Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, городских округов, проблемы и пути их решения 13
1.1. Основы муниципального правового регулирования градостроительной деятельности 13
1.2. Подготовка генеральных планов поселений, городских округов, а также материалов по их обоснованию 31
1.3. Утверждение генеральных планов поселений, городских округов и их реализация 71
Глава II. Подготовка и утверждение правил землепользовании и застройки поселений, городских округов, проблемы и пути их решения 97
2.1. Основы градостроительного зонирования, подготовка правил землепользования и застройки поселений, городских округов 97
2.2. Утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов. Порядок предоставления дополнительных разрешений 139
Глава III. Подготовка и утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов, проблемы и пути ихрешения 168
3.1. Основы планировки территории, подготовка документации по планировке территории поселений, городских округов 168
3.2. Утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов 193
Заключение 209
Библиографический список используемой литературы 219
- Подготовка генеральных планов поселений, городских округов, а также материалов по их обоснованию
- Утверждение генеральных планов поселений, городских округов и их реализация
- Утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов. Порядок предоставления дополнительных разрешений
- Утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время на территории Российской Федерации ведутся масштабные работы по подготовке всех видов градостроительной документации – документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. В целях успешного поступательного развития Российской Федерации в целом и муниципальных образования, в частности, создания условий для их устойчивого развития, увеличения темпов жилищного строительства и защиты прав и законных интересов всех субъектов градостроительных отношений указанные работы должны завершиться для городских поселений и городских округов не позднее 31 декабря 2013 года, для сельских поселений – не позднее 1 июня 2014 года (не позднее 31 декабря 2013 года – в отношении генеральных планов).
Между тем, на основании информации, поступившей от Департамента стратегического планирования Министерства регионального развития РФ, по состоянию на конец четвертого квартала 2012 года процент утвержденных генеральных планов за восьмилетний период действия Градостроительного кодекса РФ выглядит следующим образом: для городских округов – 71; для городских поселений – 50; для сельских поселений – 32. Таким образом, только для сельских поселений за один 2013 год необходимо разработать более 12,5 тысяч генеральных планов (68%). В тоже время невысокое качество уже подготовленных и утвержденных генеральных планов отмечается на самом высоком уровне.
Ситуация с документами градостроительного зонирования, документации по планировке территории также остается проблематичной. Например, в республике Татарстан к началу августа 2011 года только в 18 поселениях из 956 утверждены правила землепользования и застройки. Что касается качества документации по планировке территории и документов градостроительного зонирования, то о его низком уровне свидетельствуют многочисленные судебные разбирательства. В одних случаях они признаются не действующими в полном объеме, в других – в определенной части.
На наш взгляд, можно с большей долей уверенности утверждать, что в условиях крайне ограниченного временного периода (один год), за который все поселения и городские округа, не подготовившие градостроительную документацию, должны ее подготовить и утвердить, качество такой градостроительной документации будет оставлять желать лучшего. Это потребует в дальнейшем либо, в лучшем случае, внесения в нее изменений, либо - подготовки и утверждения полностью нового документа. «Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нормативных актов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения».
Свою «лепту» внес и федеральный законодатель, полностью изменивший в 2011 году, например, состав и содержание генеральных планов поселений, городских округов – возникли новые проблемы подготовки документов территориального планирования.
В сложившейся ситуации, а также в ситуации увеличения антропогенного воздействия на биосферу, интенсификации использования земли, других природных ресурсов, разрастания муниципальных образований, ухудшения экологической обстановки, увеличения численности и плотности населения в крупных муниципальных образованиях муниципальное правовое регулирование градостроительной деятельности приобретает принципиальное значение.
Юридически грамотная подготовка органами местного самоуправления градостроительной документации поселений и городских округов, а также правильное ее утверждение позволит обеспечить безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничить негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечить охрану и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Современный этап развития российской правовой науки характеризуется повышением интереса к изучению и научной разработке вопросов, связанных с градостроительной деятельностью. Однако в существующих научных работах указанные вопросы рассматриваются, как правило, кратко, в общем виде и преимущественно с позиции общих начал муниципального и конституционного права. Аналогичный подход используется при комментировании федерального законодательства в сфере градостроительной деятельности.
Существенное влияние на формирование авторской концепции сыграли научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых как: С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, Ю.А. Горбуль, И.В. Захаров, А.Т. Карасев, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, С.А. Хлебунова и др.
