Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы проведения предвыборной агитации 14
1. Теоретико-правовая характеристика предвыборной агитации и её значение в избирательной кампании 14
2. Формирование нормативного регулирования предвыборной агитации в России 48
3. Международно-правовые аспекты нормативного регулирования предвыборной агитации в современных демократических государствах.. 72
Глава II. Содержание правового подинститута - предвыборной агитации и практика реализации его норм в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа 99
1. Особенности реализации федерального законодательства о предвыборной агитации 99
2. Особенности законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о предвыборной агитации и практика его реализации 135
Заключение 195
Список источников и литературы 198
- Теоретико-правовая характеристика предвыборной агитации и её значение в избирательной кампании
- Формирование нормативного регулирования предвыборной агитации в России
- Особенности реализации федерального законодательства о предвыборной агитации
- Особенности законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о предвыборной агитации и практика его реализации
Введение к работе
Состояние избирательного процесса является важнейшим показателем демократизации российского общества. На ход избирательного процесса и результаты выборов определенное влияние оказывает предвыборная агитация.
Предвыборная агитация является разновидностью политической деятельности, направленной на обновление и совершенствование органов государственной власти и местного самоуправления, на повышение эффективности управленческой деятельности. Она представляет собой определенную стадию избирательного процесса и, по сравнению с другими этапами избирательной деятельности, характеризуется наибольшей конфликтностью.
Выборам в органы государственной власти и местного самоуправления предшествует напряженная политическая борьба, которая не всегда идет по правилам и может обретать самые разнообразные формы. Довольно часто используются такие избирательные технологии, посредством которых подрывается честная конкурентная борьба претендентов на депутатский мандат или выборную должность. В результате ставится под сомнение регламентированный законом принцип равного избирательного права, который является одним из признаков демократических выборов. Особенно остро подобные проблемы стоят на региональном уровне, который, в целом, законодательно менее защищен, чем федеральный. В итоге все это может порождать такие негативные последствия как абсентеизм, правовой нигилизм, недоверие граждан к выборам, а значит и к избранным органам власти. Все это ослабляет российское государство и подрывает его авторитет на уровне международных отношений.
Истории России известны отдельные моменты демократического формирования государственных органов власти. Официальный характер эти вопросы стали приобретать в 20 веке. Наибольшее развитие демократические
процессы формирования органов государственной власти получили в постсоветское время. За более чем десятилетний период в России накоплен определенный опыт регулирования избирательного процесса. На современном этапе законодательство о выборах и предвыборной агитации продолжает развиваться.
Вместе с тем, как показывает практика избирательных кампаний, нормативные предписания не всегда соответствуют складывающимся общественным отношениям, к тому же нередко в избирательном праве обнаруживаются пробелы, которые снижают эффективность соответствующих норм.
Порядок организации и проведения выборов в Российской Федерации регламентирован федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. В федеральных и региональных законодательных актах вопросам регулирования порядка проведения предвыборной агитации посвящается отдельная глава. В процессе юридического действия избирательного законодательства обнажаются проблемы, которые компетентные органы пытаются устранять своими властными решениями. Так, например, в 2003 году Конституционный Суд РФ признал неконституционным подпункт «ж» пункта 2 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Выявленные недостатки характерны и для такой стадии демократического избирательного процесса, как предвыборная агитация
В связи с обозначенными проблемами можно говорить о необходимости совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о предвыборной агитации и приведения его в соответствие с требованиями сегодняшнего времени.
Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации,
1 См. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом депутатов Государственной думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К.С. Рожкова // Российская газета. 2003. 31 окт.
находящихся в пределах Южного федерального округа, регламентирует порядок организации и проведения предвыборных процедур, при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, депутатов представительных органов и глав муниципальных образований. В большинстве случаев законодатели субъектов РФ пытаются дублировать федеральные установления, но, как известно, каждый субъект Федерации обладает специфическими особенностями в общественном и государственном устройстве, что не может не отражаться на ходе и правовом оформлении избирательного процесса и, соответственно, его стадии - предвыборной агитации. Примечательным можно считать и тот факт, что не все субъекты Российской Федерации, находящиеся в пределах Южного федерального округа, имеют обновленное избирательное законодательство, приведенное в соответствие с нормам федерального законодательства.
