Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Пожарная безопасность в Российской Федерации: становление, развитие, конституционно-правовое регулирование
1. Безопасность: понятие, признаки, система, виды, конституционно-правовое регулирование
2. Становление и развитие пожарной безопасности в Российской Федерации 55
3. Пожарная безопасность в системе вопросов местного значения: порядок и особенности нормативно-правового закрепления 92
Глава 2. Обеспечение пожарной безопасности в муниципальных образованиях: общее состояние, проблемы, перспективы
1. Обеспечение пожарной безопасности в муниципальных образованиях: общая характеристика, принципы организации 125
2. Государственная и муниципальная системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации: общая характеристика, проблемы, перспективы 159
Заключение 194
Библиографический список 200
- Безопасность: понятие, признаки, система, виды, конституционно-правовое регулирование
- Становление и развитие пожарной безопасности в Российской Федерации
- Обеспечение пожарной безопасности в муниципальных образованиях: общая характеристика, принципы организации
- Государственная и муниципальная системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации: общая характеристика, проблемы, перспективы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что на сегодняшний день местное самоуправление получает все большее развитие как институт, не входящий в систему государственной власти, а органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, получили статус самостоятельных органов, действующих в рамках, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Одновременно все большее развитие получают вопросы местного значения. Если прежде законодатель устанавливал единый перечень предметов ведения для всех муниципальных образований, то в настоящее время каждое муниципальное образование, в зависимости от статуса, решает «свой», строго определенный круг местных дел.
В системе этих вопросов одно из важных мест занимают вопросы организации пожарной безопасности на местах. От благополучного их состояния, в каждом муниципальном образовании зависит стабильность пожаробезопасности как в конкретном субъекте федерации, так и в Российской Федерации в целом.
Правовая основа пожарной безопасности вызывает обоснованный интерес представителей различных отраслей права: конституционного, муниципального, административного, экологического и др. Их внимание обусловлено также и новым подходом законодателя к определению места пожарной безопасности в системе вопросов местного значения и предметов ведения государства. Это означает также, что в современных условиях возрастает и необходимость определения понятия пожарной безопасности, ее признаков, выявление места в общей системе вопросов местного значения, уточнение характера нормативного закрепления, которое в настоящее время пока еще недостаточно разработано как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Изучение в комплексе проблемы обеспечения пожарной безопасности в муниципальных образованиях, особенно в свете реализации Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 -важное направление для теории и практики государственного строительства в силу особой социально-политической значимости задач, решаемых населением и образуемыми им органами на уровне местного самоуправления.
Вместе с тем до настоящего времени, как неоднократно отмечал в своих Посланиях Федеральному собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин, наблюдается «... нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления», а также «... субъекты Федерации и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают. А также - из каких источников они их будут финансировать»3.
Поэтому в числе многих проблем в сфере местного самоуправления на сегодняшний день актуальной является и исследование проблемы пожарной безопасности как одного из важнейших направлений деятельности муниципальных образований.
Состояние разработанности темы. Несмотря на имеющиеся исследования, посвященные вопросам организации пожарной безопасности в целом, либо применительно к отдельным сферам государственного управления, комплексного анализа пожарной безопасности в системе вопросов местного значения до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем, закрепление в текущем законодательстве вопросов пожарной безопасности за
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17;
Ст. 25; Ст. 37; № 17. Ст. 1480; № 27. Ст. 2708; № 30 (ч. 1) Ст. 3104; Ст. 3108; № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9;
Ст. 10; Ст. 17; № 6. Ст. 636; № 8. Ст. 852; № 23. Ст. 2380.
" России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному
Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года // Российская газета от 19 апреля 2002 года № 71
(2939).
3 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года //
Российская газета от 27 мая 2004 года № 109 (3486).
