Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные права несовершеннолетних: понятие и гарантии реализации 14
1.1. Конституционные права несовершеннолетних как основной элемент их статуса 14
1.2. Классификация конституционных прав несовершеннолетних и гарантии их реализации 36
1.3. Правовое регулирование в сфере реализации прав несовершеннолетних
Глава 2. Деятельность должностных лиц и органов местного самоуправления по реализации и защите конституционных прав несовершеннолетних 77
2.1. Органы местного самоуправления в системе реализации прав несовершеннолетних 77
2.2. Основные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации конституционных прав несовершеннолетних 99
2.3. Направления совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления, органов внутренних дел, социальных учреждений и общественных организаций в сфере реализации прав несовершеннолетних 120
Заключение 147
Список использованных источников и литературы 156
- Классификация конституционных прав несовершеннолетних и гарантии их реализации
- Правовое регулирование в сфере реализации прав несовершеннолетних
- Основные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации конституционных прав несовершеннолетних
- Направления совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления, органов внутренних дел, социальных учреждений и общественных организаций в сфере реализации прав несовершеннолетних
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Нормативные акты, действующие в рамках современных международных организаций и национальных правовых систем, выделяют несовершеннолетних как особую возрастную группу людей - носителей специальных прав и обязанностей. При этом оговаривается, что несовершеннолетний одним из первых получает социальную защиту и помощь. Специальный статус несовершеннолетних актуализирует конституционно-правовые исследования особенностей реализации прав указанной категории лиц. Проблемы детства, вопросы обеспечения прав несовершеннолетних являются приоритетными как для мирового сообщества в целом, так и для российского общества.
В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию в 2010 г. отмечалось: «26 миллионов детей и подростков, живущих в нашей стране, должны полноценно развиваться, расти здоровыми и счастливыми, стать её достойными гражданами. Это задача номер один для всех нас» . В силу недостатков имеющегося законодательства, проблем его исполнения, в области реализации прав несовершеннолетних в России остается много нерешенных задач. Как показывают данные статистики, права несовершеннолетних зачастую нарушаются, что закономерно приводит к необходимости исследовать вопросы реализации законодательства по правам несовершеннолетних. Названные проблемы лежат в плоскости деятельности и государственных и муниципальных органов. Этому аспекту не уделялось должного внимания в науке. Так, реформы органов местного самоуправления, создание системы региональных уполномоченных по правам ребенка, введение института уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации до сих пор не подвергались комплексному анализу в рамках отдельного
Стенограмма послания Федеральному собранию Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 2010 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации/ прези-дент.рф/пе\уз/9637
исследования. До настоящего времени остается в тени и вопрос о взаимодействии органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере реализации конституционных прав несовершеннолетних.
Сама система местного самоуправления недавно претерпела существенные изменения и призвана непосредственно участвовать в реализации прав несовершеннолетних. Муниципальное законодательство продолжает динамично развиваться, ставя все новые задачи перед практикой, конституционно-правовой и муниципально-правовой наукой. В этой связи актуализируются вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, включая органы внутренних дел, в обязанности которых входит разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по предупреждению преступлений и административных правонарушений, выявление и устранение причин и условий, способствующих их совершению, как самими несовершеннолетними, так и по отношению к ним. Раскрытие механизма реализации прав несовершеннолетних в деятельности органов местного самоуправления расширит возможности выявления и оценки проблем, имеющихся на сегодняшний день в сфере прав несовершеннолетних, и выработки оптимальных путей их решения.
Степень разработанности проблемы. Комплексность проблемы исследования определила разноплановый характер научных источников. Различные аспекты защиты и обеспечения прав человека получили отражение в трудах А.С. Автономова, Л.И. Беляевой, В.В. Бойцовой, Г.Н. Ветровой, Э.Б. Мельниковой, В.В. Стребиж, Н.Ю. Хаманевой, Н.Л. Хананашвили и других. За рубежом исследование указанных проблем проводили К. Акестер, Л.С. Амстутс, П. Бакауд, Г. Бэйзмор, Э. Берджес, X. Зер, А. Платт.
