Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические вопросы конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 15
1. Понятие, признаки конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 15
2. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе органов исполнительной власти Российской Федерации 35
3. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации 59
4. Законодательное закрепление правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 87
Глава II. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 110
1. Порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 110
2. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 133
3- Взаимодействие органов исполнительной и законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации 153
4. Порядок ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 172
Заключение 189
Список использованной литературы 198
- Понятие, признаки конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе органов исполнительной власти Российской Федерации
- Порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Позитивное развитие российского
общества и укрепление России как государства во многом зависят от совершенствования правовой основы организации исполнительной власти. Федеративная форма государственного устройства РФ обуславливает необходимость решения этого вопроса не только на уровне РФ, но и на уровне субъектов Федерации. От того, как будет организована исполнительная власть в субъектах РФ, зависит эффективность деятельности всей системы исполнительной власти в стране. При решении этого вопроса необходимо учитывать многообразие моделей организации органов исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральное законодательство позволяет субъектам РФ самостоятельно устанавливать свою систему законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и Федеральным законом "06 общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Необходимо поэтому учитывать существующие в субъектах РФ различия в организации системы региональных органов исполнительной власти. Это позволяет выявить своеобразия в вопросах формирования, деятельности, полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации, порядка взаимодействия с иными органами государственной власти, определить их основные модели и сделать вывод о наиболее предпочтительных формах организации органов исполнительной власти субъектов РФ. Актуальность данной проблематики усиливается в связи с проводимой в стране крупной административной реформой, направленной, в первую очередь, на оптимизацию системы органов исполнительной власти, повышение эффективности ее организации и функционирования .
1 Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. СЕ. Нарышкина, Т,Я. Хабриевой, - М.: Инфра-М., 2006. - С.3-53
Органы исполнительной власти субъектов Федерации и федеральные органы исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст, 77 Конституции РФ образуют единую систему исполнительной власти РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ее ведения с субъектами РФ. Однако вопрос о построении единой системы исполнительной власти РФ связан с разграничением предметов ведения в системе исполнительной власти. Особую значимость в этой связи приобретает четкое определение функций и обязанностей, разграничение предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации,
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования предопределяется необходимостью совершенствования правовой основы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации в целях развития и гармонизации федеративных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом в диссертаци и конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Федерации исследуется через рассмотрение их прав и обязанностей, места и роли в системе исполнительной власти РФ, взаимодействия с иными органами государственной власти субъекта РФ.
Предметом диссертационного исследования являются содержащиеся в федеральных и региональных нормативных правовых актах материальные и процессуальные нормы, регулирующие конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ, административная практика, решения Конституционного Суда РФ, доктринальные источники.
Цель диссертационной работы - исследовать теоретические и практические вопросы, касающиеся конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, и выработать оптимальную модель организации региональных органов исполнительной власти для
гармоничного развития федеративных отношений на современном этапе.
Для осуществления указанной цели были поставлены следующие задачи:
изучить научную юридическую литературу и действующее законодательство с точки зрения употребления в теории и на практике таких понятий, как "государственное управление'1, "исполнительная власть'1, "государственный орган", "орган исполнительной власти субъекта РФ";
сформулировать признаки органов исполнительной власти субъектов РФ и исследовать их использование в действующем законодательстве;
проанализировать становление и функционирование органов государственного управления в советское время и региональных органов исполнительной власти РФ с начала 90-х г.г. XX века, что позволит учесть достоинства и недостатки в их организации в разное время и избежать ошибок в реформировании системы органов исполнительной власти;
раскрыть конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ, показать их место в системе органов исполнительной власти РФ и в системе иных региональных органов государственной власти;
раскрыть основные элементы конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ относительно порядка формирования, полномочий, ответственности и взаимодействия с региональными законодательными (представительными) органами государственной власти;
определить основные модели организации органов исполнительной власти субъектов РФ и связанные с ними особенности;
выявить проблемы реализации законодательства по вопросам организации органов исполнительной власти субъектов РФ;
выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию организации органов исполнительной власти субъектов РФ.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную
6 базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, судебная практика высших судебных органов государственной власти РФ и судебных органов субъектов РФ. Эмпирическую базу исследования составляет практика деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, материалы статистики. Кроме того, диссертантом был использован собственный практический опыт работы в Администрации Новосибирской области.