При исследовании проблем подготовки и утверждения градостроительной документации использованы труды следующих специалистов в области градостроительной деятельности: Н.А. Андрианов, А.П. Анисимов, Л.Е. Бандорин, С.А. Бурмистрова, Т.В. Варгина, Д.Г. Донцова, А.Н. Королев, В.М. Мякиненков, Л.В. Овчинникова, М.В. Перькова, О.В. Плешакова, С.А. Помещикова, А.Ю. Прохоров, А.П. Ромм, Л.Г. Тарасова, Э.К. Трутнев, Ю.Н. Трухачев, В.А. Шишканов, Н.Г. Юшкова и др.
Труды перечисленных авторов, несомненно, внесли весомый вклад в изучение отдельных аспектов избранной темы, однако комплексный анализ проблем подготовки базовых градостроительных документов - документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, не осуществлялся, что отражается зачастую и на не высоком качестве источников правового регулирования в сфере градостроительной деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. Таким образом, необходимо комплексное научное исследование, посвященное правовому регулированию подготовки и утверждения градостроительной документации на уровне поселений и городских округов – самых распространенных муниципальных образований Российской Федерации. Данная работа представляет собой первое такого рода исследование.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с муниципальным правовым регулированием подготовки и утверждения градостроительной документации поселений и городских округов.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, правоприменительная и судебная практика в области, связанной с подготовкой и утверждением градостроительной документации, а также различные теоретические конструкции и концепции российских ученых.
Цель исследования заключается в выявлении теоретических и практических проблем, связанных с муниципально-правовым регулированием подготовки и утверждения градостроительной документации поселений и городских округов, внесению научно обоснованных рекомендаций и предложений по их разрешению.
Поставленная цель достигалась путем решения следующих задач:
дать определение и раскрыть содержание муниципального правового регулирования градостроительной деятельности;
исследовать основные теоретические подходы к подготовке и утверждению градостроительной документации (документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории) поселений и городских округов;
проанализировать действующую градостроительную документацию в нескольких субъектах Российской Федерации на примере поселений и городских округов;
выявить недостатки действующего законодательства в сфере градостроительной деятельности, и провести их анализ;
разработать теоретические и практические предложения по совершенствованию правовых норм в сфере градостроительной деятельности.
Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов познания, среди которых можно назвать: формально-юридический, статистический, сравнительно-правовой, исторический, системный, анализ, синтез и иные методы, широко применяемые в правовой науке.
Нормативную базу исследования составил комплекс нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют материалы судебной практики, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, материалы правоприменительной практики, статистические данные. При написании диссертационного исследования использовался также личный профессиональный опыт работы автора в проектных организациях (ООО «Институт территориального планирования «Град», ООО «Терпланпроект»).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым муниципально-правовым исследованием, в рамках которого автором предпринята попытка комплексного изучения правового регулирования подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов.
В диссертации рассматриваются правовые проблемы, возникающие при непосредственной подготовке градостроительной документации, на различных этапах утверждения градостроительной документации, предложены варианты их решения.
Научную новизну (либо отдельные ее элементы) исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором впервые предложена дефиниция понятия «муниципальное правовое регулирование градостроительной деятельности». Под ним следует рассматривать специфический вид деятельности органов местного самоуправления по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемый в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, содержанием которого является реализация нормативно-организационных полномочий органов местного самоуправления при участии местного населения, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
2. С учетом норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ автором подготовлен перечень объектов капитального строительства местного значения, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения (таблица 1 раздела 1.2.).
3. Соискателем сформулирован исчерпывающий перечень зон с особыми условиями использования территорий (Приложение 1), которые подлежат отображению во всех видах градостроительной документации и, которые в зависимости от порядка их установления делятся на две группы: для установления которых не требуется разработки специальных документов уполномоченными органами; для установления которых такая разработка требуется. К последним, в частности, относятся санитарно-защитные зоны, установленные в предусмотренном законом порядке и отображаемые в градостроительной документации.
4. Диссертантом подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» (Приложение 2), которым, в частности, предусматривается: включение в понятийный аппарат определений генерального плана, существующих и планируемых красных линий; включение в состав генерального плана задач территориального планирования; закрепления правила, согласно которому границы функциональных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной функциональной зоне; включение норм о необходимости опубликования проекта генерального плана, генерального плана в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов; изменение в некоторых статьях Градостроительного кодекса РФ формулировки «с учетом» на «в соответствии»; закрепление оснований для отказа в предоставлении градостроительного плана земельного участка и др.
5. Диссертантом внесено предложение: выделять на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке в составе общественно деловых территориальных зон зону здравоохранения, зону учебно-образовательного назначения, в силу особого социального статуса, которым обладают объекты здравоохранения и учебно-образовательного назначения.