Все вышеизложенное предопределяет актуальность и, соответственно, выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопрос о правилах, приемах и методах ведения предвыборной борьбы может вызывать полемику в кругах политологов, политтехнологов, социологов, а также юристов - ученых и практиков. Юридический аспект рассматриваемого явления имеет немаловажное значение, так как именно правовое регулирование, в основном, предопределяет поведение субъектов избирательных отношений.
В советский период избирательное право развивалось и вызывало определенный научный интерес, но вопросы предвыборной агитации отечественными учеными практически не рассматривались. Тогда предвыборная агитация выступала в качестве составной части политической агитации, являлась средством проведения в народные массы единой марксистско-ленинской идеологии.
С появлением в нашей стране института демократических выборов,
возникли новые представления о порядке формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Для современного этапа развития избирательного права характерно и наличие многообразия воззрений о теоретической и практической сущности предвыборной агитации.
Отдельные аспекты избирательного права, касающиеся вопросов предвыборной агитации, затрагивались в трудах отечественных ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, СВ. Большакова, Н.С. Бондаря, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.П. Журавлева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова, В.В. Пылина, И.М. Рассолова, Л.В. Тумановой, В.Н. Фалькова, М.А. Федотова, Н.В. Хачатурова, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и ряда других.
Несмотря на значительное количество научных работ, посвященных отдельным аспектам избирательного права и, в частности, предвыборной агитации, можно констатировать, что все они касаются проблем правового регулирования предвыборной агитации на федеральном уровне и не затрагивают не менее важный и более разнообразный региональный аспект. Отдельные проблемы проведения предвыборной агитации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, обозначаются в основном в рамках мониторингов, проводимых различными общественными организациями. Исследований проблем, связанных с правовым регулированием предвыборной агитации в Южном федеральном округе проводилось недостаточно.
Нормативно-правовая и источниковедческая база диссертационного исследования.
Ее составили: Конституция Российской Федерации; международные пакты и конвенции в области прав человека и гражданина; решения Европейского Суда по правам человека; действующее законодательство
Российской Федерации и ее субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; акты Конституционного Суда Российской Федерации; нормативно-правовые акты советского периода; правоприменительная практика в области реализации права на предвыборную агитацию на федеральном и региональном уровнях; постановления, методические рекомендации и инструкции Центральной избирательной комиссии, а также региональных и территориальных избирательных комиссий, находящихся в пределах Южного федерального округа; конституции и иные нормативно-правовые акты зарубежных государств; аналитические материалы различных правозащитных организаций; работы отечественных и зарубежных ученых и иные материалы о выборах.
Цель диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является выявление особенностей конституционно-правового регулирования предвыборной агитации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Задачи диссертационного исследования.
На основании поставленной цели задачи диссертационного исследования заключаются в следующем:
определить роль и значение предвыборной агитации в избирательной кампании;
исследовать процессы становления и развития предвыборной агитации в России;
изучить федеральное законодательное регулирование порядка проведения предвыборной агитации в России;
выявить особенности конституционно-правового регулирования предвыборной агитации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа;
- изучить зарубежный опыт правового регулирования избирательных
кампаний в части предвыборных процедур.
Объект диссертационного исследования.
В качестве объекта диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу конституционно-правового регулирования и реализации права на предвыборную агитацию в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Предмет диссертационного исследования.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, направленные на регулирование предвыборной агитации в процессе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Методологическая основа диссертационного исследования.
В ходе исследования использовались всеобщий, общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, исторический, функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-юридический, статистический, а также приемы научного познания: логический, анализа и синтеза.
Научная новизна диссертационного исследования.
На монографическом уровне предпринята одна из первых попыток исследования конституционно-правового регулирования предвыборной агитации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. В диссертационном исследовании проводится анализ нормативно-правовых актов Российской Федерации и указанных субъектов Федерации в части, касающейся вопросов регулирования предвыборных процедур. В работе проводится исследование сущностных характеристик юридического понятия предвыборной агитации; определяется место совокупности правовых норм, регулирующих агитационную деятельность, в системе права; уделяется внимание проблеме контроля за порядком проведения предвыборной агитации; рассматривается
формирование и развитие явления предвыборной агитации в России. Автором сформулированы предложения по внедрению в российское законодательство нормотворческих достижений иностранных государств в части регулирования избирательных кампаний.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1) Предвыборная агитация в системе права Российской Федерации
рассматривается в статусе субинститута или правового подинститута.
