Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Вопросы местного значения: общее состояние, система 14
1. Вопросы местного значения и полномочия: понятие, содержание, правовое регулирование 14
2. Система и виды вопросов местного значения 47
3. Общественный порядок как вопрос местного значения: особенности правового регулирования (история и современность) 78
Глава 2. Охрана общественного порядка в муниципальных образованиях Российской Федерации 113
1. Обеспечение охраны общественного порядка в муниципальном образовании: общая характеристика, принципы и формы организации 113
2. Нормативно-правовые основы обеспечения охраны общественного порядка в муниципальном образовании 149
3. Проблемы и пути совершенствования управления обеспечением охраны общественного порядка в муниципальных образованиях 169
Заключение 198
Библиографический список 208
- Вопросы местного значения и полномочия: понятие, содержание, правовое регулирование
- Система и виды вопросов местного значения
- Обеспечение охраны общественного порядка в муниципальном образовании: общая характеристика, принципы и формы организации
- Нормативно-правовые основы обеспечения охраны общественного порядка в муниципальном образовании
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в настоящее время - это неотъемлемая часть любого общества. Являясь наиболее приближенным к населению, местное самоуправление направлено, в первую очередь, на обеспечение и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. В этих целях Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, в зависимости от вида муниципального образования, определенный круг вопросов местного значения.
При этом, как неоднократно отмечал в своих выступлениях Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»1, в связи с чем он обозначил деятельность по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства. В Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. он подчеркнул, что «работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться»2, а в 2010 году в своем очередном Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ еще раз подчеркнул, что «местное самоуправление является важнейшим элементом любого демократического государства»3.
В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации Федеральный закон № 131-ФЗ в системе вопросов местного значения выделяет вопросы охраны общественного порядка. Это означает, что в числе многих проблем в сфере местного самоуправления весьма актуальной является проблема охраны общественного порядка. Также это говорит о том, что охрана общественного порядка является не просто одним из вопросов местного значения, а имеет особое конституционное значение.
Изучение в комплексе проблемы обеспечения охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, особенно в свете реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Федерального закона № 3-ФЗ от 7 февраля 2011 г. «О полиции», - важное направление для теории и практики государственного строительства в силу особой социально-политической значимости задач, решаемых на местном уровне.
Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 г. URL:
Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября
2008 г. URL: з
Медведев ДА. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 30 ноября
2010 г. URL:
Поэтому в современных условиях возрастает необходимость уточнения определения понятия охраны общественного порядка, ее признаков, выявления места в системе вопросов местного значения и нормативного закрепления. Все это говорит о том, что исследование охраны общественного порядка как одного из вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления является весьма актуальной.
Потребность в систематизации представлений об охране общественного порядка применительно к сфере местного самоуправления, поиск путей ее эффективного нормативно-правового регулирования, совершенствование деятельности органов местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка обусловили выбор темы исследования.
Степень научной разработанности темы. В условиях динамично развивающегося законодательства и правоприменительной практики уровень разработанности вопросов, рассматриваемых в диссертации, пока еще отстает от развития общественных отношений в сфере охраны общественного порядка и, прежде всего, в пределах муниципальных образований. Тем не менее, в научной литературе имеются исследования, подготовленные в различное время и посвященные отдельным аспектам рассматриваемой темы.
Общетеоретические положения организации общественного порядка, его охраны исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Азовкина, И.А. Алексеева, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А.Безуглова, К.С. Вельского, В.П. Божьева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.А. Галагана, В.Д. Горобца, П.Ф. Гришанина, Ю.А. Дмитриева, В.Т. Кабышева, Л.Ф. Кваши, А.И. Каплунова, И.Б. Кардашова, В.Я. Кикотя, А.И. Кима, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, А.И. Колюшина, А.П. Коренева, Б.С. Крылова, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, А.Е. Лунеева, В.И. Майорова, Р.С. Мулукаева, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, А.Н. Сагиндыковой, А.А. Соломаткина, А.С. Соломаткина, Ю.А. Соколова, Ю.П. Соловья, А.С. Солдатова, Ю.И. Скуратова, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Г.Н. Чеботарева, В.В. Черникова, Т.М. Шамба, А.П. Шергина, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других.