Социологические и психологические, теоретико-правовые срезы юридического механизма реализации прав несовершеннолетних представлены в исследованиях Н.В. Бугеля, В.Л. Васильева, Л.С. Выготского, А.С. Гречина, Г.И. Забрянского, М.И. Еникеева, А.И. Кравченко, СИ. Курганова, В.В. Романова, М.М. Рубинштейна, С.Л. Рубинштейна и других.
Конституционно-правовые аспекты реализации прав несовершеннолетних рассматривали такие авторы, как Н.Е. Борисова, СВ. Волкова, Л.Н. Дегтярева, З.Э. Кантемирова, СМ. Кармишев, Н.П. Новикова, Л.М. Середа, А.П. Солдатова.
Опубликованные работы лишь опосредованно касаются комплекса проблем реализации прав несовершеннолетних в Российской Федерации в условиях изменений компетенции органов местного самоуправления. Отдельные исследования по обозначенной проблеме до сих пор не предпринимались.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при реализации конституционных прав несовершеннолетних в процессе деятельности органов местного самоуправления.
Предметом исследования являются акты международного права, нормы законодательства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, касающиеся реализации конституционных прав несовершеннолетних.
Цель работы состоит в комплексном анализе проблем реализации прав несовершеннолетних в деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации и выработке рекомендаций по совершенствованию практики нормативно-правовой базы и ее функционирования.
Для достижения поставленной цели диссертант поставлены следующие задачи:
- выявление сущности, специфики, структуры и содержания правового
статуса несовершеннолетних в Российской Федерации;
определение особенностей международно-правового регулирования правового положения несовершеннолетних и проведение сравнительного анализа с российским законодательством в сфере прав несовершеннолетних;
разработка классификации конституционных прав несовершеннолетних в Российской Федерации;
определение основных направлений совершенствования механизма юридического обеспечения прав несовершеннолетних в Российской Федерации;
анализ юридических гарантий реализации прав несовершеннолетних в Российской Федерации и особенностей привлечения к юридической ответственности за их нарушение, а также правовых основ деятельности системы органов местного самоуправления, участвующих в реализации прав несовершеннолетних ;
разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения защиты конституционных прав несовершеннолетних;
выявление роли органов внутренних дел, учреждений и общественных организаций, осуществляющих защиту конституционных прав несовершеннолетних, в целях выработки рекомендаций по их взаимодействию с органами местного самоуправления в сфере реализации конституционных прав несовершеннолетних.
Методология и методика исследования включает комплекс общенаучных, частнонаучных и специальных методов современного научного познания общественных явлений, выработанных в области социально-правовых отношений. Особую роль в проведении исследования сыграли такие методы, как диалектический, конкретно-социологический, формально-юридический, нормативно-логический, сравнительный и правовой.
Теоретическую основу исследования составили работы ученых - философов, юристов, социологов, достижения теории государства и права, конституционного и муниципального права, других отраслевых юридических наук. В частности, использовались работы, содержащие социально-политические, правовые концепции реализации и защиты прав несовершеннолетних, таких авторов, как В.И. Абрамов, С.А. Авакьян, М.В. Антокольская, М.В. Баглай, Н.Е. Борисова, В.А. Грачева, М.Д. Давитадзе, В.Д. Ермакова, Г.И. Забрян-ский, В.Н. Иванов, Н.А. Иванова, А.И. Ионова, О.А. Кабышев, Е.И. Козлова, Л.В. Корбут, Л.А. Кузьмичева, О.Е. Кутафин, Ю.Е. Лапина, И.И. Лукашук, Г.Г. Мошак, А М. Нечаева, В.И. Патрушев, СВ. Поленина, Л.М. Пчелинцева, А.И. Попов, М.С. Рыбак, Е.М. Рыбинский, Е.Л. Чефранова, В.Е. Чиркин, В.И.
