Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Два вида субъектов бельгийской федерации: сообщества и регионы
1. Становление бельгийской государственности и обусловленность деления субъектов федерации в Бельгии на сообщества и регионы 16
2. Особенности правового статуса сообществ и регионов 42
3. Асимметричность государственных органов субъектов бельгийской федерации 69
Глава II. Разграничение полномочий между федерацией, сообществами и регионами. Пути дальнейшего развития бельгийского федерализма
1. Принципы разграничения полномочий и их классификация 89
2. Полномочия федерации, сообществ и регионов 106
3. Способы разрешения конфликтов полномочий 120
4. Перспективы развития федеративных отношений в Бельгии 132
Глава III. Система органов власти и управления сообществ и регионов
1. Законодательные органы 167
2. Исполнительные органы (на примере Фландрии) 181
Заключение 194
Библиография 196
- Становление бельгийской государственности и обусловленность деления субъектов федерации в Бельгии на сообщества и регионы
- Особенности правового статуса сообществ и регионов
- Принципы разграничения полномочий и их классификация
- Законодательные органы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 2005 году Бельгия отмечает двойной юбилей: 175-летие независимости и 25-летие перехода к федеративной форме государственного устройства. Соединение этих дат и привлечение к ним повышенного общественного внимания свидетельствует о придании в Бельгии процессу федерализации страны не меньшей важности, чем возникновению независимого бельгийского государства. В 1830 году на фоне успешно осуществившегося отделения от Нидерландов Бельгия пережила один из немногих в своей истории краткий период единства нации, когда все политические силы общества единодушно согласились с построением государства на унитарных началах. В результате этого провинциям и муниципалитетам, получившим в новом государстве статус административно-территориальных единиц, пришлось расстаться с относительной независимостью, которой они пользовались в средние века.
«Второе рождение» бельгийского государства уже в форме федерации происходило в несколько этапов на протяжении почти четверти века. Лучшие умы были привлечены к процессу выработки наиболее оптимальной модели государства, позволяющей максимально идти навстречу несовпадающим интересам проживающих вместе этнических групп, не обостряя между ними отношений и сохраняя единство страны. В кризисной ситуации 60-х годов, когда возникла реальная угроза дальнейшему существованию единого бельгийского государства, политическая элита сделала выбор в пользу федеративной модели государственного устройства и таким образом сохранила Бельгию на карте мира.
Привлечение внимания бельгийского общества сегодня к поворотному моменту в его истории — не только дань федерализму, которому Бельгия обязана своим существованием, но и своеобразный призыв продолжать развитие в направлении, заданном в 70-х годах XX века. В последнее время в Бельгии (особенно среди фламандцев) наблюдается активизация
сепаратистских настроений, поэтому такое косвенное напоминание о преимуществах и успехах федерализма в Бельгии, пришлось как нельзя кстати.
Идея федерализма актуальна сегодня как никогда не только для Бельгии. В мире насчитывается 24 федеративных государства, каждое из которых отличается своеобразием. Страны с федеративной формой государственного устройства встречаются в Европе и Азии, на Американском континенте и в Океании.1 Среди федераций - высокоразвитые и развивающиеся государства. Общим для них является поиск баланса между единством и многообразием, лежащего в основе федерализма, гибкость которого делает федеративную форму государственного устройства приемлемой для решения самых разнообразных задач. Это, в свою очередь, вызывает к жизни множественность федераций, каждая из которых по своему уникальна.
Особую сложность представляет собой достижение равновесия между отдельными частями федерации в многонациональных государствах. Международный опыт показывает, что именно полиэтничные федерации оказываются наиболее уязвимыми. Примером этому служит недавний распад таких федераций, как Чехословакия, Югославия и СССР.2 Государства с многонациональным составом населения, где в настоящее время происходят федерализационные процессы (например, Россия, Эфиопия, Индия, Бельгия, Босния и Герцеговина), часто сталкиваются с проблемами национализма, сепаратизма, углубляющегося неравенства между различными этническими группами, что вынуждает их применять неординарные решения при устройстве своих федераций (например, «договорный процесс» в Российской Федерации, представительство народностей, а не штатов в Совете Федерации Эфиопии, оригинальный механизм защиты прав национальных меньшинств в Бельгии и пр.). Такие решения могут быть как удачными, так и ошибочными.
1 Чиркин B.E. Современное федеративное государство.-М., МНИМП, 1997.С. 7.
2 Малфлит К. О каком федерализме идет речь? // Основы теории и практики федерализма: Пособие для
студентов высших учебных заведений. Институт Европейской Политики Католического Университета г.
Лейвена. Leuven. Garant Publishers, 1999. СІ.
Заметим, что чрезмерное увлечение критикой вместо объективного анализа позитивного опыта ведет к появлению предвзятого отношения к государствам, использовавшим национально-территориальный принцип при строительстве в них федеративных отношений. Положительный опыт Бельгии по реализации этого принципа на практике заслуживает, на наш взгляд, самого широкого изучения и распространения.
