Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере 15
1.1. Понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной и финансовой сфере 15
1.2. Особенности правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере на современном этапе 29
1.3. Укрепление правовых основ участия граждан в решении бюджетно-финансовых вопросов органами местного самоуправления 48
ГЛАВА II. Развитие правовых институтов финансового обеспечения местного самоуправления 64
2.1. Правовое обеспечение формирования доходов местных бюджетов 64
2.2. Проблемы правового регулирования бюджетных расходов муниципальных образований 87
ГЛАВА III. Пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 115
3.1. Укрепление правовых основ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере 115
3.2. Совершенствование бюджетного процесса 129
3.3. Проблемы использования нормативов в сфере финансового обеспечения местного самоуправления 135
Заключение 157
Список использованных источников и литературы 165
- Понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной и финансовой сфере
- Укрепление правовых основ участия граждан в решении бюджетно-финансовых вопросов органами местного самоуправления
- Проблемы правового регулирования бюджетных расходов муниципальных образований
- Укрепление правовых основ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере
Введение к работе
Актуальность исследования. История формирования в России системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере была постоянно связана с поисками правовых институтов, способных обеспечить наиболее эффективное развитие этой сферы.
Сложность решения этой задачи определялась тем, что Россия, выступая в роли евразийского глобализатора, изначально формировалась как огромная, перманентно разрастающаяся, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система взаимодействия Центра и местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции. То, что было нормой для русского народа, другими народами воспринималось как угнетение или послабление. И наоборот, в этих условиях наиболее эффективной воспринималась авторитарная, централизованная система управления финансами, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны. Кроме того, авторитарная система финансового управления достаточно эффективно обеспечивала сбор податей, распределения средств, функционирование армии, организацию оборонных производств, а при необходимости давала возможность в короткие сроки перевести экономику и общество на путь мобилизации.
На непростом историческом фоне в начале 90-х годов начинает формироваться новая система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Концепция ее становится частью более общей идеи, согласно которой государство должно сложить с себя значительную часть управленческих функций (прежде всего - в социально-экономической сфере). С этой целью был принят целый ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -Закон от 6 октября 2003 г.).
Сущность его состоит в расширении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Значительно расширен и уточнен перечень государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Получили дальнейшее развитие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления. Подробно характеризуется структура органов местного самоуправления. Специальная глава посвящена экономическим основам местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, местные бюджеты.
В результате происходит дальнейшее развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере. В частности, детально регламентируются расходы и доходы местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Большое внимание уделено проблемам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселков и муниципальных районов, предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В настоящее время происходит всестороннее осмысление перечисленных и других полномочий органов местного самоуправления, реализация которых позволит поднять на качественно новый уровень взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, повысить эффективность их работы.
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822
Нет сомнения, что создание развитых и эффективно работающих систем взаимодействия в рассматриваемой области - это значительный шаг к цивилизованной модернизации российского общества. Но чтобы сделать этот шаг, недостаточно принять законы. В большинстве субъектов Российской Федерации до сих пор сохраняется командный подход в построении отношений органов государственной власти с муниципальными образованиями. Федеральные и региональные органы государственной власти нередко подменяют решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления, органов. На уровне субъектов Российской Федерации, например, рассматриваются вопросы об объеме и направленности расходов местных бюджетов.
В настоящее время часто возникают противоречия между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере распределения доходов регионального консолидированного бюджета между соответствующими бюджетами. «Органы каждого уровня власти стремятся увеличить объем доходов в бюджет соответствующего уровня и уменьшить объем расходных полномочий. Образно говоря, в ситуации недостаточно урегулированных бюджетных отношений каждый уровень власти тянет на себя «финансовое одеяло». При этом наибольшие проблемы возникают у органов местного самоуправления».1 Они оказываются зависимыми в части реализации своих бюджетных прав от субъектов Российской Федерации.
Противоречия между различными уровнями власти возникают из-за неравномерности экономического развития территорий и необходимостью выравнивания их экономического потенциала, а также обеспечения равномерного уровня социальной защищенности населения, независимо от места проживания каждого нуждающегося в этой помощи.
