Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы конституционно-правового статуса субъекта федерации
1. Соотношение конституционно-правового статуса и конституционно правового положения субъекта федерации: понятие и содержание 18
2. Эволюция конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации 34
3. Эволюция конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза 45
Глава 2. Признаки, конституционные права и обязанности субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза
1. Признаки субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза 67
2. Конституционные права и обязанности субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза 89
3. Проблематика симметрии и асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза 118
Глава 3. Предметы ведения и полномочия в системе федеративных отношений в Российской Федерации и в Индийском Союзе
1. Предметы ведения в Российской Федерации и в Индийском Союзе 149
2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза 189
Заключение 222
Список литературы диссертационного исследования
- Эволюция конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации
- Эволюция конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза
- Конституционные права и обязанности субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза
- Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российский федерализм – достаточно молодое явление, которое требует постоянной научно-исследовательской работы. Отдельные вопросы федеративного устройства государства на протяжении последних 20 лет являются наиболее актуальными в науке конституционного права. К таким вопросам в свете проблем национально-территориального устройства государства относится конституционно-правовой статус субъекта федерации.
Несмотря на тот факт, что нормативная правовая база конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации достаточно полная, до настоящего момента остаются вопросы, требующие более глубокого исследования с целью обеспечения эффективного правового регулирования. В связи с этим изучение опыта иностранных государств остается по-настоящему актуальным, особенно это касается федераций, которые путем провозглашения федеративного политико-территориального устройства делают попытки разрешения острых этнических и религиозных противоречий. В первую очередь к таким федерациям относится Индийский Союз – государство с населением более миллиарда человек. Жители в нем говорят на нескольких сотнях языков и диалектов, из которых 22 признаны официальными союзной Конституцией. В стране исповедуются почти все мировые религии, а также широкий круг иных религиозных верований. Необходимо признать, что политическая ситуация в данном государстве не всегда характеризуется стабильностью, что обусловлено зачастую неэффективными конституционно-правовыми мерами, к которым прибегает Правительство Индии. Однако сохранение единства в столь сложных условиях говорит о существовании богатого опыта урегулирования отдельных вопросов федеративного устройства, в том числе конституционно-правового статуса штатов. Ценным является как положительный, так и негативный опыт Индийского Союза ввиду того, что его исследование поможет избежать совершения аналогичных ошибок, будет способствовать созданию благоприятных условий для развития федеративных отношений в государстве.
Российская Федерация и Индийский Союз имеют много общего: большие территории, многообразие климатических поясов и др. Анализ исторических процессов позволяет выявить точки соприкосновения данных государств, а главное – проблему национального многообразия, которая во многом определяет политику государств в отношении их политико-территориальных единиц. В связи с этим научный и практический интерес представляют изучение и сопоставление различных подходов в определении конституционно-правового статуса политико-территориальных единиц федераций с целью определения наиболее эффективного способа разрешения стоящих перед Индией и Россией проблем многонациональных федераций.
Изучение конституционно-правового статуса штатов Индии, как одного из аспектов ее федеративного устройства, актуально ввиду повышения роли данного государства в геополитическом плане. Индийский Союз состоит в таких международных организациях, как: Британское Содружество наций, Шанхайская организация сотрудничества, БРИКС, Всемирная торговая организация, Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии, а также Организация Объединенных Наций. У России и Индии довольно много точек соприкосновения в международно-экономической сфере, а, следовательно, возникает потребность тщательного исследования различных аспектов правовой системы Индии, в том числе отдельных вопросов ее федеративного устройства. В 2000 году была подписана Декларация о стратегическом партнерстве между двумя странами. В ней определены такие сферы сотрудничества, как: энергетика, в том числе строительство на территории Индии электростанций, телекоммуникации, космос, высокие технологии и военно-техническое сотрудничество.
Степень научной разработанности. Сравнительно-правовые исследования в последние годы приобрели особую популярность, в большей части это коснулось аналитических работ по федеративным системам различных государств. Проблематика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации была исследована в большом количестве диссертаций и монографий, посвященных проблемам конституционно-правового статуса субъектов в целом, групп субъектов, а также отдельных субъектов Российской Федерации. Комплексных исследований федеративного устройства Индийского Союза крайне мало, большинство из них на сегодняшний день не могут применяться в современных реалиях (работа А. А. Мишина «Государственный строй Индии» была опубликована в 1956 году и касается федеративного устройства Индийского Союза до проведения первой реорганизации штатов; монография Л. П. Ульяновой «Индия: правовое положение штатов» вышла в 1970 году — в период проведения второго этапа реорганизации штатов, соответственно, предметом ее исследование стали вопросы конституционно-правового статуса штатов, существовавших на тот момент). Наиболее актуальным на сегодняшний момент является диссертационное исследование Г. Б. Испаевой «Индийский федерализм», однако указанная работа касались всего комплекса вопросов федеративного устройства, в то время как отдельного исследования проблематики конституционно-правового статуса штатов Индии не проводилось. До настоящего момента отсутствует комплексное сравнительно-правовое исследование конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза. Представляется, что такое исследование является востребованным в условиях многонационального состава данных государств, где федеративное устройство используется в качестве одного из способов сохранения единства и государственной целостности.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются проведение комплексного сравнительно-правового анализа конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Индийского Союза, выявление базовых принципов, положенных в основу конституционно-правового статуса субъектов указанных федераций, анализ общих и особенных правовых институтов, регулирующих данный круг вопросов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации по рассматриваемым проблемам.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
– изучение понятий «конституционно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» субъектов федерации, определение их содержания и соотношения;
– анализ исторических процессов формирования федеративного устройства России и Индии, выявление политических, социальных и иных предпосылок наделения политико-территориальных единиц исследуемых федераций соответствующим конституционно-правовым статусом и его развития;
– выявление обязательных признаков субъектов в Российской Федерации и в Индийском Союзе, сравнение механизмов их реализации. Анализ прав и обязанностей субъектов двух федераций, определяющих особенности их конституционно-правового статуса;
– анализ проблемы асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза, рассмотрение особенностей конституционно-правового статуса отдельных субъектов федерации;
– проведение сравнительно-правового анализа предметов ведения в Российской Федерации и в Индийском Союзе;
– выявление особенностей и механизмов разграничения полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов в России и в Индии.