Вопрос о статусе субъектов федерации является ключевым для отнесения федерации к тому или иному типу. На первый взгляд, государственное устройство Бельгии, в состав которой входят всего шесть субъектов федерации, производит впечатление простой и ясной структуры. Более глубокое изучение бельгийского федерализма приводит к прямо противоположному выводу. Пожалуй, трудно найти другую федерацию, которая имела бы столь сложную систему организации государственной власти (при населении в чуть свыше 10 млн. человек) и отличалась бы таким большим количеством особенностей (двухчастность, асимметричность, центробежность, принципиальное равенство юридической силы законодательных актов федерации и ее субъектов и др.).
До сих пор все государственные реформы в Бельгии (1970-2001) происходили бескровно. Это, несомненно, заслуга политиков и юристов, стоявших за указанными реформами и пытавшихся найти оптимальное соотношение между субъектами федерации и центром, максимально соблюдая демократические принципы и не вызывая раздражения у этнических групп, а также не провоцируя их противостояния друг другу. Уже по одной этой причине вопросы правового положения субъектов бельгийской федерации заслуживают более внимательного изучения.
Процесс федерализации Бельгии еще далек от завершения. Каждый новый этап государственных реформ вызывает изменения статуса субъектов бельгийской федерации. Все больше полномочий переходит от федерации к ее субъектам. Исследование тенденций в развитии их правового статуса позволяет делать выводы о будущем бельгийского федерализма.
Любому государству в период становления свойственно сомневаться в завтрашнем дне. Это в полной мере относится как к Бельгии, так и к России, являющимися молодыми федерациями. Несмотря на внешние различия (размер территории, количество субъектов федерации) и разнице в развитии общественных отношений, представляется возможным проведение некоторых параллелей в процессе федерализации обоих государств: бельгийская и российская федерации создавались с учетом как этнического, так и территориального факторов; обе федерации являются асимметричными, имеют в своем составе только субъекты федерации (отсутствуют территории, не входящие в состав субъектов), при этом, субъекты федерации не являются однопорядковыми; конституции обеих стран не предусматривают право сецессии; и в Бельгии, и в России у субъектов федерации отсутствует самостоятельная судебная система; формирование бельгийского Сената и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации происходит смешанным путем.
С другой стороны, федерации в Бельгии и в России демонстрируют ряд отличий, создающих почву для обмена научным и практическим опытом. Бельгийская федерация относится к категории конституционных; в истории российского федерализма были договорно-конститиуционные "страницы", да и сейчас Федеративный договор 1992 года считается по Заключительным и переходным положениям Конституции 1993 года действующим в той части, в которой он не противоречит данной Конституции, хотя в основном исследователи сходятся на том, что сейчас Россия стала только конституционной федерацией.3
Россия обладает чертами федерации на основе автономии с элементами федерации на основе союза, а Бельгия - только чертами федерации на основе автономии; Россия тяготеет к централизации, а Бельгия — к децентрализации.
3 См. напр.: Эбзеев Б.С. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 8; Курашвили K.T. Федеративная организация Российского государства. М., Компания «Спутник+». 2002. С. 10; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., «Дело». 2000. С. 83-85; Миронов О.О. Российский федерализм // federalizm.shtml; Горохов Р.В., Хадипаш А.К. Россия-конституционная или договорная федерация?// и др.
Положительный опыт, накопленный в Бельгии при решении проблемы ограничения исполнительной власти и установления за ней контроля со стороны общества, пока не привлекает к себе внимания в России и остается без применения.
Вместе с тем, поскольку федерализм все время находится в развитии, не исключено, что у Бельгии и России в будущем найдется больше оснований для восприятия опыта друг друга, чем сегодня. Кроме того, прежде чем делать выводы о возможности применения опыта других стран при строительстве федерации в России, этот опыт следует всесторонне изучить. По нашему мнению, бельгийский федерализм и подход к проблеме правового статуса субъектов федерации в Бельгии во многом уникальны, заслуживают того, чтобы стать объектами отдельного научного исследования и могут принести пользу совершенствованию федеративных отношений в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Проблематика особенностей государственного устройства и правового статуса субъектов федерации Бельгии в отечественной научной литературе разработана недостаточно активно. Это объясняется сравнительно недавним наделением сообществ и регионов статусом субъектов бельгийской федерации, а также труднодоступностью источников бельгийского конституционного права для российских исследователей.
