Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы организации и осуществления полномочий органов исполнительной власти в сфере охраны лесов в России, США и Финляндии 12
1.1. Теоретические аспекты осуществления полномочий исполнительной власти 12
1.2. Правовые особенности формирования полномочий органов исполнительной власти в области охраны лесов 23
1.3. Конституционные основы и общая характеристика законодательства о предметах ведения исполнительной власти в сфере охраны лесов 43
Глава 2. Механизм организации и осуществления исполнительной властью полномочий в области охраны лесов в России, США и Финляндии 62
2.1. Классификация национальных органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать охрану лесов 62
2.2. Правовая регламентация закрепления полномочий за органами исполнительной власти в сфере обеспечения охраны лесов 77
2.3. Порядок и особенности разграничения полномочий между органами исполнительной власти в сфере обеспечения охраны лесов 90
Глава 3. Механизм организации и осуществления государственного и общественного контроля в сфере охраны лесов в России, США и Финляндии 101
3.1. Порядок и особенности осуществления государственного контроля в сфере охраны лесов 101
3.2. Порядок и особенности осуществления общественного контроля в сфере охраны лесов 121
3.3. Проблемы обеспечения контроля в сфере охраны лесов и пути их преодоления 141
Заключение 150
Список использованных источников 158
- Теоретические аспекты осуществления полномочий исполнительной власти
- Правовые особенности формирования полномочий органов исполнительной власти в области охраны лесов
- Классификация национальных органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать охрану лесов
- Порядок и особенности осуществления государственного контроля в сфере охраны лесов
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время одной из серьезных
проблем в современном мире является охрана, рациональное использование
и воспроизводство лесных ресурсов. При этом особое внимание уделяется
ф вопросу создания эффективной системы их охраны. Общепризнанными ли-
дерами в этом направлении являются Соединенные Штаты Америки и Финляндия.
В условиях проведения реформы российской государственности, ее
правовой системы, разработки нового Лесного кодекса РФ, особенно акту
альными становятся вопросы изучения мирового опыта организации и осу
ществления охраны лесов, повышения эффективности деятельности органов
государственного управления в данной сфере, структуры государственного
аппарата, совершенствования форм и методов правового регулирования ох-
4 раны лесов.
Комплексное изучение существующих проблем в сфере государствен
ного управления охраной лесов, целенаправленный сравнительно-правовой
анализ систем государственного надзора и контроля в данной области в Рос
сии, США и Финляндии, в рамках единого научного исследования, позволит
понять особенности государственно-правовой регламентации управления
этими ресурсами и способствовать более эффективному обеспечению их
надлежащей охраны.
гф С введением в России частной собственности на лесные ресурсы, все
более востребованным становится зарубежный опыт государственного регулирования охраны лесов, в том числе посредством осуществления общественного контроля за использованием лесных ресурсов.
До настоящего времени отечественными учеными не проводился срав
нительный анализ правового регулирования систем государственного управ-
/ju ления охраной лесов в России, США и Финляндии, с учетом различия госу-
дарственного устройства данных стран. Настоящее исследование это первая
попытка комплексного рассмотрения вопросов государственно-правовой регламентации управления охраной лесов, организации контроля и выявления особенностей правового регулирования данной деятельности в вышеназванных странах.
В настоящем диссертационном исследовании впервые подвергнуты анализу нормы различных отраслей права, опыт организации деятельности органов государственного управления охраной лесов на общегосударственном уровне. Актуальность настоящего диссертационного исследования заключается также в выявлении автором особенностей в государственном устройстве и правовых системах России, США и Финляндии, направленных на охрану и рациональное использование лесных ресурсов.
Цели исследования состоят: а) в выявлении сущности, назначения и
особенностей правового регулирования, эффективной организации государ
ственного управления охраной лесов в Российской Федерации, Соединенных
М\ Штатах Америки и Финляндии; б) формулировании предложений по совер-
шенствованию механизма организации и осуществления охраны лесов в Российской Федерации; в) представлении и обосновании сущности и содержания конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере обеспечения охраны лесных ресурсов.