Предметом исследования являются правовые нормы, с помощью которых осуществляется конституционное и законодательное регулирование различных аспектов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Индийского Союза, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Индии и Высоких судов ее штатов, в той или иной мере касающихся вопросов конституционно-правового статуса субъектов исследуемых федераций.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, связанные с конституционно-правовым статусом субъектов в Российской Федерации и в Индийском Союзе.
Теоретические источники исследования. Вопрос конституционно-правового статуса субъектов федерации носит комплексный характер, в связи с чем его исследование обусловлено необходимостью изучения общих вопросов федерализма, исторических, политических, социальных и иных аспектов формирования конкретной федерации, а также отдельных элементов конституционно-правового статуса субъектов федераций.
На настоящий момент проблема федерализма в ее различных аспектах является одной из наиболее актуальных тем науки конституционного права. Общим вопросам федеративного политико-территориального устройства посвящены работы следующих авторов: Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, А. В. Безруков, А. Г. Вишневский, М. В. Глигич-Золотарева, М. В. Гончаров, Н. М. Добрынин, И. Г. Дудко, Б. Л. Железнов, Т. В. Заметина, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапетян, А. Т. Карасев, Е. Р. Кастель, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов, М. И. Кукушкин, О. Е. Кутафин, В. И. Лафитский, И. Д. Левин, А. И. Лепешкин, С. В. Лихолетова, А. А. Мишин, А. Н. Мочалов, В. В. Невинский, М. С. Саликов, П. И. Савицкий, Б. А. Стародубский, Ю. Г. Судницын, Э. В. Тадевосян, И. А. Умнова (Конюхова), А. Н. Чертков, В. Е. Чиркин, О. И. Чистяков, Е. И. Шавловский, Б. С. Эбзеев, А. А. Югов, Э. С. Юсубов и другие. Особую категорию составляют исследования, посвященные конституционно-правовому статусу субъектов федерации, проблематике разграничения предметов ведения, а также ответственности субъектов федерации. Среди таких работ необходимо выделить исследования В. В. Авершина, Ф. С. Бекировой, М. М. Борисовой, Е. В. Ворониной, Д. Е. Дымова, И. В. Евдокимова, А. А. Елисеевой, В. Г. Ермакова, А. А. Кондрашова, А. Н. Лебедева, А. А. Ливеровского, Е. Н. Лоторева, А. В. Маргиева, М. А. Мещеряковой, В. П. Миронова, Д. В. Неманова, В. М. Платонова, И. Н. Плешивцева, М. В. Плеханова, М. Ю. Попова, А. И. Потапова, П. В. Пристяжнова, С. Л. Сергевнина, Е. А. Соловьевой, Н. Н. Чалзап и ряда других ученых. Также следует упомянуть ряд исследователей, чьи работы посвящены отдельным вопросам конституционно-правового статуса штатов Индии: Ю. М. Алпатов, Я. М. Бельсон, Г. М. Григорьева, А. Н. Домрин, Г. Б. Испаева, С. Ю. Кашкин, А. А. Мишин, А. А. Празаускас, М. М. Сайфулин, Н. И. Семенова, Л. П. Ульянова, Е. Н. Ходатенко.
Среди зарубежных исследователей, чей научный интерес связан с различными аспектами индийского федерализма, в том числе конституционно-правовым статусом штатов Индийского Союза, можно выделить таких авторов, как: Б. Арора (B. Arora), Д. Басу (D. Basu), Р. Бхатия (R. Bhatia), Х. Бхаттачарая, (H. Bhattacharyya), М. Бхаттачарая (М. Bhattacharyya), М. Бергес (M. Burgess), Б. Чакрабарти (B. Chakrabarty), П. Чопра (P. Chopra), M. Чадда (М. Chadda), Б. Дуа (B. Dua), Р. Говинда, (R. Govinda), Р. Хардгрейв (R. Hardgrave), П. Хениг (P. Hnig), Б. Хоугтон (B. Houghton), П. Карат (P. Karat), К. Канвар (K. Kanwar), А. Кумар (А. Kumar), C. Мишра (S. Mishra), Е. Моудсли (E. Mawdsley), В. Мохан (V. Mohan), Г. Мэтью (G. Mathew), А. Наранг (A. Narang), K. Рашедуддин (K. Rasheeduddin), Л. и С. Рудольф (L. Rudolph, S. Rudolph), А. Сингх (А. Singh), М. Сингх (М. Singh), Н. Сингх (N. Singh), П. Сингх (P. Singh), Р. Саксена (R. Saxena), П. Сенгупта (P. Sengupta), К. Сураяпрасад (К. Suryarprasad), Л. Тиллин (L. Tillin), Р. Уоттс (R. Watts) и другие.
