Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федерация и федерализм, как два взаимосвязанных понятия, отображают сложное и многоаспектное явление, представляющее собой особый алгоритм взаимодействия отдельных элементов в сложных общественных системах.
Теоретическая разработка категории «федерализм», появление государств, основанных на принципах федерализма, внесли существенные коррективы в теорию государства. Разделение в федеративном государстве верховной власти по вертикали, наделение автономными правами отдельных субъектов федерации создало серьезные противоречия в традиционном понимании природы государства, путях его эволюционирования. Сюда тесно примыкает проблема суверенитета, ибо именно он является воплощением единства и целостности государства. Возникла потребность анализа проблемы принадлежности суверенитета в федеративном государстве. До настоящего времени сохраняется научная значимость и актуальность новых теоретических обобщений, подробного анализа таких правовых категорий, как «федерализм», «федерация» и «суверенитет» в их тесной взаимосвязи, особенно применительно к опыту федеративного строительства в Российской Федерации.
Российская Федерация как федеративное государство, реализующее принципы федерализма, существует совсем недавно, что объясняет незаконченный, неустоявшийся характер федеративных отношений между Российской Федерацией и её субъектами. Имеет место значительное число проблем и противоречий на пути построения подлинно демократического федеративного российского государства, и к их разрешению приступили совсем недавно. Первая половина 90-х годов XX века ознаменовалась серьезными политическими кризисами, поставившими государство на грань хаоса. Отсутствие политической воли у федерального центра, низкий уровень легитимности высших органов государственной власти в значительной степени способствовали «параду суверенитетов» субъектов РФ, разрыхлению федеративных отношений. Установление отношений между федеральным центром и регионами в рамках политического торга, вне конституционного поля привело к существенному неравенству конституционно-правового статуса субъектов РФ.
Животрепещущей является проблема законодательного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, в настоящее время лишь намечаются пути разрешения существенных противоречий, имеющих место в процессе федеративного строительства российской государственности, что в свою очередь подчеркивает особую значимость настоящей проблематики в современных
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, выполнила главную задачу - направить конституционное развитие российского государства по пути построения демократического федеративного правового государства. В то же время проявились недостатки, имеющиеся в отдельных положениях Конституции РФ, касающихся основ конституционного строя, федеративного устройства, органов государственной власти. Отдельные её статьи могут быть истолкованы неоднозначно, их смысл требует прояснения. Отсюда возникает необходимость толкования их специальным органом - Конституционным Судом РФ. Вполне возможным в обозримой перспективе является внесение поправок в отдельные конституционные нормы, их усовершенствование, а в дальнейшем и принятие новой Конституции, которая бы обозначила собой окончание переходного периода в формировании нового российского общества и государства. Однако здесь важно отметить, что подход к этому должен быть крайне осторожным, ибо часто изменяемая Конституция в значительной степени утрачивает свою легитимность, способность служить базисом демократическому развитию, опорой государственности России. Теоретический анализ конституционных норм, предоставление на основании этого практических рекомендаций, несомненно, позволят подойти к процессу конституционно-правового развития Российской Федерации обдуманно, отстранив сиюминутную политическую конъюнктуру, тщательно взвесив и выбрав для России оптимальный путь развития, способствующий укреплению её государственности.
Опыт демократических преобразований последних пятнадцати лет показал, что их направленность, глубина и результаты во многом зависят от состояния и действий органов государственной власти. Отсутствие четкой целевой ориентации, инертность и безразличие власти центральной и региональной приводят к замедлению темпов экономического роста государства, росту числа противоречий во взаимоотношениях между различными уровнями власти. Этому способствует полная безответственность за властные решения, несущие зачастую негативные последствия для государства. Отсюда теоретическое исследование механизмов конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, возможностей повышения её эффективности, практическое внедрение результатов данных исследований позволит создать в Российской Федерации ответственную власть, стремящуюся к благополучию народа, делегировавшего ей свои полномочия!