Для достижения указанных целей в настоящем диссертационном исследовании были определены следующие задачи:
- изучить основные теоретические аспекты организации государствен-
\Ш ного регулирования системой органов управления охраной лесов в Россий
ской Федерации, США и Финляндии;
- исследовать правовые особенности формирования национальной сис
темы органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора
в области охраны лесов в Российской Федерации, США и Финляндии;
- проанализировать содержание норм национального законодательства,
^ относящихся к организации государственно-управленческой деятельности в
области обеспечения охраны лесов в Российской Федерации, США и Фин-
ляндии;
'Д.
раскрыть сущность и содержание механизма правового регулирования государственного регулирования системой органов управления охраной лесов в Российской Федерации, США и Финляндии;
выявить и обосновать формы взаимодействия органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной властей в России, США и Финляндии в исследуемой сфере;
представить классификацию форм и методов государственного и общественного контроля, основания и условия их использования в сфере охраны лесов в Российской Федерации, США и Финляндии;
разработать предложения по совершенствованию конституционно-правового статуса и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти России в сфере осуществления охраны лесов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возни-
jgt' кающие в сфере государственного управления охраной лесов в Российской
Федерации, Соединенных Штатах Америки и Финляндии, урегулированные национальным и международным законодательством.
Предметом настоящего исследования являются сравнительно-право
вые особенности механизма регламентации государственного управления
охраной лесов, функции и предметы ведения национальных органов испол
нительной власти, содержание и формы государственного и общественного
контроля в сфере охраны лесов в России, США и Финляндии.
/ Методологическую основу исследования составили сравнительно-
правовой, исторический, системный, формально-логический, программно-
целевой методы, а также принципы изучения социальных явлений в теорети
ческой взаимосвязи и взаимообусловленности, кроме этого использовались
такие общетеоретические и частно-научные методы как сравнительный ана
лиз, обобщение, толкование и классификация.
^ Степень разработанности темы. Проблемы организации и эффектив-
ности государственного регулирования системой органов управления охра-
ной природных ресурсов уже привлекали внимание многих отечественных и зарубежных ученых. Как справедливо отмечают представители американской науки «проблемы эффективного государственно-правового регулирования управления в той или иной сфере являются предметом интереса многих людей на протяжении длительного времени»1.
Среди отечественных ученых, рассматривавших отдельные аспекты государственной регламентации управления в области охраны лесов в России, большой интерес представляют работы следующих авторов: В.В. Альхи-менко, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, С.А. Боголюбова, Н.В. Бугеля, Н.В. Витрука, А.П. Герасимова, П.П. Глущенко, Н.Н. Жильского, А.В. Зиновьева, Ю.М. Козлова, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Б.П. Кура-швили, В.В. Лазарева, Е.А. Лунева, А.П. Петрова, В.Н. Петрова, В.В. Пы-лина, Н.А. Робинсона, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, Л.Б. Тиуновой, Б.Н. Топорнина и других2.
Указанные авторы, в основном, касались характеристики полномочий органов государственного управления охраной лесов и предметов их ведения в указанной сфере. Однако данные исследования проводились без сравнительно-правового анализа сущности законодательства и полномочий органов государственного управления охраной лесов других государств.
#
1 Колтон Т., Холмс С, Эффективность осуществления государственного управления в России (период пре
зидентства Ельцина): Рабочие материалы. - М.: Институт права и публичной политики, 2002. С.4.
2 См. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юридическая лите
ратура, 1990.; Бахрах Д.Н. Административное право. - М.: Издательство НОРМА, 2000.; Боголюбов С.А.
Экология: проблемы использования международного опыта. // Московский журнал международного права.
1992, №1.; Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). - М.: Юристь, 1998.; Основы
конституционного права России: Учебно-методическое пособие. / Под ред. Зиновьева А.В., Поляшовой И.С.