Эмпирическую основу исследования составили Конституции России и Индии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, Конституция штата Джамму и Кашмир, действующее законодательство Российской Федерации и Индийского Союза по вопросам, касающимся конституционно-правового статуса их субъектов; решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда Индийского Союза и решения Высоких судов его штатов, а также акты, имевшие особое историческое значение для становления субъектов рассматриваемых федераций.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы, среди которых: анализ и синтез, диалектический метод, сравнение, а также системный и исторический подходы. В исследовании используются правовые методы, в том числе метод сравнительного государствоведения, сравнительно-правовой метод, метод разработки теоретических юридических конструкций, а также инструменты юридической герменевтики.
Научная новизна исследования заключается в комплексном сравнительно-правовом исследовании конституционно-правового статуса субъектов двух мультикультурных федераций – Российской Федерации и Индийского Союза.
В российской науке конституционного права конституционно-правовой статус существующих на настоящий момент штатов Индийского Союза не был предметом самостоятельного исследования. Кроме того, данный вопрос не рассматривался с позиции сравнительно-правового анализа наряду с субъектами Российской Федерации.
В работе сформулированы элементы конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства, проанализированы положения Конституций и действующего законодательства исследуемых федераций с точки зрения объема прав и обязанностей их субъектов, составляющих содержание их конституционно-правового статуса. В работе делается акцент на том, что при общности исторических предпосылок формирования федеративного государства, а также тенденций в социальной сфере, Российская Федерация и Индийский Союз избрали во многом различные подходы к формированию федеративного политико-территориального устройства, что привело к наделению субъектов федерации разным объемом прав и обязанностей. В результате проведенного исследования были сформулированы позитивные и негативные аспекты регулирования конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза, а также представлены предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Аргументирована необходимость разграничения понятий «конституционно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» субъекта федерации. Конституционно-правовой статус субъекта федерации определен как понятие статичное, состоящее из следующих элементов: правосубъектность (способность субъекта федерации обладать правами и обязанностями, осуществлять их, обусловленная совокупностью общеобязательных для субъектов любой федерации признаков); конституционные права и обязанности, наличие которых не связано со вступлением субъектов в конституционно-правовые отношения.
Конституционно-правовое положение определено как понятие динамичное, содержание которого напрямую зависит от активности субъекта федерации в конституционно-правовых отношениях. В структуру конституционно-правового положения субъекта федерации включаются конституционно-правовой статус, права и обязанности субъекта федерации, приобретаемые в связи с его вступлением в конституционно-правовые отношения, гарантии конституционно-правового статуса субъекта федерации, ответственность субъекта федерации.
2. На основе проведенного анализа становления и развития конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Индийского Союза предложена авторская концепция эволюции субъекта федерации в исследуемых федеративных государствах. Период возникновения федеративных отношений в России связывается с принятием Конституции РСФСР 1925 года, в которой автономные республики были наделены всеми обязательными признаками субъекта федерации. В истории Индийского Союза необходимо говорить о нескольких этапах формирования федерации, каждый из которых связан с конкретным основанием учреждения новых штатов. В связи с этим обоснована возможность классификации штатов Индийского Союза по основанию их формирования. Доказана возможность выделения следующих категорий штатов: штаты, образованные по административно-территориальному принципу, по национальному, лингвистическому, религиозному и экономическому принципам.
3. На основе изучения действующих законодательных актов Российской Федерации и Индийского Союза, а также практики их применения аргументирован тезис о чрезмерном доминировании федеральных органов обоих государств в определении порядка организации и деятельности органов государственной власти субъектов федераций. Указанные тенденции особо заметны в порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта федерации. Сформулирован вывод о том, что в Индийском Союзе содержание института Губернатора штата смещено в сторону центра, то есть последний в первую очередь является представителем федерации в штате, его роль, как представителя штата в федеративных отношениях, по сути, нивелирована. Обоснована необходимость возвращения к прямому избранию высших должностных лиц субъектов Российской Федерации избирателями в качестве единого механизма замещения с исключением из процедуры избрания существующих на сегодняшний день «фильтров». Это необходимо ввиду того, что действующий порядок в части прямого избрания указанных должностных лиц избирателями ставит граждан, проживающих на территории разных субъектов, в неравное положение. Предложены соответствующие поправки в действующее законодательство.
4. В результате проведенного анализа особенностей конституционно-правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации и Индийского Союза доказано, что данные государства представляют собой федерации с асимметричным конституционно-правовым статусом их субъектов. В Российской Федерации асимметрия проявляется в отдельных аспектах конституционно-правового статуса республик, автономной области и автономных округов. В Индийском Союзе асимметрия обусловлена особым конституционно-правовым статусом штата Джамму и Кашмир и северо-восточных штатов Индии. Доказан вывод о том, что закрепленный на сегодняшний день механизм разграничения полномочий между органами государственной власти областей и органами государственной власти входящих в их состав автономных округов, ведет к нарушению принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой, а в части распределения налоговых доходов от федеральных налогов и сборов ставит данные субъекты в неравное положение в отношениях с федерацией. Сформулированы предложения по внесению изменений в федеральное законодательство, в соответствии с которыми по общему правилу органы государственной власти области и входящего в ее состав автономного округа обладают равным объемом полномочий, а налоговые доходы от федеральных налогов и сборов передаются в соответствии с установленными нормами как области, так и автономному округу. Вопрос о разграничении полномочий между органами государственной власти области и автономного округа предложено разрешать путем заключения договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти соответствующих субъектов, а перераспределение налоговых доходов от федеральных налогов и сборов – путем заключения трехсторонних договоров с участием федеральных органов государственной власти.