1 А.Д. Селюков, «Финансовое обеспечение местного самоуправления», М. 2003, с. 5.
К другим причинам противоречий можно отнести также низкий уровень бюджетной обеспеченности. Полномочия по перераспределению бюджетных ресурсов всегда выступали мощным рычагом управления. При этом нередко допускается произвол и игнорирование общественных потребностей.
Среди причин неэффективности многих правовых институтов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере, следует выделить складывающийся десятилетиями централизованную зависимость нижестоящих органов власти от вышестоящих. Традиционно в России срабатывают старые стереотипы подчиненности органов местного самоуправления органам вышестоящего уровня, в результате возрастает непосредственное влияние последних на формирование и деятельность органов местного управления.1
Вместе с тем автономизация власти на местах, существенное возрастание уровня ее независимости и компетенции, передача ей ряда государственных полномочий должны проходить под пристальным контролем государства. Актуальными в данном случае выступают проблемы развития правовых систем государственного контроля за соблюдением режима законности в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Анализу положения дел в муниципальных образованиях2, взаимоотношениям органов управления муниципалитетов и региональных органов государственной власти3, развитию
1 Там же, сб.
2 Петров Ю.В. Проблемы правовых отношений Центра, регионов и муниципальных образований в
Российской Федерации. Спб., 2002; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / под ред.
ЮАДмитриева. М., 2000; Фадеев В.И. Местное самоуправление в Российской Федерации // Местное
самоуправление в России. М., 2001; Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и
право. 2002. № 7/8. Июль - август.
3 Емельянов Н.А. Наймушина С.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М., Якутск; 1999;
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Бабичев И.В. О концепции совершенствования
действующей модели местного самоуправления и Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное самоуправление в
России. М., 2001; Умнова-Конюхова И.А. О конституционно-правовой основе разделения
государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением (сквозь
призму тенденций развития федерального и регионального законодательства) // Центр - региона -
местное самоуправление. Серия «Studia politica». Вып. 4. М.; Спб., 2001.
правовых институтов в системе муниципалитетов - всему этому посвящено значительное количество научных работ1. В них развиваются идеи укрепления позиций муниципальных образований. Особенно продуктивно эти идеи развиваются после выступления Президента России на заседании Государственного Совета Российской Федерации в 2001 г., посвященного перспективам реформы местного самоуправления . Данное выступление произвело значительный эффект в силу своей радикальности и нетрадиционности для взаимоотношений государства и муниципальных образований. Перед Правительством была поставлена задача передать реальную власть на местах (и, соответственно, значительную часть региональных налоговых сборов) в руки муниципальных органов управления.
Региональные власти, равно как и подавляющая часть чиновничьего аппарата в центре, восприняли инициативу Президента России с недоверием и неприятием, видя в ней сворачивание собственных полномочий. Основным аргументом против президентской концепции стали утверждения о том, что необходимо приостановить радикальную демократизацию российского общества, что передаваемые муниципальным образованиям финансовые средства неминуемо будут разворованы, и это, в свою очередь, вобьет клин в Россию как в целостное государство.
Аргументом против подобных настроений стала позиция, согласно которой российский народ необходимо приучать к реальной ответственности за положение дел в собственных городах и поселках, к той ответственности, которая в итоге станет основой благосостояния страны в целом. Иными словами, это был традиционный для России спор между либерализмом и авторитаризмом. Полемика закончилась принятием Закона от 6 октября 2003 г.,
1 Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового
анализа). М., 2003; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского
права. 2001. №8.
2 См.: www. .
7 в котором полностью отражен реформаторский радикализм Президента России.
При этом характерно, что многие юристы, специализирующиеся по вопросам местного самоуправления, отстранились от довольно острых споров вокруг реформирования финансовых основ организации деятельности муниципалитетов. Причина этого понятна. Все направления гуманитарных наук в нашей стране всегда вынуждены были так или иначе обслуживать текущую политику властных структур. Не случайно до сих пор мало публикуется работ, содержащих глубокий научный анализ проблем развития финансовой деятельности муниципальных образований в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования взаимодействия органов госусударственной власти и местного самоуправления в сфере финансового обеспечения.