- М.: Издательство Герда, 2002.; Административное право. Учебное пособие. /Под ред. Глущенко П.П.,
Жильского Н.Н. - СПб., 2004.; Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. - М.,
1982.; Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. - М.: Байкальская академия, 1992.; Крассов
О.И. Государственное управление в области использования и охраны лесных ресурсов. // Советское госу
дарство и право. 1982.; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М.: Наука, 1987.; Ла
зарев В.В. Теория права и государства. - М.: Спарк, 2000.; Лунев Е.А. Теоретические проблемы государст
венного управления. - М., 1974.; Петров А.П. США: опыт управления лесными ресурсами. // Лесная про
мышленность. 1994. №2.; Петров В.Н. Лесная политика и охрана лесов. - СПб.: Наука, 1998.; Робинсон Н.А.
Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. - М.: Прогресс, 1990.;
Конституционно-правовые основы легитимации государственной власти в Российской Федерации. Учебное
пособие / Под общ. ред. В.П. Сальникова, Р.А. Ромашова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД
России, 2002.; Сорокин В. ДАдминистративный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.:
Издательство Юридического института, 2002.; Тиунова Л.Б. Теория правового государства и конституцио
нализм. // Вестник Санкт-Петербургского ун-та, 1991. Серия "Право". N 20.; Конституция Российской Феде
рации: Научно-практический комментарий. /Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Юрист, 1997.
#
Вопросы государственного управления и охраны окружающей среды в США являлись предметом исследования следующих американских ученых: Дж. Уилсона (J. Wilson), Д. Файерстоуна (D. Firestone), Е. Гельхорна (Е. Gell-horn), Б. Яндела (B.Yandle), Дж. Шафрица (J. Shafritz), Ф. Нигро (F. Nigro), Е. Фреунда (Е. Freund), Т. Ландквиста (Т. Lundquist) и других1. Их работы, в основном, были посвящены характеристике нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды, краткому описанию деятельности органов исполнительной власти в сфере использования лесных ресурсов. Тем не менее, вышеуказанные вопросы рассматривались только в рамках системы государственно-управленческой деятельности в области охраны лесных богатств в США.
Известны работы финских ученых в данной области, таких как: О. Ма-енпяя (О. Маепраа), Э. Холло (Е. Hollo), М. Кивиниеми (М. Kiviniemi), А. Кюмпюла (A. Kumpula), П. Вихервуори (P. Vihervuori), А. Пеюхенен (А. Реи-henen)и других .
Следует отметить, что вопросы государственной регламентации деятельности органов управления охраной лесных ресурсов в Финляндии, российскими учеными-юристами не изучались. Сравнительно-правовой анализ эволюции государственного регулирования системой управления в сфере охраны лесов, одновременно в России, США и Финляндии не проводился. Научных работ, посвященных анализу сущности организации и осуществления государственного управления в указанной сфере в России, США и Финляндии до настоящего времени не имеется.
Установлено, что большинство отечественных и зарубежных ученых рассматривают проблемы государственного управления в сфере охраны ок-
1 См. Уилсон Д. Американское правительство. - М., 1995.; Firestone D., Reed F. Environmental Law for non-lawyers. Second edition. S.Royalton, 1993.; Gellhorn E. Administrative law and Process. St.Paul, MN: West Publishing, 1990.; Yandle B. The political Limits of Environmental Regulation. Westport, CN: Quorum Books, 1989.; Shafritz J. The Facts of File. Dictionary of Public Administration. N.Y., 1985.; Nigro F. Modern Public Administration. N.Y.,1970.; Freund E. Cases on Administrative Law. St.Paul, 1928.; Lundquist T. Providing the Timber Supply from National Forest Lands. II Natural Resources and Environment. 1991.
Maenpaa 0. Administrative Law. Helsinki: "Finnish Lawyers Publishing", 2000.; Hollo E. Johdatus ymparisto-oikeuteen. Juvaskyla, 1998.; Kiviniemi M. MetsSoikeus. Hammeenlinna: "Paino Karisto Oy", 2004.; Kumpula A. An Introduction to Finnish Law. Helsinki, 2000.; Vihervuori P. Environmental Law, Finland. Boston, 1992.