Представленная в настоящем исследовании проблематика должна постоянно находиться в центре внимания широкого круга исследователей, ибо только самый обширный спектр точек зрения на проблемы федеративного строительства позволит построить объективную картину данного явления, выработать справедливые суждения, независимые от желаний и мнений властных структур. Таким образом, существование многочисленных трудов по проблемам федерализма федерации как формы государственного устройства и суверенитета (Абдулатипов Р. Г., Авакьян С. А.,
Абашидзе А. X., Болтенкова Л. Ф., Барциц И. Н., Варламова Н. В., Власов Д. В., Валентей С. Д., Галаев А. С, Гаджиев К. С, Губогло М. Н., Джу-нусов М. С, Ермаков В. Г., Златопольский Д. Л., Золотарёва М. В., Иванов В. В., Карапетян Л. М., Кистанов В. В., Козлова Е. И., Коко-тов А. Н., Кутафин О. Е., Курашвили К. Т., Колосова Н. М., Козак Д. Н., Крылов Б. С., Лебедев А.Н., Лукьянова Е. А., Лысенко В. Н.э Маликов М. К., Михалева Н. А, Стрельников Г. А., Умнова И. А., Тадево-сян Э. В., Топорнин Б. Н., Тишков В. А., Пустогаров В. В., Филиппов В. Р., Александр Бланкенагель, Гейл В. Лапидус, Дона Бари, Майкл Линд, Сигэ-ки Хакамада, Хёрст Ханнум и др.) не устраняет необходимости дальнейшей разработки данной проблематики. Это следует также из постоянно изменяющейся обстановки как во внутренней, так и во внешней политике, требующей своевременного научного анализа и включения в опыт познания явлений в сфере общественного и государственного строительства. Всё это позволяет говорить, что на настоящий момент создана достаточно обширная теоретическая основа, позволяющая углублять исследования процессов развития российского федерализма.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ и теоретическое обобщение преобразований и инноваций в федеративном устройстве Российской Федерации, противоречий её конституционно-правового развития, проблемных точек законодательного регулирования федеративных отношений. Осуществляется это на базе детального анализа следующих тесно взаимодействующих понятий: «федерализм», «федерация», «суверенитет».
Исходя из цели, определяется следующий круг задач:
проанализировать во взаимосвязи понятия «федерация», «федерализм», «конституционно-правовой статус субъекта федерации» применительно к опыту федеративного развития Российской Федерации;
определить историческую динамику эволюционирования конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации;
проанализировать асимметрию конституционно-правового статуса субъектов РФ применительно к воздействию данного явления на развитие федеративных отношений и их законодательное регулирование;
исследовать возможности принятия мер законодательного характера по совершенствованию территориального устройства Российской Федерации, а именно, укрупнению субъектного состава Российской Федерации;
выявить сущность суверенитета как многокомпонентного понятия и на основе этого обосновать противоречивость понятия «национальный суверенитет» в контексте с суверенитетом народа и государства;
проанализировать некоторые теоретические и практические аспекты проблематики соотношения суверенитета федерации и её субъектов, проблему принадлежности суверенитета в федеративном государстве применительно к Российской Федерации;
— исследовать институт федерального вмешательства в дела субъек
тов РФ в качестве самостоятельной меры конституционно-правовой ответ
ственности, его основания, функции, механизмы, а также определить пути
совершенствования его законодательного регулирования;
— проанализировать эффективность конституционного судебного
контроля как средства разрешения коллизий в федеративных отношениях;
— предложить меры по совершенствованию законодательства в об
ласти конституционного судебного контроля, в первую очередь, примени
тельно к конституционным (уставным) судам субъектов РФ.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере государственного строительства, основанного на началах федерализма, а также федеративные отношения в системах «федерация - субъект федерации» и «субъект федерации - субъект федерации» в рамках Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются некоторые аспекты законодательного регулирования конституционно-правового статуса субъектов РФ, конституционного регулирования принадлежности суверенитета в Российской Федерации, конституционно-правовой ответственности субъектов РФ.
Методология и методика исследования. Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания (системный анализ, синтез, индукция и дедукция, исторический, моделирование, экстраполяция, нормативно-логический, технико-юридический, сравнительно-правовой) и теоретическое описание общественных явлений, в частности, государственных и правовых.