Отдельные аспекты охраны общественного порядка применительно к местному самоуправлению рассматривались в работах С.А. Авакьяна, И.В. Выдрина, Н.В. Постового, А.Н. Кокотова, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, А.А. Макушина, СВ. Макаркина, А.С. Пивоварова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, И.И. Овчинникова и некоторых других.
Вместе с тем, необходимо отметить, что комплексные исследования охраны общественного порядка именно в аспекте вопросов местного значения с учетом значительных законодательных изменений, произошедших в Российской Федерации, далеки от завершения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации вопросов охраны общественного порядка в сфере местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования выступает характеристика охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, ее содержание в системе вопросов местного значения, степень и характер правового регулирования. В связи с этим в работе анализировались федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, муниципальные нормативно-правовые акты.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение и анализ проблем содержания правовых основ охраны общественного порядка на основе современных методологических позиций и с учетом имеющегося опыта его обеспечения органами местного самоуправления, а также выработка научно обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативной базы охраны общественного порядка и организационно-правовых основ деятельности в этой сфере органов местного самоуправления.
В соответствии с поставленной в диссертации целью определены следующие задачи:
проанализировать имеющееся нормативно-правовое регулирование вопросов охраны общественного порядка;
исследовать становление и развитие охраны общественного порядка на различных этапах развития Российского государства и особенности ее правовой регламентации, прежде всего, применительно к сфере местной жизни;
рассмотреть особенности нормативно-правового регулирования охраны общественного порядка как одного из важнейших вопросов местного значения, определить его место в системе общего правового регулирования данных вопросов;
проанализировать место и роль охраны общественного порядка в общей системе вопросов местного значения муниципальных образований, сформулировать его понятие, признаки;
выявить основные проблемы, связанные с реализацией организации охраны общественного порядка на местном уровне, предложить меры по их устранению;
выработать рекомендации по совершенствованию и реализации норм федерального законодательства, законодательства субъектов России, нормативных актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы охраны общественного порядка.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ученых в области философии права, теории государства и права, конституционного, муниципального, административного права.
Это работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Г. Дудко, Э.О. Баталова, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, А.В. Бурылова, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, В.А. Горожанина, И.В. Захарова, Р.Л. Иванова, Г.С. Калинина, А.Т. Карасева, А.А. Кармолицкого, А.И. Коваленко, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, Б.П. Кондрашова, А.Н. Костюкова, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.И. Крусса, Б.М. Лазарева, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, Г.Н. Манова, Т.Г. Морщаковой, А.В. Москалева, В.Ф. Обухова, В.Д. Перевалова, В.А. Пертцика, Н.В. Постового, А.С. Прудникова, П.И. Савицкого, А.С. Саломаткина, А.Л. Сергеева, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, М.П. Трачука, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, В.М. Чхиквадзе, А.П. Чуприяна, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, А.А. Югова, Б.С. Эбзеева, B.C. Юдина, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова и других.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и специальные методы познания, прежде всего, это диалектический метод познания действительности, системно-структурный, исторический, социологический, формально-логический методы.
Наряду с общенаучными методами использовались сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический методы.
Методологическая основа исследования опирается на работы С. С. Алексеева, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой и других.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, локальные нормативные акты, регламентирующие вопросы охраны общественного порядка.
При написании диссертации использовались решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, международные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составляют документы и иные материалы, отражающие практику деятельности специальных органов, обеспечивающих охрану общественного порядка, органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе на основе анализа позиций, изложенных в трудах ученых, и практики деятельности соответствующих органов предпринята попытка комплексного рассмотрения охраны общественного порядка применительно к сфере
местного самоуправления как одного из вопросов местного значения, а также высказаны предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности, прежде всего, органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка на территории муниципальных образований.
В рамках сформулированных задач и обозначенных целей результатом работы явились следующие основные положения, которые выносятся на защиту.
1. Осуществление местного самоуправления связано с реализацией
вопросов местного значения, составляющих собственную компетенцию
муниципальных образований и обеспечивающих автономию местного
самоуправления в системе публичной власти.
Классификация вопросов местного значения в работе проводится по следующим основаниям: в зависимости от степени участия органов муниципального образования в решении вопросов местного значения; в зависимости от вида муниципального образования; по направлениям местной деятельности. Это позволило более объемно раскрыть данные вопросы и показать в них место вопросов безопасности в муниципальном образовании, в том числе, вопросов охраны общественного порядка.