Наиболее полной разработке вопросы бельгийского федерализма подверглись в трудах П.И. Савицкого.4 Интерес к государственному устройству Бельгии был проявлен П.И. Савицким уже в 1960-х годах,5 когда
См. напр.: Савицкий П.И. Вопросы размежевания компетенции в европейских федерациях // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Республиканский науч.-практ. семинар, Барнаул, 27-28 сентября 1996 г. Барнаул, 1996; Савицкий П.И. Развитие Конституции Бельгии 1831 года // Государство и право. 1996. № 10; Савицкий П.И. Система высших органов государства и органов субъектов федерации в Бельгии // Правоведение. 2000. №4; Савицкий П.И. Становление Бельгийской федерации // Правоведение. 1995. № 4-5; Савицкий П. И. Акты высших государственных органов и органов субъектов федерации в Бельгии: новые тенденции // Правоведение. 2002. № 5; Савицкий П. И. Конституционное регулирование местных органов государства в Бельгии // Российский юридический журнал. 2002. № 4.
3 См. напр: Савицкий П. И. Национальный вопрос и политико-территориальное устройство Бельгии // Сборник аспирантских работ, Выпуск 4, Свердловск, 1964; Савицкий П. И. Государственный строй Бельгии
между этническими группами Бельгии заметно обострились противоречия. Почти одновременно с П.И. Савицким, но под другим углом зрения, проблемами бельгийской государственности занимались С. Танин 6 и И.С. Крылова.7
После официального присоединения Бельгии в 1994 году к лагерю федеративных государств к изучению ее государственного устройства
о о
обращается все больше и больше ученых: A.M. Арбузкин, СМ. Ковалев, В.И. Лафитский, 10 Ю.И. Лейбо, п В.Е. Чиркин 12 и др. Вместе с тем, в научной литературе уделяется недостаточно внимания анализу причин деления субъектов бельгийской федерации на два вида, специфике их правового статуса и перспективам его дальнейшего изменения в сторону сужения или расширения. Многие аспекты правового статуса субъектов федерации в Бельгии остаются за пределами научных исследований.
Учеными не выработано и единой терминологии в отношении названий субъектов федерации и формируемых ими органов, что вызывает трудности при чтении специальной литературы на эту тему. Встречаются неточности, связанные, например, с определением числа субъектов бельгийской федерации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность конституционно-правовых отношений в сфере приобретения, оформления и реализации правового статуса субъектов федерации Бельгии, определяющих особенности государственного устройства этой страны.
Предмет диссертационного исследования составляет комплекс норм бельгийского конституционного права, регулирующих отношения в сфере
// Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, Свердловский юридический институт, Свердловск, 1967.
6 Танин С. Государственный строй Бельгии. М., Госюриздат, 1958.
7 Крылова И.С. Современная Бельгия. Центральные органы власти. М., Изд-во "Наука", 1972.
8 Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. Учебное пособие.-М.,Юристь, 2004. С. 626.
9 Ковалев СМ. Представительство субъектов федерации в парламентах федеративных государств Европы //
Конституционное право государств Европы. Учебное пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев, М., Волтерс Клувер,
2005. С. 148.
10 Лафитский В.И. Общие черты и тенденции развития европейских федераций // Конституционное право
государств Европы. Учебное пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев, М., Волтерс Клувер, 2005. С. 137.
11 Лейбо Ю.И. Форма государства в зарубежных странах // Конституционное право зарубежных стран:
Учебник для вузов / Под общ. ред. Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М.-2-е изд., перераб.-М.:Норма, 2005.
определения природы субъектов федерации, их положения в государстве, конкретного содержания их правового статуса, а также механизмов его реализации и защиты.
Целью диссертационной работы является изучение важности уникального разделения субъектов федерации в Бельгии на сообщества и регионы для обеспечения жизнеспособности бельгийского федерализма. Одновременно при рассмотрении проблем, поставленных в диссертации, автор ориентировался на вьыснение возможности частичного использования бельгийского опыта в федеративном строительстве России.
Достижению данной цели служит решение следующих задач:
комплексное исследование правового положения двух видов субъектов бельгийской федерации: сообществ и регионов;
анализ системы разграничения полномочий между федерацией, . сообществами и регионами в Бельгии;
изучение системы органов власти и управления в субъектах федерации Бельгии;
выявление перспектив развития федеративных отношений в Бельгии;
выяснение вероятности применил бельгийского опыта к практике строительства федеративных отношений в России.
При рассмотрении вопроса о перспективах развития федеративных отношений в Бельгии были использованы интервью и выступления бельгийских политиков П. Белиена, Ж.- П. Дехане, В. Класа, И. Летерме.
Кроме того, в диссертационном исследовании использованы статистические материалы по выборам во Фламандский Совет (Парламент) и Совет региона Брюссель-Столица.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, Конституция Бельгии, конституционные законы Бельгии, заявления
Чиркин В.Е. Указ.соч.
Федерального Парламента Бельгии о пересмотре конституционных статей, коалиционные межпартийные соглашения бельгийского федерального правительства, декреты Фламандского сообщества, ордонансы Совета региона Брюссель-Столица, Регламент Фламандского Совета (Парламента), Регламент Фламандского Правительства, постановления и циркулярные письма Фламандского Правительства, межправительственные протоколы. Использовались также решения Арбитражного Суда Бельгии, постановления Европейского суда и Европейского суда по правам человека.