5 муниципальным образованием и включение соответствующих объектов и оборудования, предназначенных для реализации этих вопросов, в состав муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности, означает, что данные вопросы не только продолжают оставаться в центре внимания исследователей, но и требуют, по мнению диссертанта, своего дальнейшего теоретического осмысления и практического разрешения.
Потребность в систематизации представлений о пожарной безопасности применительно к сфере местного самоуправления, поиск путей ее эффективного нормативно-правового регулирования, совершенствование деятельности системы местного самоуправления в ее обеспечении и обусловили выбор данной темы исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации вопросов обеспечения пожарной безопасности в сфере местного самоуправления.
Предметом исследования выступают вопросы организации пожарной безопасности в муниципальных образованиях, которые нашли свое отражение в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, Указах Президента РФ, постановлениях Правительства России, решениях Конституционного Суда РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.
Целью диссертационного исследования является попытка рассмотрения содержания правовых основ пожарной безопасности на основе современных методологических позиций и с учетом имеющегося опыта ее обеспечения органами местного самоуправления, а также выработка научно-обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативной базы пожарной безопасности и организационно-правовых основ деятельности в этой сфере органов местного самоуправления.
В соответствии с поставленной в диссертации целью определены следующие задачи:
Обобщить и проанализировать имеющуюся нормативно-правовую базу, регламентирующую вопросы пожарной безопасности.
Исследовать становление и развитие пожарной безопасности на различных этапах развития Российского государства и особенности ее правовой регламентации.
Рассмотреть порядок и особенности нормативно-правового закрепления пожарной безопасности как одного из важнейших вопросов местного значения.
Проанализировать место и роль пожарной безопасности в общей системе вопросов местного значения муниципальных образований на основе общей характеристики этих вопросов; сформулировать ее понятие, признаки.
Выявить основные проблемы, связанные с реализацией организации пожарной безопасности на местном уровне, предложить меры по их устранению.
Выработать рекомендации по совершенствованию и реализации норм федерального законодательства, законодательства субъектов России, нормативных актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы пожарной безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования на основе диалектико-материалистического подхода составили: системный анализ вопросов правового регулирования пожарной безопасности; комплексный анализ теоретической и законодательной базы на основе институционального подхода.
Наряду с общенаучными методами использовались: сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, логический, социологический, формально-юридический методы, а также методы интерпретации научных идей и концепций, теоретико-правового моделирования.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ученых в области философии права, теории государства и права, конституционного,
7 муниципального, административного права, материалы научно-практических "конференций.
Это работы: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.А. Азовкина, А.П. Алехина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, М.В. Барбанеля, Э.О. Баталова, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, А.В. Бурыдова, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, В.А. Горожанина, И.В. Захарова, Р.Л. Иванова, Г.С. Калинина, А.А. Кармолицкого, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Б.П. Кондрашова, В.М. Корельского, А.Н. Костюкова, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, Г.Н. Манова, Т.Г. Морщаковой, А.В. Москалева, В.Ф. Обухова, В.Д. Перевалова, В.А. Пертцика, Н.В. Постового, Ж.-Ж. Руссо, П.И. Савицкого, А.С. Саломаткина, А.Л. Сергеева, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, А.А. Торшенко, М.П. Трачука, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, В.М. Чхиквадзе, А.П. Чуприяна, К.Ф..Шеремета, Е.С. Шугриной, А.А. Югова, B.C. Юдина, Л.С. Явича и других.
Существенный вклад в разработку общетеоретических положений обеспечения пожарной безопасности внесли такие ученые, как Ю.И. Аболенцев, Н.Н. Брушлинский, П. Вагнер, Ю.И. Дешевых, А.Г. Елагин, В.В. Ильин, Е.А. Мешалкин, А.К. Микеев, П.С. Савельев, СВ. Соколов, Н.Н. Щаблов, Г. Эффенбергер, X. Эммонсон и другие, которые в своих работах вопросы обеспечения пожарной безопасности рассматривали применительно к отдельным отраслям либо с позиций инженерно-технических или организационных, либо с позиции государственного управления.
