Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократическая организация государства предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране выступает ее народ. Народ осуществляет свою власть в различных формах и различными средствами, в том числе как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Конституционное закрепление в ст. 12 Конституции Российской Федерации того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, фактически приводит к существованию в Российской Федерации двух в определенной степени независимых друг от друга и взаимодействующих друг с другом систем социального управления -государственной власти и местного самоуправления.
В то же время отсутствие в Конституции Российской Федерации определения понятия «местное самоуправление» порождает не только теоретические споры о его государственно-правовой природе, но и затрудняет решение проблемы положения местного самоуправления в вертикальной системе отношений власти. В России государственные органы всегда относились к земству, городскому самоуправлению и местным советам как к второстепенным элементам власти в государственной системе, государственности «второго сорта». Такой подход не изжит и до настоящего времени. Следует обратить внимание и на то, что Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, включая в том числе и Закон РФ № 131-ФЗ от 6.10,2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентируют организацию государственной власти и местного самоуправления по отдельности, не создавая механизм их взаимодействия. В этой связи различные аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в основном решаются на региональном уровне, при этом сами подходы к решению указанных вопросов, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах, принимаемых субъектами Российской Федерации, отличаются большим разнообразием.
Процесс преобразования местного государственного управления в местное самоуправление в Российской Федерации начался в начале 90-х годов прошлого века. Однако в настоящее время состояние взаимодействия государственной власти и местного самоуправления еще далеко от совершенства и требует своей дальнейшей законодательной конкретизации. Объясняется это достаточно большим количеством объективных факторов, среди которых можно выделить историческую неразвитость местного самоуправления и отсутствие традиции местного самоуправления у населения, патерналистское восприятие государства, отсутствие самостоятельной финансово-экономической основы местного самоуправления, что приводит к его зависимости от
органов государственной власти и т.д. К числу специфических особенностей становления местного самоуправления в России следует отнести прежде всего то, что оно внедряется в общество государственной властью «сверху», в силу осознания его необходимости и целесообразности высшей политической властью страны.
В ходе становления местного самоуправления по-прежнему вызывают затруднения вопросы, касающиеся форм взаимодействия его с органами государственной власти. Прежде всего это касается разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в сфере местного самоуправления. Дискуссионными остаются вопросы о территориальной основе местного самоуправления, делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, совместном осуществлении ряда полномочий. Не отрегулированный механизм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления приводит к тому, что на местах органы государственного управления зачастую подменяют деятельность органов местного самоуправления.
Можно отметить и то, что демократизация государства и общества должна проводиться комплексно, а не по отдельным направлениям. Так, например, успешная реализация федеративной и административной реформ невозможна без становления местного самоуправления. В этих условиях назрела необходимость создания особого механизма взаимоотношений государственной власти и власти местного самоуправления, что должно стать основой для реализации права населения на самоуправление и повышения эффективности управления государством в целом.
Вышесказанное свидетельствует о необходимости комплексного научного изучения взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления, что подтверждает актуальность и значение настоящей темы исследования.
Степень научной разработанности исследования. Взаимоотношения государства и местного самоуправления, их формы взаимодействия между собой всегда привлекали и привлекают к себе научное внимание.
В разное время этим вопросам посвятили свои научные труды такие известные современные российские ученые, как С.А. Авакьян, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, А.В. Безрукова, Л.Ф. Болтенкова, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, В.В. Володин, Н.В. Вит-рук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Н.Л. Гранат, В.В. Гошуляк, В.В. Еремян, Д.А. Керимов, Т.Д. Зражевская, А.Н. Кокотов, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.Н. Курдявцев, О.Е. Кутафий, В.В. Лазарев, A.M. Лимонов, Е.А. Лукашева, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малый, Д.Н. Миронов, Н.А. Михалева, Г.В. Марченко, А.В. Мицкевич, СИ. Некрасов, B.C. Нерсесянц, Б.Н. Топор-
нин, В.В, Оксамытный, СВ. Поленина, Н.В. Постовой, И.П. Умнова, Я.Т. Хаб-риева, Е.С. Четвертакова, В.И. Фадеев, Л.Т. Чихладзе, В.Е. Чиркин, А.Ф. Ше-банов, К.В. Шеремет, Е.С. Щугрнна, Б.С. Эбзеев, Ю.В. Ярыгин и др.
