Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие государственности балкарского и кабардинского народов как субъекта Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 13
1.1 Государственно-правовые особенности первого опыта федеративного строительства в РСФСР 13
1.2 Основные этапы становления и развития национальной государственности Кабардино-Балкарии в системе советского федерализма 30
Глава 2. Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики субъекта Российской Федерации на современном этапе российского федерализма 50
2.1 Правовые основы конституционного статуса Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации в постсоветский период .50
2.2 Механизм функционирования органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики 90
2.3 Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики 117
Заключение 151
- Государственно-правовые особенности первого опыта федеративного строительства в РСФСР
- Основные этапы становления и развития национальной государственности Кабардино-Балкарии в системе советского федерализма
- Правовые основы конституционного статуса Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации в постсоветский период
- Механизм функционирования органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Исторический путь России обусловил ее формирование и развитие как многонационального государства. Исходной является позиция диссертанта, согласно которой государственно-правовой аспект объективных исторических данностей Российской Федерации был и продолжает оставаться основополагающим фактором обеспечения единства многонациональных народов России.
Известно, что острые политические конфликты в современном мире нередко окрашиваются в национальные цвета; под знаменем национализма ведутся кровопролитные войны. В связи с этим не вызывает сомнения повышенная значимость и актуальность в нашем многонациональном и многоконфессиональном государстве проблем федерализма, особенно в ракурсе его возможностей как государственно-правового средства регулирования межнациональных отношений.
Автор диссертационного исследования солидаризируется с высказанной в специальной литературе позицией, согласно которой подлинный смысл федерализма, его демократический потенциал раскрываются через основополагающие цели, к которым Натан Р. и Хоффман Э. относят:
примирение единства и разнообразия;
защиту от «тирании» центрального правительства;
создание условий для участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях власти.
-повышение эффективности деятельности федерального правительства через региональную конструкцию;
-стимулирование новаторских идей в региональных правительствах1. Думается, данный перечень можно дополнить рассмотрением весьма позитивных возможностей федерализма как государственно-правового средства
1 См Натан Р , Хоффман Э Современный федерализм сравнительные перспективы // Международная жизнь 1991 №4
разрешения национального вопроса, как средства регулирования межнациональных отношений. Современный федерализм постсоветской России исключает возможность недооценки проблем межнациональных отношений.
В современных условиях развития российского федерализма одно из центральных мест занимает проблема конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации во всем многообразии их видов оказывают воздействие на формирование федеративных отношений и механизм российской государственности. При этом важно подчеркнуть исключительную сложность субъектного состава Российской Федерации. Исторически беспрецедентной является Федерация из 86 субъектов, которые различаются по видам (21 республика, 7 краев, 48 областей, 7 автономных округов, 2 города федерального значения, 1 автономная область).
Современный российской федерализм основывается на двух принципах образования субъектов Российской Федерации: национально-территориальном (республики, автономные округа и автономная область), и территориальном (края, области и города федерального значения). Согласно конституционным установлениям все субъекты являются равноправными (чЛ ст.5 Конституции РФ). Однако существуют различия в их правовом статусе в системе российского федерализма. Таким образом, следовало бы говорить об их равноправии между собой (в плане идентичности их правового статуса) в рамках тождественных видов и по отношению к федеральному центру.
Отсюда и асимметричный характер российского федерализма.
Среди существующих шести разновидностей субъектов Российской Федерации определенное место занимают республики в ее составе.
При этом диссертант считает целесообразным подчеркнуть, что настоящая работа посвящена исследованию конституционно-правового статуса лишь одной из разновидностей субъектного состава Российской Федерации -Республике Кабардино-Балкария.
Особенностью Кабардино-Балкарской Республики в составе Российской
Федерации является: историческая преемственность государственности, ее многонационального народа, объединяющего два разных равноправных этноса (кабардинцев и балкарцев) неслучайно, вынесенное в наименование исследуемого субъекта Российской Федерации по имени двух титульных наций.
