Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 14
1.1. Теоретико-правовое содержание понятия «общественный порядок» 14
1.2. Генезис полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 36
1.3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 58
1.4. Зарубежный конституционно-правовой опыт участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка 82
Глава 2. Механизм реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка 96
2.1. Модель реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка 96
2.2. Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований 124
2.3. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 136
Заключение 149
Список использованной литературы 156
Приложения 182
- Теоретико-правовое содержание понятия «общественный порядок»
- Генезис полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
- Модель реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка
- Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена конституционным включением местного самоуправления в механизм построения демократического правового государства.
Современная конституционно-правовая стратегия представляет местное самоуправление, во-первых, как форму организации населения, призванную обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения; во-вторых, как открытую, саморегулируемую систему в механизме народовластия, реализующую цели и задачи социального управления на своем уровне, и, в этой связи, обладающую публично-властными полномочиями и собственной компетенцией в сфере развития территории и удовлетворения жизненно важных потребностей населения. К таковым, помимо прочего, относится порядок. Его охрана на протяжении всех периодов развития государства и общества выступала одной из существенных сфер, требующих пристального внимания и участия публичной власти всех уровней.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 п. «б»). Одновременно ее ст. 132 относит охрану общественного порядка к компетенции органов местного самоуправления.
Данное положение получило развитие в Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и адресовано органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Являясь составной частью охраны государственного правопорядка, поддержание общественного порядка выступает условием функционирования муниципальных образований, институтов местной демократии, реализации прав и законных интересов населения.
Реализация органами местного самоуправления права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка актуализируется складываю-
4 щейся социальной обстановкой, которая характеризуется закономерными негативными последствиями экономического кризиса со свойственным ему усилением противоречий и конфликтов, криминализации общества, проявлений деструктивной социальной деструктивности в виде правонарушений и преступлений.
Это требует как специального правового анализа, так и практических мер в части наиболее эффективного преодоления названных деструкции, выявления потенциала существующих и учреждения новых институтов борьбы с правонарушениями адекватных вызовам современности.
Актуальность исследования поддерживается также необходимостью научного осмысления понятия «охрана общественного порядка», поскольку в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует его официальное определение и толкование. Требуют специального научного внимания сохраняющиеся законодательные пробелы и коллизии по исследуемым вопросам. В этой связи отметим, что до настоящего времени не сформировано законодательство, закрепляющее правовое положение муниципальной милиции.
Эти и другие обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют необходимость выявления потенциала институтов местного самоуправления с целью их востребованного включения в систему охраны общественного порядка в качестве одного из уровней, призванного стать реальным «инвестором» в деле поддержания личной безопасности граждан и общественного спокойствия. Этим и определен выбор темы настоящей диссертационной работы.
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты охраны общественного порядка постоянно привлекали к себе внимание ученых-теоретиков и практиков из различных отраслей права. В настоящее время наблюдается острый научный интерес представителей конституционной и муниципальной отраслей российской системы права, обращенный к исследованию роли и места органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Данная тематика разрабатывается по нескольким взаимосвязанным направлениям. Так, вопросы построения правовой демокра-
5 тической государственности и формирования местного самоуправления в России рассмотрены такими учеными как С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, В.И. Васильев, В.В. Еремян, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.В. Ла-гуткин, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет.
Общетеоретические правовые вопросы и методологические аспекты местного самоуправления, компетенции его органов исследованы в трудах П.А. Астафичева, Д.Н. Бахраха, Т.М. Бялкиной, И.В. Выдрина, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова и др.
Категории «общественный порядок» в разные годы уделяли внимание такие ученые, как И.И. Веремеенко, М.П. Гавришин, А.А. Глуходедов, М.И. Еропкин, Н.И. Загородников, А.П. Клюшниченко, И.А. Кузнецов, А.А. Маку-шин, Н.Ю. Немова, А. Н. Позднышев, Ф.С. Разаренов, А.А. Солдатов, Л.Л. Трофимов, В.В. Черников, А.П. Шергин, СИ. Шкуркин и др.