Шилова, Л.Н. Шевченко, А.А. Яшин, И.С. Яценко. В работе использованы труды зарубежных исследователей: Р. Мнукина, Р. Мэрфи, Т. Платта, Р. Франка, Дж. Хейвиса, Р. Шеллен.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: международные правовые акты - Конвенция ООН «О правах ребёнка» (1989), Декларация прав ребёнка (1959); Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы федеральных министерств, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и её субъектов, акты органов местного самоуправления. Подробному анализу подверглись нормы федеральных законов «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «Об опеке и попечительстве», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Эмпирическую базу исследования составили: судебная статистика, практика (ежегодные отчеты) работы уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации, и в Санкт-Петербурге в частности, опыт деятельности органов местного самоуправления в сфере реализации прав несовершеннолетних. Особое внимание уделялось органам опеки и попечительства. Диссертантом проведены опрос и анкетирование в подразделениях по делам несовершеннолетних Красносельского, Кировского, Невского, Московского районов Санкт-Петербурга и органах местного самоуправления Красносельского района Санкт-Петербурга. Исследование проводилось в районных подразделениях по делам несовершеннолетних ГУВД по СПб и ЛО (ГУ МВД), а также в органах опеки и попечительства муниципальных образований Санкт-Петербурга, общее количество респондентов составило 112 человек.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой логически завершенное монографическое исследование механизма реализации прав несовершеннолетних в деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. Параллельно с уточнением понятийного аппа-
рата в работе выявлена специфика правового статуса несовершеннолетних, заключающаяся, на взгляд диссертанта, в особом порядке закрепления и реализации их прав, системе соответствующих гарантий, специфическом процессуальном положении несовершеннолетнего.
Впервые предметом анализа стало влияние системы региональных уполномоченных по правам ребенка и института уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации на реализацию конституционных прав несовершеннолетних, а также изменение системы опеки и попечительства, взаимодействие органов местного самоуправления с органами внутренних дел в сфере содействия в реализации конституционных прав несовершеннолетних.
В отличие от ранее проводимых исследований реализации прав несовершеннолетних в диссертации анализируется переход полномочий по опеке и попечительству с муниципального уровня на уровень субъектов, а также ряд иных изменений законодательства, до настоящего момента не подвергавшихся монографическому исследованию.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Международно-правовые и внутригосударственные источники используют разнообразную терминологию по отношению к несовершеннолетним (ребенок, подросток и т.д.). Среди них термин «несовершеннолетний» представляется наиболее устоявшимся и удачным для российского права. Проанализировав международно-правовые документы, российское законодательство, ряд научных работ, диссертант приходит к выводу о необходимости формулировки понятия конституционно-правового статуса несовершеннолетнего.
С этой целью автором сформулировано определение: «Конституционно-правовой статус несовершеннолетнего - это совокупность прав, свобод, обязанностей и гарантий их реализации, закрепленных международными и национальными правовыми нормами для лица до 18 лет». Данное определение включает в себя все элементы конституционно-правового статуса несовершеннолетнего, устраняет неточности имеющихся определений.
2. Повышению эффективности деятельности уполномоченных по правам
ребенка в субъектах Российской Федерации, по мнению автора, будет способ
ствовать:
- выведение из структуры администрации Президента Российской Феде
рации должности уполномоченного по правам ребенка и учреждение его как
независимого на федеральном уровне;
- принятие федерального закона «Об Уполномоченном по правам ре
бенка в Российской Федерации». В настоящее время его деятельность регули
руется указами Президента Российской Федерации;
развитие института региональных уполномоченных по правам ребенка на уровне субъектов Российской Федерации, совершенствование механизма их взаимодействия с федеральным уполномоченным, органами государственной власти и местного самоуправления. В этих целях диссертант считает необходимым введение должностей уполномоченных по правам ребенка во всех субъектах Российской Федерации, где они пока отсутствуют с расширением имеющихся на текущий момент полномочий и принятием соответствующих законов на уровне субъектов федерации.
дополнение Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка» главой 5 «Система защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации», включающей, в том числе, всех субъектов защиты, их права и обязанности.
3. Проведенное анкетирование, а также сравнительно-правовой
анализ полномочий по опеке и попечительству, относившихся до 2009 года к
ведению органов местного самоуправления, а после переданных на уровень
субъектов Российской Федерации, позволяют обосновать предложение о воз
вращении органам местного самоуправления принадлежащих им до измене
ния, введенного ФЗ №178 от 18 июля 2009 года, полномочий по опеке и попе
чительству, или передаче их от органов государственной власти субъектов ор
ганам местного самоуправления Российской Федерации в установленном зако
ном порядке повсеместно.
