Содержание к диссертации
Введение
1 Статус субъекта Российской Федерации: понятие, структура, виды 11
1.1 Понятие и структура статуса субъекта Российской Федерации 11
1.2 Виды статусов субъектов Российской Федерации 28
2 Признаки субъекта Российской Федерации 41
2.1 Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации 41
2.1.1 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ 45
2.1.2 Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации 55
2.1.3 Суды субъекта РФ 64
2.2 Предметы ведения и полномочия субъекта Российской Федерации 80
2.3 Государственные символы 100
2.4 Государственный язык как элемент конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации 106
2.5 Территория субъекта Российской Федерации 120
2.6 Система законодательства субъекта Российской Федерации . 142
3 Ответственность и гарантии как элементы правового статуса субъекта Российской Федерации 160
3.1 Конституционная ответственность субъекта Российской Федерации 160
3.2 Гарантии правового статуса субъекта Российской Федерации 177
Заключение 190
Список использованных источников 194
- Понятие и структура статуса субъекта Российской Федерации
- Виды статусов субъектов Российской Федерации
- Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации
- Конституционная ответственность субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования
Одной из важнейших проблем становления российской государственности является укрепление и развитие ее федеративных начал, строительство гармоничной модели федеративных отношений.
Практически во всех исследованиях, посвященных указанной тематике, формулируется однозначный вывод: возникающие на практике противоречия в развитии российской государственности связаны с неразрешенностью концептуальных теоретических вопросов построения оптимальной модели федеративного устройства России, вопросов, в том числе связанных со статусом субъекта Российской Федерации.
Поэтому выработка завершенной и гармоничной концепции статуса субъекта Российской Федерации является одной из приоритетных задач науки конституционного права России.
Актуальность данного вопроса обусловлена многими причинами.
Во-первых, противоречивостью конституционных положений, определяющих статус субъекта Российской Федерации. Для подтверждения указанного положения достаточно привести пример с провозглашением принципа равноправия субъектов Российской Федерации и одновременным наделением некоторых из них особыми конституционными правами.
Во-вторых, неясностью содержания используемых в Конституции Российской Федерации понятий «статус субъекта Российской Федерации», «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа», в неопределенности их соотношения как между собой, так и с общепринятой в конституционном праве зарубежных стран научной категорией «конституционный статус субъекта федерации».
В-третьих, серьезными расхождениями между конституционной и реальной моделью построения федеративных отношений в Российской Федерации.
В-четвертых, динамизмом изменения и развития правового статуса субъекта Российской Федерации в настоящее время.
Дальнейшее совершенствование процесса распределения предметов ведения и полномочий, «укрупнение» субъектов Российской Федерации, изменение порядка формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации — все эти вопросы требуют дальнейшего всестороннего изучения.
В-пятых, особая актуальность вопросов, касающихся конституционного статуса субъекта Российской Федерации характеризуется еще и тем, что они вышли за чисто юридические рамки и приобрели политическую окраску.
Излишне перечислять всем известные факты политического и правового противостояния, связанные с нарушением субъектами таких базовых конституционных основ российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной власти, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий и другие.
Поэтому очевидно, что создание общепринятой концепции (теории) статуса субъекта Российской Федерации и разработка в соответствии с ней практических рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является одной из актуальных и приоритетных задач при изучении федеративных отношений в России.
Научная разработанность темы исследования
В настоящее время рассмотрение вопросов статуса субъекта Российской Федерации, как правило, связывают с исследованием статуса либо конкретных субъектов Российской Федерации, либо отдельных видов субъектов Российской Федерации. Такой подход традиционен в отечественной науке конституционного права и представлен широким кругом диссертационных исследований.
