Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы деятельности органов местного самоуправления поселений в области управления земельными ресурсами 15
1. Управление земельными ресурсами как вопрос местного значения городских и сельских поселений: понятие, сущность, структура 15
2. Генезис организации управления земельными ресурсами на уровне поселений: историко-правовой анализ 46
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами 77
1. Система полномочий органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами 77
2. Организационно-правовые проблемы реализации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами 94
Глава 3. Проблемы и перспективы совершенствования механизма управления земельными ресурсами поселений 128
1. Взаимоотношение органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений в ходе исполнения земельных полномочий 128
2. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами 149
Заключение 167
Список литературы
- Управление земельными ресурсами как вопрос местного значения городских и сельских поселений: понятие, сущность, структура
- Генезис организации управления земельными ресурсами на уровне поселений: историко-правовой анализ
- Организационно-правовые проблемы реализации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами
- Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы осуществления местного самоуправления на уровне поселений активно обсуждаются как в научной среде, так и среди практиков. В советский период субъектом права собственности на землю выступало исключительно государство. Реформы последних десятилетий значительно расширили круг субъектов земельных отношений. Участниками земельных правоотношений стали, в том числе, и муниципальные образования. Налоговое законодательство предусмотрело в качестве одного из основных источников доходов муниципальных образований земельный налог, тем самым поставив в зависимость уровень развития муниципального образования от уровня развития земельных отношений.
С этой целью статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне вопросов местного значения городских и сельских поселений предусмотрен ряд полномочий в сфере управления земельными ресурсами. Однако анализ действующего законодательства показывает, что нормативное регулирование земельных полномочий не ограничивается только указанным Федеральным законом и Земельным кодексом РФ, но также осуществляется рядом иных федеральных законов, что вызывает необходимость систематизации полномочий.
Межотраслевой характер правового регулирования управления земельными ресурсами поселений отразился на характере проводимых исследований: до настоящего времени научному анализу подвергались, в основном, гражданско-правовые, земельно-правовые, градостроительные аспекты рассматриваемого института. В настоящее время не вызывает сомнений существование собственных муниципально-правовых отношений, в связи с чем возникает необходимость исследования данной категории вопросов местного значения с учетом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Отечественные социологические исследования последних лет отмечают активный процесс урбанизации, рост численности населения крупных городов. Одновременно с этим наблюдается ухудшение социально-экономической ситуации на уровне поселений, отток трудоспособного населения в крупные города, являющиеся, как правило, городскими округами. Данное явление, на наш взгляд, во многом обусловлено неэффектив-
ной реализацией органами местного самоуправления поселений потенциала управления муниципальными земельными ресурсами.
Вместе с тем, подобная тенденция является весьма опасной для современного общества по двум причинам: во-первых, подавляющее большинство муниципальных образований в Российской Федерации являются городскими и сельскими поселениями (89 %); во-вторых, именно поселения в системе территориальной организации местного самоуправления выполняют ряд важнейших функций: относительно равномерное заселение, хозяйственное освоение и социальный контроль внегородской территории страны, поддержание в освоенном состоянии сельскохозяйственных угодий, лесов, озер, и других природных ресурсов, рекреационные и иные функции.
Согласно ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данный принцип, на первый взгляд, выглядит как норма-декларация, однако посредством закрепления в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, указанное положение приобретает обязательную силу для органов государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время становится неоспоримым то обстоятельство, что динамичное развитие муниципально-правовых отношений в Российской Федерации требует взаимной согласованности деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти и институтами гражданского общества. В связи с этим, представляется необходимым исследование основных направлений взаимодействия органов публичной власти различного уровня в целях повышения эффективности и результативности исполнения исследуемых полномочий.
Широта и многогранность проблем реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами, их связь и зависимость от естественно-исторических, социально-экономических, политических и других сопутствующих факторов обусловили необходимость использования системного похода, изучения исторического опыта управления земельными отношениями на уровне по-
1 Методология и методика системного изучения советской деревни / Отв. ред. Т.И.Заславская, Р.В.Рывкина. - Новосибирск: Наука. 1980. С.38.
селений и разработку комплекса мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в данной сфере.