6. По мнению соискателя, в Градостроительном кодексе РФ формулировка «с учетом» должна трактоваться применительно к каждому конкретному случаю, в отношении которого она употребляется, поскольку в некоторых случаях она носит императивный характер.
7. Автор считает, что дифференциация земельных участков и объектов капитального строительства по видам разрешенного использования должна осуществляться в каждом поселении, городском округе индивидуально с учетом социально-экономических и природно-климатических условий. При разрешении вопроса об определении вспомогательных видов разрешенного использования следует исходить из позиции, что к указанным видам следует относить те объекты, на размещение которых не требуется выдача разрешения на строительство.
8. В работе соискатель отстаивает мнение, согласно которому установление городскими округами, поселениями дополнительных требований к лицам, заинтересованным в получении разрешения на условно разрешенный вид использования, недопустимо, а отказ главы местной администрации в предоставлении такого разрешения должен быть мотивирован, несмотря на отсутствие в законодательстве прямого указание на это. Также органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные требования, предъявляемые при обращении за предоставлением градостроительных планов земельных участков – требовать какие-либо документы от заявителей недопустимо. Органы местного самоуправления должны самостоятельно заниматься поиском необходимой для заполнения градостроительного плана земельного участка информации.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования были доложены на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского и опубликованы в научных статьях и монографии.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Подготовка генеральных планов поселений, городских округов, а также материалов по их обоснованию
На наш взгляд, следует согласиться также с мнением В.А. Владимирова о том, что «особенно сложны в управлении природно-антропогенные системы, поскольку число прямых и обратных связей в них наиболее важно. Весьма характерными сложными системами этого вида являются города и градостроительство как существенная часть управления» . Сложность взаимосвязи человека и биосферы констатирует В.В. Сырмолотов: «...между человеком и природой существуют не только биологическое, а точнее энергетическое и биохимическое, но и экономическое воздействие...научно-технический прогресс ведет не к устранению зависимости общественного развития от природных условий, а к изменению и усложнению этой зависимости» . Таким образом, «...процесс управления градостроительным развитием территории должен учитывать множество связей между объектом регулирования (деятельность субъектов права) и возможным влиянием объекта управления на экосистему, политику и экономику страны, региона, города»4.
В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации5 (далее также - ГрК РФ) градостроительная деятельность, которая также, очевидно, отождествляется с градостроительством — это «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства». Таким образом, в качестве объекта правового регулирования выступает деятельность конкретных субъектов права. На основании ст. 5 ГрК РФ к таким субъектам, в частности, относятся муниципальные образования, физические и юридические лица - субъекты муниципально-правового регулирования.
Термин «муниципальное-правовое регулирование» представляет собой понятие, не имевшее до последнего времени точно сформулированного определения.
Авторы современных учебников и учебных пособий по муниципальному праву Российской Федерации, как правило, рассматривают правовое регулирование муниципальных отношений, но не дают развернутого определения понятия «муниципальное правовое регулирование». В науке муниципального права обычно обращается внимание на отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования, иными словами, отношений, которые возникают в процессе организации местного самоуправления и решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления1.
Для того чтобы дать определение муниципальному правовому регулированию необходимо определить сущность местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
На основе анализа норм Конституции Российской Федерации2 местное самоуправление можно рассматривать в трех аспектах.
Во-первых, это институт гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление закрепляется как одна из форм народовластии, основа конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 Конституции РФ).
Во-вторых, это институт правового положения личности. Этот аспект местного самоуправления находит свое закрепление в целом ряде конституционных норм, определяющих индивидуальные и коллективные права на местное самоуправление (ст. 24, 32, 33, 40, 41, 130 и др. Конституции РФ).
В-третьих, это институт организации публичной власти. Организационное обособление местного самоуправления (как функции по самоорганизации и налаживанию совместной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории) от государственной власти придает ему природу муниципальной власти3.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Конституционные положения дают возможность достаточно широко интерпретировать данный феномен в российских условиях1.
С одной стороны можно утверждать, что в указанной норме отразились идеи общественной, отличной от государственной, природы самоуправленческих единиц. С другой стороны, как небезосновательно отмечают отдельные авторы, не принципиально отличную от государственных природу органов местного самоуправления, а специфику их функций2, считают местное самоуправление частью государственного управления , усматривая в абсолютной самостоятельности и автономности местного самоуправления опасность ослабления государственной власти и подрыва фундамента государственного управления4. Декларируется, что в местном самоуправлении гармонично сочетаются, с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой - общественное самоуправление5. Институт местного самоуправления играет значительную роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл и сущность местного самоуправления состоят в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества6.