Методологическая база диссертации. При проведении комплексного диссертационного исследования для анализа законодательных и иных нормативных актов, обобщения проблем, формулировки определений, предложений и выводов применялись общенаучные методы познания: системный, формально-логический, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, а также специальные правовые методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический и другие.
Теоретическую основу исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах по теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву, а также материалы научных и научно-практических конференций, совещаний по различным аспектам исследуемой проблемы.
Состояние разработанности темы. В XIX в. исследования русских ученых А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, С Л. Корфа и других проводились с целью выявить особенности организации государственного управления в России. Это было обусловлено необходимостью изучения действовавших в тот период органов верховного и подчиненного управления.
В советский период для характеристики органов исполнительной власти
термин "исполнительная власть" не использовался. Осуществление органами государства исполнительно-распорядительной функции рассматривалось через понятие "советское государственное управление", В этот период были заложены фундаментальные основы исследования государственного управления, организации и деятельности государственных учреждений. Это нашло свое отражение в трудах Л.И. Абалкина, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, П.Т. Василенкова, Б.Н, Габричидзе, М.П. Ирошникова, Ю.М. Козлова, Т.П. Коржихиной, Б.М Лазарева, В.М. Манохина, А.А. Нелидова, B.C. Прониной, Т.М. Смирновой, В.А. Цикулина и других.
Существенный научный вклад в разработку общетеоретических вопросов организации органов исполнительной власти внесли работы С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л- Бачило, Д.Н. Еахраха, В.В. Гошуляка, Н-А. Игнатюк, А.А. Кармолицкого, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, М.Н. Марченко, Л.А. Окулькова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Б,В- Россинского, М.С. Саликова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Ю.А. Тихомирова, Б,Н. Топорнипа, И.А. Умновой, АЛ. Уварова, В.Е. Чиркина и других.
Отдельные вопросы исследуемой темы, касающиеся ответственности, порядка формирования, предметов ведения и полномочий региональных органов исполнительной власти, нашли отражение в трудах A.M. Барнашова, К.С. Вельского, В.А. Виноградова, Н.М Добрынина, А.Н. Кокотова, А. А. Кондрашева, ММ. Курманова, В.И. Майорова, Ю.В. Манахова, М.А. Митюкова, В.В. Невинского, С- С. Собянина, В. А. Черепанова и других.
В последнее время вопросы организации региональных органов исполнительной власти исследуются достаточно активно. Имеется ряд монографических работ, посвященных данной проблеме. Однако в научной юридической литературе отсутствует комплексный, всесторонний анализ конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ на современном этапе. Имеющиеся по данной проблеме работы
s во многом утратили свою актуальность, что связано с изменениями в федеральном и региональном законодательстве. Отдельные конституционно-правовые аспекты организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ до сих пор остаются недостаточно исследованными. Малоизученными остаются нормативные правовые акты, определяющие новый порядок формирования региональных органов исполнительной власти, их полномочия и ответственность. И если анализ федерального законодательства по данной проблеме в последнее время предпринимался рядом ученых , то анализ соответствующих региональных нормативных правовых актов отсутствует. Поэтому всестороннее исследование вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, по мнению диссертанта, требует теоретического осмысления и практического разрешения.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного конституционно-правового исследования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ на основе последних изменений в федеральном и региональном законодательстве по данной проблеме. В диссертационном исследовании сформулированы теоретические положения, практические выводы и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Диссертант исходит из того, что орган исполнительной власти субъекта РФ представляет собой вид органа государственной власти, осуществляющего исполнительную и распорядительную деятельности наделенного государственно-властными полномочиями, обладающего определенной компетенцией, взаимодействующего с федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) органами
2 См.: Филиппов В, "Укрепление вертикали власти" и деполитиэация этичности в России/В. Филипііов//Федералиім--2005.-КИ; Чертков А. Механизм расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации/А. Чертков//Федералиэм,-2006.-№1; Собянин С. Централизация и децентрализация
субъекта РФ и органами местного самоуправления.
Признаки региональных органов исполнительной власти заключаются в том, что орган исполнительной власти субъекта РФ: является составной частью системы исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства; осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности,
2. В субъектах РФ в качестве высших исполнительных органов
государственной власти действуют правительства или администрации, или
правительства при администрациях,
В качестве высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ обосновано создание или правительств, или администраций в зависимости от социально-экономических, бюджетно-финансовых возможностей, размеров территории, историко-культурных традиций субъекта РФ. При формировании региональных правительств наряду с должностью высшего должностного лица субъекта Федерации целесообразно вводить должность руководителя исполнительного органа власти.
