Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные этапы становления и развития института внутренних войск в России С.9-71
1.1. Общая организационно-правовая характеристика становления и развития статуса внутренних войск в дореволюционной, послереволюционной России и в Союзе ССР (1811-1988гг.) С.9-50
1.2. Изменение системы, структуры, функций и полномочий внутренних войск в постсоветской реформируемой России (1988-1997гг.) С51-71
Глава 2. Организационно - правовой статус внутренних войск в системе правоохранительных сил России в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности в современный период С.72-155
2.1. Внутренние войска МВД России в правоохранительной системе государства по обеспечению и охране порядка и безопасности С.72-89
2.2. Место и роль внутренних войск в системе силовых структур российской правоохранительной системы в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности С.90-126
2.3. Внутренние войска МВД РФ. Современный организационно-правовой статус в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств С.127-155
Глава 3. Концептуальные проблемы правового регулирования правоохранительной деятельности внутренних войск МВД России С.156-169
Заключение С.170-174
Библиографический список использованной литературы СД75-197
Приложения С.198-221
- Общая организационно-правовая характеристика становления и развития статуса внутренних войск в дореволюционной, послереволюционной России и в Союзе ССР (1811-1988гг.)
- Изменение системы, структуры, функций и полномочий внутренних войск в постсоветской реформируемой России (1988-1997гг.)
- Внутренние войска МВД России в правоохранительной системе государства по обеспечению и охране порядка и безопасности
- Концептуальные проблемы правового регулирования правоохранительной деятельности внутренних войск МВД России
Введение к работе
Современное развитие института внутренних войск связано с двумя циклами в развитии современной России. В первом цикле (1985 - 1991 гг.), когда начались процессы распада Союза ССР внутренние войска, получают активное организационно-правовое развитие. С одной стороны на законодательном уровне урегулирована их правоохранительная деятельность в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. С другой стороны, принято организационно-правовое решение о реформировании внутренних войск с образованием: межреспубликанских внутренних войск МВД СССР; внутренних войск МВД союзных республик.
Во втором цикле развития России (1991 - 1998гг.) внутренние войска получают также активное организационно-правовое развитие в условиях системного кризиса Российской Федерации. В 1993 г. приняты акты: "Концепция развития внутренних войск МВД РФ до 2000 г."; "Основы военной доктрины"1. Концепция определила основные направления реформирования внутренних войск. Военная доктрина закрепила концепцию основного их предназначения для предупреждения и пресечения внутренних конфликтов. С принятием актов: "Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России до 2005г."(1996г.);"Концепция национальной безопасности Российской Федерации"( 1997г.); '"Концепция строительства Вооружённых Сил до 2005г." институт внутренних войск в настоящее время интенсивно реформируется. История свидетельствует, что государство всегда обращало особое внимание на институт внутренних войск в годы проведения реформ, как на внутреннюю стабилизирующую правоохранительную силу, обеспечивающая порядок и безопасность от внешних и внутренних источников угроз.
Внутренние войска в разные периоды своего развития в организационно-правовом отношении были представлены в различных структурах органов государственной исполнительной власти. Понять истоки зарождения института внутренних войск как военной правоохранительной силы, организационно-правовые формы его развития в различных правоохранительных системах, организационно-правовой статус в сфере обеспечения порядка и безопасности личности, общества и государства, является сегодня актуальной проблемой.
1 См. .'Собрание актов Президента и Правительства РФ.1993.№45.Ст.4329
Степень разработанности проблемы
Институт внутренних войск относится к числу малоисследованных областей. Менее всего изучены периоды и этапы его зарождения и развития в XIX в. В закрытых диссертационных работах исследованы отдельные этапы развития института военных жандармов, но не исследована их деятельность, в составе Отдельного корпуса внутренней стражи. Более обстоятельно (в открытых источниках) исследована правоохранительная деятельность внутренних войск с 1917 по 1945 гг., но большей частью в историческом аспекте. Особенности организационно-правового статуса отдельных структур внутренних войск в эти годы и до начала 70-х годов также исследованы в закрытых темах. Не исследован практически и современный период правоохранительной деятельности внутренних войск с 1991 по 1998 гг!. Практически отсутствуют научные публикации, освещающие состояние и проблемы современного административно-правового статуса внутренних войск как субъекта правоохранительной деятельности. Комплексных теоретических исследований места и роли института внутренних войск, как звена правоохранительной системы вообще не проводилось, глубокий анализ тенденций развития внутренних войск отсутствует.
Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования является административно-правовой статус внутренних войск МВД России, их правоохранительная деятельность в обеспечении порядка и безопасности, защиты личности, общества и государства от противоправных посягательств. Предметом исследования являются нормативно-правовые акты обеспечивающие организацию служебной деятельности и полномочия внутренних войск в области внутренних дел и за её пределами.
Цели и задачи диссертационного исследования
Основными целями диссертационного исследования являются: 1) исследование особенностей процесса становления и развития административно-правового статуса внутренних войск (в Российской империи, Республике Советов, Союзе ССР, Российской Федерации), на основе анализа нормативно-правовых актов регулирующих их правоохранительную деятельность в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности; 2) выявление в развитии внутренних войск существенных тождественных организационно-правовых признаков и качеств, как состояний переходящих во времени от
одной концептуальной модели построения организационно-правового статуса внутренних войск к другой; 3) определение основных направлений совершенствования административно-правового статуса внутренних войск в сфере обеспечения, охраны и защиты порядка и безопасности от внешних и внутренних источников угроз.
Для достижения этих целей исследования ставились следующие задачи: 1) изучить объём предметно-содержательной характеристики в развитии административно-правового статуса внутренних войск, как звена правоохранительных систем ХГХ и XX вв.; 2) выявить особенности и причины, в силу которых организационно-правовая основа института внутренних войск реформировалась и претерпевает в последнее десятилетие глубокие изменения; 3) обосновать место и роль внутренних войск МВД России в современной правоохранительной системе; 4) изучить и оценить нынешний организационно-правовой статус внутренних войск отражающий современное видение государственно-правовых явлений в развитии нашего отечества; 5) выявить перспективы совершенствования организационно-правового статуса внутренних войск, приоритетные направления в их развитии; 6) оценить имеющиеся рекомендации и разработать собственные предложения законодателю и практике по дальнейшему совершенствованию организационно-правового статуса института внутренних войск.
Теоретические и методологические основы исследования сформировались в процессе и в результате изучения и обобщения законодательных и иных правовых актов XIX и XX вв., практики правоохранительной деятельности внутренних войск, научного материала, литературных источников и официальных документов. Теоретико-методологическая база диссертационной работы включает в себя общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа. Правовая основа диссертации состоит из конституционного, общего и отраслевого федерального административно-правового законодательства, нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов РФ. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика служебно-боевой деятельности внутренних войск с 1988-1998 гг. по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, защите конституционного строя в условиях становления и развития российской государственности. Теоретической основой являются исследования, которые провели: С.С. Алексеев, Ю.С. Адушкин, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах,
1 См.:Манохин В.М.. Горчаков Г.Н. Учебное пособие. Внутренние войска в системе МВД Российской Федерациии./Я1од ред. Лубнина В.Н. Саратов., 1995;Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк.М.,1996.
В.В. Борисов, М.И. Байтин, И.М. Веремеенко, П.Т. Василенков, М.М. Еропкин, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалёв, А.П. Коренев, А.П. Клюшниченко, Н.М. Конин, В.В. Лазарев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, Д.М. Овсянко, А.П. Попов, Л.М. Розин, А.В. Серёгин, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, СВ. Степашин, Ю.А. Тихомиров и многие другие учёные.
В диссертации использованы (из открытых источников) концептуальные взгляды должностных лиц командовавших в своё время внутренними войсками: И.К. Яковлева, Ю.В. Шаталина, В.Н. Саввина, А.С. Куликова, А.А. Шкирко, Л.П. Шевцова и многих других практических работников правоохранительных органов.
В связи с комплексным характером исследования института внутренних войск в
диссертации используется литература по общей теории государства и права, теории
государственного управления, конституционному (государственному),
административному, международному и другим отраслям права.
Научная новизна диссертации
Диссертация представляет первую попытку последовательного монографического
исследования основных периодов развития внутренних войск и их административно-
правового статуса, теоретико-правовой разработки проблем строительства внутренних
войск, правового регулирования их правоохранительной деятельности в обеспечении,
охране и защите порядка и безопасности. В работе исследованы на фактическом
материале (историческом, нормативном, теоретическом) новые периоды и этапы в
образовании и развитии внутренних войск в ХЕХ-ХХ вв. Предпринята попытка
проследить и доказать закономерную преемственность взгляда государства на институт
внутренних войск как на сложную государственную военно-правоохранительную
структуру с особым административно-правовым статусом в российской
правоохранительной системе, обеспечивающий охрану и защиту порядка и безопасности
от внешних и внутренних источников угроз. Предпринята попытка показать современную
правоохранительную систему России, место и роль внутренних войск в её подсистемах
как экстраординарной принудительной правоохранительной силы. Показана система,
структура внутренних войск , их компетенция в сфере обеспечения порядка и
безопасности. Определены тенденции в развитии правового регулирования
правоохранительной деятельности внутренних войск, факторы влияющие на процесс их организационно-правового реформирования. В работе содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правоохранительную деятельность внутренних войск.