Весомый вклад в разработку вопросов полномочий публичной власти в сфере охраны общественного порядка внесли такие ученые как А.П. Алехин, И. Л. Бачило, И.И. Веремеенко, Н.В. Витру к, СТ. Гончарук, Д. А. Гавриленко, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Л.Л. Попов, Л.М. Розин, Е.П. Савельев, А.В. Серегин, Ю.П. Соловей, Е.Е. Тонков, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимова и др.
Юридические проблемы становления органов муниципальной милиции были раскрыты такими учеными как: А.В. Губанов, Р.И. Денисов, Л.М. Ко-лодкин, Б.П. Кондратов, A.M. Кононов, Г.М. Миньковский, Ю.И. Осипов, А.А. Савостин, П.П. Фатеева, Е.Ю. Шихова и др.
Вместе с тем проблема реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, несмотря на ее очевидную научно-практическую актуальность и значимость, объектом самостоятельного исследования на монографическом уровне еще не становилась.
В специальной юридической литературе не акцентировалось внимание ни на теоретических аспектах проблемы (например, генезис полномочий органов
6 местного самоуправления в сфере охраны), ни на прикладных вопросах, ориентированных на изучение особенностей механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.
Перечисленные факты предопределили выбор темы диссертационного исследования, включающего критический анализ закономерностей становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и выработку на этой основе соответствующих предложений по повышению эффективности их реализации.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации органами местного самоуправления своего конституционного права в сфере охраны общественного порядка.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно значимых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании юридической природы и особенностей реализации органами местного самоуправления конституционного права на осуществление охраны общественного порядка.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
раскрытие доктринального и конституционно-правового содержания понятия «общественный порядок»;
исследование генезиса полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;
систематизация правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;
характеристика зарубежного конституционно-правового опыта участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка;
разработка модели реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка;
определение места и роли милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований;
выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;
обоснование принятия комплекса правовых актов, расширяющих возможности органов местного самоуправления осуществлять полномочия в сфере охраны общественного порядка.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования использованы современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В рамках диссертационной работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные методы (исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический). Так, исторический и сравнительно-правовой методы позволили проанализировать этапы формирования полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка в различные периоды развития общества и государства.
Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.
Структурно-функциональный метод применялся при анализе взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, а также при выявлении взаимодействия муниципальных правоохранительных институтов с аналогичными структурами различных уровней власти, участвующими в охране общественного порядка.
Применение социологических методов позволило выявить роль и назначение деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и показать эффективность ее реализации в современных условиях.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам правового регулирования сферы охраны общественного порядка, определения роли и места органов местного самоуправления в данной области с учетом продолжающейся в России муниципальной реформы. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в данном секторе, а также механизмы их преодоления.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как Р.Г. Абдулатипов, К.С. Бельский, А.В. Борисов, Г.А. Борисов, В.В. Бородин, Ю.Г. Гордиенко, А.Н. Дугин, Н.А. Емельянов, И.О. Кулиев, А.Я. Малыгин, A.M. Мартынов, М.В. Мархгейм, Ю.А. Ольхов, В.И. Попова, Ю.Н. Старилов, A.M. Сулейманов.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, учредительные акты публично-территориальных образований (конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), кодексы Российской Федерации (от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации), федеральные законы (от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 1996 г. «О радиационной безопасности населения», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики без-
9 надзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 5 декабря 2005 г. №154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»); законы (от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», от 1 апреля 1993 г. № 23-ФЗ «О Государственной границе Российской Федерации»); подзаконные нормативные правовые акты; законодательные акты субъектов Российской Федерации; федеральные, региональные, муниципальные подзаконные акты, имеющие отношения к полномочиям органов публичной власти сфере охраны общественного порядка. В диссертации использованы соответствующие положения общепризнанных принципов и норм международного права, связанных с реализацией органами местного самоуправления полномочий в сфере охраны общественного порядка.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили три проекта Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», а также итоговые положения совещания, организованного Министерством регионального развития Российской Федерации «Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления» (Москва, 20 мая 2009 г.).
