Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовой статус системы экономической безопасности как основной элемент системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и ее субъектов
1.1. Понятие, принципы и элементы системы экономической безопасности и конституционно-правового статуса системы экономической безопасности Российской Федерации 17
1.2. Система экономической безопасности на федеральном и региональном уровнях и ее конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации 49
1.3. Правовой институт управления в системе экономической безопасности Российской Федерации 79
Глава 2 Вопросы конституционно-правового статуса системы экономической безопасности
2.1. Понятие и предпосылки развития конституционного регулирования системы экономической безопасности субъектов Российской Федерации 108
2.2. Формирование конституционно-правового статуса системы экономической безопасности субъектов Российской Федерации 136
2.3. Взаимодействие органов государственной власти и муниципальных органов в вопросе организации системы экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов 165
Заключение 180
Библиографический список 188
- Понятие, принципы и элементы системы экономической безопасности и конституционно-правового статуса системы экономической безопасности Российской Федерации
- Система экономической безопасности на федеральном и региональном уровнях и ее конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации
- Понятие и предпосылки развития конституционного регулирования системы экономической безопасности субъектов Российской Федерации
- Формирование конституционно-правового статуса системы экономической безопасности субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость исследования вопросов конституционно-правового статуса системы экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов обусловлена кардинальными изменениями в национальной нормативной правовой базе и социальной обстановке в современном российском государстве и обществе в целом, а также в отдельных регионах России. Данные изменения оказали существенное влияние на функционирование всего механизма национальной экономической безопасности, осуществления и реализации прав, свобод, а также обязанностей субъектами, вовлеченными в сферу экономической безопасности.
Общеизвестно, что национальная безопасность - один из основных факторов стабильного развития суверенного государства. На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, стратегия экологической, информационной и других видов безопасности.
В структуре национальной безопасности экономическая безопасность занимает особое место. Это обусловлено тем, что все виды безопасности так или иначе не могут быть в достаточной степени обеспечены и реализованы без экономической составляющей.
В процессе реформирования правовых механизмов за последние 20 лет сложились предпосылки для постепенного дальнейшего устойчивого развития российского государства и повышения жизненного уровня его населения. В этих условиях особое место занимают проблемы обеспечения системы экономической безопасности, предупреждения новых вызовов и угроз экономической стабильности и росту государства, его субъектам,
муниципальным образованиям, а также благосостоянию юридических и физических лиц.
Исследование вопросов системы экономической безопасности в Российской Федерации в конституционном праве обусловлено изменением характера правового воздействия на экономические отношения в обществе. Возникает необходимость рассмотрения указанной проблемы через призму защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. К сожалению, существующая государственно-правовая система экономической безопасности далека от совершенства. Причины кроются в недостаточной определенности методов государственного регулирования, в наличии множества органов, участвующих в процессе обеспечения экономической безопасности, и в то же время в отсутствии единого центра, ответственного за организацию управления, для решения общих стратегических задач в интересах национальной безопасности страны; в отсутствии надлежащей систематизации действующего законодательства в области экономической безопасности и федеральных законов, определяющих статус органов, занятых обеспечением экономической безопасности; в несовершенстве правовой базы для успешной борьбы с организованной преступностью и коррупцией; в отсутствии должной организационной определенности правоохранительных органов, запятых в государственно-правовом механизме обеспечения экономической безопасности и т.д.
В некоторых российских субъектах, таких как Москва, Московская область, Санкт-Петербург, накоплен определенный опыт различных форм организации работы региональных государственных структур в области обеспечения безопасности социально-экономических систем региона. Однако это в основном исключительные примеры. До сих пор в большинстве субъектов Российской Федерации не сложилась надлежаще организованная система экономической безопасности со свойственными ей институтами и механизмами предупреждения новых вызовов и экономических угроз, особенно ощутимо это сказалось в период глобального экономического кризиса конца 2008 начала
б
2009 годов. Безусловно, преобразование российской экономики
на новых, рыночных принципах за двадцатилетний период реформ дало немало
позитивных результатов. Сформирована, хотя и не до конца, рыночная среда,
заработали некоторые механизмы саморегулирования экономики. Вместе с тем,
коренные преобразования социально-политического уклада были достигнуты
ценой немалых экономических и социальных потерь. Огромные потенциальные
возможности, которые несли в себе демократические преобразования внутри
современного российского государства, реализовываются очень медленно и
неэффективно. Отсюда - неконкурентоспособность пашей экономики,
диспропорции в ее отраслевом и территориальном развитии, коррупционная
криминализация общественных отношений, усиление экстремистских
тенденций.