Отдельные стороны пожарной безопасности в рамках рассмотрения соответствующих вопросов государственного или местного значения затрагивались в работах Д.Ф. Вяткина, А.Т. Карасева, Л.Н. Недокушевой, М.С. Несембаева, Н.И. Соломки, А.Л. Фартыгина, Е.С. Четвертаковой и других.
Вместе с тем в этой сфере выявляются проблемы, не позволяющие эффективно реализовать вопросы пожарной безопасности на местном уровне,
8 поэтому автор предпринял попытку восполнить появившийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской. Федерации, федеральное и региональное законодательство, локальные нормативные акты, регламентирующие вопросы пожарной безопасности.
При написании диссертации использовались решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, международные правовые акты.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка комплексного анализа пожарной безопасности как правовой категории. Относительно местного самоуправления пожарная безопасность рассматривается в качестве вопроса местного значения, отнесенная к таковым текущим законодательством.
В работе на основе позиций, изложенных в трудах ученых, предлагается
видение новых аспектов пожарной безопасности как одного из важнейших
вопросов местного значения. В ней сформулированы теоретические положения
по определению содержания пожарной безопасности, показано ее место в
системе вопросов местного значения, сформулированы предложения и
рекомендации по совершенствованию законодательства и
правоприменительной деятельности, прежде всего, органов местного самоуправления в сфере обеспечения пожарной безопасности на территории муниципальных образований.
В рамках сформулированных задач и обозначенных целей результатом работы явились следующие основные положения, которые выносятся на защиту:
1. На основе комплексного анализа содержания безопасности в целом выявлены сущностные признаки пожарной безопасности, а также принципы ее обеспечения в Российской Федерации, которые возможно разделить на общие (характерные для безопасности в целом) и специальные (характерные для отдельных видов безопасности).
2. Представляется, что как правовой институт безопасность есть
'совокупность правовых норм, содержащихся в текущем законодательстве и
регулирующих состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
3. Пожарная безопасность рассматривается как самостоятельный вид
безопасности, поэтому она также является правовым институтом,
представляющим собой совокупность правовых норм, регулирующих состояние защищенности личности, государства, имущества от пожаров.
Рассматривая вопросы местного значения и их закрепление в текущем законодательстве, в работе обосновывается положение о том, что в системе вопросов местного значения законодатель выделяет и пожарную безопасность, в рамках которой органам местного самоуправления предоставлено право по обеспечению первичных мер по тушению пожаров.
В содержание пожарной безопасности как вопроса местного значения входит непосредственное обеспечение пожарной безопасности, организация мер .по борьбе с пожарами, тушение пожаров на территории муниципальных образований. Поэтому организационно-правовое, финансовое, материально-техническое обеспечение первичных мер пожарной безопасности в муниципальных образованиях входит в компетенцию органов местного самоуправления.
Учитывая сложность и необходимость больших финансово-материальных затрат для реализации первичных мер пожарной безопасности отмечается, что только средств местного бюджета в данном случае явно недостаточно. В первую очередь речь идет о реальной угрозе жизни и здоровью граждан, поэтому вопросы пожарной безопасности должны быть приоритетными на всех уровнях власти.
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) в системе вопросов местного значения поселений закрепил и обеспечение первичных мер пожарной безопасности.
10 Учитывая, что под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, являющихся частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения, более правильным представляется уточнение положений ст. 14 Закона № 131-ФЗ, указав, что в вопросы местного значения входит и организация муниципальной пожарной службы, без которой невозможно обеспечить реализацию мер пожарной безопасности в муниципальных образованиях.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что всестороннее, критически-аналитическое осмысление проблем обеспечения пожарной безопасности в муниципальных образованиях позволило не только выявить имеющиеся в этой сфере проблемы, но и сформулировать теоретические выводы и рекомендации по совершенствованию принципов и мер обеспечения пожарной безопасности в системе вопросов местного значения.