Научная новизна исследования связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающую содержание и особенности реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
В рамках данного подхода: 1) раскрыто, что понимание содержания общественного порядка обусловливалось географическими, экономическими, конкретно-историческими, идеологическими, политико-правовыми и социо-
10 культурными факторами; 2) предложена авторская трактовка дефиниции «общественный порядок»; 3) обосновано, что конституционное право органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка формализуется совокупностью нормативных правовых актов внутри- и межотраслевого характера; 4) рассмотрены подходы субъектов права законодательной инициативы к определению участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка; 5) предложена авторская модель реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка; 6) приведены доводы в пользу принятия Федерального закона Российской Федерации «О муниципальной милиции» и разработан его проект.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Раскрыто, что понимание общественного порядка складывалось в процессе эволюции государственности с древнейших времен. Особенности его содержания обусловливались географическими, экономическими, конкретно-историческими, идеологическими, политико-правовыми и социокультурными факторами. Они, взятые в совокупности и спроецированные на деятельность включенных в обеспечение общественного порядка структур, позволили выделить и охарактеризовать пять этапов развития сущности такой деятельности.
Исходный.
Теолого-опосредованный.
Полицейско-государственный.
Базово-стандартизированный.
Разновекторный.
2. Предложена авторская трактовка дефиниции «общественный порядок». Это достигнутое под влиянием социально-аксиологических ориентиров посредством соответствующего регулятивного нормативно-правового воз-
11 действия с учетом характерных субъектов состояние социума, выражающееся в балансе интересов личности, общества и публичных структур.
3. Обосновано, что конституционное право органов местного само
управления на самостоятельное осуществление охраны общественного по
рядка формализуется совокупностью нормативных правовых актов внутри- и
межотраслевого характера.
Их внутриотраслевая разновидность представлена актами, определяющими природу, структуру, организацию и принципы деятельности органов местного самоуправления в контексте обеспечения самостоятельного осуществления охраны общественного порядка.
Межотраслевым блоком охвачены нормативные правовые акты, конкретизирующие юридический инструментарий, с помощью которого органы местного самоуправления осуществляют свое конституционное право на самостоятельную охрану общественного порядка.
4. Исходя из специфики конституционно-правовой модели местного
самоуправления в Российской Федерации, с учетом детерминирующей роли
населения в решении вопросов местного значения, рассмотрены подходы
субъектов права законодательной инициативы к определению участия граж
дан Российской Федерации в охране общественного порядка.
Сравнительный анализ проектов федеральных законов «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» позволил заключить, что до настоящего времени не сложилось единого подхода к:
определению объекта правового регулирования заявленных правоотношений;
унификации форм участия населения в охране общественного порядка;
- соотношению роли органов местного самоуправления и государст
венной власти в охране общественного порядка.
Согласование указанных позиций послужит основой для принятия соответствующего федерального закона в его наиболее оптимальном для практики современного муниципального строительства варианте.
5. Предложена авторская модель реализации органами местного само
управления конституционного права на самостоятельное осуществление ох
раны общественного порядка.
Концептуально данная модель детерминирована принципом самостоятельности органов местного самоуправления в определении:
правил охраны ими общественного порядка на своей территории;
структуры и штатной численности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Композиционно названная модель включает в себя:
субъекты охраны общественного порядка;
их права и обязанности в деле охраны общественного порядка;
порядок взаимодействия с иными участниками сопряженных отношений.
6. В целях адекватного упорядочения и повышения эффективности осу
ществления органами местного самоуправления конституционного права на
самостоятельную охрану общественного порядка приведены доводы в пользу
принятия Федерального закона Российской Федерации «О муниципальной
милиции» и разработан его проект.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется необходимостью разработки механизма реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и муниципального права, в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.
Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, а также специальных курсов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе, в сфере охраны общественного порядка.
13 Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права и государствоведения БелГУ.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 11 научных статьях, представлены в выступлениях на научно-практических конференциях международного, всероссийского, межрегионального и регионального свойства.
Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретико-правовое содержание понятия «общественный порядок»
Формирование муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях современного конституционного строительства и реформы местного самоуправления требует решения целого комплекса разнообразных проблем, в том числе, и теоретического характера. В этой связи отметим, что понятие, содержание и проблемы общественного порядка в различные периоды развития государственности всегда были в фокусе внимания и ученых-юристов, и практиков.