Утверждение генеральных планов поселений, городских округов и их реализация
В соответствии с ч 6 ст. 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию. Материалы по обоснованию проектов генеральных планов поселений, городских округов (далее также - материалы по обоснованию) также как и генеральные планы состоят из двух частей: так называемых текстовой и графической частей.
Материалы по обоснованию в текстовой форме (текстовая часть) включают в себя: сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения поселения, городского округа; обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования; оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие этих территорий; утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района (применительно к поселению, входящему в его состав) их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования; перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.
Графическую часть материалов по обоснованию формируют карты, на которых отображаются: границы поселения, городского округа; границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа; особые экономические зоны; особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; территории объектов культурного наследия; зоны с особыми условиями использования территорий; территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.
Для того, чтобы поселению, городскому округу достичь устойчивого сбалансированного развития с учетом экономических, экологических и социальных интересов текстовая и графическая часть материалов по обоснованию должны быть качественно подготовлены.
Одним из наиболее важных и крупных по объему разделов материалов по обоснованию проектов генеральных планов, выполняемых в текстовой и графической формах, является анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития, который в настоящее время сформулирован как анализ использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования. В графической части рассматриваемый раздел выражается в отображении на картах информации о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования1.
Наиболее широкое применение в разработке описываемого раздела получил метод, включающий в себя три базовых компонента: оценка природных ресурсов территории; оценка антропогенных (обусловленных случайной или преднамеренной деятельностью человека) ресурсов территории; оценка социально-экономических и демографических ресурсов.
В основе оценки природных ресурсов территории лежит оценка природного ландшафта, включающего в себя: а) горные породы (рельеф, структура и размещение минерально-сырьевых ресурсов территории) - обуславливает принятие градостроительных решений с позиций достижения максимального эффекта организации территории, жизненно важных функций при минимальных расходах на ее освоение; б) биогенные компоненты (грунт, растительность и животный мир) -грунты оцениваются, в первую очередь, для сельского хозяйства, а также для строительства, организации зон отдыха, разработки систем озеленения населенных мест. Растительность и животный мир - изучают с точки зрения оценки рекреационных ресурсов территории, эксплуатационно-промышленных достоинств, и как объекты охраны природы; г) поверхностные и подземные воды - определяют, с одной стороны территориальную структуру водных ресурсов с точки зрения обеспечения территории поселений или городских округов (хозяйственно-питьевого и промышленного водоснабжения), и, с другой стороны, влияют на условия строительства, а именно - определяют, как и геология, расходы на инженерную подготовку территории. д) климатические условия (температурно-влажностный, ветровой режимы, показатели количества и качества осадков, солнечная радиация и т.п.). Анализом климатических условий нельзя пренебрегать, так как последние влияют на общую оценку территории по пригодности для постоянного проживания, на характер планировки и застройки; на сельскохозяйственное районирование и т.д. К числу антропогенных ресурсов территории, анализ которых при подготовке генеральных планов, необходимо осуществить относятся: инженерно-техническая и транспортная обеспеченность территории, санитарно-гигиенические характеристики; существующие зоны с особыми условиями, санитарно-защитные зоны промышленных предприятий, санитарные разрывы зон вероятного задымления, охранные зоны, шумовые зоны и т.п.
Утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов. Порядок предоставления дополнительных разрешений
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), городского округа; определенных ГрК РФ территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.
При установлении территориальных зон учет существующего использования земельного участка, на наш взгляд, должен иметь для органов местного самоуправления определяющее значение, несмотря на диспозитивность формулировки нормы («с учетом»). Поскольку изменение существующего использования земельного участка создает для лица, обладающего вещным правом в отношении этого земельного участка, зачастую непреодолимые без внесения изменений в Правила, условия его использования.
Так, например, смена существующего использования земельного участка в виде индивидуальной жилой застройки посредством установления производственной зоны, не позволит собственнику земельного участка осуществлять даже реконструкцию своего жилья, поскольку оно будет противоречить видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства допускаемого в производственной зоне. Между тем, у данного лица имеются законно оформленные права на использование этого земельного участка с тем функциональным назначением, для которого и приобретался этот земельный участок (индивидуальная жилая застройка).
Таким образом, при «не учете» органами местного самоуправления современного использования земельного участка уже на стадии подготовки Правил закладываются факторы реализации права физических и юридических лиц на внесение предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки - физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений1. Кроме того, физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке. И имеются все основания для положительного итого судебного разбирательства для физических и юридических лиц.