Методологической основой исследования являются современные общенаучные и специальные методы познания. Диалектический метод познания, предполагающий всесторонность, объективность и взаимосвязь исследуемых явлений, позволил комплексно рассмотреть проблему особенностей государственного устройства и статуса субъектов федерации в Бельгии, проследить динамику ее развития; исторический метод использовался при поиске причин, обусловивших возникновение сообществ и регионов в бельгийском государстве; системный метод применялся при попытке упорядочить особенности, наблюдающиеся у субъектов бельгийской федерации, и внести ясность в ситуацию с несовпадением границ языковых областей, сообществ и регионов.
Важную роль сыграли и собственно юридические методы, например, формально-юридический, использовавшийся при анализе нормативно-правовых актов, регулирующих правовое положение сообществ и регионов в бельгийской федерации. В целях расширения рамок диссертационного исследования применялся сравнительно-правовой метод, позволивший убедиться в уникальности бельгийского опыта построения федеративных отношений. С помощью теоретико-прогностического метода в исследовании дана оценка возможным сценариям развития бельгийского федерализма.
Научная новизна работы выражается в комплексном исследовании правового положения субъектов федерации в Бельгии и непосредственно связанных с этим особенностей бельгийского федерализма. В диссертации
11 впервые сведены воедино все аспекты, определяющие своеобразие сообществ и регионов. Асимметричность элементов правового статуса субъектов федерации рассматривается в контексте асимметричности территориального и политического устройства Бельгии. Обращается повышенное внимание на закрепленную на конституционном уровне институциональную асимметричность субъектов федерации, служащую средством выравнивания правового статуса сообществ и регионов, и не рассматривавшуюся ранее с этой точки зрения.
В диссертационном исследовании нашла отражение проблема закрепления в Конституции Бельгии остаточной компетенции, которая была до сих пор недостаточно изучена в российской науке. Исследование механизмов разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами, а также сообществами и регионами между собой осуществляется путем проведения сравнения с аналогичными механизмами в других странах, что не встречалось в других научных работах.
Диссертация является одной из первых работ, где проводится своеобразное «тестирование» бельгийского государственного устройства, проверяется его соответствие основным признакам федерализма. Полученные выводы использованы при прогнозировании будущего федеративных отношений в Бельгии. Предпринята также попытка дать рекомендации по использованию бельгийского опыта в практике построения федерации в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Отличительной чертой федерации в Бельгии является наличие в ее составе двух видов субъектов: сообществ и регионов. Конституционно закрепленное деление субъектов федерации обусловлено историческими, этническими, социальными и экономическими факторами и объясняется стремлением законодателя в наиболее полной мере удовлетворить интересы двух больших этнических групп населения, проживающих на территории бельгийского государства, сохранив при этом единство страны.
Формирование сообществ и регионов проходило поэтапно и нашло окончательное закрепление в Конституции Бельгии в редакции от 17 февраля 1994 года, согласно которой в состав Бельгии входят три сообщества (Фламандское сообщество, Французское сообщество и Немецкоязычное сообщество) и три региона (Фламандский регион, Валлонский регион и регион Брюссель-Столица). Автор не разделяет других взглядов на состав
*
бельгийской федерации.
2. Субъекты бельгийской федерации делятся на две большие группы и
критерием этого деления является не территориальный признак или
численность населения, а материальное содержание предоставляемых им
полномочий. Одни субъекты федерации наделяются полномочиями,
привязанными к конкретной территории, главным образом, в сфере
экономики (регионы), другие - в сфере культуры, образования, а также по
вопросам, жизненно важным для населения, но не связанным с конкретной
территорией (сообщества).
3. Специальные гарантии прав франкоязычного меньшинства на
федеральном уровне и нидерландскоязычного - в столице, предусмотренные
в конституционном законодательстве Бельгии (особый порядок принятия
федеральных законов, в которых затрагивается правовой статус субъектов
федерации; процедура применения «кнопки тревоги»; паритетное
формирование Совета Министров и других высших органов бельгийского
государства), позволяют сохранять относительный покой в отношениях
между субъектами федерации, несмотря на асимметричность закрепленных за
ними полномочий.
Сообщества и регионы - полноценные и равноправные субъекты федерации, однако, их полномочия не являются идентичными. Границы полномочий сообществ и регионов определяются границами языковых областей, что не исключает возможности их пересечения из-за экстерриториального характера полномочий сообществ.
Анализ правового статуса сообществ и регионов выявляет целый ряд
отличий от классического образа субъекта федерации, принятого в теории федерализма. Вместе с тем, особенности правового статуса субъектов бельгийской федерации не ставят под сомнение природу государственного устройства Бельгии, развивающейся по федеративному пути.