Например, докторская диссертация А.Н. Ким-Кимэна «Республика Саха (Якутия) как субъект Российской Федерации: опыт конституционно-правового и сравнительно-институционального исследования» (Москва, 2001 г.), кандидатская диссертация У.-Х.Ш. Шахманаева «Конституционно-правовой статус Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации» (Махачкала, 2001 г.), И.Б. Юндуновой «Конституционно-правовой статус Агинского Бурятского автономного округа (Москва, 1999 г.)» и др.
Исследованию статуса отдельных видов субъектов Российской Федерации посвящены кандидатские диссертации СВ. Нарутто «Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации» (Москва, 1997 г.), С.С. Собянина «Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации» (Москва, 1998 г.), Э.С. Юсубова «Республика — субъект Российской Федерации (конституционно-правовое исследование)» (Томск, 1997 г.), О.Н. Громовой «Конституционный статус области в составе Российской Федерации» (Саратов, 1998 г.) и др.
Другой подход связан с изучением отдельных групп субъектов, объединенных общим признаком, например, рассмотрение особенностей ста туса краев, областей и входящих в них автономных округов как феномена «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, рассмотрение статуса республик и автономных округов как субъектов, образованных по национально-территориальному признаку и т.д. Данный подход представлен диссертационными исследованиями В.В. Иванова «Автономные округа в составе края, областей — феномен «сложносоставных» субъектов Российской Федерации» (Москва, 2002 г.), В.И. Ульяновой «Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений (Тюмень, 1999 г.)», А.И. Матвиенко «Конституционно-правовые основы статуса национально-территориальных субъектов Российской Федерации» (Ростов-на-Дону, 2001 г.) и др.
Вышеуказанные примеры показывают, что вопросы статуса субъекта Российской Федерации активно изучаются.
Однако работ, которые ставят целью создание теории статуса субъекта Рос № сийской Федерации крайне мало. Из них следует упомянуть монографии А.Н. Лебедева «Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика)» (Москва, 1999 г.), М.Н. Бродского, А.А. Ли-веровского «Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 2000 г.)., диссертационное исследование СЮ. Биджиевой «Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации» (Москва, 2003 г.).
Кроме того, представляется, что концептуальное решение проблемы статуса субъекта Российской Федерации может быть найдено только в результате комплексных исследований, которые ставят целью создание не только теории
to статуса субъекта Российской Федерации, но и одновременно имеют прикладное значение, позволяя использовать теоретические положения в нормотвор-ческой и правоприменительной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.
Необходимо исследование с привлечением общетеоретических, сравнительно-правовых изысканий, точек зрения, позиций других авторов, изучающих субъекты и систему федеративного устройства Российской Федерации, пристальное внимание должно быть уделено также рассмотрению и анализу федерального и регионального законодательства.
Все вышеизложенные условия помогут вывести тему «статуса субъекта Российской Федерации» на новый уровень научного осмысления. № Предлагаемая работа представляет собой попытку такого исследования.
Объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования:
Объектом исследования являются федеративные отношения складывающиеся в процессе нормативного регулирования и реализации правового статуса субъекта Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают
конституционно-правовые нормы, закрепляющие и регулирующие статус субъекта Российской Федерации, теоретические представления, отражающие различные аспекты формирования и развития правового статуса субъекта Российской Федерации. .