Предмет исследования - конституционные и иные правовые нормы, содержащие цели, принципы и правовые институты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, уровень реализации которых характеризует эффективность финансового обеспечения в рассматриваемой сфере.
Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе Конституции Российской Федерации, действующего законодательства, Закона от 6 октября 2003 г., регулирующих функционирование муниципальных образований в России, выработать эффективные правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов управления муниципальных образований в бюджетно-финансовой сфере.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе ставится задача исследовать ряд взаимосвязанных теоретических и практических задач:
- раскрыть роль федеральных и региональных органов власти и местного
самоуправления в ключевых сферах управления общественными и
экономическими процессами (финансовой, бюджетной, налоговой и др.);
- проанализировать конституционно-правовое, финансово-бюджетное,
налоговое регулирование взаимодействия федеральных, региональных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях
действующего законодательства и, прежде всего, после принятия Закона от 6
октября 2003 г.;
- охарактеризовать конституционно-правовые основы участия граждан в
управлении муниципальной собственностью, в формировании, утвержденн и
исполнении местного бюджета, в установлении местных налогов и сборов (ст.
132 Конституции Российской Федерации);
проанализировать правовые институты, обеспечивающие развитие, финансовых, бюджетных, налоговых взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления;
на основании анализа Закона от 6 октября 2003 г. и действующего законодательства разработать систему мер контроля над использованием материальных, финансовых, бюджетных и других ресурсов в муниципальных образованиях.
Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, всесторонний анализ правоотношений в системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации, сравнительно-правовой анализ, метод единства количественных и качественных характеристик, другие методы научного познания.
Теоретическую основу работы составляют труды по общетеоретическим вопросам конституционно-правового регулирования деятельности муниципальных образований, в частности труды А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.С. Васютина, В.Г.
9 Вишнякова, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, В.И. Патрушева, А.И. Попова, В.И. Попова, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева и др.
Анализ взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов с органами местного самоуправления в бюжетной сфере тесно связан с проблемой разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Методологическими основами в этом аспекте выступают резултаты исследований таких ученых, как С.Д. Валентей, Д.Е. Дымов, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Е.С. Строев, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и других.
Учитывая накопленный опыт в изучении проблемы функционирования системы органов исполнительной власти и местного самоуправления в области совместного ведения, можно заметить, что в основном детальному анализу подлежит лишь один из ее аспектов - либо организационно-правовой, либо функциональный. Практически отсутствуют специальные исследования организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, с органами местного самоуправления после принятия Закона от 6 октября 2003 года.
Нормативной базой для подготовки исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные и местные законы, подзаконные акты федеральных, субфедеральных и муниципальных органов исполнительной власти, направленные на раскрытие сущности, целей, задач и функций муниципальных образований, а также вопросы правового регулирования их разнообразной деятельности.
Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем в качестве самостоятельного исследования дан анализ развития бюджетно-финансовыхправовых
10 механизмов в системе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на основе законодательства о местном самоуправлении и, прежде всего, Закона от 6 октября 2003 г. При этом в комплексе используется действующее законодательство, регулирующее различные виды бюджетно-финансовой деятельности муниципалитетов. На основе такого подхода вносится целый ряд рекомендаций по организации взаимодействия органов государственной власти и органов управления муниципальными образованиями.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие положения:
результирующим вектором различных взглядов на пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является общая позиция по вопросу о том, что эффективная реализация Закона от 6 октября 2003 г., позволяет развивать систему органов местного самоуправления в сторону укрепления и расширения их полномочий в экономической, финансовой, социальной и других сферах;
переход органов местного самоуправления к более высокой степени самоорганизации неизбежно ставит вопрос о дальнейшем развитии их взаимодействия с органами государственной власти в сфере организации и рационального использования материальных, финансовых и других ресурсов; укрепляются тем самым гарантии от стихийного, разрушительного действия разного рода самодеятельных инициатив на местах; усиливается устойчивость правовых институтов, обеспечивающих гарантии и стабильность развития местного самоуправления;
необходимо укрепление роли Российской Федерации, ее субъектов в решении политических, экономических и социальных задач на современном этапе развития общества, углубление демократических начал в государственном и бюджетном устройстве, что выдвигает на передний план проблему совершенствования бюджетно-финансовых отношений органов
государственной власти и местного самоуправления. Данный аспект постоянно подчеркивается в ежегодных президентских посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путина в связи с проведением административной и социальной реформы, реализацией Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, подготовкой и осуществлением национальных проектов в области просвещения, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства;
выделение огромных бюджетных средств на выполнение перечисленных политических, экономических и социальных задач требует поиска эффективых правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти (как федерального, так и регионального уровня) и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. Решающим фактором становится не общий объем выделяемых бюджетных средств, а оптимизация правовых отношений по поводу их наиболее целесообразного и целевого использования на различных уровнях власти, и прежде всего -органов государственной власти и местного самоуправления.
Острота данной проблемы определяется тем, что в настоящее время еще не завершено создание единой бюджетной системы Российской Федерации, отсутствует необходимая координация всех ее элементов, затруднено проведение единой бюджетной политики на всех уровнях государственного и муниципального управления. Нередки еще случаи нарушения Конституции Российской Федерации, сохраняются противоречия во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере, нарушаются права органов местного самоуправления в процессе перераспределения доходов между бюджетами.
В рамках взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в работе выделяются два основных вида отношений: отношения Федерации местного самоуправления и отношения субъектов Федерации и местного самоуправления. Диссертант подвергает критике
12 высказвнное в юридической литературе положение о том, что между субъектами федерации и местным самоуправлением должны быть такие же отношения, как и между центром и регионами1. Диссертант считает, что названные выше два основных вида отношений отличаются по своему характеру. Отношения органов местного самоуправления с двумя уровнями государственной власти-федеральным и региональным регулируются различными правовыми актами - Конституцией Росиийской Федерации, федеральными законами. Законами субъектов Федерации, многожеланными подзаконными актами. На отношения между федеральной властью и местным самоуправлением не распространяются непосредственно принципы федерализма, самоуправленческие начала реализуются более полно в рамках единой системы государственной власти.2 Одновременно диссертант поддерживает позицию Селюкова А.Д., который утверждает, что однотипность отношений между федерацией и ее субъектами, а также между федерацией и местным самоуправлением фактически присутствует в механизме межбюджетных отношений, функционирующих в рамках единой бюджетной системы.3 Взаимная увязка бюджетных отношений органов государстенной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предусмотрена в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, в «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах».
На базе этих исходных документов предполагается созданные единой системф финансового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления.
1 Фадеев В.И. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации. В сборнике
докладов «Местное самоуправление в России», - М.: Прима-Пресс, 2001. С.208.
2 Селюков А.Д. «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации», М.,
2003г., с.74
3 Там же.
В соответствии с федеративным устройством Российского государства существуют федеральный уровень государства и уровень субъекта Российской Федерации, имеющие свои бюджеты. Кроме того, свои бюджеты имеют органы местного самоуправления. В этих условиях стоит задача поискаоптимального финансового обеспечения каждого из этих уровней власти с тем, чтобы не только сохранять, но и укреплять единство государства, сбалансированного развития всех частей государства. Известно, что Российская Федерация является согласно статье 7 Конституции Российской Федерации, социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизни и свободное развитие человека. Взаимодействие органов государственной власти и местногосамоуправления в бюджетно-финансовой сфере призвано обеспечить финансирование конституционных гарантий каждому человеку на территории страны, независимо от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Все граждане государства должны иметь равные возможности для реализации своих социальных прав.