Теоретическая значимость исследования. В настоящем диссертационном исследовании теоретически разработаны и обоснованы положения, содержащие проблематику законодательной эволюции и выравнивания конституционно-правового статуса субъектов РФ; некоторые аспекты концептуального закрепления в Конституции РФ суверенитета, понимание его как сложного многокомпонентного явления, принадлежность суверенитета в Российской Федерации; проблема законодательного регулирования института федерального вмешательства; вопросы развития системы конституционного судебного контроля.
Положения, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, могут быть использованы для дальнейших теоретических разработок и исследований в области построения российской государственности, основанной на принципах федерализма.
Практическая значимость исследования. Предложения и выводы, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, могут учитываться и применяться при разработке законодательных актов в целях устранения имеющихся в федеративных отношениях противоречий и укрепления их правовой базы, выработке целостного и последовательного подхода в понимании путей дальнейшего развития российской модели феде-
рализма. Кроме того, предлагается ряд мер, позволяющих предпринять дальнейшие шаги по выравниванию конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, усилить эффективность контроля за соблюдением участниками федеративных отношений норм Конституции и законодательства Российской Федерации.
Выводы, представленные автором настоящего диссертационного исследования, могут быть использованы в следующих областях правотворчества и правоприменения: при разработке законопроектов и внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в области разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; в осуществлении процесса приведения законодательства субъектов РФ в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации; в практической деятельности органов государственной власти по реализации федеративных отношений между Российской Федерацией и её субъектами; при разработке учебных и учебно-методических пособий и материалов по курсу «Конституционное право Российской Федерации» для средних специальных и высших учебных заведений.
Настоящее диссертационное исследование, отдельные его главы и параграфы могут быть использованы в высших учебных заведениях для разработки курсов лекций и преподавания некоторых разделов конституционного права Российской Федерации («Федеративное устройство», «Конституционное правосудие»).
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка всестороннего комплексного научного анализа явлении и процессов, характерных для федерации как формы государственного устройства, применительно к российскому федерализму. Ключевые понятия исследования рассматриваются в неразрывной взаимосвязи, что позволяет произвести последовательное теоретическое исследование явлений в области федеративного устройства Российской Федерации. Диссертантом рассматриваются положения нормативно-правовых актов, регламентирующих общественные отношения в области федеративного строительства, с последующим представлением конкретных мер законодательного характера по внесению изменений в указанные нормативно-правовые акты. Целью данных изменений являются устранение противоречий, имеющихся в процессе федеративного строительства, укрепление российской государственности на началах федерализма. Автором настоящего диссертационного исследования на основе обобщения опыта предыдущих исследователей представлена и обоснована собственная позиция по ряду проблем, не получивших удовлетворительного разрешения в правовой науке и до сих пор считающихся спорными. Так, в качестве положений, характеризующих собственную позицию автора и новизну настоящего исследования, можно представить следующие: гражданство республики в составе Российской Федерации утратило свою актуальность и трансформировалось в юридическую фикцию, так как ст. 71 Конституции РФ относит вопросы гражданст-
ва к исключительному ведению Российской Федерации. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в полной мере следует в этом нормам Конституции, термин «гражданство республики» вовсе устранен из федерального законодательства; термин «национальный суверенитет» в трехкомпонентном понимании категории «суверенитет» носит несколько искусственный характер, более справедливым будет употребление термина «право народов на самоопределение», нежели «национальный суверенитет», так как это в большей степени соответствует международно-правовым принципам, полнее отражает характер правосубъектности нации, народа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Определение того, что модель федерализма, реализуемая на терри
тории Российской Федерации, является синтезом зарубежного опыта феде
ративного строительства и опыта отечественного с учетом реалий прошло
го и настоящего и обладает рядом специфических черт, существенно отли
чающих её от моделей, принятых в иных федеративных государствах. К
числу подобных черт следует отнести:
многонациональный народ Российской Федерации образует новую наднациональную общность, где нация рассматривается в её этатическом значении (нация - это все граждане государства независимо от их национальности), тем не менее, сохраняется традиционный подход к Федерации как способу решения национального вопроса;
неизбежным в современных условиях является высокая степень централизации власти и определенная иерархичность отношений между Федерацией и её субъектами;
субъекты РФ имеют различную государственно-правовую природу и, несмотря на заявленное в тексте Конституции равноправие, существенно разнятся по своему статусу, что в свою очередь ставит вопрос о структурном переустройстве России;
попытки найти компромисс между фактическими различиями в статусе субъектов РФ и формально-юридическим равноправием, территориальным и национальным принципами формирования субъектного состава РФ свидетельствуют о переходном характере российской модели федерализма.