Цель исследования — формирование концепции правового статуса субъекта Российской Федерации на современном этапе развития федеративных отношений в России.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач исследования:
• раскрытие понятия, содержания и структуры правового статуса субъекта х Российской Федерации;
• анализ элементов правового статуса субъекта Российской Федерации;
• сравнительная характеристика федерального и регионального законодательства, закрепляющего правовое положение субъекта Российской Федерации и регулирующего отдельные элементы его статуса;
• исследование правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам статуса субъекта Российской Федерации;
• определение особенностей правового статуса отдельных видов субъектов Российской Федерации;
• выявление основных направлений совершенствования правового статуса субъекта на современном этапе развития федерализма в России.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составили труды таких ученых-правоведов как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Ава-кьян, Г.Б. Агабеков, А.С. Автономов, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Л.Ф. Болтенкова, Н.А. Богданова, СВ. Буянкина, С. Валентей, Н.В. Вит-рук, Н.В. Варламова, Т.А. Васильева, ГА. Гаджиев, В.В. Гошуляк, М.В. Глигич-Золотарева, И.Г. Дудко, Б.Л. Железное, А.А. Жученко, Д.Л. Златополь-ский,Т.Д. Зражевская, В.Н. Иванов, В.В. Иванов, В.Г. Кабышев, КД. Корко-($, масова, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, A.M. Ким, О.Е. Кутафин, К.Т. Ку-рашвили, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, А.А. Кондрашев, Б.М. Лазарев, А.Н. Лебедев, В.А. Лебедев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малый, Н.А. Михалева, Ф. Мухаметшин, СВ. Нарутто, В.А. Невинский, Ж.И. Овсепян, А.С. Пиголкин, М. Пискотин, СВ. Поленина, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, В.К. Самигуллин, Л.В. Смирнягин, М.С Саликов, Н.С Соколова, М.В. Столяров, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Т.П. Титова, В.А. Тишков, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.А. Ушаков, И.А. Умнова, М.Х. Фарукшин, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, ГЛ. Чудновский, Б.С. Эбзеев, Юсубов Э.С. и ряд других авторов.
В работе использовались также материалы российских и международных научных конференций и симпозиумов.
Методологические основы исследования
В работе использовался диалектический метод познания изучаемого явления, а также иные общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: системно-структурный, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, статистический и Другие.
К нормативным источникам данного исследования относятся Конституция Российской Федерации, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные федеральные нормативные правовые акты; конституции, (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации.
Также были изучены конституции и иные законодательные акты ряда зарубежных федераций (США, Германии, Швейцарии, Бельгии, Индии, Пакистана, Бразилии и др.)
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем правового статуса субъектов Российской Федерации и их конституционно-правового регулирования в современных условиях, когда Российская Федерации претерпевает процесс перехода от деволюционной к интегративной модели. По мнению автора, элементы новизны исследования проявляются как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положения и выводах, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1). Статус субъекта федерации — это правовое положение субъекта, обусловленное сущностью и природой федеративного устройства государства, установленное законодательством федерации и субъекта путем определения границ власти субъекта, закрепления его прав, обязанностей, гарантий деятельности и ответственности в интересах всей федерации в целом и каждого субъекта в отдельности. Правовое положение субъекта, пределы его самостоятельности (включая и вопросы, относящиеся к предметам исключительного ведения субъектов) всегда обусловлены федеральным законодательством и зависят от конкретных исторических, политических условий развития федерации в тот или иной период времени.
2). Структура статуса субъекта федерации представлена следующими элементами: признаки субъекта федерации; права и обязанности субъекта во взаимоотношениях с иными субъектами права; ответственность субъекта федерации; гарантии правового статуса субъекта федерации. Признаки субъекта федерации представляют собой необходимую и достаточную совокупность характеристик, позволяющих отразить юридическую природу и сущность данного государственноподобного образования. К признакам субъекта федерации относятся: состояние субъекта федерации в федеративном государстве, наличие территории, обладание государственной властью и осуществление ее посредством собственных государственных органов, наличие предметов ведения, системы законодательства, официального наименование и собственных государственных символов.
3). В настоящий момент в Российской Федерации наблюдается поэтапная централизация федеративных отношений. Указанный процесс коснулся прежде всего вопросов разграничения предметов ведения и полномочий и организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то есть, тех элементов статуса субъекта Российской Федерации, которые в большей степени отражают действительную его самостоятельность.
4). Выражением государственной (национальной) идеологии и культуры, своеобразным «олицетворением» государственности субъекта федерации является его государственная символика. Республиканская государственная символика по сравнению с иными субъектами Российской Федерации в правовом плане более целостна и закончена. Практически во всех республиках Российской Федерации приняты законы о гербе, флаге, гимне, столице, а также установлены республиканские звания и награды, тогда как другие субъекты Федерации ограничиваются лишь принятием законов о флаге и гербе.