Степень научной разработанности темы. Различные аспекты теории муниципального управления землями уже попадали в поле зрения исследователей. Большое внимание проблемам реализации земельных полномочий, тенденциям реформирования земельных отношений на современном этапе уделяется в трудах ученых в области земельного, аграрного и экологического права: Г.А. Аксененка, А.П. Алексеева, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, С.Н. Волкова, Е.А. Га-линовской, И.В. Дегтярева, Б.В. Ерофеева, Г.Л. Земляковой, И.А. Икониц-кой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, А.Я. Рыженкова, Н.А. Сыроедова и др.
Несмотря на уже довольно длительный период проведения муниципальной и земельной реформ, следует отметить, что непосредственно на проблемы управления земельными ресурсами на муниципальном уровне начинает обращаться внимание только в научных работах последних лет. Теория муниципального управления земельными ресурсами рассматривалась на монографическом уровне в специальных исследованиях А.П. Ани-симова «Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография» (2010); Д.В. Дудника «Особенности управления земельными ресурсами муниципального образования. Управление сельскими муниципальными образованиями и его перспективы» (2009); С.В. Титовой, Т.Н. Чернышевой «Регулирование земельных и имущественных отношений на муниципальном уровне: монография» (2008); Ю.С. Михалычевой «Конституционное право Российской Федерации в обеспечении регулирования земельных отношений на муниципальном уровне» (2006); А.А. Мининой «Управление и распоряжение земельными ресурсами, находящимися на территории муниципального образования: учебное пособие» (2009) и ряде других работ.
Однако следует констатировать, что значительная часть упомянутых исследований затрагивают гражданско-правовые, земельно-правовые, а также экономические стороны управления земельными ресурсами. В настоящее время отсутствуют специальные муниципально-правовые исследования, посвященные проблемам реализации органами местного самоуправления земельных полномочий, отраженных в перечне вопросов местного значения поселений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления городских и сельских поселений по реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного исследования теории и практики реализации полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений в области управления земельными ресурсами как вопроса местного значения.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:
-
выявить сущность и структуру управления земельными ресурсами как вопроса местного значения;
-
исследовать генезис организации управления земельными ресурсами на местном (поселенческом) уровне;
-
раскрыть систему полномочий органов местного самоуправления поселений в области управления земельными ресурсами;
-
выявить организационно-правовые проблемы реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений по решению вопросов местного значения в области управления земельными ресурсами;
-
рассмотреть основные направления межмуниципального сотрудничества, его влияние на механизм управления земельными ресурсами городских и сельских поселений;
-
провести анализ форм и пределов вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами;
-
выявить тенденции и перспективы дальнейшего развития законодательства, регулирующего данную категорию муниципально-правовых отношений.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Общетеоретические основы понимания современных проблем организации и функционирования органов местного самоуправления заложены в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, А.Н. Коко-
това, М.Н. Кудилинского, О.Е. Кутафина, В.Л. Лютцера, В.С. Мокрого, Н.В. Постового, А.С. Саломаткина, В.И. Фадеева, Н.А. Шевелевой, Е.С. Шугриной и др. В работе были использованы труды исследователей в области теории государства и права, конституционного и административного права, в том числе работы С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Б.М. Лазарева, Б.В. Россинского, С.Г. Соловьева, Ю.Н. Ста-рилова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина.
Большое значение для формирования представлений об истории управления землями на местном уровне оказали труды таких дореволюционных ученых, как В.П. Безобразов, И.И. Голиков, К.Ф. Головин, А.Д. Градовский, Н.И. Иорданский, В.О. Ключевский, И.И. Лаппо, А.В. Лохвицкий, а также советских и современных историков государства и права - В.А. Александрова, В.Г. Игнатова, А.А. Кирьянова, В.В. Мавро-дина, Л.Ф. Писарьковой, И.Я. Фроянова и других.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют следующие всеобщие, общенаучные и частнонаучные методы научного познания: всеобщий диалектический метод познания, анализ, синтез, системно-структурный метод, метод институционально-функционального анализа, статистический, технико-юридический, социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический методы и ряд других.