Теоретическая значимость исследования
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в научном исследовании системы существующих взглядов (концепций) на развитие административно-правового статуса внутренних войск, что уже само по себе восполняет один из пробелов в отечественной науке административного права. Кроме того, вьюоды проведённого исследования позволяют осмыслить заново объективную необходимость в существовании института внутренних войск и современное видение проблем правового регулирования их правоотношений с личностью, обществом и государством.
Практическая значимость исследования
Сформулированные и обоснованные в диссертации положения и выводы, предложения и рекомендации законодателю и практике углубляют теоретическое осмысление сущности внутренних войск, конкретизируют их роль и значение в процессе государственного строительства, в совершенствовании правоохранительной деятельности институтов государства, как звена российской правоохранительной системы в структуре государственного механизма. Собранный и обобщённый в диссертации материал, его практическая значимость определяется совокупностью выдвинутых предложений по совершенствованию действующих и подготовке новых нормативных актов регламентирующих административно-правовой статус внутренних войск в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности. Материалы диссертационного исследования имеют определённое прикладное значение и могут быть использованы в процессе преподавания курса государственного (конституционного) права и управления, административного права, административной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск (спецкурс), для подготовки лекций в системе командирской подготовки военнослужащих внутренних войск.
На защиту выносятся следующие положения:
Генезис и эволюция развития организационно-правового статуса внутренних
войск, преемственность в их развитии закономерной последовательности
совершенствования их компетенции, системы, структуры и ведомственной принадлежности;
Понятие внутренних войск, как правоохранительной институции государства;
Характеристика внутренних войск, как субъекта правоохранительной деятельности;
Место и роль внутренних войск в структуре российской правоохранительной системы и перспектива их организационно-правового развития;
Современное определение соотношения терминов: правоохранительная система, правоохранительная деятельность, внутренние войска.
- Трактовка сущности внутренних войск, их предназначение, задачи, функции, права и обязанности;
Особенности административно-правового статуса внутренних войск как звена российской правоохранительной системы;
Оценка состояния нормативно-правовой основы правоохранительной деятельности внутренних войск, объективных и субъективных факторов, влияющих на их реформирование;
Основные концептуальные направления развития нормативной основы аминистративно-правового статуса внутренних войск МВД России;
Предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности войск в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности.
Общая организационно-правовая характеристика становления и развития статуса внутренних войск в дореволюционной, послереволюционной России и в Союзе ССР (1811-1988гг.)
Указом Президента России от 19 марта 1996 г. "О дне внутренних войск МВД Российской Федерации" день 27 марта отмечается внутренними войсками как праздничный !. В литературе отмечается, что "вооруженные формирования, предназначенные для поддержания правопорядка и обеспечения безопасности, являются необходимым атрибутом государственной власти"2, делается акцент на то, что "в государственный механизм входят ... силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы... )"J. Деятельность внутренних войск, их строительство и развитие определяют внешние и внутренние функций государства. Классификация функций государства и его органов включает в себя (основные и не основные функции) : экономические, политические, социальные, идеологические5, которые определяют главные направления государственной, служебной, правоохранительной деятельности института внутренних войск.
Генезис и эволюция внутренних войск, как части силовых структур государства, относящиеся к правоохранительной системе, неразрывно связана с началом образования и развития статуса центральных органов государственной исполнительной власти и надведом-ственного органа контроля и надзора в аппаратах глав российского государства . За 187 летний период своего развития войска назывались по-разному и реально были представлены в организационно-правовом положении в составе или одного ведомства или одновременно в нескольких ведомствах. Известный специалист в области истории развития внутренних войск В.Ф. Некрасов предлагает "заинтересованному читателю принимать историю войск ... как реальные страницы истории России".1
Современные взгляды на развитие института внутренних войск, как звена в правоохранительной системе государства, представлены в справочном пособии (1995 г.), изданного органом управления внутренними войсками МВД России. За точку отсчета дня образования войск взята дата 27 марта 1811 г., как день основания "местных войск и конвойной стра-жи". Именно в этот день юридически и фактически был создан новый вид войск. В новейшей книге "Органы и войска МВД России" отмечается, что "указы Александра I от 16 и 17 января, а также от 27 марта 1811г., явились законодательной основой создания внутренней стражи" (с.74). В работах отечественных исследователей называются другие даты, и годы образования современных войск.4 У автора представляемой работы есть свое видение на дату образования современных внутренних войск, предназначенных для обеспечения, охраны и защиты существующего порядка и безопасности.