Ці 5). Превентивные меры предотвращения противоречия регионального законодательства федеральному более активно способствуют складыванию единого, гармоничного, непротиворечивого правового пространства Российской Федерации, чем меры, направленные на изъятие из правовой системы страны уже действующих региональных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. Однако, к настоящему времени не создано действенных механизмов, позволяющих на стадии законопроектной работы избежать противоречий законодательства субъектов федеральному законодательству. Одним из способов решения указанной проблемы видится в активизации работы и возможностей Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (предста г.ч вительными) органами государственной власти субъектов Российской Фе дерации (Совета законодателей).
6). Конституционная ответственность субъектов федерации представляет собой правовое состояние, возникающее вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы субъектом РФ (органом государственной власти субъекта РФ), реализуемое посредством применении к субъекту РФ (органу государственной власти субъекта РФ) особых, установленных конституционным законодательством мер воздействия. В настоящее время институт конституционной ответственности субъектов Российской Федерации получил активное развитие в федеральном законодательстве, о чем свидетельствует и дальнейшее расширение перечня мер конституци онной ответственности субъектов Российской Федерации.
7). Государственное устройство Российской Федерации на современном этапе характеризуется началом развития нового процесса — изменения субъектного состава Российской Федерации в результате объединения отдельных субъектов РФ. Указанный процесс обусловлен интегративным развитием федеративного устройства России. Однако, по причине его новизны, он характеризуется как несовершенством правового регулирования, так и отсутствием государственной концепции изменения субъектного состава Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделан ными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их осно ве предложениями, направленными на совершенствование правового статуса субъектов Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в рамках учебного процесса при преподавании курса конституционного права Российской Федерации и спецкурса по проблемам Российского федерализма. Результаты диссертационного анализа, по мнению диссертанта, могут быть полезными в дальнейшей разработке соответствующих проблем.
Апробация результатов исследования была обеспечена, прежде всего, научными публикациями автора диссертации. Исследования докладывались на межвузовских научных конференциях, на заседаниях кафедры государственного и административного права Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева. Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при поведении занятий на юридическом факультете Мордовского государственного университета.
Структура диссертационного исследования построена в соответствии с кругом вопросов, раскрывающих тему и обеспечивающих последовательное, освещение анализируемого материала, источников и формулируемых выводов, вытекающих из проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа и заключения. К диссертации прилагается список использованных источников.
Понятие и структура статуса субъекта Российской Федерации
Построение и обоснование системы научных взглядов на существующее в действительности правовое явление предполагает создание внутренне согласованной и структурированной умозрительной конструкции, базис которой наряду с ведущими идеями, теоретическими выводами образуют общепринятые юридические категории. Поэтому представляется очевидным, что обоснование концепции конституционного статуса субъекта Российской Федерации необходимо начать с уяснения общетеоретических основ статуса субъекта права и характеристики общепринятых в науке конституционного права категорий «субъект федерации», «статус субъекта федерации».
«Статус» — наиболее распространенное в юридической науке общеправовое понятие. В переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо. В теории права, в самом общем виде, правовой статус определяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе; система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права [148, С.70]. С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъекта права в системе общественных отношений, его взаимосвязь с другими субъектами права. Так, А.Н. Лебедев отмечает: «... категория «статус субъекта права» обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовое общение» [227, С.26].
В юридической литературе термины «статус» и «правовое положение» нередко используются как синонимы [158, С.5-6], [251, С.512], [262, С.558]. Однако некоторые авторы считают, что наиболее правильно использовать термин «правовой статус» для общей характеристики субъекта права, а термин «правовое положение» — применять для характеристики субъекта права в определенном круге общественных отношений [291, С.31, 114—115]. То есть правовой статус связывается со стабильным правовым состоянием субъекта права, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения.