Научная новизна исследования. Данная работа является одним из первых комплексных научных исследований правового регулирования деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений по управлению земельными ресурсами. В диссертации проведено исследование норм муниципального и земельного права в механизме правовой регламентации местного самоуправления, результатом которого явилась авторская концепция основных направлений повышения эффективности управления землями как вопроса местного значения городских и сельских поселений.
В диссертации проведен всесторонний анализ категории «вопросы местного значения», выявлены ее основные признаки, проведен сравнительный анализ иных близких по содержанию понятий «полномочия», «компетенция» и «предметы ведения»; выработан авторский подход к содержанию категории «управление земельными ресурсами поселений», а также структурным элементам данной категории; разработаны классификации субъектов и полномочий, являющихся структурными элементами содержания управления земельными ресурсами поселений. В результате
анализа исторических материалов, работ дореволюционных, советских и современных ученых в области истории государства и права, была предпринята попытка преодоления фрагментарности научных представлений относительно эволюции организации местного управления земельными ресурсами. В результате автор сформулировал ряд выводов о закономерностях развития правового регулирования земельных отношений на уровне поселений. На основе проведенного анализа научных работ, действующего законодательства, судебной практики, результатов правоприменительной деятельности органов местного самоуправления разработаны предложения, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования в данной сфере.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие признаками научной новизны:
1. Уточнена структура управления земельными ресурсами как правовой категории. Объектом муниципального управления земельными ресурсами поселений являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией органами местного самоуправления земельных полномочий в целях решения соответствующих вопросов местного значения и исполнения переданных в установленном законом порядке отдельных государственных полномочий. Предметом муниципального управления выступает не земельный участок (как в гражданских правоотношениях), а земельный фонд, земельные ресурсы или земли поселений.
Субъектами управления земельными ресурсами выступают, во-первых, субъекты, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере использования и охраны земель поселения (органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления муниципального района (в соответствии с п. 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), население муниципального образования и органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных ст. 75 указанного Федерального закона, и, во-вторых, субъекты, участвующие в управлении земельными ресурсами поселений, но не наделенные соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения (физические лица; юридические лица; органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов; органы государственной власти субъектов РФ; органы государственной власти РФ; органы межмуниципального сотрудничества).
Содержание управления земельными ресурсами поселений заключается в ряде полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
-
Предложено доктринальное определение управления земельными ресурсами как вопроса местного значения городских и сельских поселений. В данном контексте управление земельными ресурсами представляет собой целенаправленную деятельность органов местного самоуправления поселения по реализации земельных полномочий, входящих в перечень вопросов местного значения, а также иных полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в целях повышения эффективности землепользования и устойчивого развития поселения.
-
Анализ исторического развития земельных отношений на местах позволил сделать вывод о том, что в досоветский период имело место одновременное существование управления и самоуправления в отношении земель. Самоуправление осуществлялось на уровне сельских общин, которые исполняли круг предоставленных законами полномочий, среди которых существенное место занимали земельные полномочия. Наибольшая степень свободы деятельности сельской общины имела место в допетровской России и после реформы 1861 г. В то же время имело место государственное управление землями, т.к. земельный фонд рассматривался как единое целое, и управление им осуществлялось высшими государственными органами.
В советский период земля находилась в исключительной собственности государства, а управление земельными ресурсами поселений находилось в руках местных Советов, которые входили в единую систему Советов.
Современный этап развития рассматриваемых отношений начинается с принятия Конституции РФ, предусматривающей в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление, и продолжается до настоящего времени. Данный этап характеризуется значительным усложнением правоотношений в области управления земельными ресурсами на уровне поселений, обусловленным более широким кругом участников таких отношений и периодическим перераспределением между ними отдельных полномочий.
4. Доказано, что среди полномочий органов местного самоуправле
ния поселений в сфере управления земельными ресурсами, в зависимости
от закрепления в перечне вопросов местного значения, следует выделять
две группы полномочий: 1) земельные полномочия, включенные в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, отраженные в ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 2) иные земельные полномочия, не включенные в перечень вопросов местного значения поселений, но обязательные для исполнения органами местного самоуправления.
В результате проведенного исследования выявлен ряд законодательных актов, закрепляющих значительный объем полномочий органов местного самоуправления поселений, относящихся к иным полномочиям по решению вопросов местного значения в земельной сфере.