Основанием к такому рассмотрению служит наличие многочисленных
разноотраслевых норм, регулирующих предвыборную агитацию в процессе
выборов различного уровня, а также их функциональная обособленность в
системе норм, регулирующих избирательные процедуры.
2) Предлагается в российское избирательное законодательство включить
определение избирательного процесса. Под избирательным процессом, по
нашему мнению, следует понимать регламентированную законодательством
Российской Федерации и законодательством субъектов Российской
Федерации последовательную деятельность граждан, избирательных
комиссий, органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций телерадиовещания и редакций периодических
печатных изданий, общественных объединений по подготовке и проведению
выборов.
3) Предоставление субъектам Федерации возможности включения в
избирательные бюллетени строки «против всех», а соответственно
исключение возможности агитировать и голосовать «против всех», на взгляд
диссертанта, не оправдано, так как в таком случае не могут быть выявлены
реальные показатели электоральных предпочтений.
4) Предлагается на теоретическом уровне разграничить понятия
«предвыборная агитация» и «политическая реклама», а также законодательно
закрепить понятие политической рекламы. Процедура политического
рекламирования будущего кандидата или избирательного объединения не
нашла закрепления в законе, а на практике это рекламирование часто встречается, носит, несомненно, агитационный характер и преследует те же конечные цели, что и предвыборная агитация.
5) В Российское избирательное законодательство, на основе зарубежного
опыта регулирования избирательных кампаний, предлагается внести
следующие нормы: а) исключающие возможность предоставления
телерадиовещательной организацией каких-либо преимуществ в эфире
политическим партиям и кандидатам; б) направленные на
сбалансированность освещения государственными организациями
телерадиовещания неполитической деятельности кандидатов, например
присутствия на тех или иных культурных мероприятиях, посещения
спортивных мероприятий и т.п.; в) устанавливающие необходимость при
проведении «круглых столов» или теледебатов, приглашения в студию, где
таковые проводятся, всех зарегистрированных кандидатов либо
представителей всех политических партий, участвующих в выборах.
6) Предлагается привести в соответствие положение Федерального
закона от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления» с положением Федерального закона от 12 июня
2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» об установлении
запрета на опубликование результатов опросов общественного мнения. В
Федеральном законе от 26 ноября 1996 года устанавливается запрет на
опубликование результатов опросов общественного мнения в течение двух
дней до дня выборов; в Федеральном законе от 12 июня 2002 года - 5 дней.
7) Предлагается к компетенции субъектов Федерации в части
регулирования предвыборной агитации отнести такие полномочия как: а)
регулирование порядка предоставления зарегистрированным кандидатам,
избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов,
эфирного времени на каналах государственных и муниципальных
организаций телерадиовещания, а также печатной площади в редакциях государственных и муниципальных периодических печатных изданий за плату, а также бесплатно; б) определение еженедельного минимального объема печатной площади, предоставляемого зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавших кандидатов; в) регулирование порядка проведения совместных агитационных мероприятий; г) регулирование вопросов, связанных с проведением жеребьевки с целью распределения бесплатной печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями; д) определение объема эфирного времени, предоставляемого региональными государственными или муниципальными организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации на дополнительных или повторных выборах депутата (депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования.
8) Предлагается более четко закрепить полномочия органов местного
самоуправления, касающиеся их обязанностей. Эти обязанности
сформулировать следующим образом: а) содействие кандидатам и
избирательным объединениям в организации и проведении предвыборных
собраний, встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями, а также в
организации и проведении агитационных публичных мероприятий; б)
безвозмездное предоставление находящихся в их собственности или
распоряжении необходимые помещения для встреч кандидатов и доверенных
лиц с избирателями; в) выделение и обустройство специальных стендов для
вывешивания или расклейки агитационных печатных материалов на
территориях избирательных участков в местах, удобных для посещения
избирателями.