5. Анализ конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир позволил утверждать, что данный штат является, по сути, единственным в своем роде в Индийском Союзе, чей конституционно-правовой статус частично схож со статусом субъектов Российской Федерации. Джамму и Кашмир вправе участвовать в регулировании правоотношений, связанных с наделением его обязательными признаками субъекта федерации, то есть он участвует в регулировании вопросов его территории, организации и деятельности органов государственной власти. Джамму и Кашмир вправе принимать собственную Конституцию, которая наравне с нормативными правовыми актами федерального уровня регулирует его конституционно-правовой статус. Конституционно-правовой статус данного штата характеризуется отнесением большинства вопросов к ведению штата с сохранением за ним остаточных предметов ведения, что в корне расходится с общим принципом разграничения предметов ведения в Индии. Такая особенность конституционно-правового статуса штата обусловлена историческими обстоятельствами его присоединения к Индийскому Союзу: Джамму и Кашмир в августе 1947 года отказался подписать «Принципы присоединения» – документ, ставший основанием для присоединения большинства княжеств к Британской Индии, а решение о присоединении было принято лишь в октябре 1947 года ввиду того, что пакистанские войска вторглись на территорию княжества Джамму и Кашмир. Ища поддержки со стороны Индии, Джамму и Кашмир вошел в ее состав с условием предоставления данной территории ряда прерогатив, которые нашли в дальнейшем свое отражение в качестве временных норм в Конституции Индийского Союза, сохраняющих свою юридическую силу на сегодняшний день.
6. Выявлена такая особенность федеративного устройства Индийского Союза, имеющая непосредственное отношение к конституционно-правовому статусу его отдельных штатов, как трехуровневая система государственной власти. Это выражается в наделении административно-территориальных единиц ряда северо-восточных штатов Индии отдельными законодательными полномочиями. Доказано, что такой механизм не связан с передачей полномочий: законодательные органы государственной власти вправе осуществлять регулирование по всем вопросам, находящимся в пределах их компетенции. Однако акты административно-территориальных единиц имеют первичное значение, в то время как федеральные законы и законы штатов подлежат применению лишь после принятия о том решения Президентом Индии или Губернатором штата соответственно.
7. Выявлено коренное отличие в избрании способов разграничения предметов ведения в рассматриваемых федерациях: в Российской Федерации предметы ведения определяются в общем виде, а в Индийском Союзе применяется казуальный подход. Закрепление предметов ведения в общем виде позволяет все взаимосвязанные между собой вопросы урегулировать на одном уровне государственной власти, сформировать единую политику в отношении таких предметов ведения. Однако данная модель чревата возможностью вторжения федерации в предметы ведения ее субъектов. Примером такой тенденции может служить отнесение федеральным законом государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации к предметам совместного ведения. Казуальный подход требует высокого уровня юридической техники, так как в ином случае возникают проблемы с отнесением взаимосвязанных между собой вопросов к различным группам предметов ведения, как это происходит в Индийском Союзе. В то же время казуальный подход имеет преимущество, обусловленное тем, что он позволяет предупредить ситуации расширенного толкования отдельных предметов ведения, ведущего к осуществлению органами государственной власти полномочий в отношении вопросов, нормативно отнесенных к иной группе предметов ведения.
8. Доказано, что штаты Индийского Союза обладают правом на законодательное регулирование бльшего количества вопросов, по сравнению с субъектами Российской Федерации. Однако это не обуславливает бльшую свободу штатов ввиду того, что регулирование основных вопросов их конституционно-правового статуса отнесено к предметам исключительного ведения Союза. Кроме того, штаты лишь опосредованно, через Совет штатов (верхнюю палату Парламента), участвуют в законодательном процессе на федеральном уровне. Сформулирован вывод о том, что субъекты Российской Федерации, несмотря на сравнительно узкий перечень предметов их ведения, обладают более широким кругом прав в сравнении со штатами Индии, что обусловлено правом их органов государственной власти участвовать в определении основополагающих признаков их конституционно-правового статуса, а также непосредственным участием в законодательном процессе на федеральном уровне.
9. Обоснована необходимость внесения поправок в отдельные положения Конституции Российской Федерации:
– во исполнение принципа равноправия субъектов в отношениях с Российской Федерацией пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ должен предусматривать обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам не только нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области, но и республик;
– во избежание вторжения федерации в предметы ведения ее субъектов часть 1 статьи 72 Конституции РФ следует дополнить пунктом, относящим установление общих принципов организации государственной гражданской службы в Российской Федерации к предметам совместного ведения;
– в связи с тем, что ряд элементов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, следует внести поправки в части 1 и 2 статьи 66 Конституции РФ, закрепив регулирование статуса субъектов РФ не только Конституцией РФ и конституциями (уставами) ее субъектов, но и федеральным законодательством, а также законами субъектов РФ.
10. Аргументированы предложения по совершенствованию порядка разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов путем заключения договоров. В частности, необходимо исключить утверждение таких договоров федеральным законом, а также наделение их юридической силой федерального закона. Для определения места договора в системе нормативных правовых актов, принимаемых по предметам совместного ведения, предложено внести дополнения в части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ, закрепив договор в качестве акта, регламентирующего вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
На основе изучения позитивного опыта Индийского Союза в области разграничения полномочий предложено ввести в российскую практику институт многосторонних договоров о разграничении полномочий, посредством которых субъекты Российской Федерации, обладающие признаками географической, социально-экономической, исторической или иной общности, смогут осуществлять разграничение полномочий с федеральными органами государственной власти. Также предложено предусмотреть возможность вступления в данный договор иных субъектов федерации, обладающих особенностями, положенными в основу заключения договора.