5. Аргументировано, что изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части лишения сельских поселений полномочий по управлению земельными ресурсами способны привести к следующим негативным последствиям:
возникновение высокой степени вероятности потери контроля за состоянием земельных ресурсов сельских поселений и несанкционированного их использования;
формирование правовой коллизии, связанной с необходимостью перераспределения имущества между сельскими поселениями и муниципальными районами вследствие принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Обоснована целесообразность урегулирования данной проблемы законодательством субъектов Российской Федерации путем закрепления за сельскими поселениями вопросов местного значения, входивших в соответствующий перечень до принятия Федерального закона № 136-ФЗ.
возникновение вопроса о субъекте исполнения полномочий органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами, закрепленных в ряде законодательных актов, и, соответственно, необходимости приведения законодательства в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
-
Обосновано, что двухуровневая модель организации местного самоуправления (поселение - муниципальный район) ставит в особое положение взаимоотношения между указанными муниципальными образованиями. В настоящее время можно выделить следующие формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания: 1) договорные (заключение разного рода договоров и соглашений между муниципальными образованиями); 2) ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и иных объединений).
-
В целях совершенствования правового регулирования, в соглашениях, заключаемых между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в области земельных отношений, представляется необходимым предусматривать следующие условия:
предметом соглашения должен быть конкретный перечень передаваемых полномочий, а не просто указание на вопросы местного значения, перечисленные в статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
в содержание соглашений следует включать отдельный параграф, регламентирующий порядок контроля за исполнением соглашений, а также отчета о результатах и ходе исполнения полномочий;
соглашение о передаче земельных полномочий в целях обеспечения интересов населения муниципального образования должно в обязательном порядке утверждаться представительным органом поселения.
-
Доказана необходимость разработки и законодательного закрепления категории «общественные нужды» как одного из оснований для резервирования земель и изъятия земельных участков. Закрепление данного института, во-первых, станет еще одним шагом на пути решения проблемы столкновения публичных и частных интересов, и, во-вторых, будет способствовать демократизации процедуры резервирования и изъятия земельных участков, проблемам которой в настоящее время уделяется большое внимание в науке.
-
В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов местного самоуправления поселений по реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами предложено внесение следующих изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство:
- в п. 1 ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах органи
зации местного самоуправления в Российской Федерации» включить абза
цы второй и третий следующего содержания:
«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают контроль за соответствием муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований.
Организация обеспечения контроля за соответствием муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации».
п. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения сельского поселения дополнить подп. 20 п. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
положения ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привести в соответствие со ст. 11 Земельного кодекса РФ. В связи с этим, в подп. 20 п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести следующие изменения: после слов «осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения», дополнить словами: «разработка и реализация местных программ использования и охраны земель».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что анализ положений муниципально-правовой доктрины, а также норм права, регламентирующих особенности управления земельными ресурсами поселений, позволил выявить ряд пробелов и коллизий правовых норм, регулирующих реализацию вопросов местного значения, сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию муниципального законодательства и оптимизации правоприменительной практики.
Разработанные автором категории, классификации, иные теоретические положения могут быть использованы в процессе преподавания конституционного, муниципального, земельного права, а также отдельных спецкурсов и семинаров, посвященных поднимаемым в работе проблемам.
Отдельные авторские выводы могут использоваться представителями различных отраслей юридической науки в ходе дальнейшего научного обсуждения проблем теории управления.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации автора могут быть применены в правотворческой и правоприменительной практике на федеральном, региональном и местном уровнях. Направления совершенствования действующего законодательства, предлагаемые в диссертации, позволят решить ряд актуальных практических проблем в деятельности органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами.
Апробация результатов исследования. Достоверность результатов исследования подтверждается научной аргументированностью теоретических положений, сопоставлением авторских выводов с мнениями теоретиков права по предмету исследования, анализом нормативно-правовых актов и судебной практики, применением в диссертации надлежащего методического аппарата, логичностью изложения и непротиворечивостью результатов, полученных на различных этапах исследования. Данная работа прошла обсуждение на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Волгоградского филиала). Основные теоретические положения, излагаемые в работе, нашли отражение в опубликованных автором 13 научных статьях, а также были обсуждены на международных и всероссийских научно-практических конференциях, круглых столах.