2. На основе комплексного анализа содержания категории
«безопасность», под которой понимается состояние защищенности жизненно
важных интересов личности, общества и государства, в том числе и на
уровне муниципальных образований, выявлены и проанализированы
основные признаки общественного порядка: 1) ограничение определенной
сферой общественных отношений правового и неправового характера,
возникающих как результат социальных потребностей людей, направленных
на обеспечение общественного спокойствия, нормальных условий для
общественно полезной трудовой деятельности, отдыха и быта людей; 2)
урегулированность определенной совокупностью правовых и иных
социальных норм; 3) обеспеченность его охраны деятельностью специальных
правоохранительных органов и общественных организаций; 4) отражение в
правовой действительности в виде правовой категории, правового института.
Общественный порядок как вид безопасности выступает важным элементом правовой основы жизнедеятельности граждан и представляет собой систему общественных отношений, которая возникает и развивается в процессе общения ее участников преимущественно в общественных местах и регулируется правовыми и иными социальными нормами, соблюдение которых обеспечивает личную и общественную безопасность людей.
3. В работе обосновывается положение о том, что в системе вопросов
местного значения законодатель в соответствии со статьей 132 Конституции
Российской Федерации правомерно выделяет охрану общественного порядка,
в рамках которой органам местного самоуправления предоставлено право на обеспечение и создание для нее соответствующих условий.
4. В содержание охраны общественного порядка как вопроса местного
значения входит непосредственное обеспечение и создание соответствующих
условий на территории муниципальных образований. Поэтому
организационно-правовое, финансовое, материально-техническое
обеспечение охраны общественного порядка в муниципальных образованиях
выступает частью компетенции органов местного самоуправления и
представляет из себя возможность обеспечения личной и имущественной
безопасности граждан, уважения их чести, достоинства, поддержания
обстановки общественного спокойствия, создания благоприятных условий
для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций.
5. Учитывая сложность и необходимость значительных финансово-
материальных затрат для реализации охраны общественного порядка,
отмечается, что средств только местного бюджета для решения этих
вопросов недостаточно. Так как речь идет о реальной угрозе жизни и
здоровью граждан, то вопросы организации охраны общественного порядка
должны быть приоритетными на всех уровнях власти. С учетом этого в
федеральное и региональное законодательство предлагается внести ряд
предложений.
Так, например, в целях уточнения вопросов местного значения и компетенции муниципальных образований предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
а) включить в число вопросов местного значения вопросы, связанные с принятием Устава муниципального образования; б) исключить вопросы, предусмотренные пунктами 7.1, 8, 24, 25, 26 части 1 статьи 14, пунктами 6.1, 7, 21, 23, 34 части 1 статьи 15, пунктами 7.1, 8, 28, 29, 31, 32 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-Ф3, из числа вопросов местного значения. При необходимости имеет смысл передавать исполнение отдельных полномочий по этим вопросам органам местного самоуправления в качестве государственных с возможностью их осуществления через процедуру наделения; в) статьи 14, 16 дополнить словами «...и участие в управлении и охране общественного порядка»; г) в перечень факультативных вопросов местного значения включить осуществление дополнительных мер социальной поддержки, социального обслуживания населения и содействия занятости граждан; д) участие в охране общественного порядка в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.
6. В целях эффективной реализации анализируемого вопроса в работе
предлагается: а) более активно использовать привлечение граждан к охране
общественного порядка через их участие в социально значимых работах, что
потребует уточнения статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; б) усилить координирующие начала в деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, сделав более регулярной, прежде всего, работу соответствующих формирований (административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних) при местной администрации.
Учитывая содержание и характер данного вопроса, представляется необходимым уточнить положения ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ, указав, что в вопросы местного значения входит также и организация муниципальной службы охраны общественного порядка, без которой невозможно обеспечить организацию охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, предусмотрев принятие на уровне субъектов соответствующих нормативных актов, определяющих правовой статус лиц, участвующих в охране общественного порядка.
7. Диссертант полагает, что обеспечением охраны общественного порядка
в муниципальном образовании должны заниматься органы охраны
правопорядка как правоохранительные формирования, создаваемые,
подчиненные и контролируемые органами местного самоуправления,
финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в
пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых
муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан,
интересы населения соответствующей территории, общества и государства
от преступных и иных противоправных посягательств.