Однако, несмотря на пристальный интерес, в концептуальном плане проблема определения понятия «общественный порядок» продолжает оставаться неразрешенной, ввиду многообразия подходов к ее рассмотрению. Полагаем, на формирование указанного понятия оказывал влияние параллельный процесс становления государственности, общества и человека.
Отдельные ученые утверждают, что немаловажную роль в развитии понятия «общественный порядок» сыграл и процесс заимствования, постепенного проникновения в русский язык иностранных слов, или то, что филологи называют интернационализацией словарного состава1. Кроме того, как следствие экспансии иноязычной лексики происходил процесс изъятия из русского языка устаревших словообразований и введения вместо них новых.
Таким образом, понимание общественного порядка складывалось в процессе эволюции государственности с древнейших времен. Особенности его содержания обусловливались географическими, экономическими, конкретно-историческими, идеологическими, политико-правовыми и социокультурными факторами. Они, взятые в совокупности и спроецированные на деятельность включенных в обеспечение общественного порядка структур, позволили выделить и охарактеризовать пять этапов развития сущности такой деятельности: исходный, теолого-опосредованный, полицейско государственный, базово-стандартизированный, разновекторный. Далее, используя историко-правовой метод, проанализируем важнейшие этапы изменения содержания понятия «общественный порядок».
Итак, исходный этап мы связываем с развитием государств Древней Греции и Древнего Рима. Существует научная позиция, в соответствии с которой первоначально появилось понятие «общее благо», которое было идентично понятию «общий правопорядок»1. Подтверждением тому служит политико-правовая мысль античной Греции середины V века до н.э. Как пишет по этому поводу А.В. Горожанин, Аристотелем были выдвинуты две основные политические категории - закон и общее благо".
В словаре русского языка благо в одном из его значений рассматривается как добро, благополучие, в том числе, то, что дает достаток, удовлетворяет потребности. Добро - это нечто положительное, хорошее, противоположное злу. Благополучие, в свою очередь, здесь же рассматривается как спокойствие и счастливое состояние, как жизнь в довольстве и полной обеспеченности .
Анализируя общее благо как категорию права, B.C. Нерсесянц отмечал, что государство (полис) и представленное в нем высшее благо и справедливость являются выражением политической природы человека, который, согласно Аристотелю, достигает в нем своей высшей цели (благой жизни)4.
Представленная древнегреческими мыслителями идея закона и общего блага получила свое развитие в государственности Древнего Рима, но с некоторыми отличиями.
Следует обратить внимание на то, что общий интерес всех свободных членов государства, представленный в новой римской концепции, согласно трактовке государства Марка Туллия Цицерона (106-44 гг. до н.э.), отличался от древнегреческой концепции, выраженной через категорию «общее благо». Он предстает одновременно как согласованное правовое общение этих членов, как определенное правовое образование, общий правопорядок (О государстве, I, XXXII, 49) .
Следовательно, уже в период развития римской государственности стали говорить о социально-политическом сообществе, представляющем некий социум (сообщество) в условиях его политической (государственной) формы организации. Общее благо членов данного социального сообщества -это благо всех его членов как субъектов общего правопорядка.
Таким образом, появившиеся в Древней Греции и Древнем Риме понятия «общее благо» и «общий правопорядок», на наш взгляд, содержательно наиболее приближены к сегодняшнему пониманию правопорядка, который представляет собой порядок общественных отношений, закрепленный правовыми нормами; правовой порядок .
В дальнейшем, как отмечает А.Я. Малыгин, постепенно нарушение общего интереса, общего порядка, общих правил начинает, в отличие от личной обиды, приобретать иное содержание, которое осознается как ценность, условие, предпосылка нормальной жизнедеятельности, нуждающейся в надежной охране3.
Следует отметить, что на исходном этапе развития государственности не было органов, специально осуществлявших функции защиты безопасности граждан и охраны установленного общественного порядка, ставших необходимыми обществу.
Генезис полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
На протяжении всего времени становления и развития российской государственности параллельно шло формирование системы органов местного самоуправления с характерными для них полномочиями. Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, позволил выделить три периода в их развитии.