9) Предлагается унифицировать ряд положений законов субъектов
Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа,
регулирующих отношения, связанные с проведением предвыборной агитации
при выборах в представительные органы местного самоуправления, а также глав муниципальных образований, имеющих принципиальное значение для предвыборной агитации: 1) недопустимо включение в избирательное законодательство субъектов Федерации понятия «распределение бесплатной печатной площади» вместо понятия «жеребьевка»; 2) жеребьевка в целях распределения бесплатной печатной площади между всеми зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями есть акт избирательного процесса, и, соответственно, основная роль в ее проведении должна принадлежать избирательным комиссиям; 3) еженедельный минимальный объем печатной площади, устанавливаемый в законах субъекта Федерации о выборах глав муниципальных образований и о выборах депутатов представительных органов, должен быть единым; 4) определение в законе субъекта Федерации обязательного минимального объема печатной площади, выделяемого для размещения агитационных материалов, должно быть указано в процентном отношении от общего объема печатной площади, а не в зависимости от формата печатного листа; 5) избирательное законодательство субъектов Федерации в части регулирования совместных агитационных мероприятий, должно конкретизировать права и обязанности их участников; 6) нормы законов субъектов Федерации не должны в смысловом отношении дублировать друг друга.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, регулирующих порядок проведения предвыборной агитации и устанавливающих систему гарантий реализации права на предвыборную агитацию. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по конституционному (государственному) праву, в учебном процессе при
преподавании конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам избирательного права в части предвыборной агитации.
Апробация результатов исследования.
Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрены в учебный процесс по дисциплине «Конституционное (государственное) право России» на юридическом факультете Ставропольского государственного университета. Выводы и предложения исследования сообщались на международных, региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях; в качестве рекомендаций предложения по совершенствованию законодательства о предвыборной агитации в субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа, были восприняты Ставропольской краевой избирательной комиссией.
Структура и объем диссертации.
Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и списка источников.
Теоретико-правовая характеристика предвыборной агитации и её значение в избирательной кампании
Проведение выборов в органы власти различного уровня осуществляется на протяжении многих веков. Выборы как социальное явление были в той или иной степени распространены на всех исторических этапах развития государства. Однако конкретное конституционно-правовое признание и закрепление демократические принципы избирательного права получили только в 19-20 веках. И сегодня формирование органов государственной власти и местного самоуправления посредством выборов - это неотъемлемый атрибут демократического правового государства, особо значимый элемент в системе общечеловеческих ценностей. Во взаимодействии с такими основополагающими установками современного общества как свобода слова, печати и массовой информации, свободные выборы в самых общих чертах выступают показателем конституционного правопорядка, являются естественным ограничителем произвола публичной власти, характеризуют достигнутый уровень демократии, экономической и политической свободы общества, правовое положение всего населения страны и каждого индивида в отдельности.
«Институт выборов, как отмечает Н. С. Бондарь, - несмотря на принадлежность к публично-правовой сфере, несет в себе и частно-правовой потенциал. С одной стороны выборы предстают как способ формирования органов государственной власти, с другой - являются выражением индивидуальных свобод, участия каждого гражданина в управлении делами государства».
Выборы как фундаментальный демократический институт тесно связаны со сферой реализации политических прав и свобод граждан, которые могут получить свое правовое оформление лишь при наличии устойчивых юридических связей между личностью и государством. А реализация этих прав и свобод возможна в условиях признания государством определенного уровня свободы личности, равно как и осознания и принятия личностью своей роли гражданина.
На наш взгляд выборы и особенно уровень активности граждан в избирательном процессе - это важнейший показатель развитости партнерских отношений личности и государства. Государство обречено на сотрудничество со своими гражданами, в нем залог успешного развития как ведущих демократических институтов, так и политики, экономики и социальной сферы. Не зря еще в первом послании нынешнего Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2001 году В. В. Путин отметил, что ключевой вопрос любой власти - доверие граждан государству.
Эта тема повторно затронута в телевизионном обращении Президента РФ к гражданам 3 сентября 2004 года после серии террористических актов, совершенных в стране за короткий промежуток времени.
На сегодняшний день сформирована достаточно стройная законодательная система. Однако ряд весьма существенных проблем правового регулирования избирательного процесса еще ждут своего разрешения. В полной мере это относится к такому ключевому этапу любых выборов, как предвыборная агитация.