8. В диссертации сформулирован ряд других предложений по
совершенствованию нормативной основы охраны общественного порядка на
территории муниципальных образований и деятельности в этой сфере
органов местного самоуправления, приведен довод в пользу разработки и
принятия Государственной программы формирования многоуровневой
системы охраны общественного порядка и создания соответствующих
муниципальных органов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется ее направленностью на всестороннее осмысление проблем обеспечения охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, что позволило сформулировать теоретические выводы и рекомендации по совершенствованию обеспечения охраны общественного порядка в системе вопросов местного значения.
Содержащиеся в диссертационной работе положения и выводы могут быть использованы в практической, правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, а также органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения охраны общественного порядка.
Материалы исследования использованы в разработке научно-практического пособия «Взаимодействие органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка», внедрены и используются в процессе преподавания дисциплины «Конституционное (государственное) право России» в Уральском юридическом институте Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и предложения диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, а также нашли свое отражение в опубликованных научных статьях.
Материалы исследования внедрены в учебный процесс в Уральском юридическом институте Министерства внутренних дел Российской Федерации» по дисциплинам «Муниципальное право России», «Конституционное право России».
Структура работы. Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического раздела.
Вопросы местного значения и полномочия: понятие, содержание, правовое регулирование
Понятие «вопросы местного значения» применяется как в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, иных нормативных правовых актах, содержащих нормы муниципального права, так и в научной литературе, посвященной местному самоуправлению. Тем не менее, нет единого мнения, что же следует понимать под вопросами местного значения.
Основная часть исследований, так или иначе касающихся вопросов местного значения, затрагивает их только косвенно и посвящена, прежде всего, используемым в муниципальном праве понятиям компетенции, предметов ведения, полномочий муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Неоднозначное толкование понятия вопросов местного значения в значительной степени препятствует их эффективному решению. Так, Сергеев A.A. отмечает, что «Федеральный закон от 6 октября 2003 г. относит принятие устава муниципального образования (как и издание иных муниципальных правовых актов) не к вопросам местного значения, а к полномочиям органов местного самоуправления по их решению (ч. 1 ст. 17). Поскольку на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, то некоторыми экспертами делается вывод о недопустимости принятия устава муниципального образования на референдуме. Нельзя согласиться с указанным выводом» .
Действительно, такой вывод о недопустимости принятия устава муниципального образования на местном референдуме прямо противоречит ст. 130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой основной субъект местного самоуправления - население, которое может решать вопросы местного значения, как путем прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.
В ст. 1 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения были определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.
Одноименный Федеральный закон от 06.10.2003 N 1Э1-ФЗ определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Таким образом, как в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., так и в одноименном Федеральном законе 2003 г. понятие вопросов местного значения дается через само понятие "вопросы", что является не совсем корректным и препятствует точному определению этого института муниципального права.
Представляется недостаточно удачной и формулировка "непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения" как основной признак для определения понятия "вопросы местного значения", так как она предполагает отнесение к вопросам местного значения только предметных направлений деятельности, социальных и хозяйственных вопросов (муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом и т.д.). В то же время и Конституция РФ, и сами же Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечисляют среди вопросов местного значения и такие, которые достаточно сложно отнести к вопросам непосредственной жизнедеятельности населения. Так, их влияние на жизнь населения носит опосредованный характер и проявляется не напрямую, а именно через влияние на решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Среди таких вопросов можно выделить принятие и изменение уставов муниципальных образований, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета, установление, изменение и отмену местных налогов и сборов и другие.
Часть исследователей данной проблематики также подчеркивают наличие властно-публичной природы местного самоуправления как уровня осуществления своей власти народом1. Некоторые авторы указывают на наличие специфического сочетания у органов местного самоуправления как гражданско-правовых признаков, так и признаков публично-властного образования .
Многие отечественные авторы, как правило, принимают предложенные законодателем формулировки понятия вопросов местного значения, опирающиеся на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения. Однако некоторые авторы замечают недостаточную теоретическую разработанность понятия вопросов местного значения, которая, несомненно, отражается и на качестве используемого понятийного аппарата в законодательстве.