Существует и другая точка зрения, в соответствии с которой правовой статус представляет собой комплекс всех прав и обязанностей конкретного субъекта, включая в себя и его реальное правовое положение, которое является фактически реализованной и реализующейся частью правового статуса, то есть совокупностью использованных прав и исполняемых обязанностей (неоднократно, полностью или частично) [174, С.43].
Согласно третьей позиции, правовой статус определяется как правовое со стояние абстрактного субъекта, которое характеризуется совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей, а правовое положе-. ние рассматривается как правовое состояние конкретного персонально индивидуализированного лица, определяемое как потенциальными правами и обязанностями, так и реальными правами и обязанностями [305, С.5—10].
На наш взгляд, смысловое разграничение двух этих понятий приведет лишь к усложнению категориального аппарата и терминологической путанице. Целесообразнее употреблять в качестве основного термин »правовой статус», используя термин «правовое положение»в качестве синонима (законодатель придерживается именно такой трактовки, на что будет указано в дальнейшем).
Охарактеризовать же правовое положение конкретного лица в системе сло-жившихся к определенному времени правоотношений, в которых он участвует или будет участвовать, возможно введением понятия конкретного (индивидуального) правового статуса субъекта права. Автор согласен с точкой зрения А.В. Полякова [262, С.558-559], В.И. Новоселова [255, С.38], Н.В. Витрука [168, С.24], которые применительно к субъектам права выделяют следующие правовые статусы: общий, специальный и индивидуальный.
Понятие «статус» достаточно часто используется и в законодательстве. Так, в Конституции Российской Федерации (далее — РФ) употребляются следующие словосочетания, включающие интересующий нас термин: «статус личности» (ст.64), «статус республики» (ч.1 ст.67), «статус края, области, го рода федерального значения, автономной области, автономного округа» (ч.2 ст.67), «статус субъекта Российской Федерации» (ч.5 ст.67), «конституционно правовой статус субъекта Российской Федерации» (ч.1 ст. 137), «статус столи цы» (п.2 СТ.70), «статус государственной границы» (п.»н»ст.71; п.«д» ст. 106); «статус Совета Безопасности» (п.«ж»ст.83).
Некоторые правовые акты включают в свой текст и соответствующие, опре деления. Например, в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» (ч. 1 ст. 1) статус военнослужащего определяется как «совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих» [63].
Закон может быть специально посвящен определенному статусу, но соответствующей дефиниции не давать, раскрывая понятие «статус» всем своим содержанием. Например, Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [47], Закон от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» [38], Федеральный закон от 15 января 1993 г. «О статусе героев Советского Союза, героев Российской Федерации и полных кавалеров Ордена Славы» [40], Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» (используется понятие «статус беженца») [42], Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» [43] (используется понятие «статус вынужденного переселенца») и др.
Иногда в законодательных актах полномочия (права и обязанности) выводятся за рамки понятия «статус». Так, в ст. 12 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» указывается, что «все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией» [30]. В других
у, случаях «статус» (без какой-либо детализации) выступает в законодательстве как синоним определенной категории объектов, вокруг которых складывается соответствующее правовое регулирование [230]. Например, Федеральный закон от 16 мая 1995 г. «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию» [52]. При этом закон может регулировать, в частности, порядок «присвоения и прекращения статуса». Например, положения ст.З «Порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и его сохранения» и ст.5 «Основания и порядок досрочного прекращения статуса наукограда» Федерального закона от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» [67], ст. 12 «Присвоение статуса адвоката» и ст. 17 «Прекращение статуса адвоката» Федераль ні ного Закона от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» [75].