Теоретическая значимость исследования заключается:
в выработке целостного подхода к понятию конституционно-правового статуса субъекта федерации, определении его содержания и формировании понятийного аппарата данного института;
в проведении впервые в России комплексного исследования конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза;
в комплексном сравнительно-правовом анализе конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы расширяют теоретические представления об особенностях федеративного устройства Индийского Союза, способствуют выработке рекомендаций по модернизации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации с учетом позитивного опыта Индии и позволяют предотвратить совершение ошибок, выявленных при анализе негативного опыта функционирования индийской федеративной модели. Разработаны предложения о внесении поправок в действующую Конституцию Российской Федерации, а также федеральное законодательство.
Материалы настоящего исследования могут быть использованы при подготовке материалов лекций, семинарских и практических занятий по предмету «Конституционное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, обсуждение и одобрение. Основные выводы и положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях всероссийского и международного уровней, отражены в публикациях.
Материалы диссертации использованы автором в процессе преподавания в Уральской государственной юридической академии курса «Конституционное право».
Структура исследования определена исходя из целей и задач, поставленных в настоящей работе: диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на восемь параграфов, заключения, библиографического списка литературы и пяти приложений, в трех из которых содержатся проекты законов о поправке к Конституции Российской Федерации, а в двух проекты федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство Российской Федерации.
Эволюция конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации
Идея федеративного устройства стала широко обсуждаться после опубликования совместного доклада министра по делам Индии Э. С. Монтегю и генерал-губернатора лорда Челмсфорда. Анализируя данный доклад, Хоугтон задался вопросом: «лишают ли просто авторы доклада центральное Правительство части полномочий в определенных сферах контроля, действуя, на самом деле, как прославленная комиссия децентрализации, или они имели в виду определенную форму государственного устройства? Одновременно, авторы, находясь под страхом распространения как эпидемии их взглядов, позволяют себе рассматривать Индию, как государство с наличием внешних признаков той или иной формы федерации. Однако данный взгляд они осторожно отодвигают на далекое будущее»89. Акт об управлении Индией 1919 года90, принятый на основе доклада Монтегю-Челмсфорда, передал часть полномочий провинциям и номинально ограничил полномочия центрального Правительства по вопросам, закрепленным за провинциями. Были учреждены легислатуры провинций, именуемые Законодательными Советами, кроме того предполагалось создание на уровне провинций правительств, ответственных перед легислатурами провинций, которые осуществляли свои полномочия параллельно деятельности губернатора, что сформировало диархию власти91. Как отмечает Д. Басу, «вопросы, отнесенные к компетенции провинции, подразделялись на «переданные» и «резервированные». «Переданные» вопросы решались Губернатором с участием министров, ответственных перед Законодательным Советом. «Резервированные» вопросы решались
Губернатором провинций и его Исполнительным Советом, которые не несли какой-либо ответственности перед Легислатурой»92. Передавая часть полномочий провинциям, центральная власть делегировала законодательные полномочия по переданным вопросам. Такой шаг необходимо оценивать как наделение административно-территориальных единиц унитарного государства законодательными полномочиями, которые в одностороннем порядке могут быть возвращены центру. «Система диархии… была нелогичной и не работоспособной. Из-за неправильного раздела полномочий спокойное их осуществление стало невозможным, возникли противоречия между двумя разными органами исполнительной власти. Например, сельское хозяйство относилось к переданным полномочиям, в то время как ирригация осталась в зарезервированных полномочиях, несмотря на то, что две эти сферы взаимосвязаны»93. Основными изменениями в данном ключе М. Бхаттачарая отмечает следующие: – Министр по делам Индии был лишен права вмешиваться в регулирование вопросов, отнесенных к «переданным»; – губернаторам для выполнения их обязанностей был предоставлен в качестве руководства их деятельности «инструмент инструкций»; – всем меньшинствам, за исключением мусульман, в том числе сикхам, англо-индусам, христианам и европейцам было предоставлено право «отдельного электората»94.
Указанный Акт был крайне негативно принят индийским сообществом, особенной критике подверглась система диархии. В 1927 году Британское Правительство, руководствуясь положением о возможности пересмотра Акта через 10 лет, приняло решение о формировании специальной комиссии под руководством Джона Саймона. Так как в составе комиссии не было ни одного индийца, партия Конгресс приняла решение о бойкотировании комиссии и проведении собственной конференции в Дели. По результатам конференции в
Дели комиссия под руководством Неру разработала проект Конституции, сохранившийся в истории под названием «Конституции Неру», которая предполагала создание федерации. Комиссия Саймона также разработала свои рекомендации, в том числе коснувшись возможности учреждения федеративного государства. Результаты деятельности комиссии Саймона были положены в основу Акта «Об управлении Индией» 1935 года, который стал первым шагом на пути законодательного закрепления федеративной формы государственного устройства. В статье 5 данного акта провозглашалось учреждение федерации Индии, состоящей из провинций, именуемых губернаторскими провинциями, и индийских княжеств, которые, как предполагалось, должны были присоединиться к федерации на добровольных началах. Акт подробно урегулировал порядок вхождения княжеств в состав федерации: «Княжество будет считаться вошедшим в федерацию, если Его Величество приняло представленный главой княжества документ о вхождении, в силу которого правитель заявляет за себя, своих наследников и преемников…»95 (статья 6 пункт 1) признание всех законодательных, исполнительных и судебных органов федерации на территории княжества. Учреждение федерации ставилось в зависимость от согласия на вхождение в нее не менее половины княжеств. Федерация не была учреждена виду того, что княжества не выразили согласие на присоединение к федерации, однако в остальной части, не касающейся вопросов создания федеративного государства, Акт действовал. В Акте был урегулирован конституционно-правовой статус губернаторских провинций, в перечень которых были включены: Мадрас, Бомбей, Бенгал, Соединенные провинции, Пенджаб, Бихар, Центральные провинции и Берар, Ассам, Северо-Западная пограничная провинция, Орисса, Сиид и другие губернаторские провинции, которые могут быть созданы на основании настоящего акта (статья 46 пункт 1). Исполнительная власть в провинциях осуществлялась губернатором, назначаемым Его Величеством на комиссии, законодательная власть — легислатурами, которые состоят из «Его
Величества, представляемого губернатором, и в провинциях Мадрас, Бомбей, Бенгал, Соединенные провинции, Бихар и Ассам – двух палат; в других провинциях – одной палаты»96 (Статья 60 пункт 1).