Важнейшим условием и предпосылкой устойчивого развития современной России является обеспечение экономической безопасности, развития регионов страны и ее муниципальных образований.
Экономическая безопасность России имеет не только федеральный уровень, но также и уровень субъектов Федерации, причем выделение регионального уровня экономической безопасности обусловлено федеративным устройством России. Этот уровень экономической безопасности в системе национальной безопасности России является во многом определяющим, ведь Россия - федеративное государство, которое состоит из своих территориальных единиц - субъектов, экономика России - это совокупность экономик субъектов, и в отдельности от регионов цельной экономики России не существует. В настоящее время различия в развитии субъектов Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям достигли критического уровня. Резкая межрегиональная дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение числа отстающих регионов, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий, что значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований.
Такое положение связано с не всегда последовательной и
недостаточно эффективной деятельностью государственного аппарата, сохранившего печать административно-командной системы управления обществом и не в полной мере приспособленного для решения стратегических задач. Неслучайно поэтому ведущим содержательным элементом административной реформы является модернизация государственного аппарата в эффективный и компактный механизм управления, особенно это стало очевидным и актуальным в период глобального экономического кризиса.
Оптимизация механизма управления и его направление на вопросы экономической безопасности позволит четко определить реализуемые государственные функции и распределить их между соответствующими публичными институтами, уточнить функциональное содержание деятельности некоторых федеральных структур.
Результаты настоящего научного исследования позволяют преодолеть пробел в сфере теоретического обоснования конституционно-правового статуса системы экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов. В то же время они создают предпосылки для разработки единой теоретической концепции категориального аппарата конституционно-правового аспекта обеспечения экономической безопасности субъектов Российской Федерации. В связи с чем, на фоне явно недостаточной урегулированное процессов реализации вопросов системы экономической безопасности, данные научные изыскания и разработки обосновывают необходимость использования в правоприменительных процессах, наряду с российской нормативной базой, нормативных положений международных правовых актов, носящих для российского государства как обязательный, так и рекомендательный характер, в соответствии с требованиями ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, исследование и анализ действующего законодательства, регламентирующего данный правовой институт, а также разработка основополагающих подходов к изучению процессов совершенствования
правовой защиты экономической безопасности от любых
необоснованных действий, является весьма своевременным.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы, связанные с изучением системы экономической безопасности, в последние годы стали предметом глубоких исследований отечественных ученых. Однако до настоящего времени попытки серьезного научно-правового анализа касались преимущественно вопросов процессуально-правового характера обеспечения экономической безопасности. Вместе с тем, конституционно-правовые аспекты вопросов построения и функционирования системы государственного участия в процессах обеспечения экономической безопасности, теоретико-правовая оценка этой системы практически не встречались в научных исследованиях, основанных на нормативной базе, действовавшей до принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации. В то же время после 1993 года данному вопросу были посвящены отдельные работы юристов-правоведов.
Здесь необходимо назвать фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие исследования С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, И.Т. Ведерникова, М.В. Баглая, А.А. Белкина, К.С. Вельского, И.В. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Д.А. Керимова, И.Н. Барцица, В.Д. Мазаева, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, О.Е. Кутафина, И.А. Кравца, А.В. Кряжкова, В.Л. Лазарева, В.А. Лебедева, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Д.Т. Шона, Б.С. Эбзеева, и других.
Вопросы становления системы экономической безопасности, национальные интересы России по исследуемой теме, угрозы, индикаторы и пороговые значения экономической безопасности, организационная структура системы экономической безопасности и ее правовой механизм явились предметом исследования ученых - экономистов: Л.И. Абалкина, СЮ. Глазьева, Е.А. Иванова, В.П. Оболенского, В.К. Сенчагова и других.
Особенностям реализации экономической безопасности, вопросам статуса субъектов ее обеспечения посвящены работы И.Я. Богданова,
А.В. Возженникова, A.E. Городецкого, В.А. Зайцева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.А. Прохожева, А.Д. Керимова, A.M. Осавелкжа, В.К. Сенчагова, СВ. Степашина, М.Е. Фрадкова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова и других. Усилиями этих ученых была сформирована методологическая база для проведения исследований прикладного характера, позволяющая выходить на уровень концептуальных положений и методических рекомендаций по определению функций, структуры и порядка управления в области системы экономической безопасности.