Само понятие предвыборной агитации представляется возможным трактовать не однозначно. Отдельные авторы справедливо обозначают предвыборную агитацию как составную часть политической агитации. Безусловно, предвыборная агитация может быть выделена в качестве самостоятельной стадии избирательного процесса. В законодательном аспекте предвыборная агитация является деятельностью, осуществляемой особым кругом субъектов. Также данное понятие можно охарактеризовать как составную часть системы права, а именно, как подинститут избирательного права. Помимо этого предвыборная агитация выступает одним из правомочий субъективного избирательного права
Предвыборная агитация может быть рассмотрена как разновидность политической деятельности. Разновидностью политической деятельности может выступать и политическая реклама. Может показаться, что понятия «предвыборная агитация» и «политическая реклама» являются тождественными, однако, это не совсем так. Данные явления, безусловно, имеют много общих черт, таких как цели, объект, субъекты, методы и формы. Понятие «политическая реклама» в законе так и не нашло места, хотя в средствах массовой информации она часто встречается, носит несомненно агитационный характер и преследует все те же конечные цели - достижение определенных результатов на выборах. Это подтверждает и Центральная избирательная комиссия РФ, в одной из инструкций отмечается, что цель политической рекламы - формирование общественного мнения как за так и против тех или иных кандидатов, избирательных объединений. А отличительными чертами ее от других видов и жанров информации выступают лаконизм, преобладание эмоционального над смысловым, броскость и повторяемость. Однако из разъяснения Центризбиркома РФ упущено, по нашему мнению, важное отличие политической рекламы от предвыборной агитации. Это их финансовая основа или источник финансирования. Если агитационные мероприятия осуществляются (должны осуществляться) за счет избирательных фондов кандидатов и объединений, то политическая реклама под это требование не подпадает, а, следовательно, ее масштабы, объемы и степень влияния на электоральные настроения выпадают из-под законодательного контроля.
Формирование нормативного регулирования предвыборной агитации в России
Любое явление или процесс могут быть раскрыты в полной мере только после изучения основных этапов их развития. Российское избирательное право в части предвыборной агитации не исключение; осмыслить его действительную природу вне исторического контекста невозможно.
Родовое понятие «агитация» появилось в нашей стране достаточно поздно - во второй половине 19 века - и первое время имело негативное значение. В частности, в «Толковом словаре живого великорусского языка» В.И. Даля, изданном в 1880 году, агитация трактуется как «народная или сословная смуты, подговоры, наущения и волнение, тревога». В свою очередь агитатором называли «волнователя, подстрекателя, смутчика, зачинщика мятежа». И только в первые годы XX века смысл слова изменился в положительную сторону; агитацию стали рассматривать в близком к современному значении.
Само понятие «предвыборной агитации» в российской правовой мысли появилось лишь в начале прошлого века. До этого момента таковое или подобное ему вообще отсутствовало.
Первое упоминание об «агитации при выборах» мы находим в монографии В.В. Водовозова «Избирательное право в России и Европе», опубликованной в 1906 году. Там же встречаются понятия «избирательная агитация» и «выборная агитация».
В России институт выборов появился уже на заре государственности как форма проявления политической самодеятельности населения. Вече являлось органом прямого народного правления, и именно на нем происходило избрание и «призвание» князей. Правление варяжского князя Рюрика, основателя династии, правившей до начала XVII в. предстает результатом осознанного политического решения объединенных славянских и финских племен. Неудачные восстания в Новгороде против пришельцев свидетельствуют о том, что появлению варягов предшествовала напряженная «предвыборная борьба».
Новгород на рубеже XI-XII вв. стал отличаться своим государственным строем от других земель, эти особенности были связаны с деятельностью веча, которое явилось выборным органом самоуправления, противопоставленным княжеской власти. За высшие государственные должности шла политическая борьба, которая принимала различные формы. Вечевые грамоты, регламентировавшие процедуру избрания высших должностных лиц, не содержали конкретных указаний на порядок предвыборной агитации. Однако, как отмечает С. Ф. Лисовский, имела место вся палитра средств агитации. «Подкуп участников веча, обвинение политического противника в измене или обычной уголовщине, избиение его слугами или наемными бандитами, тайное вооружение своих сторонников и, наконец, убийства и разграбления, прямые вооруженные столкновения сторон - все это не случайные эксцессы, а нормальная практика политической жизни средневековой республики».