Виды статусов субъектов Российской Федерации
Широта исследования статуса субъекта права зависит от совокупности условий изучения, поставленных исследователем, например, таких, как рассмотрение правового положения субъекта права в пределах группы отраслей права, отдельной отрасли или правового института; в рамках исключительно законодательного регулирования или присоединения к исследованию основных научных концепций и анализа практики; акцентирование внимания на отдельных элементах статуса субъекта права или рассмотрение всей совокупности элементов в их единстве и т.д.
Все вышеперечисленные условия по сути являются (могут являться) основаниями классификации статусов субъектов права.
Так, в зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей, как основных выделяемых элементов статуса субъекта права, различают общие видовые и специальные статусы субъектов права.
Некое количество субъектов права, принадлежащих к той или иной группе или подгруппе могут обладать идентичными правами и обязанностями в определенных сферах отношений, т.е. видовыми статусами (так, индивиды могут быть гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, членами политических партий, членами общественных организаций и т.д.)
Специальные статусы — это права и обязанности, дополняющие и/или конкретизирующие общие права и обязанности отдельных субъектов, исходя из их особенностей (государственные служащие, военнослужащие, беженцы, заключенные и т.д.)
Один и тот же субъект права может обладать несколькими видовыми статусами и несколькими специальными статусами в рамках видовых статусов (индивиды, имеющие двойное гражданство).
Согласно данной классификации статус субъекта федерации может быть: 1). Общим — как составной части федерации, обладающей определенной степенью государственной самостоятельности. 2). Видовым, охватывающим дополнительные и/или конкретизированные права и обязанности отдельных образований (или их групп) в рамках видового статуса. Например, статус республики в составе РФ, дающей ей право на установление своего государственного языка, право на наименование своего уставного документа конституцией, право на выбор формы принятия своей конституции.
3). Специальным (особым) (если в составе государства есть только одно образование с такими правами и обязанностями). Например, статус г. Москвы, являющейся и субъектом Российской Федерации и ее столицей.
Вышеуказанные виды статусов можно назвать нормативными, так как они определяют правовое положение субъекта исходя исключительно из положений законодательства. В рамках нормативного статуса в зависимости от уровня правового регулирования выделяются конституционный, конституционно-правовой и правовой статусы.
Так, конституционный статус составляется из нормативных характеристик субъекта правоотношений, закрепленных в конституции.
Конституционно-правовой статус шире по содержанию конституционного и включает в себя характеристики, содержащиеся, помимо Конституции, в нормах других источников конституционного права.
Правовой статус характеризуется наибольшей широтой параметров, определенной источниками самых разных отраслей права. Из приведенных статусов получается своего рода «матрешка» [161, С.6], причем наиболее общий объем имеет правовой статус, основу которого составляет конституционно-правовой статус, ядро которого, в Свою очередь, составляет конституционный статус.
Н.А. Богданова отмечает, что с учетом конституционных принципов феде- ративного устройства можно отметить, что в отношении статуса субъекта РФ классификация видов его статуса выглядит следующим образом: конституционный статус всех субъектов РФ равен и одинаков, и определен в рамках главы 1 действующей Конституции РФ; конституционно-правовой статус субъекта РФ отражает его принадлежность к определенной группе субъектов РФ, включает в себя групповые характеристики, определенные главой 3 Конституции РФ и нормами конституций (уставов) самих субъектов РФ; правовой статус субъекта РФ всегда конкретен и дополняет предшествующие статусы за счет текущего федерального и регионального законодательства, указывающих на его специфику, на определенные региональные и национальные особенности [161]. Сюда же относятся и договоры, и федеральные законы о конкретном субъекте РФ, которые могут быть приняты в связи его особым положением.
Так, например, были приняты Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» [45], Федеральный закон от 22 января 1996 г. «Об.особой экономической зоне в Калининградской области» [58].
Таким образом, правовой статус субъекта РФ всегда конкретен, разносторо-нен, детален, динамичен. Вышеизложенная посылка предполагает, а на практике так оно и есть, что «у каждого субъекта РФ свое «правовое лицо», а в целом они составляют сложную мозаику российского федерализма» [303, С.89]
Нормативный статус следует отличать от фактического статуса, под которым понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях [161].