Очевидна и бесспорна мысль, высказанная Н.А. Троицким, что "ХГХ в. для России -один из величайших переломных эпох".5 Внутренние войска Российской империи прошли в этом веке ряд периодов и этапов, каждый из которых тесно переплетается с основными событиями этой эпохи.
Первые годы ХГХ в. вошли в историю, как годы "существенного изменения в организации государственного аппарата".6 В результате двух этапов реформирования государственного управления (1801-1804 и 1809-1812 гг.)1 были образованы ряд центральных министерств. Министерства (военно-сухопутных сил, юстиции, внутренних дел, финансов, полиции) непосредственно повлияли на возникновение и развитие современных внутренних войск. Другими факторами, послужившими "толчком" к преобразованию существующей системы обеспечения внутренней безопасности России и возникновению института "военной внутренней стражи" (внутренних войск), явились внешние и внутренние угрозы, а именно: крестьянские бунты2 и приготовления к военным действиям против Франции3 . К моменту образования в 1811г., военной внутренней стражи (разрядка наша - С.Ш.) механизм обеспечения безопасности от внутренних угроз представлял из себя следующий вид:
1. Безопасность государственных границ России обеспечивали: 1) действующая армия на основании Указа Екатерины II от 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний"4 ; 2) линейные батальоны, сформированные в 1804 г. для охраны степной границы5 ; 3) военная стража с казачьими разъездами на основании "Положения об устройстве военной стражи на границах западных губерний" от 5 сентября 1811 г.; 4) команды таможенной стражи на основании Указа "Об учреждении таможенного управления по Европейской торговле" от 24 июня 1811 г.6
2. Современная классификация источников внутренних угроз для российского государства не совпадает с теми источниками внутренних угроз, которые реально существовали на протяжении всего XIX в . До декабрьского восстания 1825 г. главный и основной источник угроз существующему режиму являлся класс крепостных крестьян (первый источник угроз). Освободительная борьба крестьянского движения основательно показана в многотомных работах советских ученых под названиями: 1) Крестьянское движение в России (вре менными рамками показана периодизация событий с 1729 по 1914 гг.); 2) Рабочее движение в России (показаны события с 1800 по 1900 гг.). Особенность этих и других работ1 заключается в том, что в них часто упоминаются официальные термины, относящиеся к предмету нашего исследования. Показана фактическая и юридическая роль и место "внутренних войск" того времени в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности. Внутреннюю безопасность в административно-территориальных единицах Российской империи (в губерниях, в уездах, в волостях и т.д.) обеспечивали: 1) силы армии в лице внутренних гарнизонных батальонов (в отдельных регионах - части), дислоцирующихся в столицах губерний. В состав этих батальонов входили и инвалидные роты - военизированные подразделения со специальным статусом. Военнослужащие инвалидных рот выполняли разнообразные задачи и обязанности хозяйственного, караульного назначения и право усмирительного характера по подавлению активных выступлений крепостных крестьян.2
Статус внутренних гарнизонных батальонов был закреплен в "Положении о гарнизонном батальоне" 1803 г. Статус губернских рот и уездных воинских команд также был закреплен в действующем тогда для них "Положении".3 На особенность их статуса оказывал влияние и институт губернаторов Российской империи. Губернаторы XIX в., как и теперь,4 представляли региональную власть в лице "самостоятельных должностных лиц полномочные осуществлять закрепленную за ними компетенцию на принципах единоначалия". Включенные в структуру государственного механизма (являлись по статусу представителями МВД) губернаторам тогда для обеспечения безопасности были приданы в полное их ведение губернские воинские роты и уездные воинские команды (последние дислоцировались там, где был учрежден институт городничих). Они по своему статусу входили в состав внутренней губернской стражи. Весь некомплект этих подразделений на основании постаног ления Сената от 20 января 1810 г. "О комплектовании губернских рот и штатных команд инвалидами" замещался нижними воинскими чинами из числа "неспособных".