Система и виды вопросов местного значения
По отношению к местным советам в истории России, как и к зарождающемуся местному самоуправлению, была актуальна проблема: можно ли обобщенно установить вопросы, которыми занимается местная власть или же это надо делать по отдельным уровням власти? В законодательстве отдавалось предпочтение то одному, то другому подходу.
Так, Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не конкретизировал вопросы местного значения независимо от типа муниципального образования. Он предполагал существование различных муниципальных образований как равных муниципальных единиц. Поэтому вопросы местного значения, установленные Законом 1995 г., в равной степени распространялись на все виды муниципальных образований, действовавших на одной территории. На практике, однако, разграничение вопросов местного значения муниципальных образований осуществлялось достаточно редко.
Особенностью Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения городского и сельского поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Данное нововведение исправило существовавшую до недавнего времени ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жителей всего несколько сотен человек обладали одинаковыми вопросами местного значения, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических ресурсов и потенциалов.
Предусмотренное в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование двухтиповой модели местного самоуправления «поселение - муниципальный район» предопределило формулирование вопросов местного значения в зависимости от вида (уровня) муниципального образования. Поэтому Закон 2003 г. в (ст. 14, 15 и 16) выделил вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа .
Причем процесс их регулирования в Законе довольно динамичен, какие- то вопросы местного значения дополнительно включены в Закон после 2003 г. путем корректировки названных статей, какие-то исключены, отдельные формулировки получили новую редакцию.
Таким образом, вводя двухуровневую систему местного самоуправления, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 существенно меняет подход к определению системы и перечня вопросов местного значения. Закон, к примеру, выводит из перечня вопросов местного значения поселения осуществление охраны общественного порядка, которая отнесена к вопросам местного значения муниципального района и городского округа. В то же время, охрана общественного порядка отнесена Конституцией Российской Федерации (ст. 132) к вопросам местного значения, которая не предусматривает изменение перечня вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования, в частности, двухуровневую систему местного самоуправления. В связи с этим возникает вопрос, не противоречит ли введение двухуровневой системы местного самоуправления Конституции Российской Федерации в ее действующей редакции?
Однако, на наш взгляд, прямое нормативное противоречие, как таковое, в данном случае отсутствует, поскольку Конституция Российской Федерации не содержит запрета на введение двухуровневой системы местного самоуправления и не устанавливает одноуровневую систему. Напротив, в ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым в принципе можно отнести и установление одно- или двухуровневой системы местного самоуправления.
Вопросы местного значения сельских и городских поселений определяются в статье 14 Федерального закона 2003 г., в которой закреплены единые вопросы местного значения для сельского и городского поселения как видов муниципальных образований.
Федеральный закон 2003 г. относит к вопросам местного значения поселений, прежде всего формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Бюджет, если говорить кратко, - это роспись доходов и расходов муниципальной единицы. Наличие бюджета - один из признаков муниципального образования.
Признаком муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. 3 июня 2006 г. ст. 14 Федерального закона 2003 г. была изменена: к вопросам местного значения поселения отнесено осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.
В начальной редакции Федерального закона 2003 г. не была отражена роль поселений в организации экономики на своей территории. В редакции от 31 декабря 2005 г. нашли возможность исправить этот дефект, теперь к вопросам местного значения поселения отнесены содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства.
Важной задачей всех муниципальных образований является забота об обслуживании населения, об оказании ему коммунальных услуг. Для поселений такая задача особо важна, поскольку они непосредственно работают с населением . Поэтому Законом 2003 г. к ведению поселений отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Муниципальные образования, в том числе и поселения, имеют определенную, говоря обобщенно, коммуникативную группу вопросов местного значения. В Федеральном законе от 8 ноября 2007 г , п. 5 получил новую редакцию: к ведению поселений отнесена «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации». Правда, теперь, чтобы понять меру участия поселений, надо обращаться к отраслевому законодательству и наоборот. Одновременно следует добавить, что Законом к вопросам местного значения поселений отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.
По закону местное значение для поселений имеет обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
Согласно Федеральному закону 2003 г. к ведению поселений отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Как известно, почта, телеграф, телефон, а сегодня и Интернет не могут стать предметами ведения муниципальных образований, однако последние должны создавать условия, организовывать сервисные услуги и помогать соответствующим учреждениям. Общественное питание, торговля и бытовое обслуживание в прежние годы были в ведении государства, сегодня все это - так называемый частный сектор. И вопросом местного значения может быть создание условий для надлежащего функционирования соответствующих служб.