4. Семейный кодекс Российской Федерации в статье 56 закрепляет
право ребенка самостоятельно обратиться в суд для защиты собственных прав
по достижении им четырнадцати лет, но реального механизма для осуществле
ния данного права в настоящее время не существует. Необходимо законода
тельно урегулировать процессуальное положение несовершеннолетнего, поря
док его обращения за защитой в суд и внести соответствующие изменения в
ГПК РФ, УПК РФ; для реализации этого права необходимо предоставление
несовершеннолетнему бесплатной юридической помощи. В ее оказании особая
роль принадлежит органам местного самоуправления. Решению указанной
проблемы будет способствовать создание комплексного института ювенальной
юстиции как оптимального пути решения проблемы обеспечения прав несо
вершеннолетних. В развитие данного предложения в субъектах РФ предлага
ется создать единые департаменты (управления) по делам семьи, которые яви
лись бы связующим звеном между органами местного самоуправления и орга
нами исполнительной власти субъектов федерации, в том числе по вопросам
опеки и попечительства. Данные органы уместно включить в структуру орга
нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. Предлагается ввести в научный оборот понятие «муниципальное
управление в сфере реализации прав несовершеннолетних», под которым
следует понимать деятельность взаимосвязанных и подчиненных звеньев -
органов муниципального управления, объединенных общностью объектов
управления, выполняющих специальные функции, цели и задачи, способ
ствующие реализации прав несовершеннолетних в рамках муниципального
образования путём институциональных механизмов регулирования муници
пального управления, распределения муниципальных ресурсов и упорядоче
ния общественной жизни в данной сфере, во взаимодействии с органами гос
ударственной власти и общественными организациями, а также понятие
«муниципальная политика в сфере реализации прав несовершеннолетних»,
которую следует понимать как основанное на Конституции Российской Фе
дерации, иных законах Российской Федерации и её субъектов, а также подза-
конных нормативно-правовых актах взаимодействие органов муниципальной власти и управления, организаций и муниципальных служащих, связанное с выработкой перспективных целей и решений по реализации системы гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих несовершеннолетним условия для реализации их прав и свобод путём институциональных механизмов регулирования муниципального управления, распределения муниципальных ресурсов и упорядочения общественной жизни в данной сфере.
6. В системе ювенальной политики Российской Федерации органы местного самоуправления должны быть наделены большим объемом полномочий, в особенности в вопросах, связанных с опекой и попечительством. Органы местного самоуправления участвуют в реализации практически всех целей ювенальной политики. Оптимизации ювенальной политики также будет способствовать принятие и совершенствование ряда нормативных правовых актов, закрепляющих отдельные положения по вопросам конституционно-правового обеспечения ювенальной политики в Российской Федерации (о конституционно-правовых основах государственной политики по вопросам поддержки малоимущих семей с детьми; о правовой защите семьи и несовершеннолетних; о конституционно-правовых мерах по защите нравственности и здоровья детей в Российской Федерации; о правовой защите несовершеннолетних от информационной продукции, наносящей вред их нравственному и духовному развитию и др.).
Теоретическое значение исследования определяется тем, что оно восполняет пробелы, существующие в научной литературе по реализации прав несовершеннолетних. Автором сформулирован ряд научных определений, проведена авторская классификация прав несовершеннолетних. Выводы диссертации могут служить основой для последующих исследований в области науки конституционного и муниципального права.
Практическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения направлены на совершенствование законодательства
по вопросам реализации прав несовершеннолетних и практики его применения. Это, в частности, практические рекомендации, адресованные органам местного самоуправления и предложения по дополнению уставов муниципальных образований. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке лекционных курсов и проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России, муниципальному праву, а также в учебном процессе по другим юридическим дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов работы. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные идеи и положения диссертации получили отражение в научных публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на международных научно-практических конференциях «Проблемы обеспечения реализации и защиты прав субъектов семейных правоотношений» (2008 г.), «Проблемы правозащитной деятельности в механизме обеспечения реализации и защиты прав и свобод несовершеннолетних» (2010 г.), «Правозащитная деятельность правового государства: история и современность, теория и практика» (2010 г.).