Изменение системы, структуры, функций и полномочий внутренних войск в постсоветской реформируемой России (1988-1997гг.)
С принятием последней Конституции Союза ССР начинается и последний период государственно-правовой деятельности власти Советов. С образованием СМЧМ (военной милиции) создана новая модель системы обеспечения безопасности по типу французской1.
На массовые беспорядки, произошедшие 13-19 января 1973г. в г. Грозном органы законодательной власти оперативно отреагировали принятием законодательного акта от 8 июня 1973г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью"2 (разрядка наша - С.Ш.).
На массовые беспорядки, произошедшие в октябре 1981г. (г. Владикавказ), в декабре 1986г. (г. Алма-Ата), в феврале 1988г. (Сумгаит), органы власти отреагировали принятием законодательного акта от 28 июля 1988г. "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" 3(разрядка наша С.Ш.). Таким образом с принятием первого открытого нормативного акта правоохранительная деятельность внутренних войск стала носить открытый (от части) публично-правовой характер. Воюющим войскам предстояло пройти десять лет с войной от Сумгаита через Фергану, Карабах, Абхазию, Молдову, Тбилиси, Баку, Ереван, Душанбе, Ош, Цхинвали, Северную Осетию, Ингушетию до Чеченской Республики4.
1988г. стал годом интенсивной законодательной деятельности по расширению полномочий милиции, союзных органов власти по усилению общественной безопасности и охране общественного порядка5. Законодательно определен Порядок организации и проведения собраний... шествий и демонстраций" и ответственность за их нарушение6.
В 1989г. Верховный Совет СССР ратифицировал Дополнительный протокол к Женевской конвенции от 12 августа 1949г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол 2), тем самым были созданы условия для дальнейшего развития организационно-правового статуса внутренних войск1. Изменение организационно-правового статуса войск в течение 1989-1990г.г. связано с факторами политического, экономического и социального характера:
1. В области государственного строительства субъектами Союза ССР ставятся вопросы "разграничения компетенции СССР и Республик в интересах более полного обеспечения их полномочий и социально-экономических интересов, гармонизации межнациональных отношений"2
2. В области защиты конституционных прав и свобод граждан законодательный акцент направлен на "решительное усиление борьбы с преступностью и организованной преступностьюО".
3. В области защиты государственной безопасности пограничные и внутренние войска выведены из состава Вооруженных Сил СССР, "в целях приведения состава ВС СССР в полное соответствие с установленными Конституцией СССР задачами и функциями, для выполнения которых они созданы"4.
Служебно-боевая деятельность внутренних войск МВД СССР по обеспечению порядка и безопасности основывалась на ряде распорядительных актов 198S-1990 гг.: 1) "МВД СССР принять все необходимые меры по наведению общественного порядка и защите законных интересов населения (Постановление ВС СССР от 27 марта 1989г. "О мерах, связанных с обращением Союзных Республик, по поводу событий в НКАО, в Азербайджанской ССР и Армянской ССР")"; 2) "МВД СССР (Бакатин) принимать оперативные и решительные меры по наведению порядка, обеспечению социалистической законности, надежной защите населения" (Постановление ВС СССР от 7 июля 1989г. "О событиях в Абхазской АССР") ; 3) "обеспечить безопасность работников транспорта и граждан" (Постановление ВС СССР "О неотложных мерах по обеспечению бесперебойного функционирования железнодорожного транспорта и базовых отраслей народного хозяйства" от 3 октября 1989г. ); 4) "привлекать внутренние войска МВД для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, защиты прав граждан, охраны общественного порядка и безопасности объектов жизни деятельности населения" (Указ Президиума ВС СССР от 15 января 1990г. "Об объявлении чрезвычайного положения в ИКАО и в некоторых других районах"1
Организационно-правовое положение внутренних войск МВД СССР, закреплённое в первом открытом акте от 28 июля 1988г., уже не отвечало сложившейся общественно -политической обстановке к весне 1990г. Совет Министров СССР не выполнил поручение органов законодательной власти о разработке до 1 ноября 1989г. закона "О чрезвычайных мерах".2 Одновременно с учреждением поста Президента СССР3 и рассмотрением законопроектов: "О разграничении полномочий между СССР и субъектами федерации"; "О порядке решения вопросов, связанных с выходом Союзных Республик из Союза ССР"4 в марте - апреле принимаются два закона , определившие новое организационно-правовое содержание административно-правового статуса внутренних войск:
1. Закон СССР от 28 марта 1990г. "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка".