Устойчивость характеристик фактического статуса во многом зависит от внешних условий, а также от степени разработанности и эффективности механизма реализации нормативного статуса. Поэтому фактический статус субъекта конституционного права часто становится проблемой практической политики, хотя оценки реального состояния результатов применения конституционно-правовых норм крайне важны и для науки с целью совершенствования нормативного статуса.
В науке конституционного права статус — это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений. Условно его можно именовать доктринальным статусом. Будучи результатом широкого теоретического обобщения, данный статус становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния того или иного субъекта конституционно-правовых отношений. Доктринальный статус как конституционно-правовая категория позволяет создать устойчивые юридические конструкции, сочетающие нормативные и теоретические начала [161, С. 15]. Реальность же доктринального статуса определяется соответствием правовых установлений и их научного толкования действительному положению изучаемых наукой конституционного права явлений и процессов. Следует отметить, что в рамках данной работы автор попытается раскрыть именно доктринальный статус субъекта РФ, то есть связать воедино законодательство, практику и научные изыскания по данному вопросу.
Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации
Система органов государственной власти — необходимый атрибут любого государственного образования. Согласно ч.2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Пункт «н» чЛ ст.72 Конституции РФ определяет, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 4.1 ст.77 Конституции РФ закрепляет: система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
19 октября 1999 года вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [69] (далее — Закон «Об общих принципах...») Следует отметить, что в большинстве федераций система и принципы организации власти в субъектах федерации не регулируются федеральными законами, тем более специальными федеральными законами, не регулируются, поскольку эта сфера справедливо рассматривается как одна из немногих сфер исключительного ведения, самостоятельности субъектов федерации.
Кроме того, следует отметить, что вышеприведенные положения статей 72 и 11 Конституции РФ указывают не на принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, а на «установление общих (т.е. распространяющихся на всех — авт.) принципов организации системы органов государственной власти» (ст.72) и на «общие (еще раз подчеркнем, что данное прилагательное здесь употреблено не случайно — авт.) принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти». Следовательно, при буквальном толковании нормы ч.1 ст.77 Конституции РФ необходимо было бы определить федеральным законом общие принципы организации, в равной мере распространяющиеся на представительные и исполнительные органы государственной власти и Российской Федерации, и субъектов Федерации. Поэтому, исходя уже из наименования закона можно сделать вывод, что его концепция в определенной мере расходится с буквальным смыслом статей 72 и 77 Конституции РФ, не содержащих указаний исключительно на органы государственной власти субъектов Федерации, и если отвлечься от конкретной политической ситуации, направленной на дальнейшее усиление федеральной власти в стране, то следует признать, что регулирование вопросов организации государственной власти субъектов Федерации специальным федеральным законом является определенным диссонансом с общей логикой федеративного государственного устройства, закрепляемого Конституцией РФ.
Стоит напомнить, что в краткий период сосуществования старой советской и новой модели организации власти на общефедеральном уровне, предшествующий принятию новой Конституции РФ, границы самостоятельности субъектов РФ в выборе модели организации власти были весьма широкими. Показательна в этом отношении ситуация с введением в конституционную систему организации власти Республики Мордовия постов Президента и Вице-президента Республики и с упразднением этих постов. Опираясь на нормы действовавшей в тот период Конституции РФ, Конституционный Суд РФ решением от 3 июня 1993 года [4] по двум запросам о конституционности закона Мордовской ССР об упразднении данных постов признал этот акт соответствующим Конституции РФ как принятый в пределах полномочий Республики. Таким образом, Конституционным Судом признавалось право самостоятельного выбора субъектами системы организации власти: будь то система советского, президентского, парламентского или смешанного типа [282].
За годы своей работы Конституционным Судом РФ был вынесен целый ряд решений, воздействующих на организацию системы органов государственной власти субъектов РФ.2.