2. Определение перспектив дальнейшего конституционно-правового
развития Российской Федерации, которое должно быть направлено на
формирование на всей её территории единого законодательного простран
ства, гарантирующего соблюдение прав и свобод человека и гражданина в
каждом субъекте Федерации; обеспечение соответствия законодательства
субъектов РФ Конституции, федеральным законам и единообразия в орга
низации государственной власти в субъектах РФ; последовательную реа
лизацию принципа равноправия субъектов РФ. Это, в свою очередь, требу
ет осуществления процесса изменения субъектного состава России в сто
рону укрупнения и сглаживания различий в государственно-правовой при
роде субъектов РФ, а также осуществления в соответствии со ст. 71 Кон-
ституции РФ предметов ведения Российской Федерации на началах равенства во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов Федерации.
3. Обоснование необходимости внесения следующих изменений в
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных ор
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации»:
в части 1 статьи 1 необходимо закрепить конституционный принцип равноправия субъектов Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
следует дополнить Закон статьей, содержащей определения основных терминов и понятий, особенно после включения в него норм, регламентирующих общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
изменение формулировки п. «ж» ч. 1 ст. 1 Закона и приведение ее в соответствии с нормами ст. 73 Конституции РФ.
-
Обоснование необходимости четкого обозначения в федеральном законодательстве о разграничении предметов ведения и полномочий иерархической последовательности нормативного регулирования: Конституция РФ; принятие на её основе федеральных законов и законов субъектов РФ; заключение на основе Конституции РФ и федеральных законов договоров (соглашений).
-
Обоснование принадлежности суверенитета всему федеративному государству, а не отдельным его субъектам как основного фактора процесса дальнейшего совершенствования федеративных отношений и укрепления российской государственности. Российская Федерация, будучи суверенным демократическим федеративным правовым государством, в нормах Основного закона закрепила последовательную концепцию суверенитета, отражающую общемировые тенденции в сфере государственного строительства. Суверенитет не может быть разделенным. Термин «суверенное государство» по отношению к субъектам Российской Федерации не применим.
-
Определение конституционно-правовой ответственности как конституционного правоотношения, возникающего в результате конституционного деликта, и направленного на принудительное ограничение прав субъекта. Её главной задачей является защита Конституции РФ и конституционного строя, что позволяет сузить круг субъектов и сосредоточиться в рамках настоящего диссертационного исследования на таком коллективном субъекте конституционно-правовой ответственности, как субъект РФ. Отсюда возникает необходимость обоснования термина «федеративная ответственность» как более узкого по отношению к конституционно-правовой ответственности и ограничивающего её в данном контексте рамками федеративных отношений, а также отграничения понятий «федеративная ответственность» и «федеральное вмешательство». Институт феде-
рального вмешательства следует рассматривать как комплекс средств преодоления конфликтов во взаимоотношениях между Федерацией и её субъектами.
-
Констатация позитивной роли Конституционного Суда РФ в деле обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, суверенитета и государственной целостности, единства системы органов государственной власти в Российской Федерации, выравнивания конституционно-правового статуса субъектов Федерации, преодоления коллизий в области федеративных отношений.
-
Обоснование необходимости мер комплексного характера по ускорению организации конституционных (уставных) судов в субъектах РФ и их активного участия в формировании единого конституционно-правового пространства. В частности, автор настоящего исследования разделяет точку зрения Ермакова В. Г. о необходимости разработки федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были предметом выступлений на научно-практических конференциях юридического факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина с 1999 по 2003 годы, Липецкого филиала Института МВД РФ в 2002-2003 годах, изложены автором в шести публикациях. Кроме того, некоторые положения и выводы настоящего исследования обсуждались на кафедре конституционного права Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина, а также используются при проведении учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации».
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