ружающей среды с позиций экологического и административного, но не конституционного (государственного) права, что с нашей точки зрения является неверным. Объемность и многогранность исследуемой темы потребовала изучения нормативно-правовых источников и научных трудов ученых трех государств, относящихся не только к конституционному праву, но и работ по теории государства и права, теории управления, международному, экологическому праву и иным отраслям права. Изучение научной литературы позволило понять и раскрыть теоретическую и практическую сущность изучаемой проблемы. Нормативно-правовые акты Финляндии изучались в библиотеке Парламента Финляндии в первоисточнике. Перевод иностранных источников с английского и финского языков на русский язык осуществлялся автором настоящего исследования.
В диссертации использованы официальные информационные материалы органов исполнительной власти в сфере охраны лесов в Российской Федерации, США и Финляндии. Нормативную базу исследования составляют конституции, федеральные (в России и США) и республиканские (в Финляндии) законы, указы Президентов данных стран, постановления Правительств, нормативно-правовые акты общегосударственных органов исполнительной власти в сфере охраны лесов в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Финляндии.
Эмпирическую основу исследования составили: содержание сравнительного исследования сущности и особенностей российского, американского и финского законодательства, регулирующего порядок охраны лесов, научных трудов отечественных и зарубежных специалистов, информационных бюллетеней, официальной практики правоохранительной деятельности органов государственной власти, их отчетов и статистических данных. Кроме того опыт автора, приобретенный во время обучения и стажировок в Вермонтской школе права (США), в Хельсинском университете (Финляндия), в библиотеке Парламента Финляндии, в Службе лесов и парков (г.Кухмо, Финляндия), в Управлении природных ресурсов и охраны окружающей ере-
W 9
ды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Республике Карелия.
Научная новизна исследования заключается в том, что автор впервые
исследовал и сравнил системы организации государственной регламентации
управления охраны лесных ресурсов на общегосударственном уровне в Рос-
jjt сии, США и Финляндии, проанализировал существующие в данных странах
государственные и общественные механизмы регулирования и управления охраной лесных ресурсов, раскрыл особенности организации государственного и общественного контроля в сфере обеспечения охраны лесов, представил сущность существующих проблем и обосновал необходимость реализации авторских направлений совершенствования механизма управления охраной лесных ресурсов.
Диссертантом внесены предложения по совершенствованию регламен
тации деятельности органов исполнительной власти в сфере государствен-
) ного управления охраной лесов с учетом законодательного и правопримени-
тельного опыта США и Финляндии. Обоснованные предложения направлены на устранение пробелов в законодательстве и проблем в системе государственно-управленческой деятельности по охране лесов в Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования можно обобщить в следующих основных выводах и положениях, выносимых на защиту:
1. Правовые особенности формирования законодательства, регламенти-
Л|> рующего государственное управление охраной лесов, составляет основу со
временной системы управления охраной лесных ресурсов и предметов веде
ния органов исполнительной власти.
2. Частная собственность на лесные ресурсы определяет форму, методы
и особенности воздействия органов государственной власти на обществен
ные отношения в сфере обеспечения охраны лесов.
j|k 3. Объем и разграничение полномочий органов исполнительной власти
в области охраны лесов является эффективным инструментом механизма го-
^ 10
сударственной регламентации управления охраной лесных ресурсов.
4. Классификация и разновидность объектов государственного регулирования охраны лесов в России, США и Финляндии определяют практические механизмы организации и осуществления государственного и общественного контроля в указанной области.
а| 5. Институт общественного контроля в области охраны лесов является
важнейшим инструментом эффективного участия граждан и юридических лиц в обеспечении сохранности лесов в России.
Теоретическое и практическое значение исследования. Положения, выводы, рекомендации и предложения настоящей диссертации могут быть использованы: в законотворческом процессе, направленном на модернизацию существующей правовой базы, регламентирующей государственное регулирование охраной лесов; в процессе организации и практической деятельности природоохранных органов исполнительной власти. Кроме этого,
^ материалы диссертационного исследования могут быть применены в научно-
исследовательской работе в сфере конституционного (государственного) права, а также для преподавания на юридических факультетах конституционного (государственного) права и смежных с ним отраслей российского права.