Создание правительств при администрациях, которые действуют в некоторых субъектах Федерации, является нецелесообразным, поскольку данное структурное подразделение ни организационно, ни функционально не является правительством в собственном смысле слова. Его формирование неизбежно порождает увеличение структурных подразделений и вносит неопределенность в статус высшего должностного лица субъекта РФ.
3, На уровне субъектов РФ необходимо реализовать разделение системы
органов исполнительной власти на высшее должностное лицо субъекта
Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта
РФ, возглавляемый его руководителем,
власти в современном федеративном государстве (сравнительно-правовой анализУС Собяни«//Федерализм.-2006,-№2
4, Необходимо установить четкие основания для инициирования
политической партией, получившей по итогам выборов в региональный
парламент большинство депутатских мандатов, процедуры по внесению
Президенту РФ предложения по кандидатуре главы субъекта РФ. С этой целью
должны быть внесены изменения в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" путем дополнения
п. 2Л ст. 18 новым абзацем следующего содержания: "В случае досрочного
прекращения полномочий или истечения срока полномочий высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) политическая партия может инициировать рассмотрение в
законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта
Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о
кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации)'*.
5. На уровне субъектов РФ целесообразно установить новый порядок
формирования региональных органов исполнительной власти, учитывающий
право политической партии (политических партий), имеющей (имеющих) по
итогам выборов большинство в парламенте субъекта Федерации, участвовать в
формировании регионального правительства (администрации). В тех субъектах,
где должности руководителя высшего органа исполнительной власти и
высшего должностного лица субъекта РФ замещаются разными лицами,
целесообразно закрепить за политической партией право инициировать
выдвижение кандидатуры на пост председателя правительства (руководителя
администрации). При этом установить обязанность высшего должностного
лица рассмотреть в установленный срок поддержанную законодательным
органом кандидатуру и принять по ней решения. В субъектах РФ, где
11 должности руководителя высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта РФ замещаются одним лицом, политическая партия могла бы инициировать рассмотрение в региональном парламенте предложений главе субъекта Федерации о кандидатурах на ключевые посты в региональном высшем исполнительном органе власти (первые заместители, заместители главы субъекта РФ, руководители социально-экономического блока).
6. В конституциях (уставах) субъектов РФ целесообразно разделить
предметы ведения и полномочия органов исполнительной власти. При этом
необходимо учитывать, что предметы ведения обозначают общую сферу
исполнительной деятельности, а полномочия представляют совокупность прав
и обязанностей по осуществлению исполнительно-распорядительных функций
в той или иной сфере правоотношений.
7. На федеральном уровне необходимо выработать концепцию
разработки федеральных законов и иных правовых актов по предметам
совместного ведения, предусматривающую различные формы привлечения
органов государственной власти субъектов РФ для работы над проектом
соответствующего акта до внесения его в Государственную Думу РФ. В
содержании разрабатываемых актов отграничить правотворческие полномочия
от правоприменительных, предоставить органам государственной власти
субъектов Федерации право самостоятельно нормативно регулировать и
осуществлять полномочия, за исключением тех, которые должны быть
унифицированы в рамках страны для недопущения излишней дифференциации
и диспаритета в пользовании правами и свободами в силу разницы в
экономическом потенциале регионов,
8. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной и
законодательной власти субъектов РФ в региональном законодательном
процессе предполагает: во-первых, необходимость законодательного
закрепления за ответственными разработчиками обязанности проводить
научную экспертизу законопроектов. Данное предложение может быть реализовано как в форме привлечения сторонних специалистов, так и в форме создания института регионального законодательства, осуществляющего научное обеспечение законопроектной деятельности региональных органов государственной власти. Последняя форма представляется более предпочтительной, поскольку осуществляется непрерывное научное обеспечение законодательного процесса. Во-вторых, целесообразно вести статистику учета времени прохождения проектов законов. В-третьих, необходимо разработать и принять закон о региональных нормативных правовых актах в тех субъектах РФ, где он не принят. Примерная структура такого закона должна включать в себя следующие главы: общие положения; виды нормативных правовых актов субъекта РФ; планирование подготовки нормативных правовых актов; правила юридической техники, применяемые при разработке региональных нормативных правовых актов; подготовка и принятие нормативных правовых актов; порядок обнародования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов; действие во времени нормативных правовых актов; государственный учет и систематизация нормативных правовых актов; заключительные положения.