Предыдущие исследования, посвященные вопросам изучения системы экономической безопасности и ее конституционно-правового статуса, освещались через призму уголовного, гражданского и административного права. С точки зрения же конституционного права данные вопросы практически не рассматривались, поэтому ряд принципиально важных аспектов до сих пор оставался вне сферы научно-правового анализа. Многими российским авторами высказывались положения, имеющие дискуссионный характер, но они, как правило, только обозначали проблему и нуждались в дополнительном правовом обосновании.
Изменение нормативно-правовой базы, регулирующей данные вопросы, и создание новых институтов системы экономической безопасности требует принципиально нового подхода к исследованию вопросов конституционно-правовых отношений с участием всех субъектов системы экономической безопасности, основанного на скрупулезном теоретическом анализе, результаты которого могут быть использованы для разработки предложений по созданию гибкого институционального механизма эффективного функционирования упомянутой системы.
Объектом исследования является конституционные правоотношения, возникающие в сфере экономической безопасности Российской Федерации, ее субъектов, управленческая деятельность по обеспечению безопасности экономической системы субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются понятие и содержание
конституционно-правового статуса системы экономической безопасности как правового института конституционного (государственного) права, вопросы обеспечения экономической безопасности федерального, регионального и муниципального уровня, а также института управления в системе экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов.
Цель исследования состоит в уточнении теоретических положений, методологических принципов и разработки практических рекомендаций по формированию и дальнейшему совершенствованию конституционно-правовых основ системы экономической безопасности современной России, ее субъектов, организационно-управленческих механизмов обеспечения экономической безопасности российских регионов в современных условиях.
Для достижения поставленной цели решаются следующие теоретические и практические задачи:
всестороннее исследование теоретических положений конституционно-правового статуса системы экономической безопасности в Российской Федерации в современных условиях;
анализ и уточнение конституционно-правовых норм, методологических принципов формирования и совершенствования механизмов системы экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов;
3. разработка и формулировка научно-практических и нормативно-
правовых предложений по защите финансово-экономической сферы
жизнеобеспечения Российской Федерации и ее субъектов;
4. выявление существующих недостатков и разработка предложений по
конституционно-правовому обеспечению института управления в системе
экономической безопасности Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с применением различных методов общенаучного познания. В диссертации также использовались формальнологический и формально-юридические методы (анализ, синтез, толкование,
11 классификация и т.д.). Для изучения отдельных вопросов применялись
сравнительно-правовой, структурно-функциональный и статистический
методы.
Применение указанных выше методов позволило диссертанту рассмотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности. Кроме того, методология, положенная в основу данной работы, в свою очередь, позволяет уточнить и конкретизировать процессы законодательного регулирования вопросов, затрагивающих интересы личности, общества и государства, в совокупности.
Выводы и предложения, содержащиеся в данном научном исследовании, основаны на анализе положений действующего конституционного законодательства.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, информационные письма министерств и ведомств. Формирование эмпирической базы осуществлялось также за счет практических законотворческих материалов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Исходными материалами также являлись данные Росстата, репрезентативные информационные и статистические материалы городских администраций, правоохранительных и надзирающих органов, общественных организаций, предпринимательских объединений, публикации в периодических юридических и экономических изданиях. И, наконец, автором непосредственно в ходе своей практической работы оказывалась правовая помощь юридическим и физическим лицам в сфере защиты их имущественных прав, что оказало огромное влияние на формирование убеждений диссертанта.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена характером, масштабностью, одной из самых актуальных проблем публичного права. Экономическая безопасность, как составляющая национальной безопасности, стала предметом исследования в отдельных статьях и
монографиях, но до сих пор проблематика данного направления остается недостаточно разработанной. В частности, в силу того, что в ранее проведенных исследованиях рассматривались лишь отдельные ее аспекты (устойчивость к воздействию внешних и внутренних угроз, хозяйственная деятельность и т.д.) вне ее взаимосвязи с уровнем развития общественных отношений, что значительно сужало предмет исследования.
Вопросы сущности и правовой природы конституционно-правового статуса системы экономической безопасности, по-прежнему, требуют серьезного научного осмысления. Более глубокого теоретического исследования и скрупулезного анализа. Вместе с тем, правового разрешения требуют вопросы, связанные с конституционно-правовым регулированием и механизмом управления системой государственно-правового обеспечения экономической безопасности, а также вопросы, связанные с установлением в действующем законодательстве норм о привлечении виновных за нарушения условий и требований экономической безопасности Российской Федерации к конституционной ответственности.