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором в проведении семинарских и практических занятий по курсу «Конституционное право России», «Муниципальное право». Предложения автора были внедрены в практику работы подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, муниципальных образований Красносельского района Санкт-Петербурга.
Структура диссертационного исследования обусловлена ее темой, целью, задачами и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список литературы, приложения.
Классификация конституционных прав несовершеннолетних и гарантии их реализации
По нашему мнению, понятие «несовершеннолетний» связано с такими понятиями, как: «малолетний» и «подросток». Главным фактором при определении понятия «несовершеннолетний» является возраст. Отраслевое законодательство допускает разные трактовки понятия «несовершеннолетний», возраста наступления дееспособности и деликтоспособности, что затрудняет его понимание. Так, например, по Уголовному кодексу Российской Федерации возраст наступления ответственности несовершеннолетнего определён с 14 до 18 лет.
Проблема соотношения вышеприведенных терминов неоднократно анализировалась. Однако единого подхода к соответствующей терминологии по-прежнему нет. Как справедливо отмечено в исследовании О.В. Бутько, «Конституция Российской Федерации не использует при закреплении конституционно - правового статуса личности категорию «несовершеннолетний», хотя использует разные другие категории для обозначения субъектов правового статуса»2. В одном случае употребляется термин «каждый», включающий иностранцев, лиц без гражданства и лиц с несколькими гражданствами, в другом - «граждане Российской Федерации», означающий, что конкретные права и свободы, а также обязанности имеют только граждане Российской Федерации.
В научной литературе также широко употребляются такие понятия, как «ребенок», «дети», «подростки», «несовершеннолетние». Дополнительные сложности создает тот факт, что, как правило, законодатель не считает нужным сформулировать четкое определение этого понятия для каждой отрасли права, вероятно, относя его к очевидным. Такую ситуацию можно наблюдать на примере источников конституционного, гражданского, административного, трудового и ряда других отраслей права. В то же время в российском праве существуют отрасли, где все же предпринимается попытка сформулировать понятие «несовершеннолетний» (например, в уголовном, семейном). Общим ориентиром для понимания несовершеннолетия в отечественном праве могли бы стать соответствующие положения Конституции, однако в Основном Законе страны они отсутствуют.
С точки зрения психофизиологии, ребенок - это, прежде всего, индивид, находящийся в определенном возрасте1. В психологии используется условный возраст, определяемый методом периодизации для структуризации человеческой жизни. Обычно выделяются: детство (1 - 11/12), отрочество (11/12 - 15/17), юность (15/17 - 19/21). Период детства - это этап развития индивида, начинающийся с рождения ребенка и заканчивающийся его непосредственным включением во взрослую жизнь . Этот период включает в себя следующие этапы: младенчество (от рождения до 1 года), раннее детство (1-3), дошкольный возраст (3 - 6/7), младший школьный возраст (6/7-11/12).
Периодизация позволяет не только разбить жизненный путь индивида на отрезки, но и придать возрасту содержательное значение. Для каждого возраста определяются нормативы развития психофизического, мыслительного, эмоционального, личностного и т. д. Семейный кодекс признает ребенком лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия).
Дети - это множественное число от слова ребенок. Этимологически это слово имеет несколько значений, но для данного исследования интерес представляет следующее: мальчики, девочки в раннем возрасте, до отрочества . Иногда детьми называют младшее, подрастающее поколение людей4. В определении понятия «дети» разночтений у ряда специалистов (педиатров, психологов, психоневрологов, психиатров, социологов, педагогов и других) не отмечается. Например, в социологии понятие «дети» означает социально-демографическую группу населения в возрасте до 18 лет, имеющую специфические потребности и интересы, ооциально-психологические особенности1. С юридической точки зрения, дети - это лица, не достигшие совершеннолетия , т. е. восемнадцатилетнего возраста.
Конвенция о правах ребенка 1989 г. (далее - Конвенция 1989 г.) в ст. 1 говорит о «несовершеннолетнем» как о человеческом существе до достижения им 18-летнего возраста, «если по закону, применимому к данному ребенку, он не достиг совершеннолетия ранее» .