Асимметричность сообществ и регионов не нарушает равновесия между субъектами бельгийской федерации. Это обеспечивается целым рядом специальных механизмов, закрепленных в конституционном законодательстве Бельгии. Сюда относятся: наделение сообществ и регионов приниципиально разными полномочиями, особый порядок принятия конституционных законов, возможность перераспределения полномочий между органами власти сообществ и регионов, существование «кнопки тревоги», невозможность принятия правительственных решений на федеральном уровне без достижения консенсуса и особое правовое положение Брюсселя и муниципалитетов, расположенных вдоль языковой границы.
Особое место Брюсселя в системе субъектов бельгийской федерации объясняется целым рядом причин. Это связано не только с его международным значением, но и тем, что там пересекаются полномочия обоих видов субъектов бельгийской федерации, что вызывает время от времени напряженность в отношениях между субъектами и может приводить к созданию кризисных ситуаций. Для их предупреждения федеральный законодатель успешно использует идею асимметричности, предусматривая особый правовой статус для региона Брюссель-Столица.
Опыт Бельгии по наделению субъектов федерации полномочиями, различными по содержанию, может быть воспринят российским законодательством после подробного изучения бельгийской модели федерализма. Специфика таких полномочий может определяться особым
13 Помимо федерального парламента в Брюсселе находятся еще семь органов представительной власти (принимая во внимание существование всего шести субъектов федерации): Фламандский Совет (Парламент), Совет Валлонского региона, Совет региона Брюссель-Столица, Совет Немецкоязычного сообщества, Совет Французского сообщества, Общее собрание Объединенной комиссии по делам сообществ, Собрание Комиссии Французского сообщества.
географическим положением субъекта, обладанием уникальных природных ресурсов и богатств, уровнем финансовой обеспеченности, существованием у субъекта федерации особенных экономических, политических или социальных приоритетов и многими другими факторами, не вызывая при этом конфликтов в государстве.
9. Несовпадение сообществ и регионов между собой, а также
разделение Бельгии на четыре языковые области делает управление страной
чрезвычайно трудным. Система органов власти и управления в субъектах
бельгийской федерации и отношения этих органов с федеральными
государственными органами отличаются повышенной сложностью.
Несмотря на неизбежно вытекающие отсюда существенные недостатки институциональной системы в Бельгии (бюрократизм, раздувание штатов, дублирование полномочий различных инстанций, дублирование самих инстанций, отдаленность государственных органов от населения и др.)> она успешно выполняет все свои функции.
10. Скорее всего, Бельгия и дальше будет двигаться по пути
федерализма. Возвращение к унитаризму невозможно, а идея о прекращении
существования единого бельгийского государства не имеет пока под собой
твердой почвы из-за отсутствия поддержки среди большинства населения,
имеющего довольно высокий жизненный уровень и не желающего его
снижения.
Существует также и несколько связующих факторов, таких как: нерушимая монархическая традиция, международное значение Брюсселя и невозможность выплаты внешнего долга Бельгии государствами, которые образовались бы после ее распада.
Практическая значимость исследования состоит в освещении большого количества актуального федерального законодательного материала Бельгии, а также законодательства субъектов бельгийской федерации, доступ к которому затруднен для большинства российских исследователей конституционного права зарубежных стран. Автором предлагается
возможное направление приложения позитивного опыта Бельгии к российской действительности. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе.
Основные результаты диссертационного исследования были
отражены в публикациях автора по теме диссертации. Важнейшие положения
диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры
конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
Становление бельгийской государственности и обусловленность деления субъектов федерации в Бельгии на сообщества и регионы
Согласно статистическим данным, опубликованным в январе 2005 года, население Королевства Бельгия составляет 10.445.852 человек, из них: - около 6.000.000 или 57,43% проживает на территории Области распространения нидерландского языка; - около 3.200.000 или 30,63% - на территории Области распространения французского языка; - около 1.000.000 или 9,57% - в двуязычном регионе Брюссель-Столица; - около 700.000 или 0,67% - на территории Области распространения немецкого языка. Демографический перевес фламандцев на общегосударственном уровне особенно ярко проявляется в составе Палаты представителей Федерального парламента Бельгии (далее по тексту диссертации также - бельгийский парламент), 150 членов которой напрямую избираются населением Бельгии в целом.15 После парламентских выборов в июне 2003 года фламандцы получили в Палате представителей более половины мест (58, 67 %). В двуязычном регионе Брюссель-Столица, однако, наблюдается обратная ситуация. Выборы 2004 года в совет столичного региона (см. 1 гл. III диссертации) принесли Нидерландскоязычной группе 17 мест (19,1 %). Остальные 72 места (80,9 %) достались Франкоязычной группе совета региона. Приведенные