Управление земельными ресурсами как вопрос местного значения городских и сельских поселений: понятие, сущность, структура
Как было указано выше, с введением института местного самоуправления в Российской Федерации впервые понятию вопросов местного значения было дано определение в статье 1 Федерального закона № 154-ФЗ: вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов РФ.
Согласно современному определению, отраженному в статье 2 Федерального закона №131-Ф3, вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения мутщипального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Как мы можем увидеть, в этих определениях есть два принципиальных отличия: во-первых, в Федеральном законе № 154-ФЗ делался акцент на субъекте установления вопросов местного значения, а в действующем Федеральном законе № 131-ФЗ - на субъекте их реализации; во-вторых, из определения, содержащегося в Федеральном законе № 131-ФЗ, в отличие от ранее действующего, следует, что законом субъекта РФ вопросы местного значения больше устанавливаться не могут. Ранее, согласно ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ, законом субъекта РФ те или иные вопросы могли быть отнесены к вопросам местного значения. В настоящее время подход к определению перечня вопросов местного значения коренным образом изменился. Согласно действующему Закону (ст. 14, 14.1) перечни вопросов местного значения являются закрытыми и законами субъектов РФ изменены быть не могут. Однако органы местного самоуправления поселений, как и иных муниципальных образований, вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, исключительно за счет доходов местных бюджетов.
Как справедливо отмечает И.А. Андреева, и в Федеральном законе № 154-ФЗ, и в одноименном Федеральном законе № 131-ФЗ понятие вопросов местного значения дается через само понятие «вопросы», что является не совсем корректным и препятствует точному определению этого института муниципального права.
Представляется недостаточно удачной и формулировка «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения» как основной признак для определения понятия «вопросы местного значения», так как она предполагает отнесение к вопросам местного значения только предметных направлений деятельности, социальных и хозяйственных вопросов (муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом и т.д.). В то же время и Конституция РФ, и Федеральный закон № 131-ФЗ перечисляют среди вопросов местного значения и такие, которые достаточно сложно отнести к вопросам непосредственной жизнедеятельности населения. Дело в том, что их влияние на жизнь населения носит опосредованный характер и проявляется не напрямую, а именно через влияние на решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Среди таких вопросов можно выделить принятие и изменение уставов муниципальных образований, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета, установление, изменение и отмену местных налогов и сборов и другие.
К проблеме определения «вопросов местного значения» обращались многие деятели науки муниципального права. Среди них можно назвать B.C. Мокрого, определяющего вопросы местного значения как выделенную компетенцию, которой должно обладать местное самоуправление для выполнения конституционных задач.2 С точки зрения Е.В. Гриценко вопросы местного значения - это основное . ядро всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления.1 СВ. Шилов считает, что «институт местного самоуправления изначально направлен на решение именно вопросов местного значения - каждодневных, насущных проблем самим населением с учетом местных особенностей».2 СП. Кузнецов рассматривает вопросы местного значения как функции органов местного самоуправления и иные полномочия, устанавливаемые федеральными законами.
В статье 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ раскрывалось соотношение категорий вопросов местного значения и предметов ведения местного самоуправления следующим образом: предметы ведения муниципальных образований включают в себя вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В этом смысле, на наш взгляд, наиболее близкой по смыслу точкой зрения является подход A.M. Сергиенко, которая рассматривает вопросы местного значения как самостоятельную категорию, определяя их как совокупность хозяйственных, социально-культурных и общественных дел, осуществляемых в интересах обеспечения эффективной жизнедеятельности населения муниципального образования, закрепление которых в нормативном правовом акте является основанием для наделения органов местного самоуправления и/или местного сообщества полномочиями по решению вопросов местного значения и соответствующей финансово-экономической основой.
Однако, как мы можем убедиться, большая часть исследователей рассматривает термин «вопросы местного значения» сквозь призму других, близких ему по смыслу, но отличных по содержанию категорий предметов ведения, компетенции и полномочий.