Изложенные в диссертационной работе положения и выводы могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, а также органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения пожарной безопасности.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному и муниципальному праву, в соответствующих спецкурсах специализированных учебных заведениях, при подготовке программ, методических рекомендаций и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях:
«Конституция. Юстиция, Правосудие (проблемы развития на современном * этапе)» (Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, Институт юстиции, 10 октября 2003 г.); «Проблемы и пути совершенствования подготовки кадров ГПС на пути к созданию единой пожарно-спасательной службы МЧС России» (Екатеринбург: Екатеринбургский филиал Академии Государственной противопожарной службы МЧС России, 25 июня 2004 г.); «Актуальные вопросы публичного права» (Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, Институт юстиции, 18 ноября 2005 г.); «Современные технологии обеспечения пожарной безопасности и роль учебных заведений пожарно-технического профиля в подготовке специалистов для решения задач государственной противопожарной службы в системе МЧС России» (Екатеринбург: Уральский институт Государственной противопожарной службы МЧС России, 15 декабря 2005 г.) и других, а также нашли свое отражение в опубликованных статьях, учебных пособиях и могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Материалы исследования используются при проведении занятий в Уральском институте Государственной противопожарной службы МЧС России, а так же в Учебном центре Федеральной противопожарной службы по Свердловской области.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Безопасность: понятие, признаки, система, виды, конституционно-правовое регулирование
Понятие «безопасность» имеет глубокие исторические корни. Оно появилось одновременно с человеком как основная характеристика жизнеобеспечения: сначала в физиологическом, а затем и социальном аспекте. С развитием общественных отношений категория «безопасность» также претерпевала значительные изменения.
Термин «безопасность» встречается в Конституции Российской Федерации не так часто. Например, он содержится в ч. 5 ст. 13 Конституции, когда речь идет о запрете подрыва безопасности государства; в ч. 3 ст. 37 Основного Закона, где фиксируется право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности; в ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56, устанавливающих положение о том, что: а) права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо для безопасности государства; б) в условиях чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан для их безопасности. Кроме того, пункт «м» ст. 51 Конституции РФ закрепляет, что оборона и безопасность - находятся в исключительном ведении Российской. Федерации. Обеспечение общественной и экологической безопасности в соответствии с пп. «б» и «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статья 74 Основного Закона России определяет, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности. Согласно ст. 82 Конституции РФ Президент России при произнесении присяги клянется защищать безопасность и целостность государства. Пункт «ж» ст. 83 Конституции России предоставляет Президенту РФ право формировать и возглавлять Совет Безопасности. В соответствии с ч. 1 ст. 98 Конституции РФ члены Совета - Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Согласно п. «д» ч. 1 ст. 114 Правительство России осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности1. В целом, категория «безопасность» в том или ином виде в Конституции Российской Федерации закрепляется двенадцать раз.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации не дает определения данного понятия. Сам же по себе указанный термин можно трактовать весьма широко.
Так, в толковом словаре русского языка под редакцией СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой безопасность понимается как «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности»2. В толковом словаре русского языка под редакцией В.И. Даля безопасность трактуется как «отсутствие опасности; сохранность, надежность» . В большом толковом словаре русского языка С.А. Кузнецова лексема «безопасность» отсутствует как самостоятельное понятие, а приводится только как словообразовательный элемент от слова безопасный и определяется: «не угрожающий опасностью, лишенный угрозы; не причиняющий вреда, ущерба; безвредный»4. Как видим, несмотря на то, что слово «безопасность» с формальной точки зрения несет в себе смысловое отрицание (а именно, отрицание опасности, ее отсутствие), тем не менее, согласно большинству приведенных определений, оно выступает как положительное понятие, утверждающее наличие позитивных условий, обеспечивающих такое состояние, при котором не угрожает опасность.
