что перечень предметов ведения какого-либо органа власти или управления составляет его компетенцию или же предметы ведения излагаются как равнозначные понятию «полномочия» органов власти или управления, то есть происходит отождествление этих понятий.
Предметы ведения - это сфера деятельности органов власти или управления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления. С учетом предметов ведения органа определяется его компетенция; в то же время компетенция органа управления относит этот орган к определенной сфере управления.
Несомненный интерес представляет определение компетенции, данное Ю.А. Тихомировым, это возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел.
Так, Ю.А. Тихомиров к собственно компетенционным элементам относит: а) нормативно установленные цели; б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решения и совершения действий.
Сопутствующим элементом является ответственность за их исполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность.1
Компетенция состоит из многих элементов, но основными из них являются предметы ведения, права и обязанности. При этом предметы ведения -это те области общественных отношений, в пределах которых Российская Федерация осуществляет свою государственную деятельность.2 Актуальной проблемой для Российской Федерации, как и для ряда зарубежных федеративных государств, является разграничение компетенции, которое включает разграничение предметов ведения и разграничение полномочий. Многие сложности в этом процессе возникают в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования в правотворчестве понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия».
Данные понятия были официально определены в российском законодательстве, в частности, в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».3 Понятие «предмет ведения» в Законе определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или одновременно Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). В этих сферах общественных отношений (по предметам ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых, в том числе, определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений Закона, полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, полномочия производньт от предметов ведения. Согласно указанному Федеральному закону по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.
Сейчас этот Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».1 Многие положения утратившего силу Закона вошли в гл, IV. 1 новой редакции указанного Федерального закона, среди которых, однако, нет приведенных выше. Следовательно, в настоящее время нет официального определения названных понятий, что едва ли улучшит ситуацию в их законодательном регулировании. Но это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное. По существу, нормы утратившего силу Федерального закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения -сферу компетенции, которые представляются вполне обоснованными.
Правовые (юридические) коллизии как основание возникновения споров о компетенции органов государственной власти
Термин «коллизия» означает «столкновение противоположных взглядов, стремлений, расхождение интересов».
Представляется логичным рассматривать категорию юридического конфликта2 как базовое, объединяющее понятие по отношению к спору и правовой (юридической) коллизии. Спор о компетенции - это взаимное притязание, признанное разногласие, возникшее между субъектами компетенции по вопросам принадлежности полномочий либо по факту их реализации, влекущее обязанность управомоченного субъекта разрешить данный спор. Спор о компетенции является разновидностью юридического конфликта, представляющего собой противоречие между субъектами права как сторонами конфликта, объектом которого является право. Основное отличие спора о компетенции от юридического конфликта заключается в объекте, то есть по поводу чего возникло противоречие или разногласие. Правовая (юридическая) коллизия - это выявленное противоречие правовых норм, правовых актов, а также конфликтное правопонимание и толкование.
Признаками правовых (юридических) коллизий являются: разное право-понимание и толкование; наличие законной процедуры рассмотрения коллизий и разрешения конфликтов; использование и оценка доказательств; наличие органа, уполномоченного разрешать конфликты; признание обязательной силы решения по спору; компенсация ущерба и восстановление прежнего юридического состояния либо формирование нового состояния.1
Типичными объектами юридических коллизий становятся правомерность издания законов, иных актов, их соотношение между собой; статус органа, организации, должностного лица, гражданина; соответствие юридических действий участников спора их прав и обязанностей и (бездействий); юридические факты и юридические документы; препятствия законной деятельности и внеправовое образование институтов, организаций; неисполнение правовых актов.
Однако в современной российской юриспруденции проблема юридических коллизий должным образом пока не ставится и не решается, а сводится в основном к коллизионным нормам, предписывающим, какие акты принять в том случае, когда возникает противоречивая ситуация. Коллизионность как сопутствующее для законодательства явление никак не выделяется.2
Ю.А. Тихомиров доказывает, что через «юридическое противоречие, которое возникает скрыто, неощутимо, может быть непредвиденно, а потом явственно, в качестве циклического развития, возможно добиться успеха в разработке мер по легализации или устранению конфликтов»,3 С.С. Алексеев характеризует юридические коллизии как противоречие и столкновение «между отдельными нормативными актами» и как отношение между нормами, «выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения».1
Ю.А. Тихомиров определяет юридическую коллизию также как противоречие. Коллизия - это не только разовый акт или действие, одномоментное и одновременно совершаемое. Это и процедура анализа, оценки актов и действий, установление своего рода «предправовой противоправности», той ее меры, которая строго еще не зафиксирована и ей не дана юридическая квалификация. Здесь мы имеем дело с комплексом средств, норм и процедур, которые рассчитаны как бы на стадийное изучение правовой действительности и выявление противоречий, причем часто не только юридических, а и других, прямо или косвенно влияющих на юридические противоречия.