Актульной задачей является в этой связи укрепление бюджетных
отношений по всей вертикали власти, начиная от федерального уровня и
кончая уровнем местного самоуправления. Комплексное и одновременное
совершенствование правового статуса органов власти на всех ее уровнях
позволяет обеспечивать более рациональное и целенаправленное
использование имеющихся финансовых ресурсов, повышает
заинтересованность органов местного самоуправления в увелечении доходной части их бюджетов. В диссертации вносятся в этой связи предложения об применениях и дополнениях в действующее законодательство, направление на повышение эффективности правовых механизмов взаимодействия различных уровней власти.
самоуправления, самостоятельно использовать доходы, переданные местным бюджетам из областного бюджета.1
Бюджетные отношения являются разновидностью финансовых отношений. Но бюджетные отношения формируются непосредственно органами государственной власти и местного самоуправления, прямо, а не косвенно выражают волю этих органов, и правовой формой закрепления бюджетных отношений выступает особый документ - бюджет, который реализуется непосредственно через бюджетные отношения.2
Все бюджетные отношения реализуются в рамках бюджетной системы. Основу бюджетной системы образуют бюджеты всех уровней. С их помощью государство и муниципальные образования реализуют свои функции, в результате бюджетная система имеет иерархическое строение, должна соответствовать государственному устройству и определять порядок взаимоотношений по поводу бюджетной деятельности между органами федерального, регионального и местного уровня.3
Статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации называет три уровня бюджетной системы: 1) первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных доходов; 2) вторй уровень -субъекты Российской Федерации; 3) третий уровень - местные бюджеты.
Трехуровневое построение бюджетной системы отражает отношения иерархии между ними, взаимосвязь всех бюджетов страны.
При этом федеральный бюджет не имеет прямых связей с местными бюджетами (за исключением бюджетов закрытых административно-территориальных образований). Федеративное государство не исключает, а предполагает в своей основе иерархию компетенций, что создает возможность управления со стороны вышестоящих уровней по отношению к нижестоящим
1 Закон Волгоградской области от 8 января 2002 год №660-ОД «О межбюджетных отношениях в
Волгоградской области», Волгоградская Правда. 2002 №17
2 См. Подробнее А.Д. Селюков, Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской
Федерации, Москва, 2003, с.26.
3 Там же, с. 32
Понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной и финансовой сфере
Понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере вытекает из принципа единства бюджетной системы, а также из конституционного принципа единства экономического пространства, закрепленного статьей 8 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Принцип единства бюджетной и налоговой политики провозглашен в п. «б» части 7 статьи 114 Конституции.
Единство бюджетной системы обеспечивается единством правовой системы, единством полномочий органов местного самоуправления в бюджетной сфере. Так, статья 9 Бюджетного Кодекса Российской Федерации дает перечень полномочий органов местного самоуправления. Одновременно пункт 3 статьи 5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправлления в Российской Федерации» содержит положение, согласно которому органы государственной власти гарантируют право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определяют направление использование средств местных бюджетов.
Участие органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса не сводится к функции исполнителей решений вышестоящих инстанций. Так, в законе Волгоградской области «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области» названы полномочия органов местного самоуправления, самостоятельно использовать доходы, переданные местным бюджетам из областного бюджета.1
Бюджетные отношения являются разновидностью финансовых отношений. Но бюджетные отношения формируются непосредственно органами государственной власти и местного самоуправления, прямо, а не косвенно выражают волю этих органов, и правовой формой закрепления бюджетных отношений выступает особый документ - бюджет, который реализуется непосредственно через бюджетные отношения.2
Все бюджетные отношения реализуются в рамках бюджетной системы. Основу бюджетной системы образуют бюджеты всех уровней. С их помощью государство и муниципальные образования реализуют свои функции, в результате бюджетная система имеет иерархическое строение, должна соответствовать государственному устройству и определять порядок взаимоотношений по поводу бюджетной деятельности между органами федерального, регионального и местного уровня.3
Статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации называет три уровня бюджетной системы: 1) первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных доходов; 2) вторй уровень -субъекты Российской Федерации; 3) третий уровень - местные бюджеты.