9. Эффективность реализации мер конституционно-правовой ответственности в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на практике связана с необходимостью нормативного юридического измерения понятия "массовые нарушения прав и свобод граждан". Должны быть законодательно установлены количественные показатели для характеристики данного понятия. При определении понятия "ненадлежащее исполнение обязанностей" высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) необходимо исходить из перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г, _№ 8253.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, теории государства и права, соответствующим спецкурсам, в подготовке ученой и учебно-методической литературы. Они могут использоваться в процессе совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации,
Объективность и достоверность полученных результатов подкреплена использованием в исследовании обширной информационной базы, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, исторических материалов, законодательных актов, а также судебной практики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена па кафедре конституционного и международного права юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, где прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена. Результаты исследования автора отражены в научных публикациях по теме исследования и выступлениях на научно-практических конференциях: III всероссийской научно-практической конференции "Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей права, свободы и справедливости" (г. Новосибирск, май 2006 г,), XLIV международной научной студенческой конференции "Студент и научно-технический прогресс" (г, Новосибирск, апрель 2006 г.), всероссийской научно-практической конференции "Право и государство: приоритеты XXI века" (г. Барнаул, сентябрь 2006 г.)? международной научно-практической конференции
3 Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 "Об опенке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Официально опубликован не был
"Качество и полезность в экономической теории и практике" (г. Новосибирск, ноябрь 2006 г,), межрегиональной научной конференции "Актуальные вопросы современной российской правовой науки1' (г. Новосибирск, ноябрь 2006 г.), всероссийской научно-практической конференции "Правовые проблемы укрепления российской государственности" (г, Томск, январь 2007 г.), международной научно-практической конференции "Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы7' (г. І Іовосибирск, февраль 2007 г,\ региональной научно-практической конференции "Политика и право: проблемы интеграции и пути их решения" (г. Новосибирск, апрель 2007 г,). Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному (уставному) праву субъектов РФ.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы* Работа состоит из введения, двух глав (включающих восемь параграфов), заключения, библиографического списка.
Понятие, признаки конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Вопрос об исполнительной власти в РФ относится к одному из труднейших в теории конституционного права, что вызвано большой степенью эклектичности в решении вопроса о создании легитимной основы государственного управления и построении системы исполнительной власти. Реальные характеристики исполнительной ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.
Изучение научной литературы и законодательства по вопросам исполнительной власти дает возможность убедиться в том, что употребляемая в научной литературе терминология в разное время была различной: "исполнительная власть", "государственное управление", "государственный орган", "орган исполнительной власти" и тл- С одной стороны, данная терминология отражает уровень научного понимания правового статуса органов государственной власти, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, на определенном историческом этапе развития государства, с другой - она часто остается консервативным элементом и не позволяет уловить суть изменений в общественных отношениях.
Тесно взаимосвязанными по своей сути терминами являются "исполнительная власть" и "государственное управление". В истории развития государственной власти они попеременно занимали приоритетные места и объяснялись один посредством другого, а в некоторых случаях противопоставлялись. Так, в 70-е vs. прошлого столетия термин "исполнительная власть" не использовался. Осуществление государственной властью исполнительно-распорядительной функции рассматривалось через понятие "советское государственное управление". "Советское государственное управление есть организующая деятельность государства по выполнению его задач и функций на основе и во исполнение законов, в целях построения коммунистического общества, состоящая в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления"3.
В начале 90-х г.г. исполнительная власть определялась как категория буржуазной теории разделения властей, как "власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, законов" . Одновременно термин "государственное управление" рассматривался как исполнительно-распорядительная государственная деятельность н разновидность управления государственными делами, которое осуществляют все органы Советского государства . В настоящее время термин "государственное управление" трактуется по-разному. Однако все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения . При этом Г.В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: 1)управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2)распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3)системностъ .