По мнению Б.Я. Бляхмана, юридическая коллизия может стать причиной иных противоречий, выступать их следствием, наконец, приводить к конфликтам. Стремление же к урегулированное дает надежду на перевод коллизии, противоречия в категорию юридических конфликтов, поддающихся правовому разрешению.
Мы согласны с таким предположением и, в свою очередь, считаем, что наличие юридической коллизии и является первопричиной возникновения спора о компетенции между органами государственной власти. Поэтому необходимо подробно раскрыть данную категорию.
Правовая природа коллизии является предметом рассмотрения в монографии В.А. Лебедева и О.В, Анциферовой «Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации».
Авторы монографии предлагают классификацию юридических коллизий по следующим основаниям.
Во-первых, в зависимости от того, какого рода факторы оказали решающее воздействие на их появление, можно выделить две разновидности юридических коллизий: коллизии, на возникновение которых в большей степени повлияли объективные причины, и коллизии, образовавшиеся под воздействием, главным образом, субъективных факторов.
Во-вторых, в зависимости от различной юридической природы коллизионных норм можно выделить следующие разновидности юридических коллизий:
- между общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, с одной стороны, и нормами Конституции РФ федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации и центральных органов исполнительной власти Российской Федерации, актов органов местного самоуправления - с другой стороны;
- между нормами Конституции Российской Федерации и нормами федеральных конституционных законов;
- между нормами Конституции Российской Федерации, иных федеральных законов и нормами, содержащимися в указах Президента, актах Правительства и иных органов исполнительной власти;
- между нормами Конституции Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и нормами конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проблемы реализации компетенции органов государственной власти
Изучение практической реализации компетенции органами государственной власти позволяет выявить три основные тенденции. Происходит нормальное, естественное изменение предметов ведения и полномочий реальными фактами, событиями и действиями. Элементы компетенции обогащаются новыми явлениями, к которым они имеют прямое отношение. Однако наблюдаются процессы деформации компетенции, ее нарушений и искажений. И если первые две тенденции вполне позитивны, то третья имеет негативный характер Проблема компетенции органов управления самым непосредственным образом связана с принципом законности, который предполагает, что их деятельность урегулирована правовыми нормами и что последние неуклонно соблюдаются. Одним из принципов конституционного строя Российской Федерации, одной из аксиом целостности и суверенитета любого государства является единство его правового поля, а следовательно, верховенство федерального законодательства.2 С учетом такого положения необходимо осветить конституционные аспекты проблемы компетенции органов государственной власти, так как предметом исследования является конституционно-правовая природа споров о компетенции.
При правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором применяются следующие формы; федеральные законы, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, согласительные процедуры.1
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. ст, 11, 76) разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется двумя способами договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными законами.
В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами. В развитие договоров в соответствии со ст.78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Часть 3 указаппой статьи закрепляет аналогичное право за органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В нашей стране в силу ряда причин разграничение полномочий по предметам совместного ведения пошло по договорному пути, что во многих случаях привело к нарушениям конституционного распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Практика заключения таких договоров возникла еще до принятия Конституции России 1993 года. Первым в этом ряду стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. Федеративный договор является конституционным актом, правовая природа которого иная, чем самой Конституции или любого конституционного закона. Его природа согласительная: Федерация и ее субъекты согласились, то есть взяли на себя взаимные обязательства. Следовательно, если федеральная власть вмешивается в исключительную компетенцию субъекта Федерации, она совершает антиконституционный акт, И напротив, если субъект Федерации посягает на привилегии федеральных властей, он также нарушает свои обязательства по Федеративному договору. Более того, посягательства государственных властей на основы федеративного устройства Российской Федерации, ее целостность и территориальное верховенство, федеральную Конституцию дают основания федеральным властям прибегать к самым различным мерам, в том числе и к введению чрезвычайного положения на территории любого субъекта Федерации. «Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений».
При заключении всех других договоров были нарушены принципы верховенства Конституции России и федеральных законов. Здесь мы сталкиваемся и будем сталкиваться впоследствии с извечной проблемой «правоиару-шающего законодательства». Речь идет о том случае, когда даже легитимные государственные органы субъекта Федерации издают законодательные акты, подрывающие основы Федерации и, следовательно, нарушающие Федеративный договор.
Регионам переуступили некоторые предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения; из предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов были незаконно изъяты и переданы в ведение субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. В отдельные договоры была включена норма, закрепляющая верховенство этих договоров над федеральным законодательством. Так, статьями договоров со Свердловской, Челябинской и Ярославской областями было установлено, что «в случае принятия органами государственной власти Российской Федерации в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих положениям настоящих договоров, применяются нормы этих договоров»,1 Это уже напрямую противоречит Основному Закону, который имеет высшую юридическую силу. Органами государственной власти субъектов Федерации во исполнение заключенных договоров и соглашений принимались правовые акты, которые также противоречили федеральному законодательству. В Мурманской области, к примеру, на основе «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Мурманской области» от 30 октября 1997 года к предмету совместного ведения было отнесено участие в реализации таможенной политики Российской Федерации на территории Мурманской области, а также вопросы создания и развития экономических зон."