В доктрине российского права несовершеннолетним признается «человек, не достигший определенного возраста, с достижением которого закон связывает его полную дееспособность, то есть реализацию в полном объеме субъективных прав и юридических обязанностей, провозглашенных Конституцией и другими законами страны» .
Согласно уголовному кодексу, несовершеннолетний - это лицо, которому на момент совершения преступления исполнилосъ четырнадцати, но не исполнилосъ восемнадцати лет
Говоря о разнообразии в определении возрастных категорий детей, необходимо отметитъ важную для правового исследования детали: возрастные категории во многих, если не во всех, вариантах первоначалъно обозначали не столико хронологический возраст человека, сколико его общественное положение, социалиный статус.
Правовое регулирование в сфере реализации прав несовершеннолетних
Фактически, вышеуказанный закон, являющийся базовым законом о правах несовершеннолетних, не затрагивает вопросы организации деятельности органов местного самоуправления по реализации прав несовершеннолетних. Это обстоятельство, в свою очередь, приводит к отсутствию системного подхода к реализации прав несовершеннолетних в деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время к направлениям деятельности системы органов местного самоуправления, участвующих в реализации прав несовершеннолетних прежде всего следует отнести; -вопросы опеки и попечительства; -здравоохранение; -образование; -организацию досуга. Далее рассмотрим эти вопросы подробнее с позиции системного взаимодействия органов местного самоуправления с иными субъектами реализации прав несовершеннолетних. Более подробный анализ вышеуказанных вопросов проводится нами в следующем параграфе.
На наш взгляд, наиболее полно деятельность органов местного самоуправления по содействию в реализации прав несовершеннолетних представлена в сфере опеки и попечительства. Применительно к вопросам опеки и попечительства следует указать, что в контексте термина «несовершеннолетний» органами опеки и попечительства рассматривается возрастная группа от 14 лет, что создает некоторую путаницу в формулировках (об этом шла речь в первой главе исследования). В этой связи положительно зарекомендовала себя практика создания при органах опеки и попечительства Комиссий по защите прав детей, в состав которых рекомендуется включать заместителя главы муниципального образования по социальным вопросам для рассмотрения таких сложных или спорных вопросов по опеке и попечительству над детьми, как получение разрешений на сделки с жилыми помещениями и иным имуществом, споры о воспитании детей, осуществление родителем своих прав при раздельном проживании родителей.
Следует оговориться, что с 2009 года вопросы опеки и попечительства находятся в сфере ведения субъектов РФ. Однако сложилась практика передачи данных полномочий муниципальным органам, что прямо предусмотрено законом. Подобная модель успешно действует в Санкт-Петербурге, где выполнение соответствующих функций контролирует Администрация Санкт-Петербурга.
Изучение уставов муниципальных образований, проведенное А.В. Черкасовым, показало, что многие органы местного самоуправления не внесли, как того требует закон, раздел по реализации работы по опеке и попечительству над различными категориями граждан, не указали, на какое структурное подразделение возлагается эта функция, какие документы подписываются собственно главой органа опеки и попечительства, а какие руководителем службы (структурного подразделения)\.
Проведенное диссертантом исследование уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга2 выявило те же проблемы. Как правило, муниципальные образования ограничиваются лишь соответствующим муниципальным правовым актом, принятым на основе закона Санкт-Петербурга. В отдельных муниципальных образованиях подобные акты отсутствуют вовсе.
В настоящее время в большинстве органов опеки и попечительства всю работу по защите прав несовершеннолетних выполняет, зачастую один специалист (инспектор) по охране детства. Это приводит к тому, что удается выполнять только самую неотложную работу, обычно связанную с представительством интересов несовершеннолетнего в суде, подготовкой заключений часто непрофессиональных, в связи с отсутствием необходимых для этого навыков и знаний), по запросу суда и т. д.
Основной задачей органа опеки и попечительства является: обеспечение семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей в тех случаях, когда отсутствует возможность передачи ребенка на усыновление или в приемную семью, защита их прав и законных интересов. Одной из наиболее благоприятных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является приёмная семья. Однако, как отмечает Л.М. Середа, такая форма устройства несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, как приёмная семья, не имеет широкого применения в муниципальных органах опеки и попечительства1.