Одной из важных новелл Акта 1935 года был порядок разграничения законодательных полномочий между органами власти центра и провинций. В соответствии со статьей 100, существовало три перечня вопросов: «федеральный законодательный лист», «провинциальный законодательный лист», перечень вопросов, в пределах которых федеральная Легислатура, а также легислатуры провинций имели право принимать законы. Остаточные предметы ведения, не входящие ни в один из трех списков, могли быть переданы Генерал-губернатором как федеральной Легислатуре, так и легислатуре провинции (статья 104 пункт 1). Акт закрепил верховенство законов центра по отношению к законам провинций, указав, однако, что «ничего не может рассматриваться в качестве ограничения права провинций принимать законы по вопросам, отнесенным к их исключительному ведению» (пункт 2 статьи 102). С принятием настоящего Акта была упразднена диархия провинций, все полномочия по управлению провинцией были возложены на губернатора провинции (статьи 49-50).
Эволюция конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза
Такое утверждение представляется спорным. Статья 66 и ч. 1 статьи 137 Конституции РФ указывают, что основанием для внесения изменений в статью 65 Конституции РФ является принятие федерального конституционного закона РФ об образовании нового субъекта РФ или об изменении конституционно-правового статуса субъекта, следовательно, инициатива не может исходить на основании законопроекта о поправке к Конституции РФ. С нашей точки зрения инициатива изменения конституционно-правового статуса субъекта федерации должна исходить от самого субъекта федерации, как это происходит в случае образования нового субъекта федерации на территории существующих субъектов РФ. Субъект федерации должен выступить с законодательной инициативой о принятии федерального конституционного закона об изменении его конституционно-правового статуса. В случае принятия соответствующего федерального конституционного закона, он становится основанием для изменения положения статьи 65 Конституции РФ.
В Индийском Союзе штаты вправе участвовать в принятии решений о внесении поправок лишь по ограниченному перечню вопросов, определенных самой Конституцией: - избрание Президента Индии (статьи 54-55 Конституции Индии); - распространение полномочий исполнительных органов государственной власти Союза и штатов (статьи 73, 162 Конституции Индии); - Высокие Суды союзных территорий и штатов (статья 241, глава 5 части 6 Конституции Индии); - ревизор и генеральный аудитор Индии (глава 4 части 5 Конституции); - законодательные отношения между федерацией и штатами, разграничение 196 Лебедев А. Н. Указ. соч. C. 135. законодательных полномочий (глава 1 части 11 Конституции); - состав Союза, а именно список штатов и союзных территорий, входящих в федерацию (Список 7 к Конституции Индии); - представительство штатов в Парламенте; - внесение поправок в статью 368 Конституции Индии, регулирующую порядок внесения поправок в Конституцию Индийского Союза.
В соответствии со статьей 368 Конституции Союза, штаты участвуют в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конституцию только путем предоставления своего обязательного согласия, выраженного не менее чем всех штатов в форме резолюции законопроекта о поправке до направления его на подписание Президенту Индии. Таким образом, в отличие от субъектов Российской Федерации, штаты Индии не обладают правом внесения законопроекта о поправке. Анализ перечня вопросов, в изменении которых штаты вправе принимать участие, позволяет сделать вывод, что все вопросы касаются непосредственно деятельности, прав и интересов штатов, а также их органов государственной власти. Так, например, в отличие от Российской Федерации, в Индии Президент избирается не населением, а выборщиками из числа членов обеих палат Парламента Индии, а также членов легислатур штатов (статья 54 Конституции Индии). Высокие суды штатов входят в систему органов государственной власти штатов, в связи с чем статус этих судов попадает в сферу интересов штатов Союза.
По иным вопросам федерация вносит поправки в Конституцию без участия в этом процессе штатов. Закрепленный Конституцией Индии механизм участия штатов в процедуре внесения в нее поправок позволяет, с одной стороны, признавая учредительную природу Конституции Союза, обеспечить доступ штатов к урегулированию отдельных вопросов их конституционно-правового статуса, а, с другой, сохранить право центра вносить поправки в большинство положений Конституции с учетом политических реалий и интересов центра. В этом проявляется централизованный подход государства.
Право на осуществление мер по обеспечению соответствия нормативных правовых актов обоих уровней государственной власти федеральной Конституции. Данное право является важным элементом конституционно-правового статуса субъекта федерации, так как позволяет ему сдерживать федеральные органы государственные власти от принятия противоречащих федеральной Конституции нормативных правовых актов. Таким образом, соблюдается равновесие между двумя уровнями государственной власти.