Развернутое понятие безопасности можно найти в Словаре современных военно-политических и военных терминов, причем, в отличие от только что процитированных источников, в данном словаре безопасность рассматривается в международном аспекте, а именно «Безопасность» (securiti) - условие или состояние дел, при которых страна (или группа стран) может защищать свои ценности от внешних угроз и рисков. Последние могут иметь военный или невоенный характер, проистекать из разных источников и зачастую с трудом поддаются прогнозированию. В этих условиях безопасность наиболее оптимально обеспечивается посредством широкого подхода, учитывающего важность политических экономических, экологических, социальных и природоохранных факторов, в дополнение к традиционным военным аспектам, особое внимание при котором уделяется партнерству, сотрудничеству и диалогу между странами, разделяющими одинаковые взгляды»1 Несмотря на то, что понятие безопасности рассматривается здесь с точки зрения межгосударственных отношений, объектом обеспечения безопасности, тем не менее, остается население.
Надо отметить, что значительное повышение интереса к проблематике безопасности характерно именно для последнего времени. Заметим, что в Большой Советской Энциклопедии нет статьи «Безопасность», и это не случайно. На протяжении почти всей истории человечества практически единственным актуальным аспектом безопасности считалась национальная безопасность, которая, в свою очередь, «отождествлялась с военной безопасностью, защищенностью государства от вооруженного нападения извне» . Впервые термин «национальная безопасность» был введен в американский политический лексикон президентом Т. Рузвельтом в 1904 году3.
До 1947 года он употреблялся в смысле обороны1. Согласно Закону Соединенных Штатов Америки 1947 года № 257, под национальной безопасностью в официальных американских источниках понимаются условия функционирования государства, являющиеся результатом оборонных (защитных) мероприятий, которые повышают неуязвимость государства от угроз извне или изнутри в открытой подрывной форме2. Общеизвестно определение национальной безопасности, данное фондом национальной безопасности при ЮНЕСКО (1993), согласно которому это «состояние общества, при котором совокупность государственных и общественных гарантий обеспечивает его устойчивое развитие, защиту базовых интересов нации, источников ее духовного и морального благополучия от внешних угроз, при этом под нацией понимается народ конкретного государства»3.
При сопоставлении определений понятия «безопасность» из толковых словарей разных стран на русском, английском, французском и немецком языках С.К. Рощин и В.А. Соснин пришли к выводу, что в общественном сознании понятие «безопасность» связывается не столько с реальным отсутствием угрозы, сколько с состоянием, чувствами и переживанием человека. Однако приводимые авторами примеры определений не убеждают однозначно в таком выводе. Так, например, английский словарь Чэмберса, хотя и ставит на первое место среди признаков безопасности «состояние, чувства и средства пребывания в безопасности», добавляя к нему такие признаки, как «отсутствие тревожности и озабоченности, уверенность», однако, как признают сами авторы, в определении присутствует и такой признак, как «стабильность», который, как нам представляется, обозначает не субъективное ощущение безопасности, а характеристику реальной ситуации.
Становление и развитие пожарной безопасности в Российской Федерации
Упоминания о пожарах и пожарной безопасности появлялись еще в Древней Руси. Как отмечают некоторые историки1, большое количество пожаров происходило в древнерусском государстве в IX столетии. Так, в 946 году княгиня Ольга жестоко подавила восстание древлян, подвергнув осаде город Искоростень. После безуспешной осады она сожгла город дотла с помощью голубей и воробьев, к лапкам которых были привязаны горящие куски просмоленной пакли. Птицы полетели в свои гнезда, и весь город за короткий период был объят пламенем .
Как отмечают те же авторы, пожары в указанный период времени носили опустошительный характер. В 1017 году сгорел город Ярославль; в 1063 году -Новгород. В 1113 году после восстания в Киеве, не без участия восставших, произошел крупный пожар, в результате которого сгорело огромное количество зданий, принадлежащих князьям и боярам. В 1194 году пожары произошли в Ладоге и Руссе; в 1199 году выгорел город Владимир на Клязьме. Как отмечается в литературе, «многочисленные и опустошительные пожары являлись народным бедствием, они приносили огромнейшие убытки и человеческие жертвы и создавали невыносимые условия и без того тяжелой жизни народа»1.