В развитие существующих теоретических концепции автор делает акцент не на самостоятельности и независимости субъектов федерации от федерального центра, а об их взаимозависимости как частей единого целого - Российского федеративного государства. Продуктивность такого подхода прослеживается при анализе конституционно-правового статуса Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации.
Совершенствование федеративных отношений предполагает, прежде всего, необходимость приведения законодательства Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Однако этот процесс в Кабардино-Балкарской Республике, как и в ряде других субъектов Российской Федерации, привел к механическому копированию в республиканских нормативных актах положений федерального законодательства без учета республиканской специфики и, следовательно, к несоответствию этих нормативных актов реальным общественным отношениям.
Теоретическая значимость конституционно-правового анализа становления правового статуса Кабардино-Балкарии как субъекта Российской Федерации в современных условиях определяется необходимостью уточнения юридического положения республики в системе российского федерализма и трансформацией ее признаков как государства в составе Федерации на современном этапе.
Степень научной разработанности проблемы. Исследование ценностей российского федерализма или федеративных отношений, предполагает теоретический анализ идей, концепции ученых, исследующих данные явления в различных отраслях. Это объясняется тем, что в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Рос-
6 сийской Федерации содержатся противоречия в регулировании федеральных отношений, что привлекает внимание многих исследователей.
Проблемам федерализма и статуса субъектов Российской Федерации посвящены труды известных отечественных правоведов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.А. Аринина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Ю.А. Дмитриева, P.M. Дзидзоева, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, К.Д. Коркмасовой, А.Н. Ким, А.В. Киселевой В.Н. Лысенко, И.В. Мухачева, Ш.Б. Магомедова, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева.
Конкретно-исторический материал по государственному строительству в Кабардино-Балкарии содержится в работах Х.М. Думанова, Ю.И. Кониева, В.В. Кудаева, Т.Х. Кумыкова, У.А. Улигова, С.Э. Эбзеевой.
Различные аспекты государственного строительства и конституционно-правового статуса республики стали предметом исследования в работах М.Р. Дышековой, Л.А. Тхагабисимовой, А.В. Хамукова, А.К. Шогенова, М.И. Гет-туева, В.Д. Дзидзоева, О.Л. Шогенцуковой.
Одним из ключевых моментов в становлении федеративного государства являются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектами. Они исследуются в трудах А.В. Безрукова, Г.А. Гаджиева, О.Н. Громовой, А.Н. Кима, А.Н. Кокотова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина.
Концептуальные вопросы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации рассматривают в своих исследованиях Р.Г. Абду-латипов, С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, Ж.И. Овсепян, В.Н. Лысенко, А.В. Павлушкин, И.А. Умнова, В.И. Чиркина, Д.Ю. Шапсугов.
Проблематике конституционного судопроизводства в современной России посвящены работы М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, М.А. Митю-кова, Ж.И. Овсепян, М.С. Саликова, A.M. Цалиева, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и т.д.
Вместе с тем, несмотря на большое количество работ по данной проблематике, проблема конституционно-правового статуса и феномена государственности республики в составе Российской Федерации в разные политические режимы остается недостаточно исследованной.
Объектом исследования является конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики как субъекта российского федерализма, и сложившиеся в процессе правового регулирования отношения между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой как субъекта Российской Федерации на принципах федерализма.
Предметом исследования являются конституционное регулирование процесса развития правового статуса Кабардино-Балкарии на основе Конституции РСФСР, а также федерального и республиканского законодательства, регламентирующего развитие отношений и эволюцию правового положения Кабардино-Балкарской Республики в составе Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение особенностей развития государственности Кабардино-Балкарской Республики, определение специфики ее современного конституционно-правового статуса как субъекта Российской Федерации.