С образованием Российского государства необходимость в существовании веча отпала. «Централизованной монархии вече как государственный орган было не нужно, - пишет Л. В. Черепнин. - Но ей нужен был другой институт на смену вечу и взамен ему: сословно-представительный орган..., который поддерживал бы политику власти, через который власть узнавала бы об общественных запросах и обращалась бы к обществу. Таким институтом и явились земские соборы».
Ни о каких правилах проведения агитации в то время речь идти не могла, уровень грамотности даже среди представителей высших сословий был крайне низок, соответственно и роль агитационных материалов на бумажных носителях была минимальной.
Ход избирательных кампаний XVI - XVII вв. подробно освещен отечественными историками. Можно заключить, что все вопросы решались кулуарно, во время личных встреч участников соборов и в публичных выступлениях в ходе заседаний.
Эпоха «просвещенного абсолютизма» императрицы Екатерины II выступила важной вехой в становлении и развитии избирательного права России. Значительным представляется документ 1785 года - «Жалованная грамота дворянству», который определял порядок избрания уездного предводителя дворянства, устанавливал срок его полномочий. Однако данный документ не содержал правил проведения предвыборной агитации.
XIX век можно рассматривать как яркий этап периодизации избирательного права. В частности стоит выделить принятое в 1892 году Городовое уложение, которое ослабило выборное начало в организации общественных учреждений, ограничило их самостоятельность и независимость, укрепило положение дворянского сословия и лишило избирательных прав значительную часть населения, то есть фактически явилось шагом назад в процессе становления избирательного права в России. Данный документ не содержал положений, касающихся предвыборной агитации.
История показывает, что до XX столетия предвыборная агитация как самостоятельный структурный элемент избирательного права оформлен не был, и, очевидно, что в своем развитии он значительно отставал от темпов становления избирательного права.
В избирательной борьбе в России в начале XX века собственно агитационная кампания занимала далеко не первое место. На результаты выборов основное влияние оказывали другие факторы, прежде всего -избирательное законодательство.
За период с 1905 по 1917 г. в России сменилось четыре Положения о выборах в Государственную Думу. Первое было принято в августе 1905 года и предназначалось для выборов в так называемую «булыгинскую» Думу. Предвыборная агитация была разрешена только среди избирателей. Она ограничивалась проведением подготовительных собраний избирателей и выборщиков в закрытых помещениях, вход в которые контролировался полицией. Полиция имела право в любой момент закрыть подготовительное собрание.
Особенности реализации федерального законодательства о предвыборной агитации
В настоящее время отечественное законодательство о выборах динамично развивается. Пройден непростой путь от правовых экспромтов осени 93-го до формирования стройной законодательной системы. Сегодня можно говорить о вступлении в стадию совершенствования. Ряд весьма существенных проблем правового регулирования избирательного процесса еще ждут своего разрешения. В полной мере это относится к такому ключевому этапу любых выборов, как предвыборная агитация.
Нельзя забывать о том, что на данном этапе исторического развития России обеспечить независимость, даже относительную, права от политики не представлялось возможным. Правовое государство и гражданское общество еще только формируются в России, правовые процедуры только складываются в единую систему. Трудно рассчитывать на то, чтобы выбор избирательной системы, утверждение конкретных избирательных механизмов осуществлялись бы независимо от расстановки политических сил в стране, от интересов и ценностей реальных политических групп. В большей степени это относится и к той части законодательства о выборах, которая регламентирует порядок и правила предвыборной агитации.
Нормы, регулирующие вопросы предвыборной агитации на федеральном уровне, содержатся в таких нормативно-правовых актах как: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 20 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г., 18 мая 2005 г.); Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.); Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (с изменениями и дополнениями от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г., 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с изменениями и дополнениями от 26 марта 2000 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г.); Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (с изменениями и дополнениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля 2003 г., 22 августа 2004 г.); Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изменениями и дополнениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля, 30 июня, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 22 февраля, 22, 26 апреля, 19, 29 июня, 22 августа, 1 декабря 2004 г., 7 марта, 1 апреля, 30 июня, 15, 21 июля 2005 г.).