В Российской Федерации право субъектов принимать меры, направленные на обеспечение соответствия федерального законодательства, а также законодательства субъектов Конституции РФ выражается в полномочиях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом (ч. 1 статьи 125 Конституции РФ). Предоставление данного права позволяет субъектам Российской Федерации осуществлять контроль за федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами уровня субъектов, принятыми другими ветвями власти. Федеральные органы государственной власти далеко не всегда могут отслеживать все нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в части соответствия их Конституции РФ, поэтому наделение двух ветвей власти субъекта федерации правом на обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации позволяет обеспечивать взаимный контроль в части принятия нормативных правовых актов. Конституция РФ наделяет суды правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке конституционности отдельных положений законодательства, однако данные запросы имеют место только в пределах конкретного нормоконтроля, то есть в отношении тех норм, которые подлежат применению в пределах судебного разбирательства.
Конституционные права и обязанности субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза
Институт разграничения предметов ведения является федеративным и представляют собой разделение основных направлений деятельности государства между двумя уровнями государственной власти: федеральным и уровнем субъектов федерации. Как отмечает В. М. Платонов, «до принятия Конституции РФ в науке конституционного права понятие «предметы ведения» было неразрывно связано с компетенцией именно органа государственной власти и рассматривалось исключительно как составной элемент компетенции этого органа»301. Р. Г. Абдулатипов рассматривает предмет ведения как «конституционно закрепленную сферу общественных отношений, правовое регулирование которых осуществляют соответствующие органы государственной власти федерации и ее субъектов»302. Одним из признаков предметов ведения, с учетом представленного определения, является то, что такое разграничение осуществляется конституцией, в то время как полномочия и компетенция могут закрепляться иными нормативными правовыми актами. Регулирование предметов ведения конституциями (уставами) субъектов федерации возможно в случае, если за субъектами федерации закрепляются остаточные предметы ведения, содержание отдельных элементов которых они вправе раскрывать в своих основных законах. Например, в России, принимая конституции (уставы), субъекты закрепляют определенный перечень вопросов, входящих в круг предметов их ведения.
При определении перечня предметов своего ведения субъекты Российской Федерации смешивают понятия предметов ведения и полномочий. Так, в статье 23 Устава Свердловской области закреплен перечень вопросов собственного ведения, однако ввиду того, что перечень не может быть исчерпывающим, законодатель указал, что к ведению Свердловской области относятся «иные вопросы, находящиеся вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»303. Таким образом, в предметы ведения области были включены вопросы ее ведения, а также ее полномочия в пределах предметов совместного ведения. Такая формулировка представляется неверной ввиду того, что полномочия являются характеристикой органов государственной власти. Такой вывод следует из части 3 статьи 5 Конституции РФ, которая в качестве одного из принципов федеративного устройства определяет разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. С учетом сказанного представляется, что пункт 11 части 2 статьи 23 Устава Свердловской области должен быть сформулирован следующим образом: «иные вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Смешение понятий предметов ведения и полномочий является проблемой не только Свердловской области, но и иных субъектов федерации, например, Республики Саха (Якутия)304, Ямало-Ненецкого автономного округа305, Красноярского края306 и др.
Особую роль разграничение понятий предметы ведения и полномочия играет в определении статуса сложносоставных субъектов, так как предметы ведения в силу своей природы разграничению между ними не подлежат, а полномочия органов государственной власти требуют разграничения во избежание противоречий по вопросам осуществления государственной власти на общей территории.
Конституции РФ в части 3 статьи 11 предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Конституцией, Федеративным договором, а также иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из буквального толкования нормы следует, что предметы ведения наравне с полномочиями подлежат разграничению не только Конституцией РФ, но и Федеративным и иными договорами. Такое толкование представляется неверным. По нашему мнению, положения статьи 11 Конституции РФ должны толковаться в совокупности с положениями статей 71-73, осуществляющими разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Ранее действовавший Федеральный Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» конкретизировал положения статьи 11 Конституции РФ: предмет договора был определен как конкретизация предметов ведения и полномочий, закрепленных в Конституции РФ307. Таким образом, под разграничением предметов ведения договором следует понимать уточнение предметов ведения федерации и субъектов в пределах установленного Конституцией РФ разграничения. Иное толкование ведет к тому, что «даже предметы ведения, отнесенные Конституцией РФ к исключительному ведению Федерации, включаются в перечень предметов совместного ведения»308. В Федеральном Законе «Об общих принципах организации...» заключение договоров обоснованно связывается не с разграничением предметов ведения, а с возможностью перераспределения полномочий в пределах предметов ведения309. Представляется, что наделение статьей 11 Конституции РФ субъектов федерации правом на заключение договоров о разграничении предметов ведения является упущением, обусловленным отсутствием представлений о соотношении понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция». Полагаем необходимым следующим образом толковать часть 3 статьи 11 Конституции РФ: разграничение предметов ведения осуществляется Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза
В соответствии со статьей 252 Конституции Индии, по инициативе Легислатур двух и более штатов, которые считают, что вопрос их ведения должен быть урегулирован Парламентом Союза, передаются законодательные полномочия по такому вопросу путем принятия резолюции или закона, что является основанием для Парламента Индии осуществить законодательное регулирование на территории указанных штатов. Срок передачи отдельных полномочий не определен, соответственно законодательные полномочия осуществляются федеральным органам государственной власти на постоянной основе, порядок возврата полномочий не предусмотрен, то есть осуществляется перераспределение предметов ведения в порядке, отличном от того, который закреплен в Конституции Индии. Представляется не совсем верным утверждение Л. П. Ульяновой о том, что «указанные статьи в той или иной мере имеют ограниченный характер, а не абсолютный»404. Данный механизм возможно оценивать как один из путей изменения конституционно-правового статуса штатов в обход процедуры внесения поправок в Конституцию. Думается, что с целью сохранения стабильности внутригосударственных отношений было бы эффективным закрепить временный характер передачи законодательных полномочий на основании статьи 252 Конституции Индии с правом последующего пересмотра штатами данного вопроса и возможностью возврата полномочий. Оптимальным было бы установление единого срока — 5 лет, по истечении которого штаты вправе пересмотреть вопрос о переданных законодательных полномочиях и путем принятия аналогичной резолюции вернуть их. В отличие от Австралийского Союза, откуда указанное положение было заимствовано еще Актом об Управлении Индией 1935 года, Индийский Союз не раз применял указанный механизм405 в отношении отдельных вопросов окружающей среды, регулирование которых отнесено к вопросам ведения штатов. Так, в пункте 17 перечня предметов ведения штатов закреплены вопросы водоснабжения, ирригации, водоканалы и дамбы, водохранилища и гидроэнергетика. Однако на основании статьи 252 Конституции Индии в 1974 году несколько штатов путем принятия резолюций наделили Парламент Индии правом законодательного регулирования данного вопроса, в этом же году был принят Водный (предотвращение и контролирование загрязнения) закон406. По нашему мнению, форма такого делегирования может быть заимствована Российской Федерацией с необходимыми изменениями, что позволит создать условия для обеспечения реального использования института договорного разграничения полномочий. Во-первых, перераспределение полномочий в Российской Федерации возможно только по предметам совместного ведения, о чем упоминалось ранее. Во-вторых, с учетом части 3 статьи 11 Конституции РФ передача полномочий в любом случае предполагает форму договора, в связи с чем, считаем возможным заключение многосторонних договоров с предоставлением права иным субъектам РФ в последующем присоединиться к договору. Полагаем, такой механизм был бы достаточно эффективным при заключении договоров с определенной группой субъектов, отличающихся особым географическим или социально-экономическим положением, в договоре следует указывать основания для заключения договора и последующего присоединения к нему иных субъектов РФ.
В соответствии со статьей 249 Конституции Союза, Парламент вправе осуществлять законодательное регулирование в случае, если «Совет штатов объявит резолюцией, поддержанной не менее чем двумя третями присутствующих и принявших участие в голосовании членов, что в национальных интересах необходимо или целесообразно, чтобы Парламент издал законы по какому-либо вопросу, содержащемуся в перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов, и указанному в резолюции». Несмотря на тот факт, что Совет штатов — палата, состоящая из представителей штатов, он является в первую очередь палатой федерального органа государственной власти, таким образом, данную норму необходимо оценивать, как уполномочивающую Союз в одностороннем порядке принимать решение о законодательном регулировании любого вопроса на Союзном уровне. Такой механизм осуществления федеральными органами государственной власти Союза полномочий сужает круг вопросов, относящихся к ведению штатов, внося свой вклад в «квази-федеративную» природу государственного устройства Индийского Союза. Верховный Суд Индии оценил указанное положение в качестве «гарантии сохранения первичной системы взаимоотношений, заложенной в ней, это положение позволяет Союзу вмешиваться в деятельность штата, что зачастую обусловлено существованием противоборства партий на уровне Союза и штатов. Этот уклон в сторону «унитарной власти» не встречается в США и Канаде»408. Данная норма наряду с иными, предоставляющими Союзу особые полномочия в отношении штатов, является мерой срочной, то есть срок действия резолюции определяется непосредственно в ее тексте и не может превышать одного года, а закон, принятый на основании данной резолюции, прекращает свое действие по истечение 6 месяцев с момента истечения срока действия резолюции (пункт 2 статьи 249 Конституции Индии). В то же время Конституция оставляет за Союзом право продлить срок действия данной резолюции путем принятия новой на следующий год, количество продлений не ограничено. Принятие резолюции не лишает штаты права законодательного регулирования данных вопросов. При этом положения закона штата, противоречащие закону Союза, не подлежат применению, однако не отменяются, и после истечения срока действия закона Союза вновь действуют. Данный институт фактически предоставляет Союзу право совершать действия, близкие по своему содержанию к тем, которые Союз может совершать в условиях чрезвычайного положения в случае, если законных оснований на объявление чрезвычайного положения не имеется, а Союз заинтересован в проведении собственной политики по отдельным вопросам. Наделение Союзного Парламента данным правом представляется необоснованным в рамках федеративного государства, так как ведет к нивелированию института разграничения предметов ведения, предоставляет Союзу механизм проведения собственной политики на всей его территории без учета федеративного устройства государства. До настоящего момента центр не злоупотреблял таким правом: впервые оно был применено в 1950 году в отношении следующих вопросов ведения штатов — торговля и коммерция, производство, поставка и распределение товаров, в 1951 году и в 1952 были приняты резолюции о продлении срока полномочий Парламента по этим вопросам. На основании указанной резолюции в 1950 году был принят закон «О поставке и ценах на товары». Еще раз право было реализовано в 1986 году в связи с фактами терроризма в штате Пенджаб409.
Аналогично статье 249 Конституции Индии, статья 312 предусматривает право Совета штатов квалифицированным большинством принимать резолюцию о наделении Парламента Союза правом обеспечивать путем принятия законодательных актов учреждение новых общегосударственных служб, а также регулировать порядок формирования аппарата служащих, их правовой статус. Такое регулирование возможно в рамках предметов ведения штатов в том случае, если это необходимо для урегулирования вышеуказанных вопросов.