Начало периода мы связываем с первыми «царскими» реформами государственного управления. Они приходятся на время правления Ивана IV Грозного. В последующем практически каждый российский император прямо или косвенно уделял внимание вопросам местного самоуправления и их роли в обеспечении общественного порядка. Таким образом, логично будет объединить все изменения в рассматриваемой сфере происходящие в имперское время в единый этап.
Второй период становления полномочий местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка мы рассматриваем в связи с деятельностью советского государства. Ограничим этот этап хронологическими рамками 1917-1991 гг.
Третий период развития полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка обозначим в качестве современного и отнесем его начало к 1991 году, то есть принятию Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1.
В рамках данного участка исследования выявим основные события, сопутствующие развитию полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и подробно охарактеризуем их.
Для начала отметим, что наиболее ранним проявлением самоуправленческих начал на Руси признается вечевая демократия. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные 37 общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества, общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Внешним органом управления общины были сходы жителей - вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании и назначении должностных лиц1.
Полицейские функции в это время исполняются органами управления общей компетенции: княжескими дружинами, выборными, посадскими, тысяцкими. В провинциях полицейскую функцию осуществляли назначенные вече посадские и воеводы, а затем (в XV-XVI вв.) наместники и волостели. В городах широкими полномочиями обладали старосты, избираемые от каждо-го городского конца - части". По мере развития феодального общества полицейские и судебные функции начинают исполняться некоторыми должностными лицами княжеской администрации: мечниками, вирниками, праветчи-ками, доводчиками, тиунами3. С начала XVI в. на улицах и площадях Москвы появляется ночная стража, сторожа у решеток и застав, которые следят за порядком, пресекают хождение ночами по городу4.
Таким образом, ко времени правления Ивана IV Грозного складывался определенный уклад в деле охраны общественного порядка, в том числе, и самоуправляющимися органами.
Однако именно в период правления Ивана IV Грозного в результате реформ появляются органы губного и земского управления (вместо существовавшей системы кормления). Основной причиной введения губного управления послужила слабая защита населения от преступлений «в станах и в волостях чинятца разбои и татбы великие, села и деревни разбивают»1. Губная изба действовала на территории округа. Ее возглавляли губные старосты, избираемые или назначаемые из детей боярских.
Губные старосты и судьи (целовальники) стали осуществлять все по-лицейско-судебные функции в городах и уездах, вели розыск преступников («лихих людей»), обеспечивали общественный порядок, вершили суд. В определенном смысле подобную организационную власть можно считать местным сословно-полицейским самоуправлением".
Примечательно, что введение губных изб не означало ликвидацию местных органов самоуправления, которые состояли из сотских, десятских и пятидесятских (избирались сельским и посадским населением). Эти местные выборные органы должны были оказывать помощь губным избам, но вместе с тем сохранили свою самостоятельность по обеспечению местного правопорядка. Особенно следует отметить, что самостоятельность местных органов власти охранялась законом.
Таким образом, несмотря на завершившийся процесс централизации Российского государства и сильную власть царя, существовали и продолжали развиваться органы местного самоуправления. А вместе с ними и их полномочия, в том числе, в направлении охраны общественного порядка.
Дальнейшее развитие полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, по нашему мнению, необходимо связывать с реформаторской деятельностью Петра І в области государственного устройства и административного управления.
На рубеже XVII-XVIII вв., во времена правления Петра I, когда утвердилась чиновничье-дворянская монархия с неограниченной властью самодержца, предпринимаются попытки создания постоянного самостоятельного специализированного органа по охране общественного порядка и борьбе с преступностью - регулярной полиции1.
В Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах создаются полицейские канцелярии с полицейской командой. Функции губного самоуправления (в том числе полицейские) передаются назначенным из центра губернато-рам и подчиненным им воеводам (в уездах)". Историки считают крупным нововведением в сфере местного самоуправления XVTII в. учреждение должности воеводы - главного руководителя местной администрации. Воевода ведал всеми отраслями местного управления, в том числе охраной уездного округа от внешних врагов, заведовал местными городскими укреплениями, судом по уголовным и гражданским делам, преследованием воров и разбойников, пожарной полицией, ремонтом дорог, регистрацией проезжих людей, надзором за торговлей, а также за благочестием и нравственностью обывателей3.