В Российской Федерации остаются нерешёнными многие проблемы, связанные с обеспечением прав несовершеннолетних. Одной из острых проблем, требующих незамедлительного вмешательства, является увеличение количества несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей
Основные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации конституционных прав несовершеннолетних
Сегодня первоочередными мерами могут стать следующие: -обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства с закреплением форм и способов такого взаимодействия; -четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства; -использование права органов государственной власти передавать полномочия в сфере защиты материнства и детства органам местного самоуправления с обязательной передачей материальных и финансовых ресурсов. Необходимо развитие взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями, религиозными, правозащитными организациями и иными государственными структурами в сфере защиты материнства и детства при координирующей роли органов местного самоуправления;
Необходима разработка органами местного самоуправления собственных муниципальных программ в области защиты материнства и детства с учетом соответствующих региональных и федеральных программ. Для защиты прав несовершеннолетних матерей и оказания им юридической, психологической и иных видов помощи создать в крупных муниципальных образованиях специальные муниципальные центры. В остальных муниципальных образованиях проводить курсы, семинары для несовершеннолетних матерей.
Хотя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо не называет защиту материнства и детства как предмет ведения местного самоуправления, данный вопрос относится к ведению муниципальных образований, но только в том объеме, который обусловлен полномочиями местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Кроме того, следует учитывать установленную Конституцией РФ (статья 132, пункт 2) возможность передачи органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе и относящихся к защите материнства и детства, с соответствующей передачей материально-финансовых ресурсов. Роль органов местного самоуправления не сводится лишь к их участию в реализации федеральных законов, законов субъектов РФ, федеральных и региональных программ, но включает в себя и собственную деятельность по защите материнства и детства, которая проявляется в следующем: в финансировании муниципальных мероприятий, связанных с реализацией прав матери и ребенка; разработке и реализации собственных муниципальных программ по защите материнства и детства; осуществлении контроля в пределах своих полномочий соблюдения прав матери и ребенка; установлении дополнительных гарантий в области защиты материнства и детства и другом.
Рассматривая компетенцию органов местного самоуправления в области защиты материнства, следует отметить, что основными задачами, в решении которых призваны участвовать органы местного самоуправления в этой сфере, являются: 1) охрана здоровья женщины; 2) защита прав несовершеннолетних матерей; 3) поддержка многодетных семей; 4) защиты прав женщин в области труда, 5) обеспечение личной неприкосновенности женщин. Сегодня можно говорить о необходимости, учитывая остроту проблемы, создания в крупных муниципальных образованиях муниципальных Центров помощи несовершеннолетним матерям. Другие муниципальные образования могли бы использовать иные организационно-правовые формы помощи несовершеннолетним матерям (организация различных курсов, пунктов, проведение семинаров и т. д.)
В исследовании М.А. Соколовой также предлагается, чтобы муниципальные образования оказали поддержку женским организациям, в частности. Советам (комитетам) многодетных матерей, определяя правовые основы своего взаимодействия с ними1. Предложение весьма интересно для практики работы МСУ.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий призваны также обеспечить контроль реализацией таких прав ребенка, как право пользоваться родным языком, право на защиту от информации, наносящей вред его здоровью, духовному и нравственному развитию и других прав.
В реализации и защите прав ребенка органы местного самоуправления играют существенную роль, ибо к их ведению отнесены такие вопросы местной жизни, как: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, дошкольного, основного общего и профессионального образования, создания условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании и иные вопросы. Кроме того, органы местного самоуправления вправе создавать свои муниципальные учреждения, ведающие данными вопросами.
Направления совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления, органов внутренних дел, социальных учреждений и общественных организаций в сфере реализации прав несовершеннолетних
Далее перейдем к институту уполномоченного по правам ребенка. Специализация института омбудсмена на федеральном уровне решена сравнительно недавно, однако уполномоченный по правам ребенка оказался встроен в структуру администрации президента РФ. Субъекты РФ проявляют в этом отношении определенную заинтересованность, вводя должность уполномоченного по правам ребенка.