Достижение цели предполагает решение следующих задач:
анализ государственно-правовых особенностей первого опыта федеративного строительства в России;
исследование становления процесса формирования государственности народов Кабардино-Балкарии в составе РСФСР и Российской Федерации с последующим обозначением на основе этого процесса основных этапов развития;
анализ нормативно-правовых актов по вопросам федеративного строительства, в частности: Декларации о государственном суверенитете Кабардино-Балкарской Республики 1991 г., Федеративного Договора 1992 г. и Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга-
нами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики 1994 г., Конституции РФ 1993 г. и Конституции КБР 1997 г., в процессе формирования конституционно-правового статуса Кабардино-Балкарской Республики;
вскрытие механизма функционирования органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики;
изучение практики деятельности института конституционного контроля
- Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные - диалектический и формально-логический методы познания, а также частно-научные - сравнительно-правовой, системный, формально-юридический и комплексный подходы к анализу конституционно-правового статуса Кабардино-Балкарской Республики в составе Российской Федерации. Применение различных методов исследования позволило выявить закономерности и особенности развития конституционно-правового статуса республики
- субъекта Российской Федерации.
Правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, договоры, заключенные между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (в частности, Федеративный Договор и Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Кабардино-Балкария). Конституция КБР, региональные законы, постановления Конституционного Суда КБР. В диссертации использованы нормативные акты советского периода, затрагивающие вопросы развития государственности кабардинского и балкарского народов. Особое внимание уделено практике деятельности Конституционного Суда КБР.
Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексным исследованием конституционно-правовых основ государственности Кабардино-Балкарской республики как субъекта Российской Федерации. Сие-
темно исследованы различные аспекты развития национальной государственности кабардинского и балкарского народов в рамках единой российской государственности. В диссертации системному анализу подвергнуты проблемы, которые либо не получили своего научного рассмотрения, либо не изучены в достаточной степени. В частности, рассматриваются историческая преемственность между различными формами государственности Кабардино-Балкарии, анализируются государственно-правовые акты РСФСР и Российской Федерации, которые определили развитие государственности республики. На основе конституционного строительства республики дана авторская периодизация становления государственности республики. Проанализированы ключевые проблемы развития институтов государственности.
Элементы научной новизны находят выражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. В рамках исследования историко-правового контекста становления на
циональной государственности кабардинского и балкарского народов пред
ставлена авторская периодизация этого процесса в виде четырех этапов ста
новления Кабардино-Балкарии в составе РСФСР, а затем и в Российской Фе
дерации. Критерием периодизации выступает конституционное строительство
Кабардино-Балкарии в советский и постсоветский периоды.
Обоснована необходимость активизировать участие Кабардино-Балкарской Республики в решении общефедеральных вопросов. Показаны конкретные возможности такого участия в законодательном процессе.
Аргументируется авторская позиция о целесообразности восстановления двухпалатной структуры Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Представительный характер этого органа гораздо полнее будет отражать интересы населения многонациональной республики. При этом подчеркивается необходимость соблюдения принципа паритетности, т.е. равного представительства титульных национальностей, проживающих на территории республики.
4. Предлагается внести в текст Конституции Кабардино-Балкарской Рес
публики ряд корректировок:
п. «1» ст.78 Конституции КБР гласит: «Президент КБР является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом Кабардино-Балкарской Республики» предлагается «Президент Кабардино-Балкарской Республики является главой республики (государства) и исполнительной власти, высшим должностным лицом Кабардино-Балкарской Республики субъекта Российской Федерации»;
п. «1» ст.76 Конституции КБР гласит «Государственными языками Кабардино-Балкарской Республики на всей ее территории являются кабардинский, балкарский и русский» предлагается «Государственными языками Кабардино-Балкарской Республики наряду с русским языком являются кабардинский и балкарский»;
представляется целесообразным ст. 90 главы 4 - Президент КБР Конституции республики, перенести в главу 5 - Парламент КБР Конституции республики, т.к. в данной статье отражены полномочия Парламента республики.
предлагается в законе «О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» четко определить компетенцию республиканских министерств, государственных комитетов, республиканских служб, что будет способствовать стабильности и эффективности функционирования исполнительной власти в республике.
Обоснована необходимость учреждения института Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике, в связи с чем, предлагается принять соответствующий закон, при этом правом представления кандидатуры Уполномоченного по правам человека в КБР должны обладать Президент КБР, депутаты Парламента КБР, политические партии и общественные организации, что будет способствовать сотрудничеству общественных и государственных структур.