Настоящая работа является попыткой комплексного теоретического обоснования в конституционно-правовой науке взаимосвязанных вопросов конституционно-правового статуса системы экономической безопасности Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности. В процессе исследования анализируются общественные отношения, возникающие при функционировании государственно-правовой системы экономической безопасности, дается определение и обосновывается содержание понятия «системы экономической безопасности» и «конституционно-правового статуса системы экономической безопасности» в рамках конституционного права, а также ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за нарушения конституционно-правовых норм по обеспечению экономической безопасности российского государства.
В работе сформулированы следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Система экономической безопасности - представляет собой
целенаправленно сформированную на основе принципов и норм Конституции
Российской Федерации структуру (механизм) взаимодействия специальных
субъектов (органов государственной власти, правоохранительных органов),
деятельность которой, обеспечивает состояние устойчивости и защищенности
общественных отношений в сфере производства, обмена, распределения и
потребления материальных и духовных благ от воздействия внешних и
внутренних факторов, представляющих угрозу их функционированию и
развитию, а также препятствующих реализации конституционных прав и
свобод, законных интересов всех субъектов экономического взаимодействия и
надежно обеспечивающих, существование и прогрессивное развитие личности,
общества и государства и последовательную реализацию национально-
государственных интересов.
Конституционно-правовой статус системы экономической безопасности - это закрепленное в конституционно-правовых нормах Российской Федерации состояние защищенности общественных отношений в сфере производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ от реальных и потенциальных угроз. Данная правовая категория представляет собой совокупность внутренних и внешних условий, благоприятствующих эффективному динамичному росту российской экономики, ее способности удовлетворять потребности личности, общества и государства.
Конституционно-правовой статус системы экономической безопасности субъекта Российской Федерации - это закрепленное в конституционно-правовых нормах Российской Федерации и законодательстве субъектов Федерации состояние защищенности общественных отношений в сфере производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ от реальных и потенциальных угроз. Данная правовая категория представляет собой совокупность внутренних и внешних условий, благоприятствующих эффективному динамичному росту экономики субъекта
Федерации, ее способности удовлетворять потребности личности,
общества и государства.
Конституционно-правовой статус системы экономической безопасности формируют конституционно-правовые принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, и составляющие общую часть подсистемы конституционных норм, называемой «экономической конституцией», содержащиеся в четырех важнейших принципах: 1) свобода экономической деятельности; 2) единство экономического пространства; 3) многообразие и равноправие различных форм собственности и основанных на них организационно-правовых форм предпринимательства; 4) защита конкуренции. Эти конституционные положения позволяют законодательно сформулировать содержание составляющих субъективную основу экономической безопасности прав на предпринимательскую деятельность и частную собственность, а также ее защиту, которые являются обязанностью государства.
Для максимального обеспечения экономической безопасности как в Российской Федерации в целом, так и в ее отдельно взятом субъекте, государство обязано преследовать основную цель - защищать государственную собственность, как основу этой безопасности и национального суверенитета, путем принятия соответствующих нормативных документов и обеспечения единообразия правоприменительной практики. На наш взгляд, необходимо не просто ускорить принятие основополагающего закона о статусе государственной собственности в условиях рыночной экономики -Федерального закона «О защите прав государственной собственности» на федеральном уровне и на его основе разработать аналогичные законы на уровне субъектов Федерации, а закрепить соответствующую норму в Конституции Российской Федерации, расширив положения статьи 35. В федеральном законодательстве должно быть зафиксировано четкое определение понятий каждого вида государственной собственности, механизмов формирования этих
видов собственности, критерии оценки видов собственности,
гарантированность их защиты.
Необходимо создание единой федеральной централизованной системы управления социально-экономической жизнью субъектов Российской Федерации с применением механизмов защиты интересов каждого конкретного субъекта экономического взаимодействия, и закрепление полномочий данной системы Федеральным законом.
Внутреннее содержание факторов и угроз экономической безопасности в настоящее время заключается в возможности преднамеренного банкротства предприятий, в том числе стратегических, а также слабая защита всех форм собственности. В данном ключе обоснована необходимость совершенствования конституционно-правовых норм, регулирующих систему экономической безопасности путем дополнения ст. 35 Конституции Российской Федерации, совершенствования действующих нормативных правовых актов, регулирующих вопросы приватизации, банкротства и обеспечения безопасности кредитно-финансовой системы. Целесообразно было бы принятие отдельного нормативно-правового акта, регулирующего рассматриваемую сферу отношений на федеральном уровне, и соответствующих актов на региональном уровне, которые были бы направлены на стабилизацию положения в данной сфере и защиту собственности, в первую очередь государственной.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают и дополняют научные знания об основах конституционно-правового статуса системы экономической безопасности и могут быть использованы в процессе дальнейшего исследования и познания материально-правовых аспектов конституционного права.
Практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в деятельности органов государственной и муниципальной власти, в том числе при совершенствовании действующего российского
16
законодательства, а также в правоприменительной практике
надзорных и контролирующих федеральных государственных органов
исполнительной власти и их должностными лицами.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Основы обеспечения экономической безопасности Российской Федерации» и «Основы обеспечения национальной безопасности», а также для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Апробация и реализация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет», где проведено ее обсуждение. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах диссертанта, выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших в 2006-2008 гг. в ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет». Диссертант также принимал активное участие в международной научно-практической конференции, проходившей в мае 2007 года при Правительстве г.Москвы.
Понятие, принципы и элементы системы экономической безопасности и конституционно-правового статуса системы экономической безопасности Российской Федерации
В процессе реформирования правовых, экономических и социальных основ в Российской Федерации с 1993 года произошли глубокие и системные изменения, а также сложились предпосылки для устойчивого постепенного развития, имеющие своей целью повышение жизненного уровня населения. В этих условиях особое место занимают проблемы обеспечения экономической безопасности, предупреждения новых вызовов и угроз экономической стабильности и роста1. В настоящее время ведется поиск новых концептуальных подходов к защите экономических интересов государства, субъектов Федерации, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, граждан, в т.ч. иностранных и лиц без гражданства, в сфере государственной и предпринимательской деятельности. В некоторых российских регионах, в частности в городах федерального значения, накоплен определенный опыт различных форм организации работы местных администраций в области обеспечения безопасности социально-экономических систем. Однако, на наш взгляд, в современной России еще не сложилась единая федеральная система экономической безопасности со свойственными ей правовыми институтами и механизмами предупреждения новых угроз национальной безопасности в области экономической сферы. В связи с этим особую актуальность приобретает изучение теоретических и практических основ конституционно-правового статуса системы экономической безопасности на всех уровнях административного управления, методологии выявления экономических угроз новым институтам и механизмам управления сложными социально-экономическими системами в современных условиях. Социально напряженная обстановка в некоторых регионах России характеризуется ростом экономической преступности во всех базовых сферах экономики, включая финансовую, налоговую и банковскую, усложнением применяемых способов нарушения и использования несовершенства действующего законодательства и правоприменительной практики. Появляются новые виды финансовых преступлений, связанных с преднамеренным банкротством предприятий. Сложный процесс реформирования федеральных органов управления вызывает необходимость поиска новых форм и методов управления региональными социально-экономическими системами с учетом обеспечения их устойчивого развития и защиты экономических интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, в т.ч. интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Также назрела необходимость в исследовании проблем конституционно-правового регулирования экономической безопасности субъектов Российской Федерации и организационно-управленческого механизма формирования системы экономической безопасностью регионов России. Многие вопросы схожих исследований нашли свое отражение в коллективном учебном пособии «Экономическая безопасность Российской Федерации» под редакцией СВ. Степашина". В то же время концептуальные проблемы построения целостной федеральной и региональной систем управления социально-экономическими аспектами жизнедеятельности личности, общества и государства, к сожалению, ещё не нашли своего отражения в правоприменительной практике. Применительно к современному этапу развития российского государства недостаточно изучены и региональные аспекты законодательной базы, составляющей основу защищенности субъектов хозяйственной и иной деятельности от воздействия экономических угроз и проникновения криминальных структур в аппарат административного управления, а также механизмы координации деятельности по обеспечению экономической безопасности. Экономическая безопасность является краеугольным камнем национальной безопасности, независимости и суверенитета Российской Федерации. Основы стратегии экономической безопасности на федеральном и региональном уровне содержатся в ст.ст. 7, 8 и 9 Конституции Российской Федерации3. Согласно Акту высшей юридической силы, Российская Федерация представляет собой социальное государство, гарантирующее неприкосновенность всех видов собственности, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности.
Система экономической безопасности на федеральном и региональном уровнях и ее конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации четко закреплено положение о том, что национальные интересы обеспечиваются государственными институтами на основе Конституции Российской Федерации.