Петром I была проведена также городская реформа. Земские избы были преобразованы в сословные органы городского управления - магистраты и ратуши. Среди обязанностей главного магистра значилось осуществление надзора за исполнением магистратами административно-полицейских функций. Однако фактически полицмейстерские конторы в магистратах подчинялись главной полицмейстерской канцелярии, которая была сформирована в Санкт-Петербурге в 1718 г. В ее расположение указом Сената было направлено 90 военнослужащих и 11 приказных чиновников. Для чинов полиции была введена особая форма одежды.
Модель реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка
Охрана общественного порядка - важнейшая задача системы государственного управления. В ее реализацию включены все уровни власти ввиду конституционной установки совпадающей компетенции разнообразных субъектов публичной власти в этой сфере.
Как нами уже было отмечено, активным звеном системы охраны общественного порядка в современном Российском государстве являются органы местного самоуправления. Их полномочия в этой сфере закреплены законодательно (Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Рассмотрим, как в теории конституционного и муниципального права решается вопрос о понятии и содержании охраны общественного порядка с участием органов местного самоуправления. Подчеркнем, что у ученых-юристов нет единства взглядов на обозначенную проблему, поэтому приведем наиболее распространенные научные позиции.
Итак, более пространной формулировки придерживаются О.Е. Кута-фин и В.И. Фадеев. Они считают, что охрана общественного порядка - это прежде всего обеспечение общественной безопасности на улицах, транспорте и в иных общественных местах1.
Более развернутое определение дает Ю.В. Попов: «охрана общественного порядка - необходимое условие поддержания на территории муниципальных образований режима законности, который обеспечивает деятельность всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства, и при этом, охрана общественного порядка выражается, прежде всего, в обеспечении общественной безопасности на улицах, транспорте, в иных общественных местах»1.
Полагаем, приведенные определения не в полной мере раскрывают понятие «охрана общественного порядка». На наш взгляд, акцент необходимо делать именно, исходя из содержания слова «охрана», поэтому определение, Ю.В. Попова даваемое как «необходимое условие...» не может считаться верным, так как не соответствует смысловой нагрузке понятия «охрана». В подтверждение сказанному приведем следующие позиции. Так, З.В. Макарова считает, что «охранять ... - значит, не допускать ... нарушения». С.Н. Кожевникова придерживается понимания «охраны как установления общего правового режима»". В.М. Капицын пишет: «охрана ... - система законодательства, органов власти и организаций, стремящихся исключить или уменьшить нарушения прав»3. Подобной точки зрения придерживаются Д.А. Авдеев и К.Д. Шаймарданов. Они отмечают, что охрана - это взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод4. М.В. Мархгейм отмечает1, что «охранительная функция государства в теоретических разработках отнесена к его основным внутренним функциям2 и заключается в реализации системы мероприятий, направленных на предупреждение нарушений норм внутригосударственного права3».
Таким образом, учитывая сложившиеся подходы, «охрана» определяется как «система мероприятий..., взаимосвязанных мер...», «направленных на предотвращение нарушения прав...».
Обращая внимание на приведенные аргументы и позиции, предлагается авторская трактовка охраны общественного порядка — это совокупность правовых норм и мероприятий, имеющих своей целью регулирование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по предупреждению нарушения личной безопасности граждан и поддержанию стабильного состояния спокойствия в обществе. Таким образом, в приведенном определении органы местного самоуправления выступают в качестве одного из субъектов охраны общественного порядка. Полагаем, что не нужно давать несколько определений: отдельно для органов государственной власти и местного самоуправления, так как объект, на который направлена деятельность обозначенных органов является единым - личная безопасности граждан и поддержание стабильного состояния спокойствия в обществе.