Вообще, формулировка «с учетом» в Градостроительном кодексе РФ должна, на наш взгляд, трактоваться применительно к каждому конкретному случаю, в отношении которого она употребляется. Подтверждением спорной ее диспозитивности может служить также норма, в соответствии с которой при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом2. Если исходить из диспозитивности формулировки «с учетом» получается, что ничего не мешает, например, функциональной зоне жилья разместить территориальную производственную зону, которая прекратит какое-либо жилое использование территории.
Однако, при системном толковании норм, мы можем увидеть, что в данном случае формулировка «с учетом» носит императивный характер. Так, в соответствии с частью 9 статьи 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки на соответствие, в том числе, требованиям генерального плана поселения, городского округа, в котором отображаются функциональные зоны. Таким образом, территориальные зон должны полностью соответствовать функциональным зонам, их назначению и границам.
Ведя речь о границах функциональных зон, следует отметить еще одну важную проблему, стоящую перед органами местного самоуправления на пути решения вопросов местного значения и достижения устойчивого развития. В действующем законодательстве не предусмотрено требование о том, что границы земельных участков должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной функциональной зоне, закрепляемой генеральным планом поселения, городского округа. В этих условиях отдельные разработчики градостроительной документации, органы местного самоуправления осуществляют подготовку графических частей генерального плана таким образом, что один земельный участок может находиться в нескольких функциональных зонах.
Утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов
Пояснительная записка содержит описание и обоснование положений, касающихся: определения параметров планируемого строительства систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории; защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности; иных вопросов планировки территории.
При подготовке чертежа или чертежей проекта планировки территории особые сложности у органов местного самоуправления возникают при отображении на указанном чертеже красных линий. Неправильное их отображение может повлечь за собой нарушений прав и законных интересов правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, расположенных на них. Указанная проблема возникает в силу неправильного понимания статуса красных линий.
В целях обеспечения устойчивого развития территории при подготовке проектов планировки территории разработчики градостроительной документации, органы местного самоуправления нередко выступают с предложением об осуществлении градостроительных преобразований соответствующей территории (например, путем расширения улиц) и, как следствие изменении земельных участков. Это приводит к следующей ситуации - прохождение красных линий по территории уже сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков, принадлежащих гражданам или юридическим лицам на определенном вещном праве (собственность, аренда и т.п.). Создание подобной ситуации, на наш взгляд недопустимо.
В соответствии с п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
В свою очередь к территориям общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары)1.
Основываясь на приведенных выше нормах ГрК РФ, можно сделать вывод, что объект недвижимости не должен выходить за пределы красных линий и соответственно не должен пересекать их. В противном случае он окажется на территории общего пользования, а в силу ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. Вследствие этого собственник здания, строения, сооружения не вправе будет приватизировать земельный участок, на котором расположено такое здание, строение или сооружение.
Данная позиция находит свое подтверждение в ряде судебных решений Высшего Арбитражного Суда РФ . Анализ указанных судебных решений позволяет утверждать, что позиция Арбитражных судов сводится к тому, что нахождение земельного участка или его части в границах красных линий, утвержденных в составе проекта планировки, является препятствием для приобретения земельного участка в собственность. В то же время такие земельные участки могут предоставляться гражданам в аренду, а земельные участки, ранее предоставленные в аренду для строительства объектов недвижимости, и далее остаются у арендаторов на законном праве и не требуют сноса возведенных объектов капитального строительства.
Таким образом, в проекте планировки территории «прохождение» красных линий по границам земельных участков влечет ограничение прав правообладателей земельных участков и (или) правообладателей объектов капитального строительства.
Между тем, следует отметить позицию судов общей юрисдикции по данной проблеме. Так, Верховный Суд Российской Федерации отмечает, что ч. 1 ст. 36 ЗК РФ, в соответствии с которой граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, а также п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1 не содержат положений, ограничивающих право гражданина на бесплатное получение в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости, в случае планируемого размещения на этом земельном участке объектов капитального строительства, дорог, улиц и т.д., то есть отнесения его к земельным участкам общего пользования .
Что касается ссылок судов на ч. 12 ст. 85 ЗК РФ в обоснование отказа в приватизации спорных земельных участков, то Верховный суд Российской Федерации указывает, что такое толкование данной правовой нормы является неправильным. Данная норма не допускает приватизации земельных участков общего пользования уже занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами общего пользования (существующие территории общего пользования)