Трехуровневое построение бюджетной системы отражает отношения иерархии между ними, взаимосвязь всех бюджетов страны.
При этом федеральный бюджет не имеет прямых связей с местными бюджетами (за исключением бюджетов закрытых административно-территориальных образований). Федеративное государство не исключает, а предполагает в своей основе иерархию компетенций, что создает возможность управления со стороны вышестоящих уровней по отношению к нижестоящим уровням. В некоторых регионах такую возможность исключают, вкладывая в понятие «иерархия» командно-административный стиль руководства. Следует присоединиться к точке зрения доктора юридических наук А.Д. Селюкова, который считает, что «иерархию в данном случае не следует понимать как возрождаемый стиль командно-администартивной системы».1 Вместе с тем, трудно согласиться с его выводом о том, что «признак иерархии не должен перерастать в признак зависимости».2 Иерархичные отношения не могут строиться и развиваться без элементов властных отношений по «вертикали», а властные отношения всегда порождают зависимость нижестоящего уровня от вышестоящего, идет ли речь о законодательных и исполнительных органах власти. Спорным выглядит и утверждение, А.Д. Селюкова о том, что «вертикаль власти должна проявляться только через режим исполнения закона, а не подчинение всех по вассальному принципу: региональные органы -федеральным органам власти, а органы местного самоуправления -региональным органом власти».3
По мнению автора, принцип иерархичности уровней власти, включая взаимодействие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, логически вытекает из конституционного принципа федерализма. В сочетании с принципами организации и деятельности органов местного самоуправления, он предполагает создание единой системы финансового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления. Как принцип бюджетной системы иерархичность обеспечения взаимодействия различных уровней власти в процессе распределения и перераспределения доходов и расходов бюджетов. Сочетание в бюджетной системе принципов единства и иерархичности противоречиво по самой своей сути, но такое противоречие отражает свойства самой объективной реальности, необходимость обеспечения ведущей роли бюджетов органов государственной власти по отношению к местным бюджетам.
Характер отношений между органами государственной власти и местным самоуправлением определяется сущностными признаками государства и местного самоуправления. В соответствии с Конституцией России , государтво, государственная власть, контроль за соблюдением законности распоространяется на всю территорию России, включая территорию действия местного самоуправления. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения в пределах полномочий, закрепленных Конституцией России органами государственной власти.
Важное место в сфере правового регулирования местного самоуправления занимают подзаконные нормативные акты Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995г. утанавливал ограниченние на регулирование местного самоуправления подзаконными актами. В нем говорилось, что местное самоуправление осуществляется только в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Федерации (ст.7). Но на практике сфера местного самоуправления регулировалась не только законами (федеральными и региональными), но и нормативными актами Президента, Правительства, министерств и ведомств Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Укрепление правовых основ участия граждан в решении бюджетно-финансовых вопросов органами местного самоуправления
Конституция Российской Федерации содержит принципы распределения прав, обязанностей и ответственности как органов государственной власти, так и органов местного самоуправлении. Она определяет строго определенный перечень исключительных полномочий Федерального Центра и совместных полномочий федерального и регионального уровней государства. Что касается субъектов Российской Федерации, то объем своих полномочий они определяют сами, при условии, что этот объем имеет остаточный характер по отношению к полномочиям федерального уровня государства. Подобная ситуация вытекает из того, что федеральный уровень государства получил согласно Конституции России исчерпывающий перечень прав и обязанностей, все остальные полномочия вправе брать на себя субъекты Российской Федерации, а после них в том же положении оказываются органы местного самоуправления.
С учетом данного обстоятельства в уставах либо конституциях субъектов Федерации используется тот же принцип. Предполагается, что все вопросы, не вошедшие в компетенцию органов, власти субъектов Федерации, возьмут па себя органы власти местного уровня. Вместе с тем Конституция определила ряд исключительных полномочий органов местного самоуправления, которые не вправе брать на себя власть регионального уровня. Это вопросы, отнесенные к категории местного значения, перечень которых определен как законами федерального и регионального уровней, так и уставами муниципальных образований.