«
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в опубликованных работах1 и выступлении на межвузовской научной конференции 8-10 июня 2003 г., в г. Петрозаводске; апробированы при чтении спецкурса «Конституционное (государственное) право России, США и Финляндии» на юридическом факультете Петрозаводского государственного университета в 2001-2004 годах; выступлениях: на научном семинаре в Вермонтской школе права (США) в 2000 году, с докладами
1 Демин А.П. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды в Финляндии. // Актуальные проблемы современного права: Материалы межвузовской научной конференции (8-10 июня 2003г.): Сб. ст. / ПетрГУ. Петрозаводск, 2003. С.45-57.; Демин А.П. Эволюция государственного управления в области охраны лесов в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Финляндии. Петрозаводск: «Издательство ПетрГУ», 2004. - 35 с; Демин А.П. Правовые особенности организации государственного и общественного контроля в области охраны лесов в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Финляндии / ПетрГУ. - Петрозаводск, 2005. - 55 с.
11 на ежегодных Международных летних экологических школах при ПетрГУ, организованных совместно с Вермонтской школой права (США) и Лапландским университетом (Рованиеми, Финляндия), в 1999-2004 гг.; с научными сообщениями на семинаре «Европейское экологическое право» в Хельсин-ском университете (Финляндия) в 2002 году.
Теоретические аспекты осуществления полномочий исполнительной власти
В современной юридической науке России, общественные отношения в сфере формирования и регламентации деятельности органов государственной власти, традиционно относятся к предмету конституционного (государственного) права. Однако, организация государственного управления в области охраны окружающей среды, также регулируются и нормами административного и экологического права. На протяжении длительного времени в российской науке существуют споры о разграничении отраслей права. Известно, что отрасли права отличаются общественными отношениями, которые они призваны регулировать. Также общепризнано, что особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования той или иной отрасли, а от него зависят такие признаки как метод, система регулирования и.т.п. Разграничим отрасли конституционного, административного и экологического права, как наиболее близкие к предмету настоящего исследования. Исходя из наличия в России, США и Финляндии сходных теоретических подходов к организации государственной регламентации управления, в том числе и в сфере охраны лесов, можно использовать общепринятые понятия, выработанные отечественной юридической мыслью, применительно к трем странам. При этом отдельно отметим некоторые точки зрения американских и финских ученых.
Так, по мнению профессора М.Б. Смоленского «предмет конституционного права составляют общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с установлением, реализацией и передачей государственной власти в различных формах».
Сходной точки зрения придерживается профессор А.В. Зиновьев о том, что «предметом конституционного права являются общественные отношения, которые образуют конституционное устройство государства и общества и которые непосредственно и непрерывно связаны с осуществлением государственной власти ».
Группа ученых во главе с профессором В.В. Лазаревым дополняет его и утверждает, что «предметом конституционного права являются фактические отношения по поводу установления и регламентации системы и видов органов государственной власти и местного самоуправления, правового статуса органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их образования, полномочий, форм деятельности и отношений между ними».
По мнению Ю.М. Козлова и других ученых «предмет административного права составляют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти».
Относительно определения предмета экологического права также существует много дискуссий. В последнее время российская юридическая наука остановилась на определениях данных группой ученых во главе с Боголюбовым С.А. По их мнению, предмет экологического права составляют «общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Они возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов»1.
Таким образом, усматривается, что общественные отношения в области организации деятельности и определения полномочий органов государственной власти в сфере охраны лесов составляют предмет конституционного права, регулируется нормами и использует методы конституционного права. Административное и экологическое право, в данном случае, имеет второстепенное, дополняющее значение.
Для изучения содержательной части регулирования деятельности органов государственной власти в области охраны лесов кратко определим внутреннюю природу следующих понятий: регламентация управления; государственное регулирование; регламентация государственного управления; субъект и объект государственно-управленческой деятельности; орган государственной власти; система органов государственной власти; государственный аппарат; компетенция органа исполнительной власти; организация государственного управления; охрана лесов; предметы ведения в сфере организации и осуществления охраны лесов.