Отметим наиболее важные, на наш взгляд, правовые позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу.
Так, в Постановлении от 18 января 1996 г. №2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» Конституционный.Суд РФ указал, что государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на такие положения, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, как принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), единства системы государственной власти (ч.З ст.5 Конституции РФ), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (ст. 10 Конституции РФ). Для организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации существенное значение имеет норма ч.2 ст. 77 Конституции РФ о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации [6]. Кроме того, в указанном Постановлении Суд отметил, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти [6] (здесь, на наш взгляд, желательно было бы сделать упор именно на оговорке «в основном»).
Конституционная ответственность субъекта Российской Федерации
В обычных условиях ведущую роль по обеспечению целостности правового и территориального пространства федеративного государства, сдерживанию центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют нормальные, экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. И наоборот, переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются как на положении федерации в целом, так и на отдельных ее субъектах, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный также как институт федерального принуждения, федеральной интервенции [207, С. 10] (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления (Индия, Пакистан).
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. [19] для определения данного института вводит термин «федеральное воздействие». К мерам федерального воздействия Конституционной Суд, в частности, относит процедуру досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, а также досрочное прекращение каждым из этих органов полномочий другого в связи с отказом от приведения принятого им нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией, уставом субъекта РФ. Как указывает Конституционный Суд, «необходимость адекватных мер федерального воздействия ... вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией РФ основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей, таких, как суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства» [19].
Федеральное вмешательство (воздействие) — правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. Его сущность выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязанностей либо применении к этим органам или должностным лицам дополнительных лишений (обременении, санкций) личного или организационного (неимущественного) порядка [207, С. 10].
Институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации. Институт федерального вмешательства является, таким образом, признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве.
И напротив, отсутствие правового регулирования института в некоторых зарубежных федерациях (например, в Австрии) свидетельствует о том, что процесс централизации в таких государствах зашел достаточно далеко, и, по сути, они находятся на грани перехода из федеративного состояния в унитарное, при котором необходимости в регламентации института федерального вмешательства просто не возникает. По этой же причине институту федерального вмешательства не было места в.конституционном механизме СССР [290].
Объем понятия «федеральное вмешательство» включает в себя понятие «конституционная ответственность», они соотносятся друг с другом как целое и его часть [208, С. 13], так как федеральное вмешательство включает в себя как меры конституционной ответственности, так и иные меры, являющиеся специфическими формами контроля и предупреждения конституционных правонарушений.
Конституционная ответственность субъектов федерации представляет собой правовое состояние, возникающее вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы субъектом РФ (органом государственной власти субъекта РФ), реализуемое посредством применении к субъекту РФ (органу государственной власти субъекта РФ) особых, установленных конституционным законодательством мер воздействия. В настоящее время институт конституционной ответственности субъектов Российской Федерации получил активное развитие в федеральном законодательстве, о чем свидетельствует и дальнейшее расширение перечня мер конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.
Меры конституционной ответственности являются «сердцевиной» данного института, так как в условиях игнорирования властями субъектов требований и законных интересов федерации последняя вынуждена прибегать уже не к превентивным мерам социально-экономического характера, а к «жестким» мерам конституционной ответственности в целях обеспечения государственного и правового единства страны. Обращение к таким мерам воздействия (принуждения) вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом, если эти меры предусмотрены в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о них и о возможности их применения.
К числу мер конституционной ответственности субъектов в федерациях относятся: временное перераспределение или изъятие предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу исключительно органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское или федеральное правление); ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством и отстранение от должности и роспуск органов государственной власти субъектов федерации, отмена или приостановление действия актов органов власти субъектов органами государственной власти федерации и др.
Меры конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, порядок их назначения и исполнения, условия, формы и содержание ответственности субъектов Федерации за нарушения федерального законодательства определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