В целом полномочия местного самоуправления разделяются на две категории: собственные и делегированные. В свою очередь, собственные полномочия можно разграничить на те, которые определены Конституцией Российской Федерации, другими федеральными или региональными законами, и те полномочия, которые проявлены в силу собственной инициативы. Такой же позиции придерживается заместитель секретаря Конгресса муниципальных образовании И.В.Бабичев. В частности, он разделяет совокупную компетенцию местного самоуправления на «конституционную (вытекающую из Конституции России), переданную государственную, собственную обязательную (установленную законом) и собственную дополнительную, исполняемую муниципальным образованием в объеме имеющихся дополнительных ресурсов»1. Далее он отмечает, что обязательная компетенция - та, которая напрямую установлена законом, а дополнительная компетенция - та, которую закон не запрещает исполнять.
Главное, что входит в компетенцию органов местного самоуправления, -это ведение вопросов местного значения, решение которых осуществляется с помощью механизма расходов из местных бюджетов. Кстати, для анализа проблематики местного самоуправления весьма актуальным было бы исследование, посвященное раскрытию этого родового признака, - «быть вопросом местного значения»1, который отнесен к компетенции органов местного самоуправления. Полагаем, что все эти вопросы должны быть подчинены одной цели - созданию для населения благоприятных условий его жизнедеятельности.
В Законе от 6 октября 2003 г. компетенция местных органов самоуправления в бюджетно-финансовой сфере существенно расширена и подтверждена важными финансовыми полномочиями. Кроме того, Закон призван существенно активизировать инициативу жителей муниципальных образований. Пункт 2 ст. 130 Конституции РФ гласит, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». По Закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление есть непосредственное участие населения в управлении муниципальным образованием (название гл. 5 Закона). Не вызывает сомнения, что данное обстоятельство открывает широкие возможности по реализации конституционных принципов.
По Закону полномочия граждан по участию в управлении муниципальным образованием должны реализовываться через институты местного референдума (ст.22); муниципальных выборов (ст.23); голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования (ст.24); сходы граждан (ст.25); правотворческую инициативу граждан (ст.26); территориальное общественное самоуправление (ст.27): публичные слушания (ст.28); собрания граждан (ст.29); конференции граждан (собрания делегатов) (ст.30); опросы граждан (ст.31). Согласно п.1 ст.22 Закона местный референдум проводится в целях решения населением вопросов местного значения. Референдум проводится по инициативе жителей муниципального образования, общественных объединений, зарегистрированных на территории муниципального образования, а также представительным органом муниципального образования и главы местной администрации (п.п. 2, 3 ст.22). В Законе, однако, четко не оговаривается, каким образам жители муниципального образования формализуют свою инициативу по проведению референдума, равно как и не прописан сам механизм проведения референдума, что является существенным недостатком Закона в случае его применения на практике. В Законе лишь сказано, что условием назначения местного референдума по инициативе граждан служит сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования (п.4 ст.22). Как представляется, в Законе должна быть указана обязанность местной администрации немедленно выносить постановление о референдуме по предъявлении инициаторами референдума должного количества подписей, причем день проведения референдума должны определять инициаторы. В противном случае, особенно когда будет иметь место противостояние граждан и местной администрации, референдум может быть назначен на неудобный для граждан день, что может иметь следствием неявку граждан определенной категории (работающих, учащихся, пенсионеров, отдыхающих, огородников и т.п.) на референдум.
Проблемы правового регулирования бюджетных расходов муниципальных образований
Из ст. 130 Конституции России, провозглашающей решение населением вопросов местного значения, следует, что современное российское общество возлагает на институт местного самоуправления те надежды, которые не были воплощены в жизнь на протяжении многих веков развития страны. В свою очередь, Закон от 6 октября 2003 г., развивая положение указанной статьи, обеспечивает муниципальным образованиям беспрецедентные возможности, которые заключаются прежде всего в том, что часть властных полномочий и финансовых средств переходит от регионов муниципалитетам. Данное обстоятельство налагает на органы управления муниципальных образований значительную ответственность по расходованию аккумулированных финансовых средств, при этом, если Закон подробно определяет механизмы формирования бюджетов муниципальных образований, то по части расходования финансовых средств в нем сказано не так много.