Правовые особенности формирования полномочий органов исполнительной власти в области охраны лесов
Современное состояние систем органов государственной власти в Рос сии, США и Финляндии обусловлено, прежде всего, различием политиче ских, экономических, социальных и правовых условий, в которых эти госу дарства развивались. Безусловно, что данные обстоятельства повлияли как на формирование лесоохранного законодательства, так и на подходы к органи зации деятельности органов государственного управления охраной лесов в данных странах. Изучение правовых особенностей развития государствен ного регулирования в области охраны лесов представляется практически важной задачей. Оно позволяет определить содержание отличий, сущест вующих в современной регламентации государственного управления в области охраны лесов. Процесс формирования организующей деятельности государства в области охраны лесов в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Финляндии, можно условно разделить на два периода: до 1917 года, после 1917 года. В России государственное управление лесными ресурсами было основано Петром Первым. Так, лес, являясь источником материала для кораблестроения, был отдан им в ведение "Приказа" (1700-1707 гг.), руководившего делами по морской части . Позднее в 1718 г. создается первая в Рос- сии Государственная лесная (вальдмейстерская) служба. Тем не менее, фактическое начало организации государственного управления в данной сфере было положено указом императора Павла I от 26 мая 1798 г., по которому все леса империи, не являющиеся частной собственностью, передавались в непосредственное ведение Адмиралтейств-коллегий с учреждением «Департамента по лесной части» . В 1811 году был образован Департамент государственных имуществ, и управление лесами переходит к нему. После этого происходит дробление лесов между министерствами, департаментами и ведомствами, от чего леса "много пострадали от значительных опустошений"1. В 1802 году был принят первый Лесной устав России, который просуществовал до 1913 года. В уставе особенно большое внимание стало уделяться лесоохранительным мерам. Порядок регламентации управления казенными лесами был определен в разделе втором Лесного устава. Оно осуществлялось Лесным департаментом, созданным в конце XIX века в Министерстве земледелия и государственных имуществ. В 1908 году это министерство было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия, ав 1915 г. - в Министерство земледелия3. Полномочия Лесного департамента, определялись стратегическим качеством лесов как сырья для военных нужд. Основная задача департамента заключалась в осуществлении контроля за частными ле-совладельцами по рациональному использованию и охране лесных ресурсов. Таким образом, Российское государство впервые приняло меры к предотвращению истощительной рубки лесов. Следует отметить, что состояние лесов, находящихся в частной собственности частных владельцев и крестьянства вызывало в тот период беспокойство не только ученых и специалистов, но и широкой общественности. Все последствия аграрных преобразований, начиная с 1861 года, и их влияние на леса формировали общественное мнение о необходимости более активного вмешательства государства в управление частными лесами. Все настойчивее предлагалось выкупать частные леса, ведение хозяйства в которых не соответствовало общественным интересам. Крестьянские леса предполагалось брать под опеку казенных лесничеств Лесного департамента, вводить более строгие меры наказания за самовольные порубки, по крайней мере, уравнивая их с санкциями за кражу заготовленного леса
Классификация национальных органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать охрану лесов
Вопросы регламентации деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны лесных ресурсов являются актуальными для всех стран мира, причём основная проблема заключается в оптимальной увязке стоящих перед государством экономических, социальных, культурных и экологических целей, как на общегосударственном уровне, так и на уровне административных территорий. Таким образом, речь идёт, об организации эффективной интегрированной системы организации государственно-управленческой деятельности по охране лесов.
Например, в США и Финляндии государственное владение лесами -это одна из разнообразных форм собственности, когда лесная служба управляет лесными ресурсами совместно с частными лесовладельцами1. В России государственное владение лесами - единственная форма собственности на леса, и правительство предоставляет частным промышленным предприятиям право на заготовку древесины и пользование лесами, при соответствующем юридическом и законодательном обеспечении работ по заготовке и продаже древесины.
Лесные ресурсы в Российской Федерации являются государственной собственностью, что предполагает необходимость организации эффективного государственного регулирования в области его использования, охраны и воспроизводства. Государственно-управленческая деятельность в сфере охраны лесов представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленную на сохранение и восстановление лесного фонда, рациональное использование и воспроизводство лесных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на леса и ликвидацию ее последствий.