Обеспечение охраны общественного порядка в муниципальном образовании: общая характеристика, принципы и формы организации
Практически во всех странах, также как и в Российской Федерации, непосредственную ответственность за обеспечение охраны общественного порядка несет администрация муниципалитетов. Поэтому охрана общественного порядка занимает особое место в системе вопросов местного значения в муниципальных образованиях Российской Федерации.
К сожалению, в Российской Федерации законодательство об охране общественного порядка до сих пор не выработало принципов организации обеспечения охраны общественного порядка как правового института. Принципы же в любой отрасли права, правовом институте являются важнейшим элементом, на которых основываются те или иные отношения. Под принципами можно понимать те важнейшие, основные, коренные начала, идеи, которые лежат в основе любых общественных отношений. Подобное определение получило свое отражение в теории права .
Поскольку обеспечение охраны общественного порядка, как уже было сказано ранее, является вопросом местного значения, то оно строится на общих принципах организации местного самоуправления. Вопросы же местного значения, строятся по принципу их разграничения между различными видами муниципальных образований. Поселения (как городские, так и сельские), муниципальные районы и городские округа имеют отдельные перечни вопросов местного значения. Законодатель выделяет также и такую категорию указанных вопросов как вопросы межпоселенческого характера, к которым относятся вопросы местного значения муниципального района.
Так как обеспечение охраны общественного порядка является вопросом местного значения, то, безусловно, у органов местного самоуправления должны быть полномочия по решению данного вопроса местного значения. Сама же организация охраны общественного порядка, как уже упоминалось, должна строиться на определенных принципах.
Охрана общественного порядка является одним из направлений деятельности общественной безопасности, поэтому справедливости ради стоит подчеркнуть, что Закон «О безопасности», основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, выделяет несколько достаточно важных принципов организации безопасности. Но, поскольку охрана общественного порядка является одним из видов безопасности в целом, то, безусловно, принципы организации безопасности будут одновременно являться и основополагающими идеями организации охраны общественного порядка.
К общим принципам организации безопасности законодатель относит следующие: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности.
На первый взгляд, законодатель выделяет не такое уж большое количество принципов. Однако в данном случае важно не их количество, а содержание. И если подвергнуть анализу каждый из указанных в Законе принципов, то открывается простор для их реализации.
Конституция РФ закрепила основы конституционного строя, в том числе те принципы, на которых строится и функционирует российское общество. Одним из таких принципов является принцип безопасности. Следовательно, с одной стороны, безопасность является одной из основ конституционного строя, т.е. принципом развития общества, но с другой стороны и сама безопасность основывается на ряде принципов, одним из которых является законность, т.е. подчинение Конституции и законам. Таким образом, безопасность не может строиться хаотично, не следуя законодательству, но и все законодательство должно быть направлено на обеспечение безопасности в Российском государстве.
Включение принципа законности в основы современного правового государства неизбежно предопределяет необходимость рассмотрения самого понятия законности. Проблеме определения данной правовой категории посвящено множество научных трудов, однако и в настоящий момент в научной литературе нет единства мнений на этот счет.
Что касается принципа законности, то он является самым важным и главным во всех общественных отношениях. Этот принцип лежит в основе идеи правового государства, провозглашенного ст. 1 Конституции РФ. Любые отношения в государстве и обществе должны строиться на указанной идее. Именно на указанном принципе строится обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека. Конституция России закрепила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Именно они определяют смысл и содержание деятельности органов власти. И сама дефиниция понятия «безопасность» изначально основывается на защите личности от внутренних и внешних угроз. Безусловно, такая защищенность должна строиться исключительно на строгом подчинении Конституции и закону. И ведущая роль в этом принадлежит именно государству. Государство является ядром общества, его гарантом. Именно государство определяет правила поведения для общества. И от того, каковыми будут эти правила, будет зависеть и благосостояние общества. Как отмечают некоторые авторы , законность правового регулирования необходима не только в сфере правоприменения, но и в сфере нормотворчества. Это означает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: нормативные правовые акты субъектов Федерации - соответствующим федеральным и т.д. Думается, что указанную позицию можно и дополнить. Важно, чтобы при разработке и принятии законов соответствующие субъекты учитывали и положения Конституции РФ. Нельзя допускать, чтобы при принятии законов в них изначально бы содержались положения, противоречащие Российской Конституции. Так, например, в девяностые годы из конституций двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.
Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в од-ностороннем порядке устанавливали право приостановле-ния действия законов Российской Федерации, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятель-но принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведе-ния внешней политики, заключения международных до-говоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью.
Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам была проведена большая работа Полномочными представителями Президента Российской Федерации в Федеральных округах.
В общепринятом понимании законность - это режим, при котором соблюдаются законы и иные правовые акты, принципы всеобщности правовых норм.
Нормативно-правовые основы обеспечения охраны общественного порядка в муниципальном образовании
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет три уровня управления - федеральный, региональный (субъектов РФ) и местный (муниципальный), каждый из которых выполняет задачу охраны правопорядка и общественного порядка, обеспечения общественной безопасности.
Следует также отметить, что изложенные конституционные нормы соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. Так, в ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления в отношении конституционных и законодательных основ местного самоуправления указано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства .
Конвенция же о защите прав человека и основных свобод устанавливает, что осуществление права граждан "не подлежат никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов. При этом осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (п. «е» ст. 114 Конституции РФ). Здесь нельзя не отметить, что нередко в научной литературе функцию охраны общественного порядка характеризуют как первую основную функцию исполнительной ветви государственной власти .
В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка — это функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, нашло свое развитие в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Организация охраны общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных районов и городских округов. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка должны закрепляться в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Рассматривая функцию местного самоуправления по охране общественного порядка, необходимо уточнить тот факт, что она является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на деформацию социальной среды, вызванную фактами отклоняющегося поведения отдельных участников местного сообщества, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам субъектов, объединенных в рамках муниципального образования.
Представляется бесспорным, что поддержание общественного порядка является основой нормальной жизни муниципального образования, функционирования институтов местной демократии, а также необходимым условием для реализации прав и законных интересов граждан.
Непосредственные виды правонарушений, совершение которых традиционно связывают с нарушением общественного порядка, перечислены в соответствующих разделах УК РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. Раздел IX УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, среди которых названы:
а) преступления против общественной безопасности (массовые беспорядки, хулиганство, вандализм и т.д.);
б) преступления против здоровья населения и общественной нравственности (нарушение санитарно-эпидемиологических правил, организация или содержание притонов для занятий проституцией и т.д.);
в) экологические преступления (загрязнение вод, загрязнение атмосферы, незаконная охота и т.д.).
Глава 20 Кодекса РФ об административных правонарушениях называет следующие правонарушения, посягающие на общественный порядок: мелкое хулиганство, нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, появление в общественных местах в состоянии опьянения и т.д.
Давая общую характеристику перечисленным видам правонарушений, следует отметить, что речь в данном случае идет об общественных отношениях между людьми, связанных с определенными отклонениями от правовых, нравственных и иных социальных норм, возникающих в местах пользования неопределенно широкого круга лиц.
В данном случае деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка является выражением охранительной функции публичной власти и имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения противоправных фактов, что, в свою очередь, формирует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, а также обеспечивает обстановку стабильности и защищенности на территории муниципального образования.
Интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка связаны, прежде всего, с возможностью реализации конкретных потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организации труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.
В связи с действием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» на сегодняшний день законодательно регламентирован вопрос о территориальных основах осуществления охраны общественного порядка на территории муниципальных образований.
Так, в п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (вопросы местного значения муниципального района) и в п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (вопросы местного значения городского округа) деятельность местного самоуправления по охране общественного порядка дифференцирована в зависимости от статуса муниципального образования и распространяется соответственно на территорию муниципального района и городского округа. Значение подобного подхода заключается в том, что он позволяет учитывать крайнюю неоднородность существующих муниципальных образований (города, районы, районы в городах, сельские населенные пункты), а также связанные с этим различия: в площади подведомственной территории, численности населения, развитии социальной инфраструктуры, возможностях местных бюджетов, сложившихся местных традиций и обычаев, которые, несомненно, влияют на уровень защищенности населения и характер оперативной обстановки.