данные говорят о проблеме совместного проживания различных этнических групп (фламандцев, валлонов и немецкоязычных бельгийцев) на территории сравнительно небольшого европейского государства. Дополнительная сложность данной проблемы заключается в том, что нидерландскоязычное население составляет большинство на общегосударственном уровне, в то время, как в Брюсселе преобладают франкоговорящие жители, а немецкоязычная часть населения по всем параметрам и на всех уровнях власти остается в меньшинстве. Стремление мирным путем удовлетворить интересы всех групп населения, проживающих в Бельгии, объясняет сложность ее государственного устройства, для правильного понимания логики которого следует обратиться к прошлому. Географически Бельгия находится на перекрестке романской и германской культур. С северо-запада на юго-восток Западную Европу пересекают две исторически сложившиеся границы: лингвистическая и религиозная. Первая делит Европу на две части, одна из которых отличается разнообразием языков романской группы, так как испытала на себе сильное влияние Римской империи. В другой части, где власть Рима была значительно слабее, наибольшее распространение получили языки германской группы. Лингвистическая граница начинается с северо-запада Франции, пересекает юг Бельгии и делит ее на две части, задев лишь юг Брюсселя, а затем спускается через Эльзас к Швейцарии и северу Италии (рис. 1). Возникшая в результате борьбы сторонников и противников Реформации, религиозная граница начинается на юге Нидерландов и продолжается дальше, разделяя Германию (рис. 2). Лингвистическая и религиозная границы не совпадают, хотя иногда проходят очень близко друг к другу. Именно на этом Географическое положение Бельгии не является единственным фактором, обусловливающим ее современное государственное устройство. Правление герцогов Бургундских и династии Габсбургов оказало существенное влияние на политическое развитие страны и становление некоторых институтов власти. Начиная с конца XIV века, герцогами Бургундскими регулярно предпринимались попытки установить свою власть на территории находившихся в центре Европы разрозненных автономных областей и крупных городов. Многие графства (например, Фландрия), герцогства (Брабант), княжества (Льеж) и такие города как Гент и Антверпен испытали на себе политику централизации, проводимую представителями Бургундской династии. Первые шаги в этом направлении были предприняты Филиппом Вторым (1342-1404), вступившим в 1369 году в брак с Маргаритой Мальской, дочерью фламандского графа Людовика Мальского. Будучи братом короля Франции, Филипп Второй (Храбрый) стремился к сохранению своей роли в осуществлении французской политики. С другой стороны, после смерти жены в 1384 году он был заинтересован в создании прочного фундамента личной власти в собственных владениях (заключение мира с Гентом, преодоление проанглийских настроений среди фламандцев без ухудшения фламандско-английских торговых отношений). Филипп Храбрый пытался распространить свое влияние и на другие нидерландские графства. Ему удалось сделать своего сына Антуана правопреемником бездетной герцогини Иоханны Брабантской. В 1385 году его дочь Маргарита вступает в брак с наследником графа Голландского, Зеландского и Хейнегауенского, а сын Жан Бесстрашный женится на дочери того же графа. Эти шаги герцога сыграли важную роль для последующего объединения Нижних Земель (Нидерландов).
Особенности правового статуса сообществ и регионов
С точки зрения государственного устройства в 1831 году Бельгия представляла собой децентрализованное унитарное государство, в котором провинции и муниципалитеты не являлись просто административно-территориальными единицами, подчиненными центру. Об этом свидетельствует факт их включения в Титул III Конституции Бельгии, посвященный видам государственной власти. Такой шаг законодателя объяснялся стремлением окончательно преодолеть последствия якобинской диктатуры и сделать все возможное, чтобы не допустить ее повторения.47 Несмотря на то, что провинции и муниципалитеты действовали как самостоятельные юридические лица, контроль над ними осуществляли вышестоящие органы власти, которые также определяли содержание их полномочий. Пользуясь тем, что ст. 41 и 4.2, 2 ст. 162 Конституции Бельгии весьма расплывчато очерчивали круг полномочий провинций и муниципалитетов («все, что относится к их интересам»), центральная власть все больше и больше занималась регулированием вопросов, которые провинции и муниципалитеты ранее могли решать по своему усмотрению. Взаимное недовольство центра и подчиненными ему органами власти усугублялось религиозными, языковыми и культурными противоречиями между различными группами населения, а также неодинаковыми темпами экономического развития территорий, входящих в состав бельгийского государства. К 1970 году рамки унитарного государства стали Бельгии тесны, и реформаторы попытались направить государственное строительство по пути предоставления различным культурным и языковым общинам, существующим на одной территории, относительно широкой автономии. Этот проходящий мирно процесс развивался поэтапно и привел к превращению бельгийского децентрализованного унитарного государства в государство федеративное с входящими в его состав сообществами и регионами, которые получили право самостоятельно формировать свою законодательную и исполнительную власть.