Представляется целесообразным практиковать ежегодные обращения Конституционного Суда КБР к Парламенту Кабардино-Балкарской Республи-
II ки о состоянии конституционной законности, акцентируя внимание на исполнении решений Конституционного Суда республики.
7. На основе анализа практики деятельности Конституционного Суда КБР диссертант приходит к выводу о целесообразности введения института судебного конституционного контроля во всех субъектах Российской Федерации. В рамках своей компетенции конституционные (уставные) суды становятся дополнительным инструментом в защите прав и свобод человека и гражданина.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется, прежде всего, сделанными в ходе исследования выводами, которые касаются конституционно-правового статуса Кабардино-Балкарской Республики. Сформулированные на основе исследования выводы используются в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права, спецкурсов по проблематике современного российского федерализма, а также могут учитываться в практической работе органов исполнительной и законодательной власти Кабардино-Балкарской Республики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Апробация нашла отражение в публикациях автора общим объемом 2 п.л., которые были представлены в виде докладов и сообщений на всероссийских, международных и межвузовских конференциях:
Всероссийской научно-практической конференции. «Проблемы современного федерализма» (г. Ростов-на-Дону, ИУБиП, 2002); Международной научно-практической конференции «Образование и наука - основной ресурс социально-экономического развития в третьем тысячилетии» (г. Ростов-на-Дону, ИУБиП, 2002); Международной научно - практической конференции «Сотрудничество без границ», (г. Донецк, ДФИУБиП, 2003);
Научно-практическая конференция «Проблемы современного российского федерализма», (г. Ростов-на-Дону, ИУБиП, 2005); Научно-практическая конференция «Проблемы современного российского федерализма», (г. Ростов-на-Дону, ИУБиП, 2006).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Государственно-правовые особенности первого опыта федеративного строительства в РСФСР
Современная государственно-правовая литература характеризуется самыми разными подходами к определению понятия федерализма. До недавнего времени понятия «федерация» и «федерализм» чаще всего не разграничивались и использовались как синонимы. Федерация - соединение нескольких государств, государственно-территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным образованием - определенную самостоятельность в рамках единого целого2.
Федерализм - это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства.
В. Е. Чиркин замечает, что в отличие от термина «федерация», который характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного ряда отношений и в целом обозначает более широкое явление»3. Мы полностью разделяем такой подход. Вместе с тем, считаем целесообразным оттенить мысль о том, что федерализм включает в себя, по нашему убеждению и правовое регулирование процесса реализации идей федерации.
В настоящее время большинством государствоведов, федерализм рассматривается как явление, объективно целесообразное для российской государственное. Анализ современного состояния федерализации нашего государства позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее целесообразные черты федерализма на данном этапе развития государственности: демократизация федеративных отношении, возрастание ответственности государственной власти, увеличению объема ее функции и полномочий. Федерализм используется как интегрирующее начало.
Таким образом, объединяющая народы роль федерализма проявляется в обеспечении единства государства, власть в котором распределяется по двум уровням: федеральному и региональному.
Мы разделяем мнение Чиркина В. Е., согласно которому «федерализм рассматривается не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействия, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления»4.
В связи с изложенным, заслуживает внимания еще один подход. Умнова И. А. отмечает, что федерализм - принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях5. Суть федерализма как путь к объединению в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, в поиске путей их совершенствования6.
Особенностью России на ее нынешнем этапе развития является то, что Российский федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях. По мнению же Р. Дэниелса, «путем разделения полномочий федерализм закрывает путь к произволу властей, как в центре, так и на местах. Он децентрализует ответственность и при этом предоставляет механизм для обуздания потенциальных местных конфликтов и злоупотреблений. Он является школой демократии и практически в буквальном смысле приближает правительство к народу»7. Таким образом, федерализм - это один из основополагающих принципов формы государственного устройства России, выражающийся в сложном характере организации многонационального народа нашей страны, территории и власти в государстве и предполагающий наличие определенной самостоятельности субъектов политико-властной деятельности в составе единого государства.