По поводу содержания деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка также отсутствует единство во мнениях юристов. Однако А.А. Глуходедовым приведено наиболее полное перечисление элементов, составляющих содержание рассматриваемого понятия. В целях настоящего исследовании, считаем эту точку зрения наиболее приемлемой и солидаризируемся с ней. Итак, А.А. Глуходедов полагает, что к такой деятельности можно отнести: - определение совместно с начальниками территориальных органов внутренних дел задач по охране общественного порядка, а также согласование текущих и перспективных планов работы по охране общественного порядка; - осуществление контроля за состоянием охраны общественного порядка; - внесение в министерства, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации предложения о назначении на должность и освобождение от должности начальников милиции общественной безопасности и их заместителей; - внесение в министерства, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации предложений о реорганизации подразделений и служб милиции общественной безопасности; - организация отчетов начальников милиции общественной безопасности о состоянии охраны общественного порядка перед населением; - поощрение в пределах своих полномочий либо представление к поощрению в установленном порядке сотрудников подразделений и служб милиции общественной безопасности, а также внесение предложений о применении к ним дисциплинарного воздействия; - финансирование в установленном порядке, а также осуществление материально-технического обеспечения подразделений и служб милиции общественной безопасности (не ниже нормативов Министерства внутренних дел Российской Федерации); - формирование за счет средств местных бюджетов муниципальных органов охраны общественного порядка, не входящих в систему МВД; - организацию и руководство деятельностью правоохранительных комиссий, входящих в состав органов местного самоуправления .
Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований
Функция местного самоуправления по охране общественного порядка является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на деформацию социальной среды, вызванную фактами отклоняющегося поведения отдельных участников местного сообщества, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам субъектов, объединенных в рамках муниципального образования.
Поддержание общественного порядка - основа нормальной жизни муниципальных образований, функционирования институтов местной демократии, а также необходимое условие для реализации прав и законных интересов граждан.
Деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка имеет целью пресечения противоправных фактов, формирование необходимой основы для реализации иных функций местного самоуправления, а также обеспечение обстановки стабильности и защищенности на территории муниципального образования.
В связи с действием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на сегодняшний день законодательно регламентирован вопрос о территориальных основах осуществления охраны общественного порядка на территории муниципальных образований.
Деятельность местного самоуправления по охране общественного порядка дифференцирована в зависимости от статуса муниципального образования и распространяется на территорию муниципального района и городского округа (п. 8 ч. 1 ст. 15; п. 9 ч. 1 ст. 16). Такой подход законодателя позволяет учитывать фактор неоднородности различных видов муниципальных образований и все вытекающие из него последствия. А именно: площади подведомственной территории, численность населения, развитие социальной инфраструктуры, возможности местных бюджетов, сложившиеся местные традиции и обычаи, то есть все то, что влияет на уровень защищенности населения и характер оперативной обстановки.
В рамках проводимой муниципальной реформы до сих пор недостаточно разработаны вопросы организации и правового обеспечения деятельности местного самоуправления в целом. Такая ситуация неизбежно ведет к неурегулированности и противоречивости реализации отдельных полномочий органами местного самоуправления. В частности, такая проблема коснулась и функции охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Так, п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что к вопросам местного значения муниципального района (городского округа) относится организация охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией. Однако абзац 2 ч. 3 ст. 83 этого же Закона предусматривает, что для вступления в силу указанных положений предусмотрено принятие отдельного Федерального закона «О муниципальной милиции». Такой особый порядок вступления в силу установлен для решения муниципальными органами вопросов организации охраны общественного порядка на территории муниципального района или городского округа.
До настоящего времени законодательство, закрепляющее правовое положение муниципальной милиции, не сформировано.
Сложившаяся проблемная ситуация не является новой. Президентом Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки по ее урегулированию. Так, Президент Российской Федерации издал Указ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»1 в целях создания правовых, организационных и материальных основ деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка. Этот акт поручал Правительству Российской Федерации сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы МВД России.
Далее в целях получения практического опыта и ускорения процесса муниципализации милиции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г.1 было утверждено Положение о проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
В качестве целей эксперимента предусматривалось: 1) определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка; 2) поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности; 3) определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка. В процессе эксперимента МВД РФ, министерства, главные управления и управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, на территории которых проводился эксперимент, совместно с органами местного самоуправления решали все вопросы, связанные с его проведением. Однако проведенный эксперимент МВД РФ оценило отрицательно, ввиду того, что в целом по России положительной динамики в сфере охраны общественного порядка не наблюдалось.