Остановимся коротко на основных этапах государственных преобразований в Бельгии, имевших место в 1970, 1980, 1989, 1993 и 2001-2003 годах. 1. Первая государственная реформа 1970 года была направлена на урегулирование опасно обострившихся к этому времени отношений между двумя этническими группами. Территория Бельгии была разделена на четыре языковые области (ст. 3bis Конституции Бельгии). Для обеспечения прав франкоязычного меньшинства вводилось паритетное формирование Совета Министров (ст. 86bis Конституции) и процедура применения «кнопки тревоги» (ст. 3$bis Конституции) при принятии федеральным парламентом законодательных актов, затрагивающих интересы культурных сообществ, которые были образованы в ходе реформы (ст. 3ter Конституции). Советы культурных сообществ получили право самостоятельного принятия декретов, регулирующих вопросы культуры, образования и использования языка (ст. 59bis Конституции). Вопросами исполнения соответствующих декретов занимались министры культуры (по одному от каждой языковой группы федерального правительства) Наряду с культурными сообществами появились регионы, полномочия которых предполагалось закрепить в конституционном законодательстве позднее (ст. 107quater Конституции). 2. В результате проведения Второй государственной реформы 1980 года культурные сообщества были преобразованы в сообщества, полномочия которых распространялись и на вопросы, тесно связанные с жизнью населения.49 Было принято решение об образовании Валлонского и Фламандского регионов, которые наделялись привязанными к конкретной территории полномочиями в социально-экономической сфере. Содержание этих полномочий предполагалось подробно перечислить в конституционном законе. Сообщества и регионы получили право самостоятельно формировать свои исполнительные органы (ст. 135 Конституции) . Также была достигнута договоренность о создании особого органа конституционного правосудия — Арбитражного Суда (ст. \07quater Конституции). 3. Третья государственная реформа проходила в 1988-1989 годах и закрепила за сообществами практически всю полноту полномочий в области образования (ст. 59bis Конституции). Арбитражный Суд получил право проверять законы и декреты на их соответствие статьям 10 (о равенстве всех граждан перед законом), 11 (о запрете на дискриминацию в любой форме) и 24 (о свободе образования) Конституции Бельгии. В Конституции появились положения о новом регионе. Формирование и порядок деятельности органов власти и управления региона Брюссель-Столица регулировались по «образу и подобию» соответствующих общегосударственных органов: паритет в правительстве, процедура применения «кнопки тревоги» в совете (ст. 108ter Конституции).
Принципы разграничения полномочий и их классификация
Существенным фактором, который следует принимать во внимание при изучении проблематики распределения полномочий между центральной властью и входящих в федерацию образований в Бельгии, является центробежный характер бельгийского федерализма. Начавшись с перераспределения законодательных полномочий, процесс расширения автономии сообществ и регионов в Бельгии завершился их признанием в качестве субъектов федерации. Подлинную сущность положений бельгийской Конституции и законов о распределении полномочий между федерацией, сообществами и регионами можно понять, лишь имея представление о том, каким образом в процессе реформы государственного устройства постепенно оформлялись сообщества и регионы (см. стр. 35-41 диссертации). Основные положения о распределении полномочий содержатся в Конституции в ст.ст. 127-129 (Фламандское и Французское сообщества), ст. 130 (Немецкоязычное сообщество) и ст. 134, касающейся трех регионов. Ст. ст. 127-130 кратко перечисляют полномочия сообществ, подлежащие дальнейшей детализации в декретах. Ст. 134 Конституции регулирует вопросы, связанные с полномочиями регионов. Наряду с вышеуказанными статьями в Конституции существуют и другие, закрепляющие отдельные полномочия за федерацией или за ее субъектами. Например, ст. 30 о свободе использования языка. В ней говорится о том, что "использование языка в деятельности органов публичной власти и при рассмотрении судебных дел определяется законом". Это означает, что лишь федеральные органы власти уполномочены принимать нормативные акты по данным вопросам. Вместе с тем, в ст. 129 Конституции, перечисляющей полномочия Фламандского и Французского сообществ по использованию языка, допускаются отступления от положений ст. 30 Основного Закона. Наиболее важными конституционными законами, принятыми во исполнение Конституции и регулирующими вопросы компетенции сообществ и регионов являются: - Конституционный Закон от 8 августа 1980 года, устанавливающий систему органов власти и управления Фламандского и Французского сообществ, Фламандского и Валлонского регионов, а также определяющий полномочия соответствующих органов; - Закон от 31 декабря 1983 года «О реформе государственных институтов власти»121, устанавливающий систему органов власти и управления Немецкоязычного сообщества, их полномочия, а также порядок финансирования сообщества; - Конституционный Закон от 12 января 1989 года, определяющий органы власти и управления региона Брюссель-Столица, а также их полномочия; - Конституционный Закон от 16 января 1989 года, куда не вошли положения, касающиеся финансирования Немецкоязычного.сообщества; - ст.ст. 1 и 2 Законов о Государственном Совете в новой редакции от 12 января 1973 года и Конституционный Закон от 6 января 1989 года «Об Арбитражном Суде» в отношении предупреждения и урегулирования конфликтов полномочий; - Конституционный Закон от 13 июля 2001 года «О пересмотре финансирования сообществ и расширении полномочий регионов в области 124 взимания налогов»; - Конституционный Закон от 13 июля 2001 года «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам». Наиболее подробное регулирование компетенции сообществ и регионов содержится в Конституционном Законе от 8 августа 1980 года. Этот Закон суммирует полномочия Фламандского и Французского сообществ, а также Фламандского и Валлонского регионов. Конституционный Закон от 12 января 1989 года включает в себя полномочия региона Брюссель-Столица, а "обычный" закон (закон, для принятия которого не требуется особой процедуры) от 31 декабря 1983 года определяет компетенцию Немецкоязычного сообщества. В ходе четвертой и пятой государственных реформ полномочия сообществ и регионов подверглись существенным изменениям.126 При этом продолжали оставаться прежними принципы, разработанные в бельгийской науке государственного права,1 7 лежащие в основе системы распределения полномочий в Бельгии, используемые законодателем на предыдущих этапах реформы в целях укрепления автономии сообществ и регионов, с одной стороны, и предотвращения
Законодательные органы
В соответствии со ст.115 и 1 ст. 118 Конституции Бельгии, сообщества и регионы формируют свои законодательные собрания (советы), порядок образования и деятельности которых регулируется конституционными законами. Наиболее важными из них являются: Конституционный Закон от 8 августа 1980 года, закрепивший порядок формирования и деятельности советов Фламандского и Французского сообществ, а также Фламандского и Валлонского регионов и Конституционный Закон от 12 января 1989 года.