Закрепление конституционных основ российского федерализма - прерогатива федеральной Конституции, по которой основными принципами российского федерализма являются: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, единство конституционно-правово го пространства системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно комплексная их реализация призвана обеспечить последовательный демократический федерализм.
Исторические корни федерализма зарождались в советской истории, и первый опыт федеративного строительства был воплощен в РСФСР.
С момента становления Советской власти, большевистская партия выдвигала в качестве важнейшего требования своей национальной политики, право народов на самоопределение. Так, в резолюции X Съезда, отмечалось, что для разрешения национального вопроса необходимо: - развить и укрепить советскую государственность в формах, соответст вующих национально-бытовым условиям народов окраин; - развить и укрепить действующие на родном языке суд, администрацию, органы хозяйства, органы власти, составленные из людей местных, знающих быт и психологию местного населения; - развить прессу, школу, театр и вообще культурно-просветительные учреждения на родном языке; - поставить и развить широкую сеть курсов и школ как общеобразовательного, так и профессионально-технического характера на родном языке. Большевики предвидели, что большинство народов тесно связано с русским народом экономическими, политическими и культурными узами, и сами не захотят отделяться. Они соединили территориальный и национальный признаки, выработав единый национально-территориальный принцип в разрешении национального вопроса, в устройстве национальной государственности. В специальной литературе получило широкое распространение мнение, согласно которому признание после Октября 1917 года федерации в качестве формы государственного устройства советской России, было обусловлено многонациональным составом населения. Этот фактор, по нашему мнению, являясь постоянно действенным, сохраняет свое значение и в наше время.
Основные этапы становления и развития национальной государственности Кабардино-Балкарии в системе советского федерализма
Начало процесса национально-государственного строительства у народов Северного Кавказа связано не с Октябрьским переворотом и установлением советской власти, а с Февральской революцией, в которой они увидели, прежде всего, свободу национального самоопределения. Стремления к образованию региональной автономии находит свое выражение в создании б марта 1917 г. «Союза объединенных горцев» Северного Кавказа и Дагестана.
Национальное самоопределение народов осуществлялось на уровнях: - этнического социума; - округа; -области; -Северо-Кавказского региона и во взаимоотношениях этих структур с центральными органами власти России.
В 1917 году «Союз Объединенных горцев» выступал за федеративный принцип государственного устройства демократической России.
На первом съезде горских народов Северного Кавказа и Дагестана была принята Политическая программа и Конституция «Союза объединенных горцев», в которой отмечалось: «обеспечение федеративного строя» считается одной из главных задач союзных органов (съезда и ЦК «Союза объединенных горцев»)36. Что касается форм самоопределения внутри «Союза объединенных горцев», то в соответствии с его Конституцией «каждый из союзных народов автономен в области своих внутренних народнохозяйственных интересов»37.
В январе 1918 года (02.11.17 г.) принцип федеративного устройства Советской России был законодательно закреплен в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятой на третьем Съезде Советов.
Конституция РСФСР 1918 года в ст. 11 содержала положение о субъектах федерации: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых... стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти ав-тономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР» .
Рассмотрим становление и развитие национальной государственности балкарского и кабардинского народов в системе советского федерализма по этапам и остановимся на проблеме периодизации. Автор диссертационного исследования в качестве критерия периодизации исходит из конституционного строительства республики - Кабардино-Балкария и поддерживает точку зрения тех исследователей, которые считают, что первые шаги в становлении и развитии национальной государственности кабардинский и балкарский народы сделали в составе Терской республики.
В литературе до сих пор высказываются различные суждения о начале национально-государствен но го строительства в Балкарии и Кабарде. Ценный материал накоплен в работах местных авторов , а также в некоторых специальных трудах посвященных государственному строительству в нашей стране41. Например, X. Ф. Тазиев подчеркивает, что «Кабарда и Балкария сделали свои шаги в национально-государственном строительстве в составе Горской республики», т.е. в 1921 году .
Такую же мысль проводит проф. X. М. Бербеков: «Кабардинский и Балкарский национальные округа как административные единицы являлась началом строительства национальной государственности Кабарды и Балкарии, которая получила дальнейшее развитие в форме автономии Кабардино-Балкарии»43.