Как новое в России явление оценивается создание института общественных уполномоченных в высших учебных заведениях. Университетские омбудсмены действуют, например, в Московском институте международных отношений МИД России, в Башкирском государственном педагогическом институте, в Высшей школе экономики1.
Должность уполномоченного учреждена также в ряде московских школ и лицеев, общеобразовательных учреждений в субъектах РФ. Высказываются предложения о введении в России должности уполномоченного по правам сирот . Складывается, по сути, специализация уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ.
Следует уточнить, что общественные омбудсмены не располагают правами и прерогативами омбудсмена как государетвенного органа. Однако их появление расценивается нами как показатель позитивной правозащитной активности гражданского общества.
Полагаем, что идея специализации омбудсменов в субъектах РФ в перспективе получит повсеместное признание, закрепление и развитие. Основываяеь на анализе еостояния дел с правами человека на своей территории, субъекты РФ самостоятельно выделят те приоритетные сферы, где больше всего востребованы специализированные уполномоченные. Скорее всего, за введением такой должности в субъекте РФ не последует кардинального изменения правозащитной ситуации. Однако эти сомнения не должны стать препятствием на пути поисков оптимальной и действенной правозащитной структуры российского общества и государства в ее федеральном и региональном измерениях.
Одним из ключевых подразделений, осуществляющих взаимодействие органов внутренних дел, социальных учреждений и общественных организаций, по защите конституционных прав несовершеннолетних и их взаимодействию с органами местного самоуправления в сфере реализации и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних являются комиссии по делам несовершеннолетних, которые образуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Итак, характеризуя роль органов внутренних дел, учреждений и общественных организаций, осуществляющих защиту конституционных прав несовершеннолетних и их взаимодействие с органами местного самоуправления, отметим следующее:
1. Взаимодействие государственных органов с органами местного самоуправления следует, прежде всего, понимать как регламентированный нормативными правовыми актами способ организации их совместной деятельности, направленный на повышение эффективности системы реализации интересов государства и отдельных граждан, что достигается взаимным учётом сфер компетенции, сил, средств, интересов и целей всех сторон взаимодействия.
2. Проблема организации досуга несовершеннолетних - наиболее сложная и трудноразрешимая в условиях экономической нестабильности и социокультурного кризиса, требующяя комплексного подхода. Первоначально следует изучить досуговые потребности несовершеннолетних и молодежи в каждом регионе, микрорайоне, населенном пункте. Затем, для их реализации, объединить и скоординировать усилия администраций, учреждений культуры, религиозных учреждений, органов образования, предприятий, жилищно коммунальных служб, спортивных, молодежных и других общественных организаций. При этом главный акцент необходимо направить на создание индустрии досуга, социальных молодежных служб, укрепление их кадрового потенциала, улучшение организации работы.
3. Целесообразно принять дополнительные меры по совершенствованию профессиональной подготовки работников ОВД по профилактике преступлений, связанных с жестоким обращением с детьми. На наш взгляд, необходимо более внимательно изучать и зарубежный опыт.
4. В сфере реализации прав несовершеннолетних деятельность органов местного самоуправления не носит системного характера. Для улучшения ситуации предлагается принятие соответствующих муниципальных актов по вопросам здравоохранения, образования, опеки и попечительства (общие рекомендации к их содержанию содержатся в исследовании) и введение должностей специалистов по защите прав несовершеннолетних в муниципальных образованиях. Также в содержании исследования соискатель предлагает концепцию правового механизма реализации конституционных прав несовершеннолетних: его принципы, цели, задачи, структуру, применяемые организационно-правовые средства.
5. Необходимо введение понятия «Муниципальное управление в сфере реализации прав несовершеннолетних», под которым предлагается понимать подзаконную и подконтрольную специализированную отрасль, состоящую из взаимосвязанных и подчиненных звеньев-органов муниципального управления, объединенных общностью объектов управления, выполняющих специальные функции, цели и задачи, способствующие реализации прав несовершеннолетних в рамках муниципального образования путём институциональных механизмов регулирования муниципального управления, распределения муниципальных ресурсов и упорядочения общественной жизни в данной сфере, во взаимодействии с органами государственной власти и общественными организациями.