Порядок образования и деятельности органов власти Немецкоязычного сообщества регулируется двумя «обычными» законами: Законом «О реформе органов государственной власти Немецкоязычного сообщества» от 31 декабря 1983 года (далее: Закон от 31 декабря 1983 года) и Законом «О выборах в Совет Немецкоязычного сообщества» от 6 июля 1990 года. Технические вопросы проведения прямых выборов в законодательные органы субъектов федерации также отражены в «обычных» законах. В отношении Фламандского Совета и Совета Валлонского региона - это Закон «О дальнейшем совершенствовании федеративного государственного устройства» от 16 июля 1993 года (ст.ст.1-41). В Брюсселе техника выборов в его высший орган законодательной власти закреплена в Законе от 12 января 1989 года.
Законодательная власть в сообществах и регионах осуществляется советами и правительствами совместно (ст. 17 Конституционного Закона от 8 августа 1980 года. Советы принимают декреты, а правительства утверждают и обнародуют их).
До 1993 года три «больших» Совета (Фламандский Совет, Совет Французского сообщества и Совет Валлонского региона) формировались из депутатов федерального парламента, избиравшихся напрямую. Члены Фламандского Совета и Совета Французского сообщества являлись одновременно членами либо Нидерландскоязычной, либо Франкоязычной групп федерального парламента. Совет Валлонского региона состоял из депутатов Франкоязычной парламентской группы, избиравшихся напрямую в самом Валлонском регионе. Таким образом, большинство парламентариев обладало «двойным мандатом», что постоянно было предметом критики, так как лишало избирателей возможности судить отдельно об эффективности работы органов власти федерации и ее субъектов, поскольку и те, и другие были представлены одними и теми же депутатами.
Кроме того, институт «двойного мандата» был постоянным источником практических проблем, потому что почти все члены федерального парламента были вынуждены участвовать в двух, а то и в трех заседаниях, где им приходилось отстаивать интересы то федерации, то сообществ и регионов, которые отнюдь не всегда совпадают.
Два «маленьких» совета избирались напрямую с момента их создания. Совет Немецкоязычного сообщества и Совет региона Брюссель-Столица избирались прямым голосованием, сроком на 5 лет населением Области распространения немецкого языка и двуязычной Области Брюссель-Столица соответственно. Эти выборы проводились одновременно с выборами в Европейский Парламент.
После проведения четвертой государственной реформы прямые выборы в советы сообществ и регионов стали проводиться во всех субъектах федерации (ст. 116 Конституции Бельгии). Этой мерой реформирование законодательных органов субъектов федерации 1993 года не ограничилось. Изменения затронули практически все аспекты формирования и деятельности законодательных органов субъектов федерации. Рассмотрим наиболее существенные из них:
1. Советы всех регионов и Совет Немецкоязычного сообщества избираются напрямую сроком на пять лет. Выборы в советы проводятся одновременно с выборами в Европейский Парламент (ст. 117 Конституции Бельгии). Советы не могут быть досрочно распущены своими правительствами ни при каких условиях.
2. За исключением Совета Немецкоязычного сообщества, советы сообществ формируются на основе советов регионов. На практике это означает, что Фламандский Совет и Совет Французского сообщества целиком и полностью состоят из депутатов, избранных в регионах. Подавляющее большинство депутатов, избранных в регионах, обладают «двойным мандатом», что неизбежно, принимая во внимание факт несовпадения сообществ и регионов. Обладание «двойным мандатом» одного и того же уровня власти существенным образом отличается от ситуации до 1993 года, когда депутаты советов сообществ и регионов могли совмещать свои функции с членством в федеральном парламенте.