Эти авторы (и не только они) упускают из виду 1918 год и Терскую Советскую республику, в которую тогда входил Нальчикский округ, объединявший Кабарду и Балкарию. Терская республика была провозглашена вторым съездом народов Терека 17 марта 1918 г. в г. Пятигорске. Съездом была принята Конституция Терской республики, определявшая государственное устройство республики, структуру ее органов, отношения республики с Россией44. Конституция Терской республики говорит в пользу определения статуса Терской Советской Республики в рамках Советской России как автономии. Горская республика, созданная в 1921 году как коллективная автономия горских народов, просуществовала в ее первоначальном виде всего несколько месяцев, а Терская республика в составе РСФСР с марта 1918 года по февраль 1919 года. Непонятно, почему же горцы, в том числе кабардинцы и балкарцы, первые шаги в национально-государственном строительстве сделали не в 1918 году в составе Терской республики, а в 1921 году, и в составе Горской АССР? «Ошибочность этой точки зрения, - пишет Ю. И. Кониев, заключается в игнорировании Терской и Горской республик как этапов национально-государственного строительства в Ингушетии, Чечне, Балкарии и Карачае. Не национальные округа сами по себе и не автономные области, образованные в 1921 - 1924 гг., а Терская республика, возникшая в феврале 1918 г., явилась началом строительства национальной государственности народов Терека. Становление государственности горских народностей началось с момента создания Терской автономной республики и получило развитие в Горской АССР»45.
Правовые основы конституционного статуса Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации в постсоветский период
Основы конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации определены нормами гл. 1 (ст. 5, 11), гл. 3 Конституции РФ, конституциями и уставами субъектов РФ.
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, определяющих положения каждого субъекта Федерации в структуре государственного устройства.
Несколько шире с теоретических позиций трактует данное понятие В. В. Иванов, который определяет его как базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий права и обязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации, и права и обязанности в отношениях с федерацией68.
Конституционно-правовое положение субъекта Федерации характеризуется с одной стороны, общими чертами, присущими всем субъектам как составным частям Российской Федерации, с другой - присущими некоторым разновидностям субъектов РФ особенностями.
Основными составляющими статуса субъекта Федерации являются: - наличие собственной конституции или устава; - возможность определять основы своего конституционного статуса, только совместно с Федерацией и другими субъектами; - наличие собственной территории, которую невозможно изменить без согласия данного субъекта; - наличие собственной системы органов государственной власти; - собственная правовая система, в которую входят как нормативно правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, так и акты органов местного самоуправления; - наличие собственной компетенции; - наличие собственности субъекта Федерации и бюджета; - признание права на сотрудничество субъектов Федерации друг с другом; - признание права на международные связи и внешнеэкономическую деятельность в пределах своих полномочий и по согласованию с федеральными органами государственной власти; - обладание собственной символикой (герб, флаг, гимн) и столицей. Федеральным законом 2005 г. полномочия субъектов Российской Федерации расширены. В частности по ряду вопросов (их более десяти - государственный контроль в области охраны окружающей среды, государственная экспертиза полезных ископаемых, нотариальные округа и др.) субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные акты вне зависимости от наличия в федеральном законе положений, устанавливающих указанное право .
Правовой статус субъектов Российской Федерации складывался в разные временные периоды, под влиянием разных политических тенденций. Отсюда и известная противоречивость норм, определяющих правовой статус Российской Федерации, и ее субъектов. Основные вопросы статуса субъектов Российской Федерации установлены и регламентируются Федеральными Законами «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «О порядке принятия в Российской Федерации и образования в ее составе новых субъектов», «О судебной системе Российской Федерации» и т.д. Правовой статус субъектов Российской Федерации в решающей степени гарантируется Конституцией РФ. На основе Конституции России субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные акты, т.е. имеют свою правовую систему. Однако конституции, уставы и иные законы должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. По своей юридической силе конституции и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям.