2. Закон СССР от 3 апреля 1990г. "О правовом режиме чрезвычайного положения"
Таким образом, в результате государственно-правовой политики государства в сфере обеспечения порядка и безопасности внутренние войска получили законодательное развитие как звено правоохранительной системы СССР. Законом о внутренних войсках 1990 г. определены: состав, задачи и конкретные их обязанности в обеспечении и охране общественного порядка и общественной безопасности (Ст. 3). Закон СССР 1990г. "О правовом режиме чрезвычайного положения" установил основания правоприменительной деятельности войск при введении специального административно-правового режима в указанных сферах. 17 мая 1991г. с принятием закона РСФСР "О чрезвычайном положении"1 возникает коллизия законов СССР и РСФСР (выше указанных),
регулирующих значительный перечень вопросов в отношении применения внутренних войск. Войска естественно, не могли с точки зрения законности руководствоваться в правоохранительной деятельности в условиях объявления правового режима чрезвычайных ситуаций сразу двумя разными по содержанию законодательными актами регулирующих одни и те же административно-правовые отношения в сфере порядка и безопасности.
В организационном отношении войска были выведены указом Президента СССР из состава Вооруженных Сил СССР и включены в состав правоохранительной системы государства. Они сохранили при этом все обязательные атрибуты, характеризующие их как части военные с особыми полномочиями в сфере обеспечения безопасности государства, которые в законе 1990 г. закреплены не были.
Внутренние войска МВД России в правоохранительной системе государства по обеспечению и охране порядка и безопасности
6 февраля 1997г. Президент России подписал 4-й закон1, закрепляющий статус внутренних войск в новых условиях внутриполитической ситуации, которая сложилась в стране в конце 1996 г. Успех от 6 августа 1996г. со взятием незаконными вооруженными формированиями (далее - НВФ) столицы Чеченской Республики был предрешен Указом Президента от 25 июня 1996г. "О выводе сил и средств, входящих в состав Временных объединенных сил, выполняющих задачи по разоружению всех НВФ на территории ЧР".2 Ровно год назад в ночь с 29 на 30 июля участниками переговоров Россия- Республика Ичкерия был выбран путь к прекращению кровопролития. В Чечне по словам А.С.Куликова на то время погибло свыше 1800 военнослужащих, около 6000 ранено и свыше 250 пропали без вести. Если к лету 1995 г. по данным МФ сумма затрат составила 2,8 триллиона рублей (профинансировано на восстановление народного хозяйства сумма в 1,34 трлн. рублей, выплачено 4 млрд. рублей на погашение зарплаты и 17,4 млн. рублей на пенсионное обеспечение), то Федеральная программа восстановления 1/89 части России на 1996г. предусматривала выделение из бюджета 30 трлн. рублей.J
3 июля 1996г. в соответствии с ч.1 Ст.132 Конституции РФ и п.2 Ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", указом Президента определены направления формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.4 6 августа начался штурм г. Грозного. Его итогом стало фактическое признание центром поражения проводимой политики федеральной власти в области правоотношений с отдельными субъектами РФ. 23 ноября 1996г. подписано соглашение "о перемирии" между федеральным центром и Чеченской Республикой "до выборов нового президента и парламента Ичкерии".5 Так были созданы предпосылки и условия для принятия нового закона "О внутренних войсках МВД РФ", на основе накопленного опыта их применения и нормативно-правовых пробелов выявленных с момента действия предыдущего закона. "Кавказский крест" для внутренних войск стал приобретать новые очертания.