Политико-правовые основы участия Президента Российской Федерации в разрешении споров о компетенции органов государственной власти
Роль Президента чрезвычайно велика в условиях федеративного государства, само устройство которого направлено на разрешение двух главных и тесно взаимосвязанных задач: гармонизацию межнациональных отношений и рационализацию власти, гарантирующей государство как от конфедерализации, так и от его унитаризации.
Статус Президента является постоянным предметом обсуждения научных дискуссий ввиду широты и неоднозначности его полномочий, закрепленных Конституцией Российской Федерации в аспекте принципа разделения государственной власти. Некоторые учепые-правоведы считали, что в России не было «непременной надобности в разделении властей законодательной к правительственной».
«В полномочиях, которыми Конституция наделила Президента, вне всякого сомнения, содержится определенный перебор. Президент не может и не должен единолично концентрировать в своих руках функции «гаранта Конституции». Это расплывчатое положение опасно, поскольку может получать безбрежные интерпретации. Так, по мнению председателя Конституционного Суда, оно предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации. Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания обязанностей как гаранта Конституции. Мировой демократический опыт, напротив, свидетельствует, что при определенном уровне политической и правовой культуры гарантом конституционного строя может вьісіупать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества».1
Президент не должен быть и не является непосредственным и заинтересованным участником споров и конфликтов между законодательной и исполнительной властями, между Федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами. Его роль значительно выше, поскольку он концентрирует интересы всего общества и является, как уже говорилось, его олицетворением.
Именно поэтому Президент согласно Конституции выступает не главой исполнительной власти, а главой государства. На него возложены некоторые функции арбитра, он призван обеспечить взаимодействие парламента и правительства, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры но охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, государственной целостности и других конституционных норм.
Таким образом, Президент Российской Федерации воплощает единство государственной власти, обеспечивает конституционно-правовые механизмы и содержание генетического структурного и функционального типов целостности государства.
Обязанности Президента по обеспечению единства и согласованного функционирования всех ветвей власти выражаются в его властных полномочиях и компетенции. Тот факт, что власть Президента Российской Федерации не входит ни в одну из ветвей власти в стране, не укладывается в классическую теорию Монтескье, но вместе с тем продолжает ее развитие. В своей работе Монтескье уделил внимание опыту предшественников и свои выводы он сделал на основе глубокого анализа различных существовавших государственных устройств. Верховенство власти, в представлении Монтескье, могло быть обеспечено лишь разделением властей таким образом, чтобы они «могли бы взаимно сдерживать друг друга»/ ПИ, Лазаревский критиковал саму возможность существования и равноправия «трех обособленных, вполне разделенных властей».
Впрочем, то, что власть Президента не соответствует в полной мере ст. 10 Конституции Российской Федерации, делает эклектичным, противоречивым само конституционное пространство. Вместе с тем именно институт Президента, стоящий над всеми ветвями власти, как раз в силу этого обстоятельства и должен быть арбитром в компетенционных спорах, правда, в установленных Конституцией Российской Федерации пределах.
Подтверждением тому служит право Президента, предоставленное ему Конституцией (ч.2 ст.85), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, законам и международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Развитием этого правомочия Президента является Закон Российской Федерации от 18 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, «замкнувший» на главе государства контрольно-надзорную функцию как за законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации, так и за их исполнительными структурами в лице высших должностных лиц регионов, а также муниципальных образований. Один лишь перечень полномочий Президента, установленный упомянутым Законом позволяет говорить не только об институте Президента как о самостоятельной ветви власти, его квазисудебных функциях, но и о его функциях Верховного Государственного Арбитра, гарантирующего и обеспечивающего слаженную работу ветвей власти субъектов Федерации, всей системы власти в России/
Первым шагом к урегулированию возникших разногласий, по мнению Ю.А. Тихомирова, может служить достижение договоренности с партнером по их преодолению, для чего может быть использована согласительная процедура. Согласительная процедура есть предусмотренный законом и иным правовым актом порядок рассмотрения разногласий между органами государственной власти и иными субъектами, вводимый после их добровольного одобрения.
В соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Президент Российской Федерации применяет согласительные процедуры по собственной инициативе или по предложению конфликтующих сторон и оформляет свое решение в виде распоряжения. Согласительные процедуры реализуются в виде поручения провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других организаций либо путем создания согласительной комиссии из представителей федеральных органов и органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации.