Следует заметить, что в описываемое время не было средств борьбы с пожарами и их предупреждения. Данное обстоятельство вызывало большие сложности, поскольку пожары несли за собой огромные потери; порой имущество после пожаров не подлежало никакому восстановлению. Кроме того, серьезной опасности подвергались жизнь и здоровье людей, а следовательно, страдала их безопасность.
Прогрессивным и даже знаменательным событием в развитии пожарного дела в России следует считать первый законодательный документ, в котором осуществлена попытка регламентировать меры пожарной безопасности. В уставе Великого князя Ярослава Владимировича (1036-1054) о церковных судах и земских делах...» есть фрагмент, касающийся ответственности за поджог, который затем целиком включается в сборник древнерусских законов -«Правды Русской» . В Уставе предусматривался штраф за поджог в 40 гривен: «Аще кто зажьжеть гумно или двор, или иное что, митрополиту 40 гривен, а опитимию подоимуть, а князь казнить». Следует отметить, что гривна в описываемое время равнялась 200 грамм серебра. Княжеский конь, к примеру, оценивался в 3 гривны3.
В XI веке в сборнике законов России «Правды Русской» устанавливалась ответственность за поджог двора. Поджигатель обращался в рабство, его имущество отбиралось в пользу государства и, кроме того, в рабство обращались члены семьи поджигателя. За сожжение, на пример, княжеской борти полагался штраф в 3 гривны1; гумна или дома отправляли в заточение, а дом виновного отдавали на разграбление2.
Кроме того, следует отметить, что в это же время появились и первые предпосылки механизма защиты людей, подвергшихся пожару. Например, в Псковской судной грамоте было предусмотрено, что если в течение недели после пожара лицо обратится в суд с требованием о возмещении ущерба, то суд должен принять решение в пользу истца3. При этом правда, отсутствовал механизм доказывания: суд полагался на честность истца; отсутствовал порядок взыскания имущества, исполнения решения суда. Однако положительным моментом являлся уже сам факт защиты лиц, подвергшихся пожару.
В XIII-XV веках предупредительные меры и ответственность за поджог стали усиливаться. В течении XV столетия в Москве более 20 раз полыхали страшные пожары. Города Владимир, Киев, Новгород, Суздаль, Псков, Кострома и особенно Москва выгорали так сильно, что нужно только восхищаться настойчивостью и терпением русского народа, поднявшего их из пепла. Естественно, говорить о существовании в то время каких-либо методов и средств пожаротушения не приходится, поэтому на первом этапе развития противопожарной обороны вся борьба с пожарами сводилась к предупредительным мерам законодательного характера.
С целью охраны города Москвы Указом Ивана III (1462-1505) на городских улицах устанавливались особые заставы («решетки»), где несли службу сторожа, именуемые «решеточными приказчиками». В помощь к ним были привлечены жители города - по одному человеку от каждых десяти дворов .
В Судебнике (сборнике законов Русского государства), изданном в 1497 году2 и названным Судебником Ивана III получили продолжение нормы о пожарной безопасности. Во-первых, предусматривалась смертная казнь за поджоги. Во-вторых, по делу о поджоге предусматривался так называемый поединок между противоположными сторонами. С побежденного взыскивалась сумма иска . Норму о сметной казни за поджоги содержал и Судебник 1550 года4. Поджигатель приравнивался к государственному убийце. Это еще раз подчеркивает, что уже в XV веке поджоги являлись очень страшными и опасными преступлениями5.