Большой вклад в развитие теоретических основ взаимодействия местного самоуправления с государством (земского и городского управления) был внесен в XIX в. — начале XX в. такими известными российскими учеными и государственными деятелями, как В.П. Безобразов, А.О. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, И.Н. Евтихеев, Н.М. Корнуков, И.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, М.М. Сперанский, А.А. Ярилов, чьи работы и в настоящее время не утратили своей актуальности.
Однако, несмотря на глубокую изученность проблемы, следует отметить, что многие аспекты взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением рассматривались лишь в общем виде либо посвящены отдельным аспектам взаимодействия государства и местного самоуправления. С учетом того, что в настоящее время в Российской Федерации активно проводится реформа органов государственной власти как «по вертикали», так и «по горизонтали» (в федеративном аспекте), а также реформа местного самоуправления, очевидна необходимость дальнейшего комплексного научного исследования проблем взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является выявление теоретико-правовых особенностей взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления, перспектив его дальнейшего развития и совершенствования.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
рассмотрение социально-политической и правовой природы государственной власти и власти местного самоуправления, а также их соотношение как разных способов реализации публичной власти;
анализ теоретических концепций взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и соотнесение их с моделью, закрепленной в действующем законодательстве Российской Федерации;
раскрытие конституционно-правовых и законодательных основ взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления в Российской Федерации;
рассмотрение роли государства в становлении местного самоуправления на современном этапе развития Российской Федерации;
исследование вопроса о соотношении предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере местного самоуправления;
изучение наиболее существенных проблем реализации отдельных государственных полномочий на местном уровне, а также прямых и обратных
связей, возникающих при взаимодействии государственной власти и местного самоуправления;
рассмотрение форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
выработка правового и институционального обеспечения механизма взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления и анализ составляющих его элементов;
разработка концепции взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления в России, включая ее социально-экономические, государственно-территориальные и политико-управленческие аспекты, а также выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления.
Предметом исследования является законодательство, регулирующее формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составила совокупность общенаучных и специальных методов познания государственно-правовой и общественной действительности, выработанных современной наукой. В основе исследования лежит диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-юристов по исследуемой теме, содержащие основные положения в области общей теории государства и права, конституционного и муниципального права, истории политических и правовых учений, а также публикации в периодической печати по исследуемым проблемам.
Нормативную основу исследования составили: международно-правовые акты (прежде всего Европейская Хартия о местном самоуправлении), Конституция Российской Федерации, законодательство СССР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие федеративные отношения, указы Президента РФ, конституции и уставы субъектов РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, акты органов местного самоуправления, а также конституции и законодательство зарубежных государств,
Научная новизна исследования выражается в том, что диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических, методологических, правовых и организационных
вопросов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет переосмыслить существующий опыт, принципы и правовые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе по вопросам разграничения и делегирования полномочий.
В диссертационном исследовании проанализированы общетеоретические и практические проблемы, касающиеся соотношения государства и местного самоуправления, способы' и формы взаимодействия государства и местного самоуправления, а также содержатся предложения по совершенствованию взаимодействия между ними. К их числу следует отнести предложения о целесообразности наделения муниципальных органов правом на обращение в Конституционный Суд РФ; применения принципа разделения властей на уровне местного самоуправления, повышения контрольных функций представительных органов муниципальных образований, прямого контроля со стороны государственных органов за исполнением бюджета муниципальными органами; закрепление в Законе «Об общих принципах...» возможности взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Научная новизна диссертации проявляется в обозначении существенных недостатков в сфере правового регулирования взаимодействия государства и местного самоуправления, проявляющихся в нечетком определении принципов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; смешении правовых понятий по вопросам компетенции и др. В исследовании формулируются правовые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе конкретизируются правовые формы регулирования передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Государственная власть и местное самоуправление представляют собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основными способами реализации публичной власти народа. Являясь по своей природе неполитической, власть местного самоуправления основывается на сочетании государственных и общественных начал. Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсолютной независимости от государства, в то же время не следует огосударствлять местное самоуправление, включая исполнительные органы местного самоуправления, в систему органов государственной власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного самоуправления и замене его государственным управлением на местах.