Следует констатировать, что современный этап конституционного развития России требует от государства уменьшения влияния в экономической сфере жизни личности и общества, разгосударствления публичной собственности, но, в тоже время усиления контрольных и надзорных функций за происходящим в данной сфере.
Акт высшей юридической силы регулирует несколько базисных блоков общественных отношений. Прежде всего, прав и свобод человека и гражданина, предотвращая нарушение прав и свобод и защищая его от произвола государственного аппарата путем издания нормативно-правовых актов.
Объектом конституционно-правового регулирования системы экономической безопасности на федеральном и региональном уровнях является государственная власть, механизмы ее организации и способы реализации.
В современном мире уже утвердились принципы суверенитета, разделение власти, народного представительства. Идеи о существовании общечеловеческих ценностей во взаимосвязи, в том числе с экономическими интересами, стали складываться в конституционной науке с конца XIX века под влиянием гуманистических подходов к личности. Сначала речь шла об общих принципах человеческой жизнедеятельности, имеющих всеобщую, самоочевидную ценность. Следует обратить внимание на работы великого мыслителя XIX- начало
XX в.в. М. Вебера. Центральной проблемой исследований которого являлась связь хозяйственной жизни общества с интересами различных социальных групп . Позднее М. Шелер в своей работе «Формализм в этике и материальная этика ценностей» попытался построить иерархию объективных ценностей53, определяя экономически-социальный фактор главенствующим. Свою структуру общественных ценностей предложил К. Поппер, отдававший предпочтение свободе над справедливостью, считая, что все интересы, связанные с социальной справедливостью возможно удовлетворить в «открытом обществе», без тоталитарного управления экономическими интересами личности, общества и государства54. Известный американский философ Дж. Роле, напротив, утверждал, что справедливость - первая необходимость социальных институтов. Приоритет социальной справедливости или свободы является, по сей день, одним из неразрешенных вопросов.
Таким образом, центральной проблемой философии конституционного права, исследующей общечеловеческие ценности, является проблема расширения объема прав человека, обеспечивающих справедливость свобод, создающих условия для удовлетворения материальных потребностей. Коллизии здесь возникают из-за реальных сложностей не столько в провозглашении и закреплении их в действующем законодательстве, сколько в их практической реализации, поскольку многое зависит как в отдельности, так и во взаимосвязи личности, общества и государства.
Кроме того, важную роль играют существующие экономические реалии каждого конкретного государства и практические возможности следовать им. Поэтому у каждой страны перечень прав и свобод соответствует ее экономическому потенциалу и намеченному пути развития. Таким образом, в конституционном праве любого суверенного государства содержится законодательное регулирование экономических прав и свобод в соответствии с национальными интересами.
Законодательное закрепление прав и свобод и практическое воплощение общечеловеческих ценностей в странах западной демократии произошло не сразу. Развитие их конституционного регулирования уже прошло два этапа и сейчас находится на третьем. На первом этапе - создание первых писаных Конституций в США, во Франции и Польше (1785—1791 гг.), когда в них вошли базовые экономические принципы, провозглашенные в ходе буржуазных революций. Эти принципы отвечали интересам определенной прослойки граждан, развивающих новые капиталистические отношения в экономике и общественной жизни.
Первые конституционные документы (Декларация независимости США 1776 г., Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и др.) провозгласили права человека неотчуждаемыми, частную собственность «священной и неприкосновенной», прокламировали базовые принципы гражданского общества, разделение властей, основы местного самоуправления, независимый суд с участием присяжных заседателей и т.д. Эти положения, войдя в конституционные документы, приобрели значение правовых норм, стали позитивным правом и поставили вопрос об обеспечении их юридическими средствами.
Второй этап в развитии и становлении (оформлении) конституционного права был связан с влиянием идеологии марксизма. Многие новые экономические права и свободы, отражающие общечеловеческие ценности XX-XXI вв., были включены в основные законы многих государств.
В преамбуле Конституции Франции 1946 г. впервые содержался широкий перечень социально-экономических прав, говорилось об «экономических, политических и социальных принципах» общества, содержалось утверждение о том, что каждый должен работать, специально говорилось о правах «трудящихся», о том, что каждый трудящийся вправе принимать участие в определении условий труда и руководстве предприятиями. Предприятия, имеющие общественное значение, должны были стать собственностью государства (национализация). В Конституции Итальянской Республики 1947 г. говорилось об особых правах трудящихся, а государство объявлялось Республикой, основанной на труде (ст. 1). Она устанавливала, что частная собственность признается в ограниченных пределах с целью обеспечить ее социальную функцию и достаток всех (ст. 42), что «публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях» (ст. 41).