В 1504 году в Москве вводится система контроля за «бережением от пожаров», которой предусматривалось «беречь город от огня и всякого воровства». С этой целью учреждается так называемая пожарно-сторожевая охрана, устанавливаются ограничительные меры пользования в быту печами, свечами, лучинами и предписывающие заниматься вдали от строений гончарам, оружейникам, кузнецам6.
Обеспечение пожарной безопасности в муниципальных образованиях: общая характеристика, принципы организации
Повсюду в мире непосредственную ответственность за обеспечение пожарной безопасности несет администрация муниципалитетов. Поэтому пожарная безопасность и занимает особое место и в системе вопросов местного значения в муниципальных образованиях Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым, прежде всего, рассмотреть и дать общую характеристику вопросов местного значения в целом.
К сожалению, в Российской Федерации законодательство о пожарной безопасности до сих пор не выработало принципов организации обеспечения пожарной безопасности как института. Принципы же в любой отрасли права, правовом институте являются важнейшим элементом, на которых основываются те или иные отношения. Под принципами можно понимать те важнейшие, основные, коренные начала, идеи, которые лежат в основе любых общественных отношений. Подобное определение получило свое отражение в теории права1.
Поскольку обеспечение пожарной безопасности, как уже было сказано ранее, является вопросом местного значения, то оно строится на общих принципах организации местного самоуправления. Вопросы местного значения, как уже отмечал диссертант, строятся по принципу разграничения между различными категориями муниципальных образований. Поселения (как городские, так и сельские), муниципальные районы и городские округа имеют отдельные перечни вопросов местного значения. Законодатель выделяет также и такую категорию указанных вопросов как вопросы межпоселенческого характера. К ним-то и относятся вопросы местного значения муниципального района.
Одной из основных особенностей вопросов местного значения является тот факт, что их перечень носит исчерпывающий характер. Уставы муниципальных образований не вправе дополнять тот перечень вопросов местного значения, который содержится в статьях 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Что касается полномочий органов местного самоуправления, то их основной (но далеко не полный) перечень содержится в статье 17 того же Федерального закона. Полномочия органов местного самоуправления - это права и обязанности указанных органов по осуществлению властных действий и принятию властных решений. Таким образом, полномочия обязательно связаны с осуществлением власти. Например, у граждан Российской Федерации могут быть права, свободы, обязанности, но не может быть полномочий. Полномочия органов муниципальной власти закрепляются в целях решения вопросов местного значения. В качестве основных полномочий закон закрепляет следующие: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Причем, полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования.
Государственная и муниципальная системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации: общая характеристика, проблемы, перспективы
Обеспечение пожарной безопасности, как указано в Федеральном законе Российской Федерации от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» - является одной из важнейших функций государства1. Действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности, являются мерами пожарной безопасности. Таким образом, обеспечение пожарной безопасности тесно связано с ее мерами. Указанные меры, безусловно, должны разрабатываться на различных уровнях: федеральном, региональном, местном.
Для принятия мер пожарной безопасности в Российской Федерации, как уже ранее отмечалось в работе, создана система обеспечения пожарной безопасности, которая представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.
Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности законодатель называет: органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Наряду с системой обеспечения пожарной безопасности в целях предупреждения возникновения и развития, снижения размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и их ликвидации в Российской Федерации создана и функционирует Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации) определяет Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характер»1.
Действие данного Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 утверждено Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций , которое определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Реализация указанного постановления осуществляется на основании Приказа МЧС России2.
Единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций.
Данная система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.
Функциональные подсистемы единой системы создаются федеральными органами исполнительной власти. На сегодняшний день определены подсистемы таких федеральных органов исполнительной власти, как МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минатом России и др.
Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации3 для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.
Координационными органами единой системы являются: на федеральном уровне - Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти; на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; на муниципальном уровне (в пределах территории муниципального образования) - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления; на объектовом уровне - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации.
В пределах соответствующего федерального округа (межрегиональный уровень) функции и задачи по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет в установленном порядке полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе.