Организационно-правовое положение войск в системе МВД, начиная с 70-х г. было закреплено в "Положении о МВД СССР" от 16 июня 1972г. Тем не менее, в юридических учебниках до 1990г. организационно-правовой статус войск, "как части единой системы МВД СССР", как административного инструмента в деятельности правоохранительных органов исполнительной власти в сфере обеспечения порядка и безопасности не рассматривался.2 В диссертационных исследованиях того периода характеристика войск упоминается вскользь в тематике о деятельности ОВД и милиции. В связи с этим заслуживает внимание коллективная работа авторов книги "Правовые основы обеспечения общественного порядка".J
Активное привлечение с конца 80-х г. войск МВД в условиях расширения "географии межнациональных конфликтов" выявило не только проблему "отсутствия правовых основ их применения для решения вновь возникших задач",5 но и отсутствие научно-правовых исследований института внутренних войск, как объекта науки административного права. В диссертационных работах этого периода исследовались лишь отдельные периоды историко-правового их зарождения и развития в советский период.6 Открытая публично-правовая, правоохранительная деятельность войск по обеспечению и охране порядка и безопасности с 1990г. и по н.в. начинает привлекать внимание отечественных учёных административистов. В учебниках по административному праву постепенно стала отражаться тематика административно-правовой характеристики войск. Организационно-правовым проблемам взаимодействия и координации войск и ОВД (милиции) посвящены ряд современных диссертационных исследований.2 Впервые развёрнутая характеристика организационно-правового статуса внутренних войск, их место и роль в структуре правоохранительной системы дана В.М. Манохиным. Впервые им в научный оборот было введено понятие института внутренних войск "как звена в правоохранительной системе РФ", открывающее путь научным исследованиям всего комплекса проблем административно-правового статуса войск, так и отдельно взятых его элементов (органов военного управления, должностных лиц и статуса военнослужащих). В написанном учебнике саратовскими учёными-административистами впервые предложены новые контуры правоохранительной системы.3
Традиционно понятие "правоохранительная система" в учебниках по юридическим дисциплинам отождествлялась с понятиями: 1) "правоохранительные органы"; 2) "система правоохранительных органов". Причем у известных авторов своя точка зрения к методологическим основам формирования понятийного ряда родового, а затем и "системы видовых звеньев этих категорий".4 Достоинство авторов учебников, безусловно, и в том, что они взаимодополняют друг друга, формируя при этом модель структуры правоохранительной системы. По крайней мере, мы видим ряд новаций: 1) В научный оборот введены новые правовые категории: "органы охраны правопорядка" (Гуценко К.Ф.); "система органов государственной безопасности", "специальные службы" (Воронцов С.А.); 2) Перечислены организационные структуры, составляющие правоохранительную систему, определены критерии единства этой системы; 3) Признано, что "единой согласованной в деятельности правоохранительной системы не было", и сейчас "поставлен в порядок дня вопрос о создании правоохранительной системы..." (Манохин В.М.).
Современный комплексный подход к исследованию правоохранительной системы успешно предпринял Братко А.П. в диссертационной работе "Правоохранительная система".1 В работе даны определения: "правоохранительная система"; "правоохранительные органы". Определение правоохранительных органов дано следующее. "Это наделённые властными полномочиями государственные структуры, которые в соответствии с нормами права, на основаниях и в порядке, предусмотренных материальными законами, осуществляют правоохранительную деятельность в определенной области общественных отношений в соответствии со своей компетенцией" (с.48). Заметно, что акцент термина "правоохранительные органы" направлен автором на отождествление с термином "государственные структуры..., осуществляющие правоохранительную деятельность". Очевидно, что правоохранительную деятельность осуществляют не только часть государственных органов, наделенньгх соответствующей законодательной компетенцией, но и гораздо более широкий круг субъектов, занятых или обеспечением, или охраной, или защитой установленного порядка и безопасности. Поэтому авторское определение правоохранительной системы, как "системы функционирования государственных структур (правоохранительных органов) и нормативной подсистемы" частью первой не охватывает весь компонент наличия сил у государства, занятых правоохранительной деятельностью, означающая по Байтину М.И. "форму осуществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей".
Концептуальные проблемы правового регулирования правоохранительной деятельности внутренних войск МВД России
1. Внести изменения в ч.б Ст. 241 КоАП РФ. Дополнить ч.б Ст. 241 нормой закрепляющей полномочия военнослужащих внутренних войск при исполнении ими обязанностей по охране Государственной границы РФ.
2. Дополнить Ст. 33 Федерального закона "О Государственной границе РФ" статьей 33!: "Полномочия внутренних войск МВД РФ", в которой предоставить право военнослужащим внутренних войск производить: задержание, личный досмотр, доставление, осмотр, административное задержание (и другие полномочия военнослужащих пограничных войск), в отношении лиц, нарушивших административно-правовые режимы Государственной границы на основании ч.2, Ст.ЗО (п.п. 3 - 6, 9, 12, 18) указанного закона.
3. Изменить редакцию ч.З Ст.ЗО, в которой предоставить также право и внутренним войскам "при осуществлении пограничных поисков и операций на территории РФ использовать предоставленные им права и за пределами ч.2 Ст.ЗО" указанного закона.