Генезис организации управления земельными ресурсами на уровне поселений: историко-правовой анализ
Однако анализ статей Положения, регулирующих предметы ведения земских учреждений, позволяют сделать вывод, что каких-либо полномочий земств по управлению земельными ресурсами не было предусмотрено. Данные полномочия оставались в руках правительственных учреждений (губернских, уездных, волостных). Между тем, В.М. Грибовский в своем труде «Государственное устройство и управление Российской Империи» утверждает, что в круг ведомства земского самоуправления входило, помимо прочего «воспособление местному земледелию», в связи с чем, в земском собрании создавалась должность начальника управления земледелия.1
Уже в 70-80-е гг. XIX в. выходят научные труды с критическим анализом проводимых реформ. К таким трудам можно отнести «Земские взгляды на реформу местного управления», «Земские вопросы. Очерки и обозрения» В.Ю. Скалона, «Опыт исследования деятельности органов земского управления» В.В. Ивановского, «Наше местное управление и местное представительство» К.Ф. Головина.
Характеризуя результаты реформ, К.Ф. Головин пишет: «...реформы прошлого царствования нагромоздили одно на другое целый ряд учреждений, плохо связанных одно с другим и не имеющих ясно-очерченного круга действия; пределы их ведомства перепутаны между собой; в производство дел вносится рознь, и в каждом отдельном случае трудно с уверенностью сказать, от кого именно зависит решение. Слишком много властей и слишком мало власти - а такая формула ха-рактеризует в сущности не что иное, как беспорядок». В книге В.П. Безобразова «Сборник государственных знаний. Том 5» приводится наглядный пример результатов земской реформы 1864 г.: «управам, для составления смет и распределения нужны различные сведения из волостных правлений; но волостной старшина от управы не зависит и может не исполнять требования управы, в особенности, . если мировой посредник с ней не в ладу. Таким образом, сведений нет, нет и смет, нет и распределения. Собрание открывается, а ему нечего утверждать и нечем исполнять обязательных расходов».1 Резюмируя реформу академик В.П. Безобразов кратко, но емко указал, что земству дано «много воли и никакой власти».
В целях упрочения власти на местах и приближении к народу правительственной власти, «...которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях» был издан Указ «О преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в Империи» от 12 июля 1889 г.2 Было принято решение о разделении каждого уезда на земские участки, в состав которых не входили губернские, уездные и безуездные города и посады. Таким образом, земские участки объединяли в себе именно сельские территории. Руководство каждым земским участком осуществлял Земский участковый начальник, на которого возлагались, в том числе, полномочия по заведыванию управлением и поземельным устройством сельских обывателей.
Однако по замечанию А.П. Корелина все нагляднее становилось несоответствие задачам местного управления состояние учреждений уездного, волостного и сельского уровней, где наиболее полно сохранялся сословный принцип их комплектования. Органы крестьянского самоуправления волостного и сельского уровня и по своему составу, и по уровню подготовки, и в силу правовой ограниченности не отвечали задачам, которые возлагались на них. К тому же они фактически находились и в административном, и в судебном плане под полной опекой земских начальников и их окружных съездов.3 Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти демократизировать самое многочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие — крестьянство, надеявшееся на радикальные преобразования. Не было и всероссийско Корелин А.П. Проблемы местного управления в России на рубеже XIX - XX вв. / Судьба двух империй. Российская и Австро-Венгерская монархии от расцвета до крушения. М., 2006. С. 187. го земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы, но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма.