Можно процитировать статьи основных законов и других стран, принятых позже (португальской — 1976 г., испарюкой — 1978 г.), но и приведенных выше положений достаточно для того, чтобы констатировать: Конституции второго этапа стали отражением нового этапа развития мировой экономики, когда повысилась роль личных интересов в иерархии национальных интересов. Объективно новые конституционные гарантии соответствовали национальным интересам закрепления в экономике наиболее образованной и квалифицированной части граждан.
С конца 80-х гг. XX в. глобализация становится определяющим фактором развития конституционного права в целом, и прав и свобод граждан, в частности. Мировая экономика начинает все больше объединяться, благодаря расширяющимся потокам товарооборота, капитала и информации. Общий экономический рост сопровождается требованиями повышения уровня жизни, более грамотной экономической политики, получения доступа к информационным потокам.
Понятие и предпосылки развития конституционного регулирования системы экономической безопасности субъектов Российской Федерации
В целях формирования системы обеспечения экономической безопасности необходимо выявить риски и угрозы, сдерживающие развитие политических и социально-экономических систем Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности, которые непосредственно отражаются па эффективности обеспечения экономической безопасности субъектов предпринимательской деятельности. Каждый российский регион имеет свои особенности. Именно эти особенности необходимо учитывать при выборе механизмов обеспечения экономической безопасности субъектов хозяйствования. Угрозы экономической безопасности субъекта Российской Федерации можно классифицировать по следующим направлениям: - несовершенство действующего законодательства и недостаточная эффективность работы государственного аппарата; - коррупция, криминализация экономики, в частности, финансовые нарушения контрагентов, неплатежи в региональные и местные бюджеты, преднамеренные банкротства и ликвидация социально значимых предприятий, градообразующих предприятий; - экстремистская деятельность на почве социальной напряженности; - низкая капитализация частных материальных ресурсов и слабый инвестиционный климат, проникновение иностранного капитала в отрасли производства, имеющие стратегическое значение для развишя экономики конкретного субъекта; - рост цен на энергоносители, транспорт, ЖКХ; - снижение научно-технического потенциала; - нарушения законодательства при операциях с недвижимостью субъекта, включая земельные отношения, противоправное изменение функционального назначения градообразующих предприятий, объектов недвижимости и земельных участков, корпоративные конфликты на градообразующих, социально значимых и других предприятиях субъекта. Для более детального рассмотрения данной проблематики, предлагается выделять факторы, дестабилизирующие развитие экономики и факторы, стимулирующие развитие финансового состояния субъектов Российской Федерации. К дестабилизирующим факторам относится: наличие теневого рынка, налоговые неплатежи, несовершенство налогового законодательства; социальная напряженность общества и его расслоение на бедных и богатых; недостаточные инвестиции в основное производство и фонды; неблагоприятные условия для отечественных производителей, необоснованное перераспределение социальных и общественных благ, имущества и денежных средств с участием криминальных и коррумпированных структур; деятельность террористических группировок и финансирование терроризма; сокращение доли государственного имущества или реализация его на заведомо невыгодных условиях; потеря контроля над предприятиями, имеющими для региона важное социально-экономическое значение; потеря научно-технического потенциала; несовершенство и недостатки системы управления экономикой региона; коррупция; несовершенство и слабое законодательное регулирование отношений в малом и среднем бизнесе и прочее. К стимулирующим факторам относится: интеграция промышленности и науки, крупных, средних и малых предприятий; оптимизация и повышение эффективности государственной власти; эффективная политика в области государственного регулирования экономики; динамичное развитие отечественного производства и рост ВВП; подавление коррупции, криминального бизнеса и терроризма; эффективная реализация государственного имущества и размещение полученных денежных средств в государственных программах; обеспечение работы предприятий, имеющих социально-экономическое значение для экономики региона и государства; развитие науки и инновационной деятельности; повышение квалификации и подготовка молодых специалистов и др. Необходимо отметить, что глубочайший кризис, охвативший российское общество, существенно осложняет решение задач, связанных с отражением угроз экономической безопасности субъектов Российской Федерации. Для лучшего понимания сущности экономической безопасности важно уяснить её связь с понятиями «развитие» и «устойчивость». Критерий оценки экономической безопасности субъекта Российской Федерации - это оценка состояния его экономических перспектив с точки зрения важнейших процессов, отражающих сущность состояния его экономической системы. Данная оценка включает в себя: оценку ресурсного потенциала и возможностей его развития; уровня эффективности использования ресурсов, капитала и труда и его соответствия уровню в наиболее развитых и передовых регионах, а также уровню, при котором угрозы внешнего и внутреннего характера сводятся к минимуму; конкурентоспособности экономики субъекта на внутреннем и внешнем рынках; целостности территории и экономического пространства.