1. Предлагается внести поправки в действующую Конституцию РФ. Полномочия верхней палаты предлагается расширить таким образом, чтобы решение о возможности использования вооружённых сил на территории РФ для обеспечения её суверенитета и государственной целостности, а также защиты прав и свобод человека и гражданина входило в её компетенцию, наряду с уже записанным за нею правом решать вопрос о возможности использования вооружённых сил за пределами национальной территории. Эта норма навеяна известным негативным опытом использования вооружённых сил по указу президента "для восстановления конституционного порядка" в Чечне. Существует далеко не только абстрактно-теоретическая возможность возникновения аналогичной ситуации в иных субъектах РФ, тогда как Конституция в этом вопросе содержит очевидный пробел. Предложенная норма призвана не допустить как неоправданных действий, так и бездействия со стороны президента. Предоставляя парламенту право сказать своё слово в критической ситуации, эта инициатива идёт в русле отчётливо заявленного требования общества об известном смещении баланса сил в пользу представительных органов власти. Логичнее, конечно, было бы предоставить все "болевые" решения (о введении военного и чрезвычайного положения и использования вооружённых сил не только в стране, но и за границей) органу общенародного, а не регионального представительства - Госдуме или по крайней мере обеим палатам. Но коль скоро весь этот комплекс отнесен к компетенции верхней палаты, едва ли своевременно сейчас пересматривать логику общего подхода. Внесение такой поправки в Конституцию, на наш взгляд, стало бы шагом вперёд. Но во втором чтении следовало бы дополнить данный законопроект двумя нормами: использование вооруженных сил в тех или иных субъектах Федерации возможно только вместе с введением в этих регионах чрезвычайного положения; указы президента о введении чрезвычайного, военного положения или использовании вооруженных сил в стране либо за рубежом утрачивают силу, если они в течение определенного срока не утверждены соответствующей палатой парламента. ,
2. Закон РСФСР "О безопасности", на наш взгляд должен базироваться на нормах нового Федерального закона "О национальной безопасности", который надлежит принять в развитие действующего закона. Он составит основу блока системно-образующих федеральных законов, определяющих правовой механизм управления "кризисными ситуациями" (в самом широком смысле слова ). На его основе принять Федеральные законы: "О чрезвычайном положении", "О режиме социального бедствия", предусматривающие разные правовые режимы, основания и цели применения военно-охранительных сил федеральных органов исполнительной власти, которые должны затрагивать компетенцию внутренних войск. Каждый правовой режим должен включать свою развитую правовую базу, включая инструкции должностным лицам и населению о поведении в условиях кризисов.
7. В законе СССР от 16 мая 1991г. "Об органах государственной безопасности СССР", были записаны нормы следующего содержания: "КГБ использует вооруженные войска в решении задач по обеспечению государственной безопасности на основе и в порядке, определяемом законодательством СССР... в этих случаях войска получают права военнослужащих органов государственной безопасности, предусмотренные п.п. 6-9 Ст. 14 и Ст. 15". Поэтому, на наш взгляд, целесообразно (из прошлого опыта) внести дополнения и изменения в законы (в отношении внутренних войск): "О федеральной службе безопасности"; "О ФАПСИ"; "О внутренних войсках МВД РФ".
8. По нашему мнению, в законе о внутренних войсках должна быть статья, аналогичная Ст. 3 Закона "О Федеральных органах безопасности", в которой устанавливается обязанность действовать "в соответствии с заключенными, либо признанными Российской Федерацией международными договорами и соглашениями". Эта проблема приобретает важное практичесое значение в связи с признанием Россией приоритета норм международного права перед внутригосударственными нормами.
9. На законодательном уровне, в связи с принятием Федерального закона "О борьбе с терроризмом", необходимо четко разграничить компетенцию и порядок взаимодействия органов государственной безопасности и МВД РФ в этой сфере безопасности (задачи и обязанности внутренних войск).
10.В Федеральном законе "О борьбе с терроризмом" и в Указе Президента РФ от 11 марта 1996г. "О мерах по усилению борьбы с терроризмом", определены особые основания предоставления каналов связи и транспортных средств. Необходимо внести соответствующие изменения в Ст. 24 закона "О внутренних войсках МВД РФ" в части касающейся, а также принять единый для всех лиц звеньев правоохранительной системы, занятых борьбой с терроризмом (на основании вышеназванного указа), нормативно-правовой акт о социально-правовой защите лиц (военнослужащих), осуществляющих антитеррористическую деятельность.