Термин "исполнительная власть" стал использоваться в литературе и законодательстве России с конца 80-х - начала 90-х гг. XX века, В Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г, упоминалось о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную8. В Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. официально был использован термин "центральные органы федеральной исполнительной власти"9. Конституция РФ в редакции 1992 г. в ст, 3 закрепила принцип разделения власти. В соответствии со ст. 121 Конституции Президент РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти, а Совет Министров РФ -Правительство РФ в соответствии со ст. 122 являлось органом исполнительной власти. Одновременно в литературе появилось определение исполнительной власти как административной власти, аппарат которой квалифицировался как аппарат государственного управления _
Конституция 1993 г, внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10); ввела понятие "единой системы исполнительной власти" (ст.77); существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; изменила подход к определению его полномочий; предусмотрела порадок формирования системы федеральных органов исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти. При этом, Конституция 1993 г. не применяет термин "государственное управление" для объяснения содержания исполнительной власти.
Не менее сложно складывается и история понимания терминов "государственные органы", "органы государственного управления", "органы исполнительной власти".
Органы государственного управления длительное время рассматривались как производные от органов государственной власти - Советов депутатов трудящихся- Б.М Лазарев в середине 80-х г.г. определял органы государственного управления как входящие в систему органов государства, в механизм государственного аппарата. Он рассматривал их как исполнительно-распорядительные органы, выполняющие основной объем работы по государственному управлению.
Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе органов исполнительной власти Российской Федерации
Рассмотренные в предыдущем параграфе понятие и признаки конституционно-правового статуса региональных органов исполнительной власти позволяют перейти к анализу конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ в системе органов исполнительной власти РФ. Сложность поставленной задачи заключается в том, что система органов исполнительной власти еще не сформировалась окончательно. Во многом это связано с незавершенностью процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и необходимостью оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы, связанные с уяснением содержания понятия "система органов исполнительной власти", принципами ее функционирования, разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и их взаимодействием по предметам совместного ведения.
Законодательство советского и постсоветского периодов не дает четкого определения понятий "система" и "структура" органов исполнительной власти. В законодательстве 1992-1998 г.г. дважды предпринималась попытка регламентировать систему (структуру) органов государственного управления и систему (структуру) федеральных органов исполнительной власти. Закон РФ "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", закрепил за Советом Министров РФ статус коллегиального органа, возглавляющего систему органов государственного управления, и определил его структуру (стхт.1,2)38. Позже в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" было указано, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом, а предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти по представлению Председателя Правительства РФ утверждаются Президентом РФ (ст,5) . В связи с тем, что в настоящее время эти положения исключены из указанного закона в соответствии с ч.2 ст.80 и чД ст.112 Конституции РФ их система и структура определяются Президентом РФ. Необходимо отметить, что понятия "система" и "структура" в указах Президента РФ в период 1990-1997 гл\, к сожалению, смешивались, В одних указах под системой органов государственного управления понимался правовой статус органов управления и их место в системе органов управления40, в других - перечень органов государственного управления, входящих в систему центральных органов государственного управления [. В структуру федеральных органов исполнительной власти было включено и Правительство России42, хотя оно возглавляет исполнительную власть РФ (стЛЮ Конституции РФ) и имеет собственную структуру, В последующие годы указанные противоречия были учтены в ряде указов Президента РФ 3, Полагаем, что при разграничении указанных понятий необходимо исходить из того3 что "система органов исполнительной власти" - это базовое понятие, отражающее необходимость создания конкретной совокупности государственных органов, тогда как категория "структура органов исполнительной власти" характеризует наличие определенной системы органов в тот или иной период времени, К сказанному необходимо добавить, что в теории административного права понятия "система" и "структура" органов управления уже достаточно давно изучены.
Термин "система" (от греческого systema) может трактоваться как "план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке" . В толковом словаре термин "система" рассматривается и как "форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое" . В теории права понятие "система" рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законное целое, согласно принципам или закону, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных с общей функцией . Рассматривая это понятие в широком смысле, некоторые ученые определяют его, как порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера"47. Исходя из этих теоретических положений систему органов власти можно определить как совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей а структуру органов - как конкретное устройство, внутренне строение, распределение функций, задач и полномочий в системе государственного управления.
Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. В связи с этим, одни ученые под системой органов исполнительной власти понимают их совокупность и систему взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними . Другие понятие "система исполнительной власти" раскрывают через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов .
В научно-правовой литературе, таким образом, принято считать, что органы власти в совокупности представляют собой систему, в которой эти органы, одинаковые по положению и однородности осуществляемых функций, составляют звено организационной структуры. Сходные по компетенции органы исполнительной власти субъектов РФ, связанные прямыми структурно-функциональными связями субординации, образуют подсистему исполнительной власти. Такой вариант подхода к определению системы органов исполнительной власти РФ является достаточно кратким выражением ее многогранной сущности.
Система органов исполнительной власти строится на определенных принципах, под которыми понимаются исходные положения, отражающие объективные закономерности формирования и деятельности государственной власти и развития системы государственного управления. Вопрос о принципах построения и деятельности исполнительных органов власти многоплановый, сложный, во многом дискуссионный- В советский период анализировались в основном принципы, носившие политизированный характер50, хотя нельзя сказать, что так называемые организационные принципы государственного управления не принимались во внимание учеными в их исследованиях5 . В современной науке представлено несколько подходов к определению принципов организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Одни ученые выделяют, структурные, специализированные и общесистемные принципы. К последним относят принципы: объективности, демократизма, федерализма, правового регулирования, законности, гласности .
Порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Порядок формирования органов исполнительной власти субъектов РФ относится к числу наиболее острых и вызывающих споры конституционных вопросов, связанных со степенью контроля парламента за деятельностью исполнительной власти. Трудность в его решении усугублялась тем, что ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не дают прямых ответов на этот вопрос . Изменения, вносимые в порядок формирования органов исполнительной власти, с неизбежностью отражаются на объеме их прав и обязанностей, положении относительно иных органов государственной власти. Основы формирования органов исполнительной власти субъектов РФ, как уже было ранее сказано, регулируются Федеральным законом от 06.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"179, В соответствии с данным Законом до принятия Федерального закона от 11.12,2004 №159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось российскими гражданами, проживающими на территории субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В случае признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ несостоявшимися (недействительными) или в случае, если ни один из баллотировавшихся кандидатов не был избран, Федеральным законом предусматривалось проведение повторных выборов, проводим не позднее чем через четыре месяца после официального объявления результатов предыдущих выборов. Высшим должностным лицом субъекта РФ мог быть избран гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд. Иными словами, мандат губернатора имел такой же политический вес, как и мандат любого депутата законодательного органа.
Помимо Федерального закона ,рОб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" выборы высшего должностного лица субъекта РФ проводились на основе Федерального закона от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"181, а позже Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" . Указанными законами закреплены основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федерации, Юридическая значимость этих законов заключается в том, что ими предусматривается возможность установления федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации гарантий избирательных прав граждан России, дополняющих гарантии ими установленные. Помимо этого, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в РФ, не должны противоречить данным законам.
Общий анализ рассматриваемых законов, как действующего, так и утратившего силу показал, что организация и проведение выборов глав субъектов РФ осуществлялись в соответствии с принципами: обязательности, периодичности, альтернативности выборов.
В соответствии с Федеральным законом от 11Л2.2004 №159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", инициированным Президентом РФ, установлен новый порядок формирования региональных органов исполнительной власти. Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного липа (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ1", в связи с этим, появляется необходимость выяснить причины, послужившие основанием для установления нового порядка формирования региональной исполнительной власти, оценить значение и обоснованность внесенных изменений в контексте иных президентских инициатив по укреплению вертикали власти и проанализировать перспективы развития исполнительной власти субъектов Федерации.