Значимые изменения в осуществлении земельной политики на местах были произведены реализацией аграрной реформы П.А.Столыпина. Указ от 3 ноября 1905 г. «Об улучшении благосостояния и облегчении положения крестьянского населения»,1 уменьшивший наполовину выкупные платежи с крестьян, асі января 1907 г. отменивший полностью, Манифест от 3 ноября 1906 г., Указ от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования»2 имели важный социальный характер, но затрагивали по большей части частноправовые отношения, что не входит в предмет нашего исследования. Однако важное значения для исследования имеет Закон от 14 июня 1910 г. «Об изменении или дополнении неко-торых постановлений о крестьянском землевладении», дополнявший указ от 9 ноября 1906 г. Закон предусматривал следующие положения: 1) сельские сходы вправе требовать составления землеустроительных актов на сельское поселение с указанием на схемах отдельных собственников; указанные акты составлялись земскими начальниками и подлежали утверждению Уездным съездом. При этом сельская община теряла какие-либо права на закрепленный участок. 2) выходящий из общины крестьянин взамен многочисленных земельных участков, разбросанных на значительном расстоянии друг от друга, получал право на компактный земельный участок - отруб, или мог поселиться на хуторе — от дельном земельном участке с жилыми и хозяйственными постройками. Такая система управления земельными ресурсами со всеми ее достоинствами и недостатками просуществовала до падения самодержавия и прихода к власти Временного Правительства в результате Февральской революции.
Организационно-правовые проблемы реализации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами
Муниципальному образованию для осуществления некоторых местных публичных нужд иногда бывает необходимо воспользоваться предоставленным ему законом правом на резервирование и последующее изъятие того или иного земельного участка. Анализ современного законодательства и подзаконных актов выявляет отсутствие легального определения резервирования земельных участков. В Толковом словаре русского языка понятие «резервировать» означает сохранять в запасе, откуда черпаются новые ресурсы.1 В юридической литературе резервирование земель рассматривается как: 1) публично-правовое ограничение прав на землю; 2) одна из функций по управлению земельными ресурсами, являющаяся способом обеспечения запланированного в будущем использования земель, предпосылкой к изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд; 3) реализуемая в административном порядке процедура, при которой происходит ограничение прав на землю и оборотоспособности земельных участков на определенный срок в целях решения государственных или местных задач.
В последние годы было проанонсировано много государственных проектов, для использования которых требуется большое количество земель, зачастую находящихся не только в публичной собственности. На ближайшее время в бюджеты различных уровней заложено финансирование крупных инфраструктурных проектов: строительство автомагистралей, объектов энергетики, связи, а также объектов, необходимых для проведения крупнейших международных мероприятий.
При реализации указанных проектов государство в лице специализированных органов и организаций зачастую сталкивается с двумя проблемами: проблемой дефицита земельных участков, подходящих для реализации поставленных задач, и проблемой многообразия видов прав на землю, где предполагается строительство. Одним из эффективных механизмов обеспечения управления земельными ресурсами выступает резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.
Несмотря на то, что правовой режим резервирования земельных участков прописан в законодательстве слабее по сравнению с изъятием для государственных и муниципальных нужд, резервирование используется гораздо чаще для удовлетворения различных публичных интересов, в том числе и при осуществлении градостроительной деятельности в различных муниципальных образованиях Российской Федерации. По мнению В.П. Камышанского, именно правовая неопределенность резервирования больше всего привлекает чиновников.2
С точки зрения Д.Г. Лебедева и Г.Л. Земляковой, резервирование позволяет выделять территории для размещения приоритетных с точки зрения социально-экономического развития города (или села) объектов, предупреждая нежелательные виды землепользования, сложные и дорогостоящие процедуры принудитель-ного прекращения прав на землю. По мнению Е.Д. Михайловой, смыслом процедуры резервирования является установление определенных ограничений в отношении земель для их правообладателей (имеющихся и будущих) в целях снижения риска несения ими убытков в результате прекращения права на участки и снижения расходов бюджетов публичных образований, по инициативе которых производится резервирование, в случае изъятия их для государственных или муниципальных нужд.1
На основании ст. 70.1 ЗК РФ резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в следующих случаях:
1) при необходимости изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в исключительных случаях, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ;
2) в случаях, связанных с необходимостью размещения объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории - исключительно земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам.
Р.Г. Аракельян, рассматривая вопросы классификации резервирования земель в качестве особого вида земельно-планировочных мероприятий, выделяет долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды (например, при планировании создания крупных промышленных предприятий, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании разви-тия открытой и подземной добычи полезных ископаемых и т.п.).
Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами
В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону, прокурор использует предусмотренные законом акты прокурорского реагирования на допущенные нарушения. На противоречащий закону или нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления либо должностному лицу, в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. При этом, по справедливому замечанию Н.В. Ханова, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя, таким образом, прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и нормативный правовой акт, не соответствующий закону.