-
Автор выступает против внесения изменений в ст. 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающей организационное разделение государственной власти и местного самоуправления, поскольку конкретизация
статуса местного самоуправления в федеральном законодательстве должна основываться на идее органического единства местного самоуправления и государственной власти. Одну из основных причин неудач в деле строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии эффективного механизма взаимодействия органов местного самоуправления с государством, в силу чего оптимальным, на наш взгляд, является не внесение изменений в ст. 12 Конституции Российской Федерации, а выработка организационно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства и местного самоуправления.
-
В теоретическом плане организации местного самоуправления в России в большей мере соответствует государственная концепция местного самоуправления, основанная на невозможности отделения местного самоуправления от государства. Исходя из особенностей отечественной правовой системы и традиции взаимодействия государства и местного самоуправления можно утверждать, что развитию местного самоуправления в Российской Федерации отвечает континентальная муниципальная модель. В то же время в реальности, скорее, проводится российский вариант становления системы местного самоуправления «сверху», по решениям федерального центра, без необходимого учета интересов субъектов федерации. Кроме того, становление местного самоуправления в Российской Федерации взаимосвязано со становлением федеративных отношений, реформированием системы органов государственной власти, а также земельной, жилищно-коммунальной реформой, реформой образования, здравоохранения и др., требующих адекватного комплексного правового регулирования.
-
Рассматривая формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, автор выделяет формы, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, прежде всего Законом «Об общих принципах..,», и формы взаимодействия, содержащиеся в законах субъектов федерации и в заключаемых ими договорах с органами местного самоуправления.
-
Территориальной основой взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением выступают муниципальные районы и городские округа, являющиеся опорой и проводником государственной власти в системе местного самоуправления. Именно на этом уровне решаются наиболее важные экономические, социальные и другие задачи, затрагивающие непосредственные повседневные интересы населения. Поскольку территория муниципального района представляет собой одновременно государственную (административную) территорию, на этом уровне пересекается практическая деятельность государственных органов с деятельностью органов местного самоуправления. На муниципальные районы и городские округа возложена обязанность осуществления передаваемых им отдельных государственных полномочий, что, как
следствие, означает и контроль со стороны органов государственной власти за надлежащее осуществление этих полномочий.
6. В течение переходного периода становления местного самоуправления в Российской Федерации оправданным является развитие местного самоуправления, главным образом с помощью государственного механизма. Усиление воздействия государства должно выражаться не в направлении непосредственного участия в решении отдельных вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития отдельных муниципальных образований к системному реформированию в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.
Теоретическая значимость диссертации. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного рассмотрения соотношения и взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления по решению вопросов местного значения на современном этапе развития Российской Федерации. Результаты исследования имеют определенное теоретическое и методологическое значение при решении концептуальных проблем, связанных с формами взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления в России.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на решение актуальных проблем, связанных с взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления, реальной возможностью внедрения ряда высказанных диссертантом предложений и рекомендаций. В диссертации сформулирован ряд предложений, направленных на дальнейшее развитие механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, укрепления государственного устройства и единства органов государственной власти.
Результаты исследования могут быть использованы в конституционно-правовых, муниципальных и общетеоретических научных исследованиях, связанных с изучением проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в России; правотворческой деятельности по разработке законодательных актов, касающихся рассматриваемой сферы; учебном процессе; других исследованиях в рассматриваемой сфере.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, где прошло рецензирование, обсуждение и было одобрено.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях, излагались в докладах и обсуждались на научных конференциях и представляют практический интерес для законодательных, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, муниципальных образований.
Структура и объем диссертации обусловлены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