Основываясь на положениях Конституции РФ , также, правовую базу предвыборной агитации в России составляют международно-правовые акты. Среди таких можно отметить: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1976 г; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ.
Особенности законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о предвыборной агитации и практика его реализации
За годы демократических реформ в России сложилась определенная система формирования органов власти и управления. Принята концепция государственной кадровой политики; на ее основе разработаны соответствующие региональные концепции. Выборы в органы государственной власти и в органы местного самоуправления в регионах на сегодняшний день стали обыденным делом. Действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации в целом создает необходимые юридические предпосылки для проведения избирательных кампаний различного вида и уровня и отвечает общепризнанным демократическим стандартам организации и осуществления избирательных процедур.
Практически во всех субъектах Южного федерального округа сложилась своя законодательная база, регулирующая порядок проведения избирательных кампаний. Однако разграничение предметов федерального и регионального ведения в части предвыборной агитации, сводится, в основном, к тому, что законодательство субъектов Федерации не должно противоречить федеральному. В предыдущем параграфе мы рассмотрели вопросы федерального законодательного регулирования предвыборной агитации, указали полномочия федеральной власти в этой сфере и коснулись проблем, которые возникают в процессе реализации законодательства РФ о выборах. Действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской 911
Федерации» является основой для регионального избирательного законодательства. В связи с развитием российского избирательного права указанный закон довольно часто подвергается изменениям и дополнениям. Последние изменения в него были внесены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». На сегодняшний день законодатели субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, довольно вяло пытаются приводить региональное законодательство в соответствие с федеральным. Такое положение дел обусловлено тем, что, во-первых, отсутствует реальная возможность в короткий срок внести в законы соответствующего уровня необходимые изменения, во-вторых, регулирование избирательного процесса субъектов РФ фактически осуществляется нормами законодательства РФ.
В целом же процесс законодательного оформления избирательных процедур в субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа, был весьма сложным, коллизионным, порой противоречащим общефедеральному законодательству. Причиной тому явились бесконечные правительственные кризисы, а также наличие у Главы государства и его окружения своей особой концепции в кадровой политике, своих принципов подбора и расстановки кадров. Так, например, прежний Закон Кабардино- Балкарской Республики «О выборах депутатов Парламента Кабардино- Балкарской Республики» в ч.ч. 1, 2 ст. 8, ч. 1 ст. 37 устанавливал право на ведение предвыборной агитации только для граждан Кабардино-Балкарской Республики. Такое определение круга субъектов, которые вправе проводить предвыборную агитацию, противоречило ч.ч. 1, 2 ст. 6, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, а также п. 1 ст. 3, п.п. 1, 2, 4, 5 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В указанном Законе Кабардино-Балкарской Республики содержались и другие положения, ограничивающие право граждан, в том числе кандидатов в депутаты республиканского Парламента, на предвыборную агитацию. Согласно ст. 42 указанного Закона, кандидаты в депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики, избирательные объединения, избирательные блоки имели право выпускать плакаты, листовки и иные агитационные материалы в пределах выделенных избирательными комиссиями средств. Данное положение противоречило порядку финансирования зарегистрированными кандидатами на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления своей предвыборной агитации, которое, согласно указанному Федеральному закону осуществлялось из средств избирательного фонда зарегистрированного кандидата. Указанный фонд мог иметь и иные источники поступления денежных средств, кроме средств, выделенных зарегистрированному кандидату соответствующей избирательной комиссией.
Помимо этого, в субъектах издавалось значительное количество подзаконных правовых актов так или иначе не соответствующих действующему законодательству. Так, Постановлением избирательной комиссии Краснодарского края от 16 ноября 1999 года № 67-П было утверждено Информационное письмо о некоторых вопросах применения положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с п. 3 указанного Информационного письма, не допускалась агитация за или против кандидатов в депутаты со стороны лиц, замещающих высшие государственные должности и выборные муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, находящихся при исполнении служебных обязанностей. Понятие предвыборной агитации, предусмотренное ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», включает в себя также деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к участию в выборах. Такая деятельность, как следует из Информационного письма Краснодарского избиркома, могла осуществляться лицами, замещающими государственные должности категории «А».