Рассмотрев основные направления и формы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, можно охарактеризовать сущность и особенности такого вмешательства применительно к решению вопросов местного значения поселений в сфере управления земельными ресурсами. В настоящее время можно выделить три формы контроля со стороны органов государственной власти в рассматриваемой сфере отношений: 1) контроль за соответствием муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству при ведении регистров муниципальных нормативных правовых актов (в настоящее время осуществляется не во всех субъектах РФ вследствие наличия пробела в Федеральном законе № 131-ФЗ; данная проблема была рассмотрена нами выше); 2) государственный земельный надзор, осуществляемый Росреестром как специально уполномоченным органом по ведению государственного контроля (надзора) в сфере земельных отношений;
3) прокурорский надзор за соблюдением и исполнением законодательства органами местного самоуправления и должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Важнейший принцип организации местного самоуправления - запрет безосновательного вмешательства со стороны органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В то же время незаконные действия (равно как и бездействие) со стороны последних способны повлечь за собой крайне негативные последствия в виде нарушения прав и законных интересов иных участников земельных отношений.
В предыдущих параграфах мы обращали внимание, что принятие незаконных решений о резервировании земель, изъятии земельных участков, нарушении порядка распоряжения земельными участками приводит к ущемлению прав физических и юридических лиц. По данным Управления Росреестра по Краснодарскому краю, самыми распространенные нарушениями, выявляемыми инспекторами в ходе контроля за законностью принимаемых органами местного самоуправления решений, это случаи нарушения порядка предоставления земельных участков. Например, для индивидуального жилищного строительства предоставляется земельный участок в обход процедуры торгов; превышен предельно допустимый размер земельного участка; участок предоставлен бесплатно лицу, не имеющему права на его бесплатное получение; установлено разрешенное использование зе 166
мельного участка, не предусмотренное категорией земель, к которой он отнесен; для целей строительства предоставляется земельный участок, строительство на котором запрещено, и др.1
Именно поэтому самостоятельность органов местного самоуправления ограничена необходимостью соблюдения Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также уставов муниципальных образований.
Однако следует обратить внимание на следующее существенное обстоятельство. В настоящее время Росреестр не наделен полномочиями по отмене актов органов местного самоуправления в случае выявления в ходе проверки нарушений законодательства. В случае несоответствия акта действующему законодательству в адрес издавшего его органа направляется акт проверки с предложением привести в соответствие с законом принятый нормативный или ненормативный акт. В том случае, если оно будет проигнорировано, то инспектор направляет необходимые документы в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.
Как показывает практика, большое значение имеет не только контрольное, но и координационное направление взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В целях эффективного выявления и пресечения земельных правонарушений существенное место в деятельности территориальных органов Росреестра занимает взаимодействие с органами муниципального земельного контроля, между которыми заключаются соглашения о взаимойствии.
Так, в 2011 году в целом по Российской Федерации должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, совместно с территориальными органами Росреестра выявлено 10 971 нарушений земельного законодательства (Приложение 10).
По материалам, представленным органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, госземинспекторами в 2011 году составлено 9745 протоколов, и привлечено к административной ответственности 9376 нарушителей земельного законодательства. По материалам проверок, проведенных органами му
Практика показывает, что данные меры обеспечивают своевременное устранение допущенных нарушений земельного законодательства, позволяют восстановить нарушенные права законных владельцев земельных участков, своевременно вернуть землю в хозяйственный оборот.
Подводя итог, можно сказать, что самостоятельность органов местного самоуправления в механизме публичного управления не означает их независимости в пределах предоставленных законом предметов ведения. Чрезвычайно важным является сочетание принципов самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. Излишнее ограничение самостоятельности приведет к девальвации сути местного самоуправления - самостоятельного разрешения населением вопросов местного значения. Предоставление же неограниченной свободы неизбежно вызовет нарушение системы реализации публичной власти, приведет к разрушению единого государственного механизма. В связи с этим государство, предоставляя самостоятельность органам местного самоуправления, оставляет за собой полномочия по правовому регулированию организации и деятельности органов местного самоуправления, а также по административному и судебному контролю за законностью этой деятельности.