Безусловно, эффективное государственное регулирование как властное воздействие государственных органов на объект управления невозможно без четкого определения самого объекта и учета его особенностей. Предлагаем следующую схему проведения сравнительного анализа организации государственного регулирования в Российской Федерации, США и Финляндии определим: объект управления, систему общегосударственных органов исполнительной власти в сфере управления лесами и их взаимодействие с органами судебной и законодательной власти.
В России на протяжении длительного времени идут дискуссии по использованию терминологии, связанной с государственным управлением ле-сами. При определении объекта государственного регулирования в рассмат-риваемой сфере, остановимся на точке зрения, что объект может рассматриваться в двух аспектах: леса входящие в лесной фонд и не входящие в него (леса, расположенные на оборонных и городских землях)1.
В соответствии со статьей 7 Лесного кодекса РФ2 лесной фонд образуют все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). В . настоящее время, в Российской Федерации федеральным органом исполни тельной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти является Министерство природных ресурсов РФ. В качестве структурного элемента (министерство) оно входит в состав высшего федерального органа исполнительной власти -Правительства Российской Федерации, объединяющей в своем составе иные министерства и ведомства, отличающиеся между собой по своему функцио-нально-компетиционному назначению. При этом Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации1.
В соответствии со ст.112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» структура федеральных органов исполнительной власти определяется указом Президента РФ. В соответствии с указом Президента РФ от 09 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»: федеральное министерство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере; федеральная служба — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности; федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Порядок и особенности осуществления государственного контроля в сфере охраны лесов
В настоящее время в России, США и Финляндии, в целях обеспечения законности государственного регулирования охраны лесов используются различные правовые и организационные формы и методы деятельности органов государственной власти. Такими формами являются контроль и надзор.
Контроль представляет собой деятельность уполномоченного органа государственной власти или общественных организаций, по предотвращению и выявлению нарушений законности. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными органами за деятельностью неподчиненных им органов государственной власти с целью выявления нарушений законности.
В настоящее время различаются следующие виды государственного контроля: президентский; контроль органов законодательной власти; судебный контроль; контроль органов исполнительной власти и прокурорский надзор1.
Сравним следующие основные виды государственного контроля в области охраны лесов, - осуществляемый посредством федеральных органов исполнительной, судебной власти и прокурорский надзор в России, США и Финляндии.
В Российской Федерации функции государственного контроля осуществляет Правительство РФ. Так, согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону «О Правительстве РФ», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ. Оно в пределах своей компетенции осуществляет систематический контроль за их исполнением органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. В частности, Правительство РФ вправе отменять или приостанавливать действие актов Министерства природных ресурсов.
Государственный отраслевой контроль в сфере использования и охраны лесных ресурсов осуществляет Министерство природных ресурсов Российской Федерации. В соответствии с п. 12 Положения «О Министерстве природных ресурсов» оно организует и осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов1.
В настоящее время в ходе проведения административной реформы и утверждения новой структуры Министерства природных ресурсов РФ непосредственным органом контроля является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (ФСНСП), входящая в состав данного министерства.
Согласно положения «О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования», утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года №400. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования, особо охраняемых природных территорий федерального значения и за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.
С целью реализации полномочий в сфере охраны лесов Служба имеет право: организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности; запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы; осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера и другие.
Статьей 76 Лесного кодекса РФ определены основные задачи государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов. В общей сложности эти задачи сводятся к проверке соблюдения лесного законодательства и пресечению его нарушений.
Однако необходимо отметить, что хотя статья ограничивает государственный контроль пределами лесного фонда, судя по тексту Лесного кодекса РФ, сфера действия этого контроля выходит за вышеназванные пределы, что вполне закономерно, так как в Кодексе есть статьи, которые указывают на более широкую сферу его действия. Это касается лесов, расположенных на землях обороны и городских лесов, древесно-кустарниковой растительности на землях железнодорожного транспорта и других.