Исторически беспрецедентной является Федерация из 86 субъектов, которые различаются по видам (21 республика, 7 краев, 48 областей, 7 автономных округов, 2 города федерального значения, 1 еврейская автономная область). Субъекты Федерации со всем многообразием их видов оказывают определяющее воздействие на формирование и функционирование механизма российской государственности и, прежде всего на характер и объем компетенции государственных органов.
Согласно конституционным установлениям все субъекты являются равноправными (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ). Однако существуют различия в их правовом статусе. И поэтому, следовало бы говорить об их равноправии между собой (в плане идентичности их правового статуса) в рамках тождественных видов и по отношению к федеральному центру.
Наряду с общими признаками правовое положение различных субъектов Российской Федерации имеет свои особенности.
Среди существующих шести разновидностей субъектов Российской Федерации определенное место занимают республики. Республики неодинаковы по размерам территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т.д. В 18 республиках из 21 русские составляют большинство. Одни республики имеют развитую промышленность, другие продолжают оставаться в определенной мере сельскохозяйственными, дота 53 ционными и живущими на средства федерального бюджета . Прежде всего, от других субъектов Российской Федерации их отличает само название республика. Все субъекты - неотъемлемые части Российской Федерации. Они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава РФ. Конституционный Суд РФ от 7 июля 2000 г. постановил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных вла-стей . Соответственно не являясь суверенными государствами, республики не могут заключать международные соглашения политического характера с иностранными государствами. - имеют свою конституцию, которые принимаются республиками само стоятельно, и не нуждаются в утверждении органами государственной власти Российской Федерации, которая обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применение на всей территории республики, обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномо чий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной вла сти; - возможность самим определять способ принятия своей Конституции; - согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 68) республики вправе устанавливать свой государственный язык; При этом диссертант считает целесообразным подчеркнуть, что настоящая работа посвящена исследованию конституционно-правового статуса лишь одной из разновидностей субъектного состава Российской Федерации - республике, в частности Кабардино-Балкарии. Так, О.Е. Кутафин определяет республику в составе Российской Федерации как «демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации» .
Механизм функционирования органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики
Важнейшей составляющей конституционных основ российского федерализма является определяемая в Основном законе государства система разделения властей. Одна из особенностей современного федерализма состоит в том, что наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, он предусматривает вертикальное разделение властных полномочий между различными уровнями власти: федеральным, субъектов Федерации и местных органов власти. Первый уровень регулируемых Конституцией РФ отношений - отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Второй уровень конституционно-правовых отношений, обозначающих систему разделения государственной власти по вертикали-отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации, и ее субъектов. Такими носителями выступают как народ (граждане Российской Федерации таки органы государственной власти) . Разделение государственной власти между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны, как известно, представляет собой один из основных признаков федеративного устройства. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами - ее конституционно-правовое оформление.
Конституция РФ призвана обозначить общие контуры разделения государственной власти по вертикали, определить рамки, отражающие данную систему по сущности, форме и содержанию федеративных начал.
Природа федерации, степень федеральной демократии, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти.
С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти - участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов, решаемых на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства, но и особенности конституционной модели федерализма, как таковой. Ценность федерализма, как отмечает Н. Ю. Козлова, состоит в том, что он позволяет достаточно эффективно использовать правовые средства сохранения государственного единства в сложных государствах11 .
Важный аспект определения единых правил разделения государственной власти по вертикали - правовое решение проблемы федерально-конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъектов. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.
Таким образом, конституционные основы российского федерализма представляют собой систему федеративных отношений, определяемых федеральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. Поэтому весьма важно обеспечить полноту и качество их конституционного регулирования120.
В Российской Федерации принцип разделения властей впервые был закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже введен в Конституцию РСФСР. Однако нарушение данного принципа породило конституционный кризис. С принятием новой Конституции России 1993 года принцип разделения властей нашел свое конституционное закрепление, в ст. 10 Конституции РФ говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Содержание принципа разделения властей характеризуется следующим образом: - законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом; исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту; - между законодательным и исполнительным органами должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них.