Формирование конституционно-правового статуса системы экономической безопасности субъектов Российской Федерации
Центральным элементом финансовой системы Российской Федерации являются консолидированный федеральный бюджет, региональные и местные бюджеты. Исходя из этого, методологически оправданным будет начать анализ экономической безопасности субъектов Российской Федерации с ключевых отношений в указанной области: - формирования бюджетов всех уровней; - их распределения и использования; - бюджетный контроль.
В первую очередь, здесь необходимо отметить, что в нашей стране регулирование финансовых правоотношений осуществляется преимущество федеральным законодательством. Такое положение закреплено статьями 71-73 Конституции РФ, а также рядом отраслевых законов, разграничивающих предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данные нормы закрепляют общие нормы, относящиеся к федеральному бюджету; федеральным налогам и сборам; фондам регионального развития и т.д. В то же время, несмотря на то, что установление общих принципов налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, на практике существует преобладание правомочий Федерации в данной сфере, которое закреплено в Налоговом кодексе РФ (Далее по тексту -НК РФ). В соответствии с ним полномочия региональных и муниципальных властей в сфере налогообложения ограничиваются введением налогов (с возможностью изменения ставки в определенных пределах), уже предписанных федеральным законодателем.
При этом бюджетное устройство в федеративном государстве подразумевает, что за различными уровнями власти закрепляются собственные расходы (в соответствии с их компетенцией) и источники доходов достаточные для покрытия данных расходов.
Вместе с тем Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»153 и НК РФ закрепляют в качестве федеральных налогов, те которые обеспечивают наибольшие поступления в бюджет. Что касается регионального законодательства в сфере налогообложения, то к ним относятся законы субъекта, вводящие на его территории тот или иной налог.
Исходя из этого статьей 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации154 установлено, что при распределении налоговых поступлений по уровням бюджетной системы налоговые доходы субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% от суммы налогов, поступающих в консолидированный бюджет. Существующая налоговая система не позволяет путем взимания региональных и местных налогов аккумулировать соответствующую долю доходов, поэтому она должна выравниваться распределением федеральных налогов и сборов. Однако требование статьи 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации постоянно нарушается: пропорции налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации из года в год остаются на уровне примерно 40 к 60 в пользу федерального бюджета (по Москве: 59,5% - в 2000 г., 63,4% - в 2001 г., 60,1% -в 2002 г, 61,4%-в 2003 г.)155.
Изучая историю данного вопроса, следует говорить о постоянном нарастании указанных негативных тенденций. Так, отмена налога на пользователей автодорог привела к потере регионами стабильного инвестиционного ресурса в объеме 167 млрд. руб. с неадекватной заменой акцизами на ГСМ, соответственно, это сказалось, в первую очередь, на субъектах Федерации.
Таким образом, отнесение вопросов установления налогов, принятия федерального бюджета, распределения его регулирующих доходов к исключительной компетенции Российской Федерации лишает региональные власти возможности противодействовать угрозам бюджетно-налоговой безопасности, выражающимся в сокращении доходов бюджета. Принимая во внимание важность финансов для проведения в жизнь управленческих решений, можно говорить о том, что ключевой вопрос обеспечения экономической безопасности субъектов Российской Федерации решается на федеральном уровне.
Следовательно, проблемы выпадения налоговых доходов необходимо решать путем восстановления налогового потенциала конкретного региона, улучшения налогового администрирования, а также увеличения неналоговых платежей за счет привлечения инвестиционных средств от субъектов предпринимательской деятельности.
Применение инструментария системного анализа к исследованию данной проблематики позволяет выявить основные направления, по которым региональные власти используют возможности субъектов хозяйствования к увеличению доходной части своего бюджета.
Первым направлением решения этой проблемы может стать повышение собираемости налогов за счет своевременного (в соответствии со ст. 5 НК РФ) введения региональных и местных налогов, упразднения неэффективных налоговых льгот, сокращения недоимок, минимизации других потерь, связанных с не прохождением платежей. Необходимо отметить, что региональные московские власти довольно успешно решают указанные задачи.