Сказанное означает необходимость обращения к законодательной базе, регламентирующей расходование финансовых средств общественными некоммерческими организациями. Так, согласно ст.227 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц и состоит из двух этапов: разрешения на осуществление платежа и самого платежа. Однако в ряде случаев применяется также форма финансирования учреждений бюджетной сферы векселями, которые затем используются в качестве средств платежей в городской бюджет1.
Согласно п.1 ст.53 Закона местные бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на счете каждого бюджета с соблюдением порядка, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Для всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая ее местный уровень, Бюджетным кодексом (ст.216) установлен принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджетов, включая источники финансирования дефицита бюджетов, а также осуществление всех бюджетных расходов с единого счета бюджета. Это требование Бюджетного кодекса соблюдается ныне и должно соблюдаться в будущем во всех муниципальных образованиях2.
Принцип «единства кассы», утверждаемый Бюджетным кодексом Российской Федерации, облегчает ведение учета поступающих и расходуемых средств, а также контроля за исполнением бюджетов. Собственно же расходы бюджетов осуществляются посредством реализации ряда полномочий нормативного регулирования, формирования объемов соответствующих ресурсов, финансирования которое принято называть расходными полномочиями. Под последними понимаются «права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции»1.
В данном случае возможно расширить содержание термина «расходные полномочия» за счет включения в данное понятие не только процедуры финансирования (помимо правового регулирования и обеспечения средствами), но и кредитования, а также инвестирования средств в уставные фонды и предоставления гарантии в пользу юридических лиц. Известно, что кредитование является способом осуществления расходов бюджета, при котором средства поступают на возвратной, срочной основе. Платность (возмездность) не является обязательным признаком этих отношений. Кредитование ряда бюджетных затрат предусмотрено в Федеральном законе от 7 мая 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» . В Федеральном законе от 26 ноября 1998 г. «О Бюджете развития Российской Федерации» кредитование (наряду с инвестированием средств, а также гарантийным обеспечением) рассматривается как часть расходования средств федерального бюджета на инвестиционные цели на условиях возвратности, платности и срочности3:
Несмотря на то, что по логике Закона от 6 октября 2003 г. муниципальные образования получают широкие финансовые полномочия, в связке «доходы - расходы» расходы для местных бюджетов будут занимать ведущее место, т.к. их уровень во многом будет предопределен установленными федеральным и региональным законодательством социальными нормативами, стандартами и т.п. В случае если данные нормативы и стандарты не будут соблюдаться руководством какого-либо муниципального образования, органы государственной власти (федеральные и региональные) будут вправе взять на себя временное осуществление полномочий органов местного самоуправления.
По новому Закону отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации в случае: - если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (подп.2 п.1 ст.75); - если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции России, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (подп.З п.1 ст.75).
Укрепление правовых основ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере
Согласно ст. 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из форм осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Таким образом, право самостоятельного управления территорией неотрывно от ответственности за принятые решения. Именно данный факт послужил основой определения организационно-правового статуса органов местного самоуправления в Законе от 6 октября 2003 г. Пункт 4 ст.34 Закона гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. По смыслу п.2 ст.41 Закона, органы местного самоуправления, которые в соответствии с уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица обязаны действовать на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ. По смыслу п.2 ст.41 Закона главным основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица.
В п.1 ст.75 Закона отмечается, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае: - если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют или не могут быть сформированы в соответствии с законом; - если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, или просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; - если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.
По смыслу п.2 ст.75 решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен содержать: - перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных законом; - перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации или должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними; - срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления; - источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления. Пункт 4 ст.75 предусматривает, что в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня: вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с законом (п.4 ст.75).
Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций (п.5 ст.75).