Ст. 77 Конституции РФ устанавливает, как уже было ранее сказано, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Однако, по мнению Президента РФ, единой системы исполнительной власти в России создано не было. Избрание руководителей субъектов РФ положило начало процессу формирования параллельной системы федеральных органов исполнительной власти на местах. Это привело к определенной оторванности областей и республик от федерального центра. В результате указанных процессов центр тяжести государственного управления постепенно переместился в регионы, что привело к несбалансированности и децентрализации государственной власти, а это в свою очередь повлекло ослабевание вертикали исполнительной власти и государства в целом. Корень зла лежал в среднем, т.е. губернаторском звене властной вертикали. Это потребовало внесения радикальных изменений в правовой статус губернатора. Другой причиной послужило возросшее влияние экономических групп, кланов на региональный уровень управления, которое, по мнению Президента, никак не связано с интересами избирателей и с интересами народа в целом184. Преодолению указанных негативных тенденций призван послужить новый порядок формирования региональных органов исполнительной власти, который должен обеспечить баланс интересов субъекта Федерации и Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 21 декабря 2005 г. признал не противоречащим Конституции новый порядок избрания губернаторов. Статус губернатора определен в данном постановлении Конституционного Суда РФ предельно четко - "это должностное лицо находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ". Выявленная конституционно-правовая природа института высшего должностного лица субъекта РФ, по мнению судей, обуславливает возможность наделения гражданина РФ полномочиями не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта РФ. Право на прямые выборы губернатора не закреплено в качестве конституционного права гражданина РФ, нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, не закрепленных в Конституции РФ.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В юридической литературе всегда уделялось большое внимание вопросу о полномочиях государственных органов. За прошедшие годы наметились два подхода к его решению. Один из них трактует полномочия органов как властные - это их непременный и важнейший атрибут. Каждый орган действует от имени государства, наделен властными полномочиями, осуществляемыми на основе законов и иных правовых актов? и издает обязательные для исполнения правовые акты. Властные полномочия обеспечиваются разными методами, включая и государственное принуждение. Для другого подхода характерно признание полномочий органов в качестве составного элемента их компетенции либо функций. На современном этапе развития общества становится все более актуальной проблема соответствия фактической и юридической компетенции во всей системе управления.
В советской, российской, да и мировой юридической литературе по вопросу о понятии компетенции были высказаны различные точки зрения. В частности, Л. В, Мицкевич компетенцию государственного органа определяет как "закрепленный за ним круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач" , В, К. Мамутов под компетенцией государственного органа понимает "совокупность прав и обязанностей, которыми государство наделило государственные органы для выполнения возложенных па них задач и функций"225. Схожей позиции в отношении понятия компетенции государствен ного органа придерживается и С- С- Алексеев . Л. А. Григорян, рассматривая компетенцию органа государства, лаконично утверждает, что она представляет собой совокупность вопросов его ведения . Его дополняет К.Ф. Шеремет, выделяя в качестве составных частей компетенции наряду с предметами ведения полномочия и обязанности, которые вместе обладают внутренним единством и согласованностью . Позже Г, В. Атаманчук в качестве элемента компетенции государственного органа вместе с полномочиями включает и его функции229. Б. М. Лазарев сузил понятие компетенции органа государственного управления и определил ее как "систему полномочий этого органа по осуществлению государственной власти.
В более поздних работах в компетенцию включают, как и прежде, властные полномочия и подведомственность231. При этом внимание уделяется преимущественно полномочиям отдельных органов исполнительной власти и либо административно-правовым формам и методам, либо формам и методам управленческих действий # Вместе с тем имеются и другие подходы к понятию "компетенция". Например, ЮЛ. Тихомиров определяет компетенцию "как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел". При этом он указывает на элементы компетенции, к которым относит: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение233. На предметы ведения и полномочия, которые в совокупности составляют понятие "компетенция" указывают и другие авторы.
Полагаем, что наиболее приемлемы точки зрения тех ученых, которые в качестве элемента компетенции госоргана вместе с полномочиями включают и его функции. Для определения компетенции того или иного органа исполнительной власти, недостаточно изучить только их полномочия (права и обязанности), так как полномочия всегда предметны и предоставляются органу исполнительной власти а связи с выполнением возложенных на него задач. Каждый орган обладает определенной компетенцией, под которой в широком смысле слова можно понимать круг его деятельности. Однако наличие компетенции не может быть исключительным признаком только государственного органа, ибо компетенцией обладают и отдельные работники органов. Следовательно, для определения компетенции органа исполнительной власти необходим дополнительный признак, свидетельствующий о наличии компетенции и функции. Функции управленческих органов рассматриваются в качестве их управленческих воздействий. Они расчленяются на подфункции, действия и операции, которые можно классифицировать, в том числе и по силе властного влияния.
Компетенция органов исполнительной власти и должностных лиц как совокупность юридически установленных для них полномочий, прав и обязанностей находит свое обоснование в Конституции РФ, в учредительных актах субъектов РФ, в федеральных законах, в законах субъектов Федерации, конкретизируется в указах Президента РФ, в постановлениях Правительства РФ, в актах высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ).
Впервые полномочия главы краевой, областной администрации были закреплены в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (ст. 48) . С известной долей условности их можно классифицировать следующим образом: представительские; по взаимоотношению с Советом народных депутатов.